Tribunal: STF
Processo: ARE 1312147
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-15
Data de publicação: 2021-04-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado (eDOC 6, p. 21):
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 011/1992, DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA (ESTATUTO DO SERVIDOR PÚBLICO). INSTITUI-ÇÃO DE ADICIONAIS E GRATIFICAÇÕES SEM DEFINIÇÃO OBJETIVA DE CRITÉRIOS E VALORES, TAREFA EXPRES-SAMENTE DELEGADA AO CHEFE DO EXECUTIVO. VIO-LAÇÃO DO PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, NO PONTO REFERENTE À DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA. INCONSTITUCIO-NALIDADE POR ARRASTAMENTO DOS DECRETOS EDITA-DOS COM BASE NOS DISPOSITIVOS TIDOS POR IN-CONSTITUCIONAIS. MODULAÇÃO DE EFEITOS DA DECISÃO, COM VISTAS A RESGUARDAR A SEGURANÇA JURÍDICA E O EXCEPCIONAL INTERESSE SOCIAL. 
    1 – As “gratificações” ou “adicionais” destinados a servidores públicos constituem parcela integrante das respectivas remunerações, sujeitando-se, assim, ao princípio da reserva legal, vale dizer, à exigência constitucional de a matéria ser contemplada por lei stricto sensu, editada pelo Poder Legislativo, quer para sua instituição, quer para a fixação de valores e critérios de concessão, tarefa que não pode ser delegada ao Chefe do Executivo, sob pena de vulneração aos artigos 2º, §1º, e 10, inciso X, da Constituição Estadual. Assim sendo, imperativo reconhecer a inconstitucionalidade material do artigo 78, incisos IV, V, VI, IX e XI, e §§ 1º e 6º, da Lei Complementar 011/1992, do Município de Goiânia, dos quais decorrem delegação indevida de competência própria do Poder Legislativo Municipal ao Chefe do Executivo local, a quem se reconhece apenas a iniciativa privativa para a elaboração de projeto de lei versando sobre a matéria. 
    2. Por arrastamento, declara-se também a inconstitucionalidade dos atos infraconstitucionais que, editados a pretexto de conferir execução ao dispositivo tido por inconstitucional, assumiram feição de verdadeiros decretos autônomos – atos normativos primários, sujeitos a controle de constitucionalidade. 
    3. A fim de preservar os direitos dos servidores destinatários da norma declarada inconstitucional (§1°, do art. 78, da LC 011/92), que de boa-fé perceberam as vantagens remuneratórias indevidamente implementadas, com fundamento nos postulados da segurança jurídica e do excepcional interesse social, a inconstitucionalidade ora reconhecida só terá eficácia a partir do trânsito em julgado do acórdão proveniente deste julgamento, nos termos do art. 27 da Lei nº 9868/99. 
    Pedido inicial julgado procedente. 
    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 16).
    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 5º, XXXV e LIV, 37, caput e X, 84, IV e 93, IX, todos da Constituição Federal.
    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que, os adicionais e gratificações em questão estão expressamente previstos em lei complementar, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo.
    Alega que não houve abuso do poder regulamentar, o qual se limitou a tratar das especificidades para a concessão de cada benefício, em consonância com a previsão legal.
    A Presidência do TJ/GO, quando do juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, aplicou a sistemática da repercussão geral no que tange aos arts. 5º, LIV, e 93, IX, da Constituição da República, a Súmula 282 do STF quanto à ofensa ao art. 5º, XXXV, da Constituição, ao passo que a matéria remanescente não sofreu juízo de admissibilidade pelo Tribunal a quo (eDOC 24). 
    Instada, a  Procuradoria-Geral  da  República  manifestou-se em  parecer  assim ementado (eDOC 51, p.1): 
    RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 011/1992, DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA (ESTATUTO DO SERVIDOR PÚBLICO). INSTITUIÇÃO DE ADICIONAIS E GRATIFICAÇÕES SEM DEFINIÇÃO OBJETIVA DE CRITÉRIOS E VALORES, TENDO SIDO REFERIDA TAREFA DELEGADA AO CHEFE DO EXECUTIVO. DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 78, INCISOS IV, V, VI, IX E XI, E §§ 1º E 6º, DA REFERIDA LEI COMPLEMENTAR. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS ARTS. 5º, INCISOS XXXV E LIV, 37, X, 84, IV, E 93, IX, DA CF/88. DESCABIMENTO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 5º, XXXV E LIV. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. ACÓRDÃOS DEVIDAMENTE FUNDAMENTADOS, EMBORA CONTRÁRIOS AOS INTERESSES DA PARTE. MÉRITO. DISPOSITIVOS LEGAIS QUE, DE FATO, NÃO ESTABELECEM, COM BASE EM CRITÉRIOS OBJETIVOS E LEGAIS, O UNIVERSO DE SEUS DESTINATÁRIOS OU OS RESPECTIVOS VALORES PECUNIÁRIOS DAS GRATIFICAÇÕES E ADICIONAIS. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL. PRECEDENTE DO STF. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO. 
    É o relatório. Decido.
    A irresignação não merece prosperar.
    Inicialmente, no que tange à alegação de ofensa ao princípio da inafastabilidade da jurisdição por inadmissão dos embargos de declaração interpostos perante o Tribunal local, é de se aplicar a orientação fixada no julgamento do RE 598.365 (Tema 181), relator Ministro Ayres Britto, em que o Supremo Tribunal assentou a inexistência de repercussão geral quando o recurso extraordinário se volta a decisão que entende pelo não cabimento ou pela ausência dos pressupostos de admissibilidade de recursos de competência de outros tribunais. Por oportuno, transcrevo a ementa do julgado: 
PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DE RECURSOS DA COMPETÊNCIA DE OUTROS TRIBUNAIS. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. A questão alusiva ao cabimento de recursos da competência de outros Tribunais se restringe ao âmbito infraconstitucional. Precedentes. Não havendo, em rigor, questão constitucional a ser apreciada por esta nossa Corte, falta ao caso elemento de configuração da própria repercussão geral, conforme salientou a ministra Ellen Gracie, no julgamento da Repercussão Geral no RE 584.608. (DJe 23.6.2010). 
    Quanto ao mérito, verifica-se que o acórdão recorrido assim consignou, g.n. (eDOC 6, p. 16-17): 
    “Por esse prisma, é fácil concluir pela inconstitucionalidade material do dispositivo de lei que, a par de instituir vantagens remuneratórias em favor de servidor público, delega ao Chefe do Executivo a fixação de critérios, valores e contornos que lhes são próprios. Tal previsão, além de vulnerar o princípio da reserva legal, viola também o disposto no art. 2º, §1º, da Constituição Estadual (...)
    Ora, o princípio da reserva legal traçado no art. 10, inciso X, da Constituição Estadual, traduz postulado revestido de função excludente, de caráter negativo, que não admite intervenções de outros órgãos administrativos [que não o legislativo], senão a título secundário, e nunca para estabelecer critérios próprios ou autônomos de decisão, tal como o fez o art. 78, § 1°2 , da Lei Complementar 011/92, do Município de Goiânia, que, verdadeiramente, coloca nas mãos do Prefeito Municipal a deliberação acerca de boa parte do sistema remuneratório dos servidores municipais, especialmente para fixar critérios e valores de gratificações e adicionais remuneratórios, o que, conforme dito, não se admite, sob pena de se violar o sistema constitucional vigente. 
    Assim posta a questão, não há dúvida da inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados, que, em última ratio, prescrevem delegação indevida de competência própria do Poder Legislativo Municipal ao Chefe do Executivo, a quem se reconhece apenas a iniciativa privativa para a elaboração de projeto de lei versando sobre a matéria.”
    A jurisprudência deste Tribunal firmou-se no sentido da imperiosa necessidade de lei formal para aumento do vencimento/da remuneração de servidores públicos consoante previsão Constitucional (artigo 61, § 1º, II, a). A corroborar essa assertiva, trago à colação: 
    CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO: REMUNERAÇÃO: RESERVA DE LEI. CF, ART. 37, X; ART. 51, IV, ART. 52, XIII. ATO CONJUNTO Nº 01, DE 05.11.2004, DAS MESAS DO SENADO FEDERAL E DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. I. - Em tema de remuneração dos servidores públicos, estabelece a Constituição o princípio da reserva de lei.  É dizer, em tema de remuneração dos servidores públicos, nada será feito senão mediante lei, lei específica.   CF, art. 37, X, art. 51, IV, art. 52, XIII. II. - Inconstitucionalidade formal do Ato Conjunto nº 01, de 05.11.2004, das Mesas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados. III. - Cautelar deferida. (ADI 3369 MC, Rel. Min. Carlos Veloso, Tribunal Pleno, DJ 18.02.2005 grifos meus) 
    Destaco, no entanto, que no tocante às matérias relativas à remuneração dos servidores públicos não basta a mera existência de lei em sentido formal para que cumprida a exigência do princípio da reserva legal. É necessário que o ato legal regulamente de fato o regime remuneratório, traçando ao menos seu contorno e critérios gerais, não cabendo delegação para que ato infralegal o faça discricionariamente.
    Ressalto, por sua pertinência,  trecho  da decisão proferida no RE 731.028, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 04.10.2017, que tratava de controvérsia semelhante:
    “A jurisprudência da Corte é firme no sentido de que a matéria relativa à remuneração dos servidores públicos é tema que se submete ao princípio da reserva legal, devendo ser regulada por lei em sentido formal, com a participação, como regra geral, dos Poderes Legislativo e Executivo, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes e ao postulado republicano, sendo certo, ainda, que o art. 37, inciso X, da Constituição Federal determina que a fixação ou a alteração da remuneração dos servidores públicos deve se dar através de lei, observando-se a iniciativa privativa em cada caso. 
    (...)
    Como bem decidiu o Tribunal de origem o ente político não delegou ao ato infralegal o poder de fixar a remuneração em toda sua extensão e profundidade.
    Em linhas gerais, tenho me manifestado que o princípio da legalidade é respeitado quando lei estabelece o diálogo com o regulamento em termos de  subordinação, desenvolvimento e complementariedade.
    (...)
    Destaco, a propósito, ser possível encontrar, em nível de lei em sentido estrito, os traços essenciais das gratificações concedidas, como a prescrição de um teto legal e a homogeneidade de tratamento em relação aos beneficiários da vantagem remuneratória.
    Em suma os arts. 66, 67, 69 e 70 da Lei nº 215/2007, estabeleceu diálogo com o regulamento em termos de subordinação (ao prescrever um teto legal do valor das gratificações), de desenvolvimento (ao definir os servidores e os cargos/funções) e de complementariedade (ao deixar um espaço para o regulamento complementar o conteúdo da norma regulamentada), notadamente em razão da íntima relação do Poder Executivo com a realidade das atribuições inerentes aos cargos e funções albergados pela norma legal.
    No caso dos autos, no entanto, como afirmou o acórdão recorrido nos trechos acima transcritos, ao instituir adicionais e gratificações para os servidores municipais o legislador local não fixou parâmetros mínimos, como limites, valores e critérios para sua concessão.
    No mesmo sentido manifestou-se a Procuradoria-Geral da República em seu parecer (eDOC 51, p.8):
    “13. Constata-se, portanto, que a Lei Complementar nº 011/1992, do Município de Goiânia, instituiu diversas gratificações e adicionais para servidores públicos municipais, autorizando o Poder Público a concedê-las à revelia de critérios objetivos, fundado, exclusivamente, na discricionariedade do administrador. 
    14. É sabido que os entes políticos, integrantes da federação, têm plena possibilidade de editar leis regulamentando o regime jurídico e remuneratório dos seus servidores, inclusive criando gratificações e adicionais, como no presente caso. Porém, tais leis regulamentadoras de vantagens funcionais devem, necessariamente, fixar os critérios, valores e contornos que lhes são próprios, em observância ao princípio da reserva legal. 
    15. No presente caso, todavia, os referidos dispositivos não estabelecem, com base em critérios objetivos e legais, o universo de seus destinatários, assim como não lhes fixam os respectivos valores pecuniários, o que não pode ser aceito (...).”
    Concluo, assim, que não tendo a lei municipal fixado os critérios mínimos para a delegação da regulamentação dos benefícios e gratificações, o presente recurso extraordinário não comporta provimento, por restar configurada a violação ao princípio da reserva legal. 
    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV,  a   do Código de Processo Civil. 
    Publique-se.
    Brasília, 15 de abril de 2021.
Ministro EDSON FACHIN
Relator
Documento assinado digitalmente