Tribunal: STF
Processo: ARE 1343404
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-21
Data de publicação: 2021-09-21

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
    Na origem, a 8ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo determinou o sobrestamento do processo e a remessa dos autos ao Órgão Especial, para julgamento do Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade. Veja-se a ementa (Vol. 8):
    “MANDADO DE SEGURANÇA - APELAÇÃO - PENSÃO POR MORTE A VIÚVA DE EX-PREFEITO MUNICIPAL - MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS - Pretensão de anulação do ato administrativo que suspendeu o pagamento de pensão por morte instituída pela Lei Municipal nº 3.182/86. Sentença que denegou a segurança. Incidente de arguição de inconstitucionalidade - Cláusula de Reserva de Plenário - Inteligência do art. 97 da CF, art. 949, inciso II, do CPC/2015 e art. 193 do RITJSP. Recurso sobrestado, determinando-se a remessa dos autos ao E. Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo”.
    O Órgão Especial do TJSP não conheceu do Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade e determinou o retorno dos autos à 8ª Câmara de Direito Público do TJSP, em acórdão assim ementada (Vol. 9, fl. 7):
    “ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE — Lei n° 3.182, de 17 de novembro de 1986, do Município de São José dos Campos — Norma impugnada anterior à ordem constitucional vigente — Inaplicabilidade da cláusula de reserva de plenário — Questionamento de validade que deve ser resolvido pelo próprio órgão fracionário mediante juízo de recepção ou não da lei impugnada pela atual ordem constitucional — Precedentes deste Colendo Órgão Especial. 
    Arguição não conhecida, com determinação de devolução dos autos à Colenda Câmara suscitante.”.
    Em novo julgamento, a 8ª Câmara do TJSP manteve a sentença que denegou a segurança, nos termos da seguinte ementa (Vol. 10, fl. 2):
    “MANDADO DE SEGURANÇA - APELAÇÃO - PENSÃO POR MORTE A VIÚVA DE EX-PREFEITO MUNICIPAL - MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS - Pretensão de anulação do ato administrativo que suspendeu o pagamento de pensão por morte instituída pela Lei Municipal nº 3.182/86.
    Sentença que denegou a segurança. 
    ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL Nº 3.182/86 - Não conhecimento pelo Órgão Especial - Determinação de que cabe ao órgão fracionário a análise de recepção ou não da norma pela ordem constitucional vigente desde 1988. 
    MÉRITO - Lei Municipal nº 3182/86 que autorizou o Município a conceder pensão mensal vitalícia à impetrante - Norma anterior à Constituição Federal de 1988 - Análise quanto à recepção. 
    - Norma em questão que especificamente concede “pensão mensal a Sra. Paula Regina Pinotti e Souza, Edric Augusto Pinotti e Souza, Daniana Pinotti e Souza, Leandra Pinotti e Souza e Elton Pinotti e Souza, cônjuge e filhos do falecido Prefeito Municipal, Prof.º Hélio Augusto de Souza, de valor igual aos seus vencimentos quando no exercício no cargo” - Violação aos princípios da Administração Pública consagrados no artigo 37 da Constituição Federal, especialmente impessoalidade e moralidade.
    Lei Municipal nº 3182/1986 não recepcionada. Sentença mantida. Recurso desprovido”.
    Em 15/12/2020, o patrono peticionou informando o falecimento da parte autora (Vol. 12).
    Posteriormente, foram opostos Embargos de Declaração (Vol. 14), os quais foram rejeitados (Vol. 15).
    No RE (Vol. 19), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, os sucessores da parte autora sustentam, em síntese, que, logo após o falecimento do ex-Prefeito de São José dos Campos em 1986, foi editada a Lei Municipal 3.182/1986, que previu pagamento de pensão vitalícia à impetrante (viúva do ex-Prefeito), bem como pensão temporária aos filhos do casal. 
    Afirmam que, após 31 anos de recebimento da pensão sem qualquer oposição, o pagamento foi suspenso, em violação aos princípios constitucionais da segurança jurídica, da coisa julgada administrativa, do ato jurídico perfeito e do direito adquirido. 
    Defendem a recepção da Lei Municipal 3.182/1986 pela nova ordem constitucional, pois “já pontuou esta C. Corte Suprema não haver óbice e corolário ofensa constitucional na edição de leis sem caráter geral e abstrato, mas vinculadas a efeitos concretos e individualizados, buscando, justamente, o tratamento privilegiado de determinadas pessoas à luz de causas devidamente justificadas” (Vol. 19, fl. 14).
    Asseveram que a pensão foi estipulada em razão dos grandes feitos realizados pelo ex-Prefeito.
    Prosseguem, aduzindo que esta SUPREMA CORTE, no julgamento da ADI 4.552/DF, julgou válida a instituição de pensões especiais a determinadas pessoas. 
    Observam que “o entendimento atual desta Excelsa Corte é no sentido de preservar, em nome da garantia da coisa julgada, as pensões concedidas até o advento da Constituição Federal de 1988” (Vol. 19, fl. 26).
    Alegam, por fim, que não cabe ao Poder Executivo proceder ao juízo repressivo de constitucionalidade, pois a este compete apenas exercer o controle preventivo das leis, ou seja, antes de sua aprovação pelo Poder Legislativo.
    O Tribunal de origem negou seguimento ao RE, ao fundamento de que incide a Súmula 636 do STF (Vol. 24).
    No Agravo, a parte refutou o óbice apontado na decisão agravada (Vol. 27).
    É o relatório. Decido. 
    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto nos autos de Mandado de Segurança, em que a parte pleiteia o restabelecimento de pensão vitalícia concedida à viúva de ex-Prefeito do Município de São José dos Campos, em conformidade com a Lei Municipal 3.182/1986, segundo a qual:
    “Artigo 1º - Fica o Executivo Municipal autorizado a conceder pensão mensal a Sra. Paula Regina Pinotti e Souza, Edric Augusto Pinotti e Souza, Daniana Pinotti e Souza, Leandra Pinotti e Souza e Elton Pinotti e Souza, cônjuge e filhos do falecido Prefeito Municipal, Prof.º Hélio Augusto de Souza, de valor igual aos seus vencimentos quando no exercício no cargo. 
    Parágrafo Único - A pensão de que trata o artigo será rateada na proporção de 20% (vinte por cento) a cada um dos beneficiados”.
    O Tribunal de origem, ao manter a sentença que denegou a segurança, pontuou que (Vol. 10):
    “Cuida-se de mandado de segurança objetivando a anulação do ato administrativo que suspendeu o pagamento de pensão por morte em favor da impetrante. 
    [...]
    A Constituição Federal consagrou como princípios da Administração Pública a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, conforme consta do caput do artigo 37. 
    E, de fato, a concessão de pensão por morte especificamente em razão de falecimento de determinado ex-prefeito, restando inclusive nomeados os beneficiários no texto da lei, fere a impessoalidade e a moralidade. 
    Ora, a lei não buscou garantir sustento a viúva e dependentes de ex ocupantes de cargos públicos, ou até mesmo aos de ex-prefeitos municipais. 
    O texto legal em questão estabelece o benefício da pensão por morte a pessoas especificadas, o que não se mostra compatível com a ordem constitucional vigente”.
    A jurisprudência desta SUPREMA CORTE é uníssona no sentido de que ofende o princípio republicano, o princípio da moralidade, o princípio da impessoalidade, o princípio da igualdade, bem como as normas de responsabilidade fiscal, leis estaduais e locais que prevêem a fixação de pensão em caráter gracioso e vitalício a detentores de cargos eletivos, após a cessação de seu vínculo, em virtude da relevância dos serviços prestados. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes:
    “Ementa: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 242/2002 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. PAGAMENTO DE ADICIONAL ESPECIAL DE REMUNERAÇÃO AOS SERVIDORES QUE TIVEREM OCUPADO O CARGO DE COMANDANTE GERAL DA POLÍCIA MILITAR, DO CORPO DE BOMBEIROS MILITARES OU O CARGO DE DIRETOR CHEFE DA POLÍCIA CIVIL. VANTAGEM CORRESPONDETE A DUAS VEZES E MEIO A REMUNERAÇÃO DO SERVIDOR. CONTINUIDADE DA PERCEPÇÃO DA VANTAGEM APÓS O EXERCÍCIO DA FUNÇÃO E DURANTE A INATIVIDADE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS REPUBLICANO E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA (ART. 1º E 37, CAPUT, DA CF). INCONSTITUCIONALIDADE. 
    1. A ausência de critérios mínimos e razoáveis para concessão do benefício, especialmente a incorporação da vantagem, decorrente da continuidade do pagamento após o exercício da função, caracteriza concessão graciosa de vantagem remuneratória e, consequentemente, privilégio injustificado, que, além de não atender ao interesse público, é inconciliável com o ideal republicano e a moralidade (arts. 1º e 37 caput, ambos da CF).
    2. No caso, a norma impugnada assegura a vitaliciedade do recebimento de abastada quantia, mediante a sua incorporação nas seguintes hipóteses: (a) aos proventos dos servidores que passarem para a inatividade após o término do exercício do cargo (art. 1º, § 1º); (b) à remuneração daqueles que permanecerem em atividade (art. 2º); (c) aos proventos dos inativos que optarem pela alteração do regramento em que seu deu a respectiva aposentadoria (art. 1º, § 3º).
    3. A incorporação de vantagens funcionais decorrentes do exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, quando prevista em lei, deve atender a objetivos válidos de valorização e profissionalização do serviço público, de modo a incentivar e premiar a assunção de maiores responsabilidades pelo servidor e com a preocupação de evitar um grave decesso remuneratório ao fim do exercício do cargo ou função, o que não se verifica na norma impugnada.
    4. A Jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é firme quanto à inconstitucionalidade de leis estaduais e locais que concedem benefícios em caráter gracioso e vitalício a agentes públicos, com fundamento nos princípios republicano e da moralidade administrativa. Precedentes.
    5. Ação Direta julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 242/2002 do Estado do Espírito Santo” (ADI 2821, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 26/2/2020).
    “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARTIGO 1º DA LEI 4.586/1983. DIREITO PRÉ-CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME EM SEDE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 1º, PARTE FINAL, DA EMENDA CONSTITUCIONAL 22/2003 DO ESTADO DO MATO GROSSO. MANUTENÇÃO DO PAGAMENTO DE PENSÃO VITALÍCIA A EX-GOVERNADORES, EX-VICE-GOVERNADORES E SUBSTITUTOS CONSTITUCIONAIS QUE PERCEBIAM O BENEFÍCIO À ÉPOCA DE SUA EXTINÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO, REPUBLICANO, DA IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. INEXISTÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESSA PARTE, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 
    1. O artigo 1º da Emenda Constitucional 22/2003 do Estado do Mato Grosso, ao prever que deve ser “respeitado o disposto no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal”, permitiu a continuidade do pagamento de subsídio mensal e vitalício a ex-governadores, ex-vice-governadores e substitutos que percebiam o benefício à época de sua extinção.
    2. O direito adquirido é inoponível à Constituição quando nela se encontra interditado, posto eclipsado em alegado regime jurídico imutável, mormente quando o regime jurídico que se pretende ver preservado não encontra guarida na Constituição Federal.
    3. A manutenção do pagamento de prestação pecuniária mensal e vitalícia a ex-governadores extrapola o poder constituinte derivado, violando o princípio federativo, além de não se compatibilizar com os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa.
    4. O princípio republicano apresenta conteúdo contrário à prática do patrimonialismo na relação entre os agentes do Estado e a coisa pública, o que se verifica no caso sub examine.
    5. O princípio da igualdade veda a instituição de tratamento privilegiado sem motivo razoável, tal qual o estabelecido em proveito de quem não mais exerce função pública ou presta qualquer serviço à Administração Pública. Precedentes: ADI 4.552-MC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 9/6/2015; ADI 3853, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 26/10/2007; e ADI 3.418, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, julgamento em 20/09/2018.
    6. O artigo 1º da Lei 4.586/1983 do Estado do Mato Grosso é direito pré-constitucional, insuscetível de figurar como objeto de ação direta de inconstitucionalidade Precedentes: ADI 2, Rel. Min. Paulo Brossard, Plenário, DJ de 21/11/1997; ADI 74, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 25/9/1992; e ADI 129, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 4/9/1992.
    7. Ação direta parcialmente conhecida, para, nessa parte, julgar procedente o pedido, para dar interpretação conforme a Constituição Federal ao artigo 1º, parte final, da Emenda Constitucional 22/2003 do Estado do Mato Grosso e declarar que o trecho “respeitado o disposto no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal” não autoriza a continuidade do pagamento de pensão mensal e vitalícia aos ex-governadores, ex-vicegovernadores e substitutos constitucionais” (ADI 4601, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe. 07/11/2018).
    No que se refere especificamente à pensão vitalícia concedida à viúva de ex-Prefeito em razão da relevância dos serviços prestados ao Município, o Ilustre Min. DIAS TOFFOLI, no julgamento da ADPF 413-MC, DJe de 1º/8/2016, já teve a oportunidade de se manifestar pelo seu descabimento. Por sua exatidão, cite-se trecho da decisão:
    “As Leis municipais nºs 1.171/1987 e 1.749/2001 preveem, respectivamente, a concessão de pensão e seu posterior reajuste às viúvas de Prefeitos do Município de Guaraci, ou daqueles que os tenham substituído de forma definitiva. 
    Em uma análise perfunctória, verifico que a lei municipal instituidora do referido benefício não prevê fonte de custeio, a semelhança de outros benefícios instituídos por leis estaduais que foram declarados inconstitucionais pela Corte. 
    Este Supremo Tribunal Federal já afirmou a inconstitucionalidade de leis que estabeleciam pagamento de vantagem pecuniária, na forma de pensão especial, a ex-ocupantes de mandato eletivo, in casu, ex governadores, apenas pelo fato de terem ocupado a função.
    Nas ocasiões em que este Tribunal se debruçou sobre o tema, afirmou-se o caráter transitório do exercício dos mandato eletivos no vigente ordenamento republicano e que a instituição de vantagem pecuniária a ex-detentor de mandato, que não mais possui qualquer vínculo com Estado, configuraria a criação de um privilégio que não se coaduna com os princípios encartados na Constituição Federal de 1988, mormente o princípio republicano, o da moralidade, o da impessoalidade, o da igualdade, além de malferir princípios relacionados à responsabilidade fiscal constantes da CF/88.
    [...]
    Na presente arguição, apesar de se tratar de pensão especial concedida à viúva de prefeito, e não a este após o término de seu mandato, como ocorreu nos precedentes citados, penso que a orientação então adotada também se aplica ao caso ora em análise. Com efeito, se a concessão de pensão graciosa a quem efetivamente prestou serviços relevantes à sociedade, após cessado o vínculo com Estado, ofende os princípios constitucionais acima mencionados, forçoso concluir que a concessão do citado benefício a quem jamais exerceu mandato eletivo viola, de forma ainda mais patente, a Constituição Federal.
    Anoto, ainda, que no julgamento da medida cautelar na citada ADI nº 4.552/DF-MC, conquanto tenha me posicionado pela constitucionalidade da pensão especial concedida a ex-governadores, desde que adotadas certas balizas, entendo que tais ponderações não são aplicáveis aos prefeitos municipais e, de igual modo, às viúvas dos prefeitos. Ademais, ainda que a pensão prevista nas leis municipais nºs 1.171/1987 e 1.749/2001 não tivesse caráter de liberalidade, ou seja, ainda que supostamente possua natureza previdenciária de pensão por morte, vislumbro a possibilidade de sua instituição estar em desacordo com a redação atual da Constituição Federal de 1988. Inicialmente, falece ao município competência para legislar sobre normas gerais em matéria previdenciária, somente lhe sendo legítimo legislar acerca do regime próprio de previdência dos seus servidores. De outra banda, na ordem constitucional vigente, estão os prefeitos municipais vinculados ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, sendo que a lei municipal que instituiu a pensão em liça não prevê a correspondente fonte de custeio, em oposição ao que determina o art. 195, § 5º, da Constituição Federal de 1988. Por outro lado, estando os prefeitos municipais vinculados ao RPGS, seus dependentes e benefícios a que farão jus em caso de morte do segurado serão aqueles previstos na Lei nº 8.213/91, a qual regulamenta os planos de benefícios do regime geral”.
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.
    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que:
    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;
    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.
    Publique-se. 
    Brasília, 21 de setembro de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente