Tribunal: STF
Processo: ACO 3552
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-10
Data de publicação: 2021-12-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado da Bahia, em desfavor da União, na qual se alega, em síntese, que: 



 



a.     O Estado da Bahia, por intermédio da Agência Estadual de Defesa Agropecuária – ADAB, está em tratativas com o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA para formalização de Termo Aditivo ao Convênio 794625/2013, tendo como objeto a prorrogação da sua vigência e acréscimo de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais), destinados para ações de Fortalecimento do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária – SUASA no Estado da Bahia;



b.     dentre os documentos exigidos pelo MAPA para formalização do referido Termo Aditivo está a certidão relativa ao CAUC, cuja obtenção não foi possível devido à suposta existência de débito tributário com a Receita Federal, relativo ao item “Regularidade quanto a Tributos, a Contribuições Previdenciárias Federais e à Dívida Ativa da União”; 



c.     ocorre que a tal exigência tributária já se encontra saneada pela ADAB, embora não tenha sido regularizada pela Receita Federal e, ainda que assim não fosse, o óbice não poderia subsistir, pois o STF tem reiteradamente entendido que é inconstitucional restrição imposta pelo Estado como meio coercitivo de exigência de tributo;



d.      aplica-se ao caso em tela, mutatis mutandi, o entendimento consolidado nas Súmulas nº 70, 323 e 547, reafirmado em sede de repercussão geral, no RE 565.048/RS, no qual o STF assentou a inconstitucionalidade de restrições ao livre exercício da atividade econômica e profissional dos contribuintes, como meio indireto de cobrança de tributos;



e.     no tocante à comprovação de regularidade fiscal no âmbito do CAUC, ressalta-se que o art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, afasta as sanções de suspensão das transferências voluntárias quando os recursos federais se destinam ao custeio de ações ligadas à saúde pública, que abrange as questões relativas à sanidade vegetal e animal; 



f.     a jurisprudência do STF se firmou no sentido de que a vedação de repasses de verbas federais para demandas essenciais por formalidades relacionadas ao SIAFI, CAUC e CADIN traz prejuízos que podem acabar lesando o próprio exercício de funções primárias do ente político, como a continuidade da execução das políticas públicas, como as relacionadas à saúde pública, tal qual se vê no presente caso;



g.      há no caso, ainda, uma agravante à negativa de celebração do aditivo, qual seja: o suposto débito fiscal apontado no CAUC já se encontra sanado, restando apenas que o sistema da Receita Federal e do SIAFI se comuniquem para as devidas baixas;



h.     isso porque, conforme legislação vigente, todas as pessoas jurídicas sujeitas ao recolhimento de contribuições e/ou informações à Previdência Social (INSS) estão obrigadas a encaminhar com regularidade um conjunto de dados aos órgãos federais, assim como realizar os respectivos pagamentos e tais dados são enviados através da SEFIP (Sistema Empresa de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social), que gera a GFIP, uma guia para pagamento do INSS e/ou FGTS.



 



Com base nessas premissas, o autor afirma estarem presentes os requisitos da plausibilidade do direito invocado e do fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação, requerendo a concessão de tutela de urgência em caráter liminar para determinar que a União Federal se abstenha de exigir, até o julgamento definitivo desta ação, os requisitos formais previstos no CAUC para fins de celebração do 10º aditivo ao Convênio 794625/2013. 



No mérito, postula seja julgada procedente a presente ação para a confirmação do pedido de tutela de urgência, afastando-se em definitivo a exigência de óbices formais previstos no CAUC, em especial o que diga respeito à eventuais pendências fiscais, para fins de assinatura do aditivo ao Convênio 794625/2013. 



  



É o relatório. Decido. 



Neste juízo de cognição sumária, inerente às tutelas de natureza cautelar, julgo presentes os requisitos para a concessão da liminar.



Ab initio, verifica-se, in casu, a incidência do disposto no artigo 102, I, ‘f’, da CRFB/88, que estabelece caber ao Supremo Tribunal Federal conhecer e julgar originariamente as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração direta, a ensejar a competência originária desta Corte para o presente feito.



Nesse sentido, colaciono emblemático precedente deste Pretório Excelso:



AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA – SIAFI (CADIN)/CONCONV/CAUC – INCLUSÃO, EM CADASTRO PÚBLICO DE INADIMPLENTES, DO ESTADO DE ALAGOAS – CONSEQUENTE IMPOSIÇÃO AO ESTADO-MEMBRO DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO – A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO – POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW” – VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) – BLOQUEIO DE TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS – RISCO À NORMAL EXECUÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS À COLETIVIDADE – SITUAÇÃO DE POTENCIALIDADE DANOSA AO INTERESSE PÚBLICO – PRECEDENTES (ACO 1.600-AgR/PI, REL. MIN. CELSO DE MELLO – PLENO, v.g.) – [...] – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – A Constituição da República confere ao Supremo Tribunal Federal a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, “f”), atribuindo a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, “f”, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO – A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo (como sucede com a inclusão de supostos devedores em cadastros públicos de inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do “due process of law”, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL – A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. – A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes. BLOQUEIO DE RECURSOS CUJA EFETIVAÇÃO COMPROMETE A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. [...]



(ACO 2661 MC-Ref, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 09-06-2015). (Grifei)



 



Quanto ao fumus boni iuris, verifica-se a existência de uma única pendência fiscal no Relatório mencionado pelo autor, no status “a comprovar”, o que, diante das circunstâncias retratadas nos autos, ao menos nesta fase de cognição sumária, não tem o condão de inviabilizar a assinatura de convênio que visa à reestruturação e implementação do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária no Estado da Bahia (SUASA). 



Registre-se que, em casos semelhantes, a jurisprudência desta Suprema Corte tem se se pautado pelo deferimento da tutela cautelar com o objetivo de evitar ou de suspender a inscrição de Estado-membro em cadastros federais de inadimplentes, bem como de evitar repasses de verbas federais para demandas essenciais por formalidades relacionadas ao SIAFI, CAUC e CADIN. A propósito, cito precedentes:



AÇÃO CAUTELAR. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO CADASTRO ÚNICO DE EXIGÊNCIAS PARA TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS - CAUC. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS E À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. SUSPENSÃO DOS REGISTROS DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. REFERENDO. 



1. O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a ocorrência de conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de supostas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI, impossibilita o repasse de verbas federais e a celebração de convênios.



2. O registro da entidade federada, por suposta inadimplência, nesse cadastro federal pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos.



3. Em cognição primária e precária, estão presentes a fumaça do bom direito e o perigo da demora.



4. Medida liminar referendada.”



AC 3.521-MC-Ref, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe de 06/10/2014);



No mesmo sentido, aludo ao seguintes julgados: AC 1.176, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 28/9/2006; AC 3.318-MC, Rel Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 19/3/2013; AC 3.344-MC, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 17/4/2013; AC 3.380-MC, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 14/3/2013; AC 1.271-MC, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJ de 13/4/2007; AC 1.015-QO, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJ de 18/8/2006; AC 1.084-QO-MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJ de 30/6/2006.



Sob outro ângulo, este Tribunal já decidiu que é plausível a alegação de ofensa ao devido processo legal na inscrição do Estado-membro em cadastros federais de inadimplentes quando demonstrado que não houve notificação prévia pela União, nos termos do art. 8º da Lei nº 11.945/2009”. Nesse sentido, transcrevo precedentes:



Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de estado em cadastros federais de inadimplência. CAUC/SIAFI. Legitimidade passiva ad causam da União. Inscrição sem o prévio julgamento de tomada de contas especial. Matéria submetida à sistemática da repercussão geral. Inexistência de óbice à apreciação do mérito de ação cível de competência originária do Supremo Tribunal. Princípio do devido processo legal. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Legitimidade da União para figurar no polo passivo de demandas como a presente, uma vez que é ela que organiza e mantém cadastros de inadimplência como o CAUC/SIAFI. Precedentes: ACO nº 1.995/BA-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 4/8/15; ACO nº 2.733/AC-MC-Ref, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 22/9/16; ACO nº 1.848/MA-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; e ACO nº 2.165/RR-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16/9/15. 2. O reconhecimento da existência de repercussão geral da questão constitucional veiculada em recurso extraordinário implica a possibilidade de sobrestamento tão somente de recursos que versem a mesma controvérsia, efeito que não atinge as ações de competência originária do Supremo Tribunal Federal. Inexistência de óbice à apreciação do mérito da presente ação, revelando-se descabido o pedido de sobrestamento do feito. Precedentes: ACO nº 2.591/DF-AgR, Tribunal Pleno, da relatoria do Ministro Dias Toffoli, DJe de 2/12/16; e ACO nº 2.128/DF-AgR-ED, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 3/3/16. 3. O Supremo Tribunal Federal possui o entendimento de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO nº 1.732/DF-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 2/5/17; ACO nº 732/AP, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 21/6/17; ACO nº 2.605/DF-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 24/5/16; ACO nº 2.131/MT-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/2/15; ACO nº 1.848/MA-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; dentre outros. 4. Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. Precedentes. 5. Agravo regimental não provido.



(ACO 2803 AgR - de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 20-10-2017);



Direito Administrativo e Financeiro. Ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de Estado-Membro no SIAF/CAUC. Aparente violação ao devido processo legal. Risco de graves prejuízos ao Estado. Deferimento da medida liminar. 1. É plausível a alegação de ofensa ao devido processo legal na inscrição do Estado-membro em cadastros federais de inadimplentes quando demonstrado que não houve notificação prévia pela União, nos termos do art. 8º da Lei nº 11.945/2009. 2. Perigo na demora decorrente da restrição a transferências voluntárias, sem as quais o Estado-membro enfrentaria dificuldades para manter suas políticas públicas. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.



(ACO 2718 MC-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 28-10-2015).



PROCESSO ADMINISTRATIVO – DIREITO DE DEFESA. Considerada irregularidade na observância de convênio, há de ter-se a instauração de processo administrativo, abrindo-se margem ao Estado interessado, antes do lançamento no cadastro de inadimplentes, de manifestar-se. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – SUCUMBÊNCIA. Verificada sucumbência, impõe-se a fixação de honorários advocatícios.



(ACO 2453, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe de 17-02-2020).



Quanto ao perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, evidencia-se que o autor não conseguirá sanar as pendências do CAUC até a data de hoje (prazo limite para o empenho). Logo, o indeferimento da tutela de urgência pleiteada implicará na não assinatura do convênio e na perda dos recursos federais, com risco de perecimento do direito vindicado nos autos.



Sem prejuízo de um exame mais verticalizado por ocasião do julgamento de mérito, ressalte-se que o convênio em exame, ao tratar do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (SUASA), veicula matéria relacionada à saúde pública do Estado da Bahia. Tal aspecto foi muito bem elucidado pela e. Ministra Rosa Weber nos autos da ACO n. 3459/RN, na decisão a seguir reproduzida:



A probabilidade do direito se encontra aparentemente demonstrada por dois motivos. 



Primeiro, eis que o Convênio em análise, ao tratar do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária, veicula matéria relacionada à saúde pública do Estado Potiguar. 



Conforme já observei nos autos da ACO 2793 (DJe 17/12/2015), caso análogo de minha Relatoria, essa conclusão decorre da própria Lei nº 8.171/1991, a qual, dispondo sobre a política agrícola, previu a criação do mencionado programa em seu art. 28-A, incluído pela Lei nº 9.712/1998, verbis: 



“Art. 28-A. Visando à promoção da saúde, as ações de vigilância e defesa sanitária dos animais e dos vegetais serão organizadas, sob a coordenação do Poder Público nas várias instâncias federativas e no âmbito de sua competência, em um Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária, articulado, no que for atinente à saúde pública, com o Sistema Único de Saúde de que trata a Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, do qual participarão:” 



Consectariamente, tratando-se de matéria relativa à saúde pública, parece ser o caso de incidência da exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), que assim dispõe, in litteris: 



“Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. […] 



§ 3º Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.” 



Segundo, uma vez que, em casos semelhantes, a jurisprudência desta Suprema Corte tem se firmado no sentido de DEFERIR a tutela cautelar com o objetivo de evitar ou de suspender a inscrição de Estadomembro em cadastros federais de inadimplentes, bem como de evitar repasses de verbas federais para demandas essenciais por formalidades relacionadas ao SIAFI, CAUC e CADIN. 



É que os prejuízos daí decorrentes podem acabar lesando o próprio exercício de funções primárias do ente político, como a continuidade da execução das políticas públicas, in casu, relacionadas à saúde pública de sua população. 



Presentes, portanto, o fumus boni iuris - pois, neste juízo sumário, a pendência indicada pelo autor não tem o condão de inviabilizar a emissão da certidão postulada - bem como o periculum in mora, diante do elevado risco de ineficácia da futura decisão definitiva da demanda, o que se reforça diante da natureza do objeto do convênio firmado entre as partes, que visa à conjugação de esforços para a reestruturação e implementação do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária.



Ante o exposto, defiro a liminar, determinando à União que se abstenha de obstaculizar a celebração do 10º aditivo ao Convênio 794625/2013 com fundamento na pendência fiscal mencionada pelo autor, não impondo óbice para a expedição da respectiva certidão em razão do débito constante da petição inicial. 



Cite-se a União para apresentar defesa.



Após, venham conclusos.



Publique-se.



 



Brasília, 10 de dezembro de 2021.



 



Ministro Dias Toffoli



Relator



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