Tribunal: STF
Processo: MS 36645
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-23
Data de publicação: 2021-03-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
MANDADO DE SEGURANÇA. MUNICÍPIO DE VÁRZEA ALEGRE/CE. REGIME ESPECIAL DE PAGAMENTO DE PRECATÓRIOS. ABERTURA DE LINHA DE CRÉDITO ESPECIAL AOS ENTES FEDERADOS: ALEGADA OMISSÃO DA UNIÃO. NORMA DO § 4º DO ART. 101 DOS ADCT, REVOGADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 109 (DOU 16.3.2021). AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRECEDENTES. SÚMULA N. 269 DO STF. MANDADO DE SEGURANÇA EXTINTO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO.
Relatório
    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado pelo Município de Várzea Alegre/CE, contra ato omissivo imputado ao Presidente da República consubstanciado na indisponibilidade da linha de crédito especial prevista na Emenda Constitucional n. 99/2017.
O caso
    2. O impetrante informa que “a presente ação mandamental objetiva compelir a União, por meio do Sr. Presidente da República, na qualidade de autoridade coatora, a abrir linha de crédito especial para o impetrante que possibilite o pagamento de precatórios submetidos ao regime especial, tendo em vista que a omissão da União obsta, de forma flagrantemente inconstitucional, que o Município de Várzea Alegre/CE possa utilizar tais recursos, com prazos mais dilatados, para quitar seus débitos até o prazo fatal fixado pela EC nº. 99/2017” (fl. 16, e-doc. 1). 
    Afirma ser “indubitável que a EC nº. 99/2017 estabeleceu, independentemente de posterior regulamentação da matéria, que a União terá um prazo de 06 (seis) meses – a contar da entrada em vigor do novo regime especial – para disponibilizar linha de crédito especial para o pagamento dos precatórios” (fl. 7, e-doc. 1). 
    Ressalta que, “após mais de um ano da entrada em vigor da EC nº. 99/2017 e, consequentemente, da produção dos efeitos do art. 101, §4º, do ADCT, a União mantém-se inerte, silente e omissa, pois, até a presente data, NENHUMA linha de crédito foi aberta e nenhum ente federativo pode se beneficiar deste empréstimo subsidiado expressamente previsto pelo texto constitucional” (fl. 7, e-doc. 1). 
    Assevera que “[n]o texto constitucional [se] firmou o direito subjetivo dos Estados, Distrito Federal e Municípios (incluídas as suas autarquias, fundações e estatais dependentes) de poderem se valer de linhas de crédito especiais e específicas subsidiadas pela União como instrumento para quitação de precatórios, sendo esta a causa de pedir do presente mandamus” (fl. 8, e-doc. 1). Aponta as normas constitucionais que respaldariam seu direito líquido e certo, “cujo objeto é determinado na norma do ADCT acrescentada pela EC nº. 99./2017” (fl. 16, e-doc. 1). 
    Afirma que, “no dia 28 de março de 2019, o ministro Marco Aurélio, do Supremo Tribunal Federal (STF), concedeu liminar no Mandado de Segurança (MS) 36.375 para determinar que a União providencie a abertura de linha de crédito especial para que o Estado do Maranhão possa quitar precatórios submetidos ao regime especial, com o início do pagamento das parcelas mensais no prazo máximo de 30 dias (…)” (fl. 9, e-doc. 1). 
    Requer a distribuição deste processo, por dependência, ao Ministro Marco Aurélio. 
    Aponta a tempestividade da impetração considerada a permanente inércia da União em conceder a linha de crédito especial aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. 
    Pondera “que o texto constitucional introduzido pela EC nº. 94/2016 já era autoaplicável e, portanto, não demandava qualquer regulamentação ou necessidade de formalização de qualquer instrumento para promover a concreção da integralidade de seus efeitos” (fl. 22, e-doc. 1). 
    Alega que “o caput do art. 101 não traz qualquer menção a ‘saldo remanescente’ de dívidas com precatórios, como sendo um saldo para após o término do prazo do regime especial. Ao contrário, segundo a norma ali prevista, o ente devedor deve aportar mensalmente valor suficiente para, por si só, quitar integralmente os precatórios, de modo que não haveria saldo remanescente a ser pago com o fim do prazo estabelecido no Regime Especial e, portanto, a operação de crédito jamais seria utilizada” (fl. 28, e-doc. 1). 
    Ressalta ser “manifesta a situação de risco irreparável ao direito do Impetrante em função da iminente ordem de sequestro de vultosos valores em favor dos credores de precatórios no Município de Várzea Alegre - CE, como o que aconteceu em janeiro do presente ano de 2019, de acordo com o comprovante da Ordem de Bloqueio e Sequestro no valor de R$1.368.580,72 que segue anexo, eis que, reside no atual mês de agosto e nos próximos meses de setembro, outubro, novembro e dezembro, a obrigação de adimplir a vultosa quantia de R$ 1.783.776,18 (um milhão, setecentos e oitenta e três mil, setecentos e setenta e sete reais e dezoito centavos), de acordo com o Plano de Pagamento de Precatórios do exercício de 2019 (DOC em anexo)” (fl. 33, e-doc. 1).
    Conclui que “a omissão da União em franquear acesso do Município de Várzea Alegre/CE ao crédito especial previsto no art. 101, §4º, do ADCT vem ao longo do tempo trazendo enormes dificuldades no pagamento do estoque de precatórios, possibilitando a constrição de verbas públicas municipais, vinculadas a outras finalidades essenciais, para a quitação de precatórios, como comprova o mais acima citado Relatório Contábil de Análise para Obtenção de Financiamento que segue em anexo” (fl. 34, e-doc. 1). 
    Requer “seja DEFERIDA A LIMINAR, INAUDITA ALTERA PARS, determinando-se à UNIÃO, por meio do Excelentíssimo Senhor Presidente da República, ora apontado como autoridade coatora, que sejam tomadas todas as providências cabíveis e necessárias à viabilização do crédito especial e específico assegurado no art. 101, §4º, do ADCT, até o limite de R$ 7.000.000,00 (sete milhões de reais), que encontra guarida na autorização veiculada pela Lei do Município de Várzea Alegre de n.º 1.054, de 17 de outubro de 2018 (documento em anexo)” (fl. 35, e-doc. 1). 
    Pede a segurança “para reconhecer o direito líquido e certo do impetrante ao empréstimo na forma do art. 101, §4º, do ADCT, determinando à UNIÃO, através da autoridade coatora ora indicada, a abertura de linha de crédito especial ao Município de Várzea Alegre/CE, assegurando o cumprimento dos repasses exigidos em conformidade com a EC nº. 99/2017 e a anterior EC nº. 94/2016, para fins de pagamento dos precatórios no exercício de 2019” (fl. 36, e-doc. 1).
    3. Em 16.4.2020, a União requereu e teve deferido “o seu ingresso no mandado de segurança (…), bem como de que se decida pela ‘negativa, de plano, da inicial do mandado de segurança, em razão da impropriedade da via eleita e da manifesta ausência de direito líquido e certo”, indeferindo-se o pedido de medida liminar ‘seja pela vedação constante no art. 7º, § 2º, da Lei nº 12.016/2009, seja pela ausência dos requisitos necessários à concessão da tutela de urgência’” (peça nº 10, e-STF)” (fl. 1, e-doc. 20).
    4. Em 7.5.2020, o Presidente da República prestou informações, suscitando a decadência da impetração, “considerando que a referida emenda constitucional foi publicada no Diário Oficial da União em 15/12/2017, o termo final para a disponibilização da linha de crédito especial seria, nesse cenário, em 15/06/2018 (…) tendo o interessado, desde então, 120 dias para impetrar o mandado de segurança, de modo que o Autor teria até meados de outubro/2018 para impetrar a presente ação, ao passo que a impetração só ocorreu em 22/08/2019” (fl. 3, e-doc. 23).
     Ressaltou que “o transcurso do prazo decadencial para o manejo de mandado de segurança em face de ato omissivo que tenha prazo determinado em lei, como suscitado pelo Autor no caso ora analisado, é iniciado após o término do respectivo prazo” (fl. 3 e-doc. 23). 
    Afirmou ainda a inexistência do direito líquido e certo “uma vez que o § 4º do art. 101 do ADCT não preconiza, por si só, todos os requisitos e condições para a sua imediata implementação” (fl. 4, e-doc. 23).
    Defendeu “que os empréstimos fundados na linha de crédito especial em tela, a serem disponibilizados nos termos do § 4º do art. 101 do ADCT, só podem ser concedidos depois de esgotadas as fontes de recursos ordinárias e complementares descritas nos §§ 1º a 3º do art. 101 do ADCT, com a apuração do saldo remanescente dos precatórios” só devendo ser “ser implementada ao final do Regime Especial, que ocorre em 31/12/2024” (fl. 11, e-doc. 23).
    Concluiu que “a materialização da linha de crédito especial prevista no § 4º do art. 101 do ADCT depende, outrossim, da regulamentação infraconstitucional dos diversos aspectos inerentes à linha de crédito em apreço. Isso porque, o § 4º do art. 101 do ADCT não possui aplicabilidade imediata, já que a norma não prevê os elementos mínimos para a operacionalização e execução da respectiva linha de crédito especial, de modo que o dispositivo constitucional em foco carece, para a sua implementação, de regulamentação por ato normativo legal” (fl. 13, e-doc. 23). Outra condição para a liberação dos créditos, pondera, seria “a observância às normas constitucionais relacionadas às finanças públicas, tendo em vista o impacto orçamentário da medida” (fl. 15, e-doc. 23).
    Asseverou que “a medida de urgência requerida deve ser denegada à luz do art. 300, § 3º, do CPC (periculum in mora inverso), já que a concessão da medida liminar solicitada teria o condão de agravar a situação fiscal da União, caso não equacionadas previamente as questões orçamentárias e financeiras necessárias à concessão da linha de crédito’” (fl. 22, e-doc. 23).
    Pediu a “improcedência dos pedidos, com resolução do mérito, nos moldes do art. 23 da Lei nº 12.016/2009 c/c art. 487, II, do CPC” (fl. 23, e-doc. 23). 
    5. Em 5.10.2020, indeferi a liminar por ausência de relevante fundamento de direito (e-doc. 26). 
    6. Em 19.3.2021, a União apresentou manifestação asseverando que “a Emenda Constitucional nº 109/2021, promulgada no dia 15 de março de 2021, alterou a redação do artigo 101, caput, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, revogando o seu § 4º”, conduzindo à perda de objeto deste mandado de segurança.
    Afirma que, “em sua nova redação, o artigo 101, caput, do ADCT posterga em cinco anos o prazo para que os entes subnacionais quitem os seus precatórios atrasados, redefinindo, como data limite do regime especial de pagamento de precatórios, o dia 31 de dezembro de 2029” (fl. 5, e-doc. 35). 
    Salienta que, “mesmo antes da promulgação da EC n. 109/2021, os Estados e Municípios não faziam jus à disponibilização imediata da linha de crédito especial, não estando configurado o suscitado direito líquido e certo ao acesso à referido financiamento federal”, reafirmando, no ponto, os fundamentos das informações prestadas pela Presidência da República (e-doc. 35). 
    Considerada a promulgação da Emenda Constitucional n. 109/2021 (DOU de 16.3.2021), a União pede “seja extinto o presente mandado de segurança, por perda superveniente do objeto, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil” (fl. 8, e-doc. 35). 
    7. Em 22.3.2021 a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não conhecimento da ação:
“MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ATO OMISSIVO ATRIBUÍDO AO PRESIDENTE DA REPÚBLICA. LINHA DE CRÉDITO ESPECIAL. REGIME ESPECIAL DE PRECATÓRIOS. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NÃO CABIMENTO.
    1. O art. 101, § 4º, do ADCT é norma meramente programática, de eficácia limitada, já que não prevê os elementos mínimos para a operacionalização da linha de crédito especial nele prevista, tampouco indica os recursos correspondentes.
    2. Em face da ausência de lei regulamentadora do art. 101, § 4º, do ADCT, inexiste ato omissivo do Presidente da República, a ser sanado pela via mandamental, na operacionalização da linha de crédito especial para pagamento de precatórios.
    — Parecer pelo não conhecimento do mandado de segurança” (fl. 1, e-doc. 37). 
    Examinados os elementos constantes do processo, DECIDO .
    8. O presente mandado de segurança está prejudicado pela perda superveniente do objeto. 
    9. O impetrante aponta omissão da União em disponibilizar a linha de crédito especial estabelecida no § 4º do art. 101 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, o que contrariaria alegado direito líquido e certo do impetrante à obtenção de empréstimo “até o limite de R$ 7.000.000,00 (sete milhões de reais), que encontra guarida na autorização veiculada pela Lei do Município de Várzea Alegre de n.º 1.054, de 17 de outubro de 2018, para assegurar os recursos financeiros a serem destinados ao Tribunal de Justiça do Ceará e garantia de cumprimento dos repasses exigidos na conformidade da EC n.º 99/2017 e a anterior EC nº. 94/2016, com vistas a complementar outras fontes no pagamento do estoque de precatórios devido pelo impetrante” (fl. 36, e-doc. 1).
    10. A Emenda Constitucional n. 109, de 15.3.2021, publicada no Diário Oficial da União de 16.3.2021, revogou expressamente a norma sobre a qual fundada esta impetração, postergando em cinco anos o prazo para que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios quitem seus precatórios atrasados, redefinindo, como termo final para os pagamentos, o dia 31.12.2029:
    “Art. 101. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, em 25 de março de 2015, se encontravam em mora no pagamento de seus precatórios quitarão, até 31 de dezembro de 2024, seus débitos vencidos e os que vencerão dentro desse período, atualizados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E), ou por outro índice que venha a substituí-lo, depositando mensalmente em conta especial do Tribunal de Justiça local, sob única e exclusiva administração deste, 1/12 (um doze avos) do valor calculado percentualmente sobre suas receitas correntes líquidas apuradas no segundo mês anterior ao mês de pagamento, em percentual suficiente para a quitação de seus débitos e, ainda que variável, nunca inferior, em cada exercício, ao percentual praticado na data da entrada em vigor do regime especial a que se refere este artigo, em conformidade com plano de pagamento a ser anualmente apresentado ao Tribunal de Justiça local” (norma revogada pela Emenda constitucional nº 109, de 2021).
     “Art. 101. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, em 25 de março de 2015, se encontravam em mora no pagamento de seus precatórios quitarão, até 31 de dezembro de 2029, seus débitos vencidos e os que vencerão dentro desse período, atualizados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E), ou por outro índice que venha a substituí-lo, depositando mensalmente em conta especial do Tribunal de Justiça local, sob única e exclusiva administração deste, 1/12 (um doze avos) do valor calculado percentualmente sobre suas receitas correntes líquidas apuradas no segundo mês anterior ao mês de pagamento, em percentual suficiente para a quitação de seus débitos e, ainda que variável, nunca inferior, em cada exercício, ao percentual praticado na data da entrada em vigor do regime especial a que se refere este artigo, em conformidade com plano de pagamento a ser anualmente apresentado ao Tribunal de Justiça local” (norma atual promulgada na Emenda Constitucional nº 109, D.O.U de 16.3.2021);
    § 4º (Revogado). (alterado pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
    I - (revogado); (alterado pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
    II - (revogado); (alterado pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
    III - (revogado); (alterado pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
    IV - (revogado). (alterado pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)”.
    Como enfatizando pela União, “as alterações promovidas pela Emenda Constitucional nº 109/2021 são resultado de um esforço conjunto no sentido do reequilíbrio fiscal de todos os entes da federação, afetados pela pandemia do Covid-19. Nesse contexto, observa-se que referida emenda é resultado de um amplo acordo federativo. No que se refere especificamente ao tema ora em debate, cumpre destacar que referida alteração constitucional estipulou condições mais vantajosas para os Estados, Distrito Federal e Municípios que ingressarem no regime especial de pagamento de precatórios” (fl. 5, e-doc. 28). 
    11. De se realçar que mesmo na norma originária do art. 101 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias se permite concluir que a disponibilização dos recursos pela União dispensaria definição pormenorizada de parâmetros e critérios objetivos e da elaboração de estudos específicos para a apuração de saldos remanescentes de débitos e das condições que teriam conduzido à inadimplência de entes públicos no prazo constitucionalmente assinalado (então, 2024) e, ainda, o preenchimento dos requisitos formais (legais e constitucionais) para a celebração de contrato de mútuo entre a União e o ente devedor.
    Como enfatizado pelo Ministro Ricardo Lewandowski ao denegar a segurança em caso com idêntico objeto, “a natureza subsidiária do referido crédito especial também já foi assentada nos exames das medidas cautelares requeridas no MS 36.581/SC e na ACO 3.240/BA, relatados, respectivamente, pelos Ministros Gilmar Mendes e Roberto Barroso. Consignei, ainda, que o impetrante não conseguiu demonstrar a utilização e o exaurimento das outras fontes de recursos descriminadas no art. 101, § 1° e § 2°, do ADCT” (MS n. 36.746, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 5.11.2020).
    Nesse mesmo sentido: 
    “Conforme extrai-se da leitura dos citados dispositivos, a utilização das receitas alternativas e a contratação de linha de crédito especial com a União devem ser realizadas de forma subsidiária para atendimento de débitos remanescentes que não foram alcançados pelos recursos próprios disponíveis para tal finalidade.
    No presente caso, o impetrante alega que a omissão do Presidente da República, consistente na não abertura da referida linha de crédito especial para pagamento dos precatórios, viola seu direito líquido e certo.
    Como bem salientado pelo Procurador-Geral da República, o referido dispositivo constitucional é de eficácia limitada, uma vez que não prevê os elementos mínimos para a sua operacionalização, tampouco indica os recursos correspondentes para sua implementação. Assim, é necessária a regulamentação infraconstitucional, a fim de harmonizar o citado dispositivo com o princípio da programação orçamentária e financeira da União. (…)
    Assim, ante a ausência no ordenamento jurídico pátrio, até o momento, de diploma legal que regulamente o preceito contido no art. 101, § 4º, do ADCT e, assim, viabilize a concessão de linha de crédito especial para pagamento dos precatórios, não vislumbro a existência de direito líquido e certo do impetrante a ensejar a concessão da segurança.
    Destaco, enfim, que eventual arguição de mora legislativa para edição da norma infraconstitucional não poderia prosperar pela via eleita.
    Por fim, cumpre registrar que tramitam nesta Corte as Ações Diretas de Inconstitucionalidade por Omissão 52 e 58, de relatoria do Ministro Luiz Fux, referentes à regulamentação do regime especial para pagamento de precatórios, ora questionado nos presentes autos.
    Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de segurança. Prejudicado o agravo regimental interposto pela parte impetrante (eDOC. 37)” (MS n. 36.581, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 12.6.2020). 
    São também precedentes, firmados sob os mesmos fundamentos: MS n. 36.746 MC, DJe 3.12.2019, e MS n. 36.796 MC, DJe 9.12.2019, ambos de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, MS n. 36.581 MC, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 6.8.2019, MS n. 36.036, ACO n. 3.240, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 16.5.2019, e Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 1.2.2019.
    12. Nos termos da Súmula n. 269 deste Supremo Tribunal, “o mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança”, pelo que incabível eventual cobrança de valores ao tempo de vigência da norma atualmente revogada. 
    13. Pelo exposto, julgo extinta a presente ação de mandado de segurança (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 
    Publique-se. 
    Brasília, 23 de março de 2021.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora