Tribunal: STF
Processo: MS 37721
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-26
Data de publicação: 2021-02-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 
Ementa: Direito Constitucional. Mandado de Segurança. Medida cautelar. Controle preventivo de constitucionalidade. PEC nº 3/2021. Imunidade parlamentar.
1. Mandado de segurança impetrado por deputado federal com o objetivo de suspender a tramitação da PEC nº 3/2021, que busca alterar o art. 53 da Constituição, dispondo sobre imunidade parlamentar, decretação de prisão e outras medidas cautelares em face de congressistas.
2. O controle de constitucionalidade de emendas constitucionais tem caráter excepcional e exige inequívoca afronta a alguma cláusula pétrea da Constituição. Mais excepcional ainda é o controle preventivo de constitucionalidade, visando a impedir a própria tramitação de proposta de emenda constitucional. Salvo hipóteses extremas, não deve o Judiciário impedir a discussão de qualquer matéria no Congresso Nacional.
3. O objeto da PEC nº 3/2021, aqui em debate, compreende mudanças nos limites da imunidade parlamentar, no procedimento de decretação de prisão e outras medidas cautelares em face de deputados e senadores. Apesar da compreensível apreensão que o risco de impunidade traz para a sociedade, a mera deliberação em tese acerca de tais matérias não é vedada pela Constituição.
4. A ofensa a cláusula pétrea – mais especificamente, à separação de poderes – existirá, no entanto, se a mudança constitucional efetivamente interferir com o núcleo essencial das competências próprias do Judiciário. No caso vertente, eventual ingerência indevida na autonomia desse poder só poderá ser aferida diante do texto aprovado, na via do controle repressivo de constitucionalidade.
5. Pedido liminar indeferido.
    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado pelo Deputado Federal Kim Kataguiri, visando a suspender a tramitação da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 3/2021 na Câmara dos Deputados, que versa sobre imunidade parlamentar e procedimento de decretação de prisão e outras medidas cautelares em face de congressistas. Alega-se que a PEC, cujo objeto é a alteração do art. 53 da CF/1988, contraria limite formal ao poder de reforma e cláusulas pétreas da Constituição Federal, o que justificaria o exercício do controle preventivo judicial de constitucionalidade e a consequente paralisação do processo legislativo.
    2. Os dispositivos incompatíveis com os limites legítimos do poder de reforma constitucional do Congresso Nacional, ao ver do impetrante, seriam os seguintes:
    Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis civil e penalmente por quaisquer de suas opiniões palavras e votos, cabendo, exclusivamente, a responsabilização ético-disciplinar por procedimento incompatível com o decoro parlamentar. (...)
    § 12 A medida cautelar deferida em desfavor de membro do Congresso Nacional que afete direta ou indiretamente o exercício do mandato e as funções parlamentares:
    I – somente produzirá eficácia após a confirmação da medida pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal;
    II – não poderá ser deferida em regime de plantão forense.
    3. O impetrante alega que, ao estabelecer a exclusividade da responsabilização ético-disciplinar de deputados e senadores por suas opiniões, palavras e votos, o texto da PEC viola a garantia constitucional da inafastabilidade da jurisdição. Destaca que a impossibilidade de responsabilização civil ou penal de parlamentares compromete o direito individual dos cidadãos que venham a ser vítimas de suas manifestações. Desse modo, restaria violada a cláusula pétrea estabelecida no art. 5º, XXXV, da Constituição[1]. 
    4. Na sequência, aduz que a tramitação da PEC desrespeita o procedimento previsto no art. 60, I, da Constituição[2], porque a proposta teria sido pautada sem que houvesse o número mínimo de assinaturas para sua apresentação. Afirma que a discussão teve início antes de obtido um terço das assinaturas dos deputados no texto proposto, como exige o artigo mencionado.
    4. Por fim, sustenta que a PEC viola a separação de poderes (CF/1988, art. 2º[3]), ao pretender acrescentar à Constituição dispositivo pelo qual se estabelece que medida cautelar deferida em desfavor de membro do Congresso Nacional só terá eficácia após confirmação pelo Plenário do STF, caso afete direta ou indiretamente o exercício do mandato e das funções parlamentares. Defende que tal norma viola a competência do STF para dispor sobre a atribuição dos seus órgãos, além de obstar o regular exercício do poder geral de cautela inerente à prestação jurisdicional.
    5. Pede o deferimento de tutela de urgência para impedir a tramitação da PEC até o julgamento de mérito deste mandado de segurança. Nesse sentido, argumenta que foi demonstrada a plausibilidade do direito, que a tramitação da PEC impedirá a análise de outros temas relevantes e que a sua eventual aprovação e promulgação será determinante de impunidade e insegurança. No mérito, pede a concessão da ordem, com a determinação do arquivamento da PEC por violação ao devido processo legislativo.
    6. É o breve relatório. Decido o pedido liminar.
    7. De início, assento a competência deste Tribunal para examinar o feito, haja vista ter atribuição constitucional para processar e julgar, originariamente, mandado de segurança contra atos da Mesa de qualquer das casas legislativas (CF/1988, art. 102, I, d). 
    8. Reconheço, ainda, a legitimidade do impetrante para propor o presente mandado de segurança. O Supremo Tribunal Federal já firmou o entendimento de que o parlamentar federal pode se valer dessa ação constitucional para a proteção de seu direito público subjetivo ao devido processo legislativo, isto é, de seu direito “à correta elaboração, pelo Poder Legislativo, das leis e demais espécies normativas”[4]. Nessa linha: MS 20.257, Rel. Min. Décio Miranda, Rel. p/ acórdão Min. Moreira Alves, j. em 08.10.1980; e MS 24.642, Rel. Min. Carlos Velloso, j. em 18.02.2004. 
    9. Consigno, também, o cabimento do mandado de segurança. Esta Corte tem afirmado, de longa data, a possibilidade de exercer o controle preventivo de constitucionalidade, nas hipóteses em que uma proposta de emenda constitucional viole limites formais e circunstanciais ao poder de reforma ou o núcleo essencial das cláusulas pétreas inscritas no art. 60, § 4º, da Constituição[5]. Nesse sentido:
    MANDADO DE SEGURANÇA – NÃO CONHECIMENTO – INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO – PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO – CONTROLE JURISDICIONAL DE SEU “ITER” PROCEDIMENTAL – LEGITIMIDADE ATIVA, PARA ESSE EFEITO, RECONHECIDA A QUALQUER MEMBRO DAS CASAS DO CONGRESSO NACIONAL – PRECEDENTES – POSSIBILIDADE DESSA FISCALIZAÇÃO JUDICIAL, DESDE QUE EVIDENCIADA A EXISTÊNCIA DE ALGUMA DAS SITUAÇÕES PREVISTAS NO ART. 60 DA LEI FUNDAMENTAL, QUE CONFIGURAM LIMITAÇÕES AO EXERCÍCIO DO PODER DE REFORMA DA CONSTITUIÇÃO – INADMISSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO DE LEGISLAÇÃO MERAMENTE ORDINÁRIA, COM O OBJETIVO DE ERIGI-LA À CONDIÇÃO DE PRESSUPOSTO DE OBSERVÂNCIA NECESSÁRIA PARA EFEITO DE VÁLIDA INSTAURAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE MODIFICAÇÃO DO TEXTO CONSTITUCIONAL – DOUTRINA – PRECEDENTES – PARECER DA DOUTA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DESTA ESPÉCIE RECURSAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – O processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à Constituição revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário, sempre que, havendo possibilidade de lesão à ordem jurídico-constitucional, a impugnação vier a ser suscitada por membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse domínio, somente ao parlamentar – que dispõe do direito público subjetivo à correta observância das cláusulas que compõem o devido processo legislativo – assiste legitimidade ativa ‘ad causam’ para provocar a fiscalização jurisdicional. – O exercício do poder reformador, embora passível de controle jurisdicional, há de considerar, unicamente, as normas de parâmetro que definem, em caráter subordinante, as limitações formais (CF, art. 60, “caput” e § 2º), as limitações circunstanciais (CF, art. 60, § 1º) e, em especial, as limitações materiais (CF, art. 60, § 4º), cuja eficácia restritiva condiciona o processo de reforma da Constituição[6]. 
    10. Tal prerrogativa tem revelado especial relevância para coibir de imediato situações de patente ofensa a normas constitucionais intangíveis até mesmo ao poder constituinte derivado, que geralmente possuem elevada carga axiológica. Deve, porém, ser utilizada com extrema cautela, por implicar interferência direta do Poder Judiciário na atividade típica de outro poder, igualmente autônomo, e restringir de antemão o espectro de discussão e deliberação legislativas, o que a coloca em permanente tensão com o princípio democrático. 
    11. Lembre-se que o controle de constitucionalidade de emendas constitucionais tem caráter excepcional e exige inequívoca afronta a alguma cláusula pétrea da Constituição. Mais excepcional ainda é o controle preventivo de constitucionalidade, visando a impedir a própria tramitação de proposta de emenda constitucional. Salvo hipóteses extremas, não deve o Judiciário impedir a discussão de qualquer matéria de interesse nacional.
    12. As impugnações veiculadas neste writ são, em síntese, as seguintes: (i) a proposta de emenda à Constituição apresenta vício de iniciativa, pois não foi observado o quórum de 1/3 de deputados para deflagração do processo legislativo (CF/1988, art. 60, I); (ii) a redação que pretende dar ao art. 53, caput, e § 12, da Constituição[7] afronta o direito à inafastabilidade de jurisdição (CF/1988, art. 5º, XXXV), tendo em vista que impede em caráter absoluto a responsabilização civil e criminal de deputados e senadores por atos ofensivos à honra, além de restringir excessivamente o poder geral de cautela do magistrado; e (iii) a proposta de redação do art. 53, § 12, da CF/1988 também viola o princípio da separação de poderes, por interferir na competência do STF para dispor, por regimento interno, sobre as suas atribuições.
    13. A imunidade parlamentar, em especial a inviolabilidade contra palavras, opiniões e votos, é uma garantia imprescindível ao livre exercício do mandato. Não pode, contudo, servir de blindagem ao cometimento de crimes. O Supremo Tribunal Federal tem ressaltado, cada vez mais veementemente, que o direito à livre expressão política dos parlamentares, ainda que vigoroso, deve se manter nos limites da civilidade[8]. A liberdade de expressão é um direito fundamental, e a liberdade de expressão dos parlamentares relacionadas às suas funções é ainda mais extensa. O Parlamento é o local por excelência para o livre mercado de ideias, mas não para o livre mercado de ofensas. É dever de todos combater a intolerância, os discursos de ódio e de exclusão, e qualificar o debate público. Ninguém pode se escudar na imunidade material parlamentar para agredir a dignidade alheia ou difundir discursos de ódio, violência e discriminação.
    14. Embora a proposta de emenda em discussão traga apreensão à sociedade, penso, nessa primeira análise, que não é o caso de um controle preventivo que impeça o debate. De fato, o objeto da PEC nº 3/2021 envolve mudanças nos limites da imunidade parlamentar e no procedimento de decretação de prisão e outras medidas cautelares em face de deputados e senadores. A mera deliberação em tese acerca de tais matérias não é vedada pela Constituição. Tal afirmação é comprovada pelo fato de que a redação original do art. 53 da CF/1988 já foi objeto de alteração, promovida pela Emenda Constitucional nº 35/2001. Além do que, é legítimo ter-se a expectativa de que, ao longo da tramitação, a proposta seja aperfeiçoada e desmereça o epíteto de PEC da Impunidade.
    15. A ofensa a cláusula pétrea – mais especificamente, à separação de poderes – existirá, no entanto, se a mudança constitucional efetivamente interferir com o núcleo essencial das competências próprias do Poder Judiciário. É impossível exagerar o papel que um Judiciário forte e independente desempenha na proteção da democracia e dos direitos fundamentais. Por essa razão, o Supremo Tribunal Federal, como guardião da Constituição, deve se manter permanentemente vigilante. No caso vertente, porém, em que o objeto da PEC não é, em si, vedado pela ordem constitucional vigente, eventual ingerência indevida na autonomia da Corte só poderá ser aferida diante do texto aprovado, na via do controle repressivo de constitucionalidade. É preciso aguardar, assim, a evolução do processo legislativo, para verificar se resulta em texto incompatível com a Constituição.
    16. Reitere-se que, no curso do processo de discussão e deliberação da PEC nº 3/2021, o texto original poderá ser objeto de sucessivas alterações, o que, inclusive, já ocorreu. De acordo com informações da página da Câmara dos Deputados na internet, a versão da proposta que acompanhou a petição inicial (doc. 3) já foi superada por Substitutivo apresentado pela Relatora na Comissão Especial, na sessão plenária de 25.02.2021. O prosseguimento da tramitação da proposta pode ter o condão de sanar eventuais vícios de inconstitucionalidade que nela existam. O aprimoramento do texto de proposições legislativas é justamente uma das prerrogativas constitucionais do Congresso Nacional, como já fora reconhecido por esta Corte no julgado abaixo:
    CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE LEI. INVIABILIDADE. 1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é “a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo” (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não. 2. Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de mandado de segurança. 3. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico. 4. Mandado de segurança indeferido (negrito acrescentado)[9].
    17. Por fim, ainda em exame preliminar, entendo não ter sido demonstrado o alegado vício de iniciativa da PEC, fundado no suposto fato de não ter sido observado o quórum de 1/3 dos deputados federais para a proposição da emenda. A proposta anexada aos autos contém a assinatura de 186 parlamentares (doc. 3, fls. 14-18), o que representa mais de 1/3 dos membros da Câmara dos Deputados. Além disso, o próprio impetrante afirma que “tais assinaturas foram colhidas durante o processo de discussão e votação” (doc. 1, fl. 3). Não me parece ser o caso, em sede de liminar, de investigar e determinar o momento exato em que se deve aferir a quantidade mínima de subscritores de uma PEC para que se dê início à discussão do texto.
    18. Em juízo de cognição sumária, portanto, considero que a solução constitucionalmente adequada consiste em aguardar o desenrolar do debate parlamentar, e não em suspender a tramitação da PEC nº 3/2021.
    19. Diante do exposto, indefiro o pedido liminar.
    20. Notifique-se a autoridade impetrada para prestar informações. Dê-se ciência ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada para, querendo, ingressar no feito. Na sequência, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se. Intimem-se. 
    Brasília, 26 de fevereiro de 2021.
Ministro Luís Roberto Barroso
Relator
    [1] CF/1988, art. 5º, XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;
    [2] CF/19888, art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
    I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
    [3] CF/1988, art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
    [4] MS 27.931, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 29.06.2017.
    [5] CF/1988, art. 60, § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais.
    [6] MS 34.722-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 20.09.2019.
    [7] Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis civil e penalmente por quaisquer de suas opiniões palavras e votos, cabendo, exclusivamente, a responsabilização ético-disciplinar por procedimento incompatível com o decoro parlamentar. (...)
    § 12 A medida cautelar deferida em desfavor de membro do Congresso Nacional que afete direta ou indiretamente o exercício do mandato e as funções parlamentares:
    I – somente produzirá eficácia após a confirmação da medida pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal;
    II – não poderá ser deferida em regime de plantão forense.
    [8] Inq 4.781, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 17.02.2021.
    [9] MS 32.033, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 20.06.2013.