Tribunal: STF
Processo: SS 5422
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-20
Data de publicação: 2021-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. DECISÃO QUE SUSPENDE A EXIGIBILIDADE DE CONTRIBUIÇÃO FACULTATIVA. FUNDAMENTO NA APARENTE COMPULSORIEDADE DA COBRANÇA. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM ECONÔMICA ESTADUAL. INOCORRÊNCIA. DISTINÇÃO EM RELAÇÃO AO ACÓRDÃO DO PLENÁRIO DESTE STF NA ADI 2.056. CONTRIBUIÇÃO QUE JAMAIS TEVE SUA IMPLEMENTAÇÃO EFETIVADA, POR AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO DA LEI INSTITUIDORA. ESTREITO ÂMBITO DE COGNIÇÃO DOS INCIDENTES DE CONTRACAUTELA. SUSPENSÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de segurança ajuizada pelo Estado do Maranhão pretendendo obstar os efeitos de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão (TJMA), nos autos do Agravo de Instrumento nº 0804163-39.2020.8.10.0000, em que restou deferida antecipação de tutela pleiteada pela Associação dos Produtores de Soja e Milho do Estado do Maranhão (APROSOJA/MA) para “impedir a cobrança da contribuição estadual facultativa prevista na Lei nº 8.246/2005 (alterada pelas Leis nºs 11.184/2019 e 11.222/2020) e a abstenção de aplicação de qualquer sanção política aos associados não optantes pelo recolhimento da contribuição estadual”.
    Narra o Estado autor que, na origem, a Associação dos Produtores de Soja e Milho do Estado do Maranhão - APROSOJA/MA impetrou, junto à 4ª Vara da Fazenda Pública de São Luís-MA, o Mandado de Segurança nº 0811982-24.2020.8.10.0001, visando impedir a cobrança da contribuição estadual facultativa prevista na Lei nº 8.246/2005 (alterada pelas Leis nºs 11.184/2019 e 11.222/2020) e a abstenção de aplicação de qualquer sanção política aos associados não optantes pelo recolhimento da contribuição estadual. Informa que a liminar pleiteada na impetração foi indeferida em primeira instância, mas foi concedida monocraticamente em sede de agravo de instrumento por Desembargadora Relatora do feito no Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão.
    Aduz o Estado requerente que, “por carência de regulamentação, até o presente momento tal contribuição facultativa não foi instituída e, portanto, nenhum associado da APROSOJA, ou mesmo não associado, foi instado a contribuir”. Sustenta, nada obstante, que não haveria nenhuma inconstitucionalidade na citada contribuição e que a regulamentação estaria sendo preparada “para tornar efetiva a possibilidade de adesão voluntária”. Alega que a constitucionalidade da contribuição adviria de seu caráter facultativo, e não compulsório, e que, “respeitadas as regras instituídas na própria Constituição e as normas gerais esculpidas na LC 87/96, os estados têm legitimidade para estabelecer regramento próprio de seu tributo, mormente quanto às obrigações acessórias, como é o caso do regime especial a ser implementado para fiscalização das operações de exportação […] e o condicionamento para usufruto dos benefícios fiscais de ICMS concedidos”.
    Argumenta que contribuição semelhante, criada pelo Mato Grosso do Sul, foi considerada válida por esta Corte no julgamento da ADI 2056, e que o Superior Tribunal de Justiça também entende pela legitimidade deste tipo de contribuição, tal como declarado em julgados que trataram da contribuição para o Fundo de Transporte e Habitação- FETHAB do Estado do Mato Grosso (RMS 18.971/MT, DJ de 14/11/2005 e REsp 960.900/MT, DJe de 06/08/2009, ambos de relatoria da Rel. Min. Eliana Calmon). Alega que a manutenção da decisão ora impugnada, impeditiva da implementação da contribuição prevista no art. 3º, VI, da Lei Estadual 8.246/2005, causaria grave lesão à ordem econômica estatal, porquanto geraria um prejuízo de R$ 78.011.472,09 (setenta e oito milhões, onze mil, quatrocentos e setenta e dois reais e nove centavos) relativo ao período de abril a dezembro/2020. Assevera que mencionado risco à economia pública restaria agravada ante o cenário de perda de arrecadação de cerca de R$ 1,5 bilhão e diminuição de cerca R$ 380 milhões no Fundo de Participação dos Estados em razão da pandemia da Covid-19. Nesse sentido, aduz que “a decisão de base beneficia empresas exportadoras que não tiveram qualquer prejuízo neste período de pandemia em detrimento da lesão econômica ao estado do Maranhão e, por conseguinte, à toda coletividade maranhense” e que os recursos a serem arrecadados por meio da contribuição em questão se destinam à implementação de melhorias nas rodovias utilizadas para escoamento da produção pelos próprios associados da agravada.
    Requer, ao final, que seja julgada procedente a suspensão de segurança para sustar os efeitos da decisão proferida nos autos do AI nº 0804163-39.2020.8.10.0000.
    Em 28/8/20 o Ministro Dias Toffoli, Presidente, indeferiu o pedido liminar, sob o fundamento de ausência de risco atual à ordem econômica e administrativa estadual, ante a não implementação da contribuição até à época do ajuizamento do presente incidente. 
    A Procuradoria Geral da República manifestou-se no sentido do indeferimento do pedido, consoante ementa a seguir transcrita:
    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONAL. CONTRIBUIÇÃO NÃO REGULAMENTADA. LESÃO À ORDEM ECONÔMICA. NÃO DEMONSTRAÇÃO. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE CONTRACAUTELA. 
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer de pedido de suspensão de segurança ajuizado em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Maranhão, pela qual se concedeu tutela antecipada em favor da APROSOJA/MA para impedir a cobrança da contribuição estadual facultativa prevista no art. 3º, VI, da Lei Estadual 8.246/2005, bem como a aplicação de qualquer sanção política aos associados não optantes pelo dito recolhimento, por entender ser o dispositivo inconstitucional.
    2. Inexiste risco de lesão à economia pública na decisão que suspende a cobrança de contribuição estadual facultativa prevista em lei estadual, quando a referida contribuição ainda não haja sido instituída, carecendo da necessária regulamentação.
    — Parecer pelo indeferimento do pedido suspensivo” (e-Doc. 11).
    Em petição datada de 13 de maio de 2021, o Estado do Maranhão informa que houve, pela 6ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Maranhão, a conclusão do julgamento do agravo de instrumento no âmbito do qual foi proferida a decisão objeto do presente incidente, com a confirmação da tutela recursal provisória deferida monocraticamente pela desembargadora relatora, razão pela qual restaria “caracterizada a perda superveniente do objeto” e o Estado do Maranhão requer a extinção do presente feito.
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão monocrática proferida por Desembargadora Relatora de agravo de instrumento no do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão (TJMA), que impediu a cobrança de contribuição estadual facultativa prevista na Lei nº 8.246/2005, decisão esta que foi posteriormente confirmada em julgamento coletivo de câmara daquela Corte, por acórdão que restou assim ementado (doc.14):
    “DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO – AGRAVO INTERNO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO – ART. 3º, VI, DA LEI 8.246/2005 – CONTRIBUIÇÃO PARA O FUNDO ESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL DO ESTADO DO MARANHÃO – COMPULSORIEDADE – RECEITA COM NATUREZA DE TRIBUTO – “PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO” - EFEITO SUSPENSIVO À EXIGIBILIDADE – PRESENÇA DOS PRESSUPOSTOS (FUMUS BONI IURIS e PERICULUM IN MORA) – INCONSTITUCIONALIDADE APARENTE – MANUTENÇÃO DA LIMINAR – RECURSO DESPROVIDO. 
    I – Deve ser mantida a decisão liminar proferida em agravo de instrumento que defere efeito suspensivo às normas legais estaduais que, a pretexto de criarem contribuição “facultativa”, vinculam o compulsório recolhimento para possibilitar aos destinatários usufruírem de benefício fiscal anteriormente autorizado, sem que, para tanto, atendidos os critérios legais estabelecidos para o ICMS, dada a aparente inconstitucionalidade das leis estaduais impugnadas. 
    II – Pelo “princípio da não afetação” é vedada a vinculação de receita proveniente de tributo a fundo de natureza não expressamente prevista no art. 167, IV, da CF, tal como a contribuição compulsória criada para compor o Fundo Estadual de Desenvolvimento Industrial do Estado do Maranhão, com destinação específica para “investimentos e custeio da infraestrutura rodoviária estadual” (art. 3ª-A, § 5º, da Lei Estadual nº 8.246/2005). III – Decisão mantida. Agravo interno desprovido”. 
    Haja vista ter a decisão impugnada sido proferida por Tribunal e considerada a natureza constitucional da controvérsia de origem, verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 
    Consigno, desde logo, a inexistência de perda do interesse recursal no presente incidente, na medida em que o acórdão proferido pela 6ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Maranhão no Agravo Interno no Agravo de Instrumento nº 0804163-39.2020.8.10.0000 apenas confirmou tutela recursal anteriormente deferida pela desembargadora relatora, tendo, portanto, o mesmo conteúdo jurídico. Saliente-se que a manifestação do Estado no doc. 13 não constitui pedido de desistência do presente pedido de suspensão, o que resta comprovado pelo ajuizamento da Suspensão de Segurança 5.490, de mesmo conteúdo. 
    Nada obstante cabível o pedido de suspensão em tela, não se verificam no caso concreto os elementos necessários à excepcional concessão da contracautela. Isto porque, em primeiro lugar, o Estado autor não comprovou, neste juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo, a plausibilidade de sua argumentação, na medida em que das decisões impugnadas constou expressamente que a lei estadual impugnada na origem teria estabelecido verdadeira contribuição compulsória, na medida em que os destinatários que não efetuarem o recolhimento deixarão de obter benefício fiscal anteriormente concedido, ao passo que o acórdão proferido pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal na ADI 2.056, invocado como paradigma pelo requerente, teve como fundamento da constitucionalidade da contribuição então instituída pelo Estado do Mato Grosso o fato de ser a mesma efetivamente facultativa (não compulsória). In verbis:
    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Artigos 9o a 11 e 22 da Lei n. 1.963, de 1999, do Estado do Mato Grosso do Sul. 2. Criação do Fundo de Desenvolvimento do Sistema Rodoviário do Estado de Mato Grosso do Sul - FUNDERSUL. Diferimento do ICMS em operações internas com produtos agropecuários. 3. A contribuição criada pela lei estadual não possui natureza tributária, pois está despida do elemento essencial da compulsoriedade. Assim, não se submete aos limites constitucionais ao poder de tributar. 4. O diferimento, pelo qual se transfere o momento do recolhimento do tributo cujo fato gerador já ocorreu, não pode ser confundido com a isenção ou com a imunidade e, dessa forma, pode ser disciplinado por lei estadual sem a prévia celebração de convênio. 5. Precedentes. 6. Ação que se julga improcedente”. (ADI 2.056, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, publicado em 17/08/2007, grifei).
    Ademais, não logrou o Estado autor comprovar a efetiva ocorrência do risco à economia pública necessário ao deferimento do pedido de suspensão. Isto porque, tal como admitido na inicial do presente incidente, assentado no parecer da Procuradoria-Geral da República acostado a estes autos e constante da decisão de indeferimento da liminar proferida pelo Ministro Dias Toffoli, a contribuição controvertida na origem, além de ser pretensamente facultativa, jamais chegou a ser efetivamente implementada, por ausência de regulamentação. Lado outro, a efetivação do pagamento da contribuição controvertida na pendência de relevante discussão acerca da constitucionalidade da exação pode vir a gerar para o Estado no futuro relevante passivo relativo a restituições, caso reste pacificado o entendimento no sentido de que há no caso concreto compulsoriedade. 
    No ponto, cumpre consignar novamente o estreito âmbito de cognição dos incidentes de contracautela, que deve se ater à existência ou não de atual lesão de natureza grave à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15, caput, da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF. Destarte, a discussão acerca da constitucionalidade da legislação estadual e, portanto, do desacerto das decisões impugnadas, há de ser realizada pelo Estado nas vias recursais ordinárias e extraordinárias a ele facultadas, não podendo constituir o objeto precípuo do presente pedido de suspensão, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal. 
    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 15, caput, da Lei 12.016/2009. 
    Publique-se. Int..
    Brasília, 20 de maio de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente