Tribunal: STF
Processo: RE 1324239
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-16
Data de publicação: 2021-12-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos.



    Antônio de Pádua Silva interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado: 



     



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. MUNICÍPIO DE DIVINÓPOLIS. DIVIPREV. APOSENTADORIA ESPECIAL. REQUISITOS NÃO PREENCHIDOS. CONVERSÃO DO TEMPO PRESTADO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS EM TEMPO COMUM. IMPOSSIBILIDADE. INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA. AUSÊNCIA DE ATO ILÍCITO. DEVER REPARATÓRIO. AFASTADO. BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE.  LIMITAÇÃO A 03 SALÁRIOS MÍNIMOS. CONSTITUCIONALIDADE. INCIDÊNCIA SOBRE AS DEMAIS VERBAS RECEBIDAS. EFEITO CASCATA. VEDAÇÃO. 



    - As hipóteses de exceção previstas no art. 40, § 40, da Carta Maior de 1.988, por dependerem da edição de leis complementares, não possuem eficácia plena (norma constitucional de eficácia limitada). Reconhecendo a mora legislativa, o Excelso Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do mandado de injunção n° 795, determinou que fossem aplicados ao funcionalismo público os requisitos previstos na Lei n° 8.213(91, para que os pedidos de aposentadorias especiais fossem apreciados, até que houvesse a edição das referidas leis complementares. Incidência da Súmula Vinculante n° 33.



    - Segundo precedentes do Excelso Supremo Tribunal Federal, "a omissão legislativa na regulamentação do art. 40, § 4 0, da Constituição, deve ser suprida mediante a aplicação das normas do Regime Geral de Previdência Social previstas na Lei 8.21 3/91 e no Decreto 3.048199. Não se admite a conversão de períodos especiais em comuns, mas apenas a concessão da aposentadoria especial mediante a prova do exercício de atividades exercidas em condições nocivas".  



    - Nos termos do art. 57 da Lei n° 8.213191, para a concessão da aposentadoria especial ao servidor público, imprescindível a caracterização dos seguintes requisitos: 1) cumprimento da carência exigida pela lei (180 contribuições mensais - art. 25, inciso II, da Lei n° 8.213191); II) exposição a condições especiais, que prejudiquem a saúde ou a integridade física, durante 15 (quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos, conforme dispuser a lei; III) demonstração do exercício de trabalho permanente, não ocasional nem intermitente, em condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, durante o período mínimo fixado; IV) efetiva comprovação da exposição aos agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física, pelo período equivalente ao exigido para a concessão do beneficio. 



    - O Decreto n°3.048/99, que aprova o regulamento da Previdência Social, estabelece, em seu art. 68, que "a relação dos agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física, considerados para fins de concessão de aposentadoria especial, consta do Anexo IV". 



    - O Anexo IV traz, em seu item 3.0.1, que, para os trabalhos em estabelecimentos de saúde em contato com pacientes portadores de doenças infectocontagiosas ou com manuseio de materiais contaminados, a aposentadoria especial seria concedida desde que demonstrada a exposição aos referidos agentes biológicos, de forma continua, durante, no mínimo, 25 (vinte e cinco) anos. 



    - Se a parte autora não preenche a integralidade dos requisitos trazidos pelo art. 57 da Lei n°8.213/91 e pelo Decreto n°3.048/99, não faz jus à concessão da aposentadoria especial. 



    - A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público é, em regra, objetiva, conforme disciplinado pelo art. 37, § 60, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1.988. - Não demonstrada a ocorrência de ato ilícito, o dever indenizatório não se sustenta. 



    - Afigura-se constitucional a limitação da base de cálculo do adicional de insalubridade, instituído pela Lei Complementar do Município de Divinópolis n°09/92, com redação dada pela Lei Complementar n°110/OS, em 03 (três) salários mínimos, vez que a Carta Maior de 1.988 veda, apenas, a utilização do salário mínimo como fator de indexação. 



    - Não é possível a incidência do adicional de insalubridade sobre todas as demais verbas recebidas pela parte autora, sob pena de caracterização de efeito cascata, obstado pelo art. 37, inciso XIV, da Constituição de 1.988, com redação dada pela Emenda n°19/98. V.V. - 1 - Exercendo o servidor uma ou mais atividades sujeitas a condições prejudiciais à saúde, é permitida a conversão de tempo de serviço prestado sob condições especiais em comum, para fins de concessão de aposentadoria.” 



     



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Alega o recorrente, nas razões do recurso extraordinário, violação do artigo 7º, inciso IV, da Constituição Federal, bem como afirma que o acórdão atacado está em dissonância com a orientação consolidada na Súmula Vinculante nº 4.



    Sustenta que “o Município de Divinópolis vem pagando o adicional de insalubridade usando como indexador o salário mínimo, ao limite de três salários mínimos vigentes, nos moldes da Lei complementar n° 110/2005” em afronta à Constituição Federal e à Súmula Vinculante n° 4 do STF.



    Aduz, por fim, que não poderia a Corte de origem se valer da norma do inc. XIV do art. 37 da Constituição para rejeitar o pedido de que o adicional de insalubridade fosse calculado com base na totalidade da remuneração do autor, ora recorrente.



    Decido.



    Colho do voto condutor do acórdão recorrido os seguintes fundamentos:



     



    “O adicional de insalubridade foi instituído, no Município de Divinópolis, pela Lei Complementar n° 09/92, com redação dada pela Lei Complementar n° 110/05: 



     



    Art. 104. Os servidores que trabalhem com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas, radioativas ou com risco de vida, fazem jus ao seguinte adicional. 



    §1° Nos casos de atividades insalubres o servidor perceberá o adicional respectivamente 40%, 20% e 10% sobre o vencimento do cargo efetivo limitando a base de cálculo a 03 (três) salários mínimos, segundo se classifiquem nos graus máximo, médio e mínimo. 



     



    No que toca à limitação da base de cálculo a 03 (três) salários mínimos, certo é que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1.988 veda a utilização do salário mínimo como indexador, estando o entendimento, nesse sentido, sedimentado jurisprudencialmente com a edição, pelo Excelso Supremo Tribunal Federal, da Súmula Vinculante n° 04: 



     



    Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial". 



     



    Lado outro, entendo que a limitação prevista legalmente não ofende a norma constitucional, que objetiva impedir, apenas, a utilização do salário mínimo como indexador e não como parâmetro de limitação.”



 



    Esta Corte, ao apreciar o Recurso Extraordinário nº 565.714/SP, da relatoria da Ministra Cármen Lúcia, cuja repercussão geral já havia sido reconhecida, firmou o entendimento de não ser legítimo o cálculo do adicional de insalubridade com base no salário mínimo, por constituir fator de indexação, implicando a prática ofensa ao artigo 7º, inciso IV, da Constituição Federal. Na mesma assentada, foi aprovado o Enunciado Vinculante nº 4, deste Tribunal, com a seguinte redação:



    “Salvo os casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial”.



    Sobre o tema, destacam-se os seguinte julgados:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO. VINCULAÇÃO AO SALÁRIO MÍNIMO. IMPOSSIBILIDADE. CORREÇÃO MONETÁRIA DA BASE DE CÁLCULO. CONGELAMENTO. PREDECENTES. 1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 565.714, Relª. Minª. Cármen Lúcia, sob a sistemática da repercussão geral, assentou a inconstitucionalidade da utilização do salário mínimo como base de cálculo de adicional de insalubridade, nos termos do art. 7º, IV, da Constituição. Por outro lado, ficou assentado que, quanto à correção monetária da sua base de cálculo, esta Corte já decidiu pela possibilidade do congelamento do valor até que legislação superveniente regulamente a matéria. Precedentes. 2. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 691.665/SP-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 11/4/18).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Administrativo. Servidor público estadual. Adicional de insalubridade. Base de cálculo. RE nº 565.714/SP. Repercussão geral. ADPF nº 151/DF-MC. Manutenção dos critérios da lei. Congelamento da base de cálculo. Precedentes. 1. No julgamento do RE nº 565.714/SP-RG, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, a Suprema Corte firmou o entendimento de não ser legítimo o cálculo do adicional de insalubridade com base no salário mínimo, por constituir fator de indexação, implicando a prática ofensa ao art. 7º, inciso IV, da Constituição Federal. 2. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF nº 151/DF-MC, reconheceu a não recepção do art. 16 da Lei 7.384/85. Todavia, concluiu que os critérios fixados pela referida lei deveriam continuar sendo aplicados até que lei posterior estabelecesse nova base de cálculo. 3. Na ocasião determinou-se que a base de cálculo em questão ficaria congelada no “valor de dois salários mínimos vigentes na data do trânsito em julgado [daquela] decisão, de modo a desindexar o salário mínimo”. 4. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 2% (art. 1.021, § 4º, do CPC). 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista a incidência da Súmula nº 512/STF” (RE nº 724.818/SP-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 29/8/17).



    Por outro lado, o Supremo Tribunal Federal também já assentou que “Lei municipal não pode limitar a base de cálculo de adicional de insalubridade com base no salário mínimo”, por implicar ofensa ao enunciado da Súmula Vinculante 4, conforme se observa do seguinte julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO ÀS SÚMULAS VINCULANTES 4 E 10. INOCORRÊNCIA. 1. Não afronta a cláusula de reserva de plenário acórdão de órgão fracionário que aplica súmula vinculante. 2. Lei municipal não pode limitar a base de cálculo de adicional de insalubridade com base no salário mínimo. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (Rcl nº 10.064/MG, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 10/9/14.



    Ressalte-se que nesse precedente examinou-se a mesma legislação municipal objeto do presente recurso extraordinário, merecendo destaque os fundamentos do voto do Relator, que bem se aplicam ao caso em tela:



    1. A decisão agravada não merece reforma.



    2. Em tese, o reconhecimento da inconstitucionalidade de um ato normativo, a partir da aplicação de uma súmula vinculante, pode ser feito por órgão fracionário de Tribunal sem que haja afronta à cláusula de reserva de plenário. Isto porque, nesta hipótese, já existe prévio pronunciamento do “plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a questão”, nos termos do art. 481, p. único, do CPC. Confira-se: 



    “Embargos de Declaração em Reclamação. Decisão Monocrática. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Regimental. 2. Tributário e Financeiro. Repartição do ICMS. Usina Hidrelétrica. Reservatório de água que se estende por vários Municípios. Valor adicionado. Necessidade de lei complementar federal. Precedentes. 3. Alegação de afronta ao princípio da Reserva de Plenário. Inexistência. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. Inteligência do art. 481, § 1º, do CPC. 4 Agravo Regimental a que se nega provimento.” (Rcl 11.228 ED, Rel. Min. Gilmar Mendes – destaques acrescentados) 



    “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. POLICIAL MILITAR ESTADUAL. GRATIFICAÇÃO DE RISCO DE POLICIAMENTO OSTENSIVO. EXTENSÃO AOS INATIVOS. NATUREZA JURÍDICA DA VANTAGEM. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. VIOLAÇÃO À RESERVA DE PLENÁRIO. ART. 97 DA CF/88. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTE DO TRIBUNAL PLENO SOBRE A QUESTÃO CONSTITUCIONAL . AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE 771.327, Rel. Min. Teori Zavascki – destaques acrescentados)



    3. Por outro lado, a parte agravante alega que o órgão fracionário do Tribunal de origem, ao reconhecer a inconstitucionalidade de lei local, teria aplicado erradamente a Súmula Vinculante 4, violando assim, simultaneamente, a Súmula Vinculante 10 e a reserva de plenário. 



    4. Não é, no entanto, o que ocorre. O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade do art. 104, § 1º, da Lei Complementar nº 09/1992 do Município de Divinópolis/MG, com o seguinte teor:



    “Art. 104. Os servidores que trabalhem com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas, radioativas ou com risco de vida, fazem jus ao seguinte adicional. 



    § 1º Nos casos de atividades insalubres o servidor perceberá o adicional respectivamente 40%, 20% e 10% sobre o vencimento do cargo efetivo limitando a base de cálculo a 03 (três) salários mínimos, segundo se classifiquem nos graus máximo, médio e mínimo.” (destaques acrescentados)



    5. A Súmula Vinculante 4, por sua vez, prevê o seguinte: 



    “Salvo os casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial”. 



    6. Nota-se, portanto, que a lei municipal utilizou o salário mínimo como indexador da base de cálculo do adicional de insalubridade, ainda que para limitá-la. Em decisão monocrática na Rcl 10.062, o Min. Celso de Mello chegou à mesma conclusão, in verbis: 



    “Mostra-se importante mencionar, finalmente, que a colenda 3ª Câmara Cível do E. Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, ao declarar a inconstitucionalidade incidental do art. 104, § 1º, da Lei Complementar nº 09/1992, do Município de Divinópolis, sem seguir o disposto no art. 97, da Constituição da República, nada mais fez senão observar a autoridade do enunciado constante da Súmula Vinculante nº 4/STF.” 



    7. Diante do exposto, manifesto-me no sentido de negar provimento ao agravo regimental.”



    Assim, verifica-se que, nesse ponto, o acórdão atacado diverge do entendimento do Supremo Tribunal Federal.



    Não procede, entretanto, o pedido de substituição do vencimento do cargo efetivo como base de cálculo do adicional de insalubridade, tendo em vista a expressa disposição da parte final da referida Súmula Vinculante 4, de que é vedado ao Poder Judiciário a modificação da base de cálculo do adicional de insalubridade já fixada por norma local, ainda que reputada inconstitucional. A propósito:



    “RECLAMAÇÃO ALEGADA TRANSGRESSÃO À AUTORIDADE DA DECISÃO PROFERIDA, COM EFEITO VINCULANTE, NO EXAME DA ADPF 53-MC/PI E SUPOSTO DESRESPEITO AO ENUNCIADO CONSTANTE DA SÚMULA VINCULANTE Nº 04 INOCORRÊNCIA ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO COMO LEGISLADOR POSITIVO INADMISSIBILIDADE DOUTRINA PRECEDENTES RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO” (Rcl nº 14.075/SP-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 16/9/14). 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento parcial ao recurso extraordinário para, tão somente, afastar a limitação da base de cálculo do adicional de insalubridade em três salários mínimos, devendo o Juízo de origem, quando do cumprimento da presente decisão, observar, no que couber, as regras pertinentes ao prazo prescricional. Os honorários advocatícios de sucumbência deverão ser arbitrados na fase de liquidação, nos termos do art. 85, §§ 3º e 4º, inc. II, do novo Código de Processo Civil. Custas ex lege.



    Publique-se. 



    Brasília, 16 de dezembro de 2021. 



Ministro Dias Toffoli



Relator



Documento assinado digitalmente