Tribunal: STF
Processo: ARE 1292068
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-06
Data de publicação: 2021-12-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos.



    Trata-se de agravo da decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão do Pleno do Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO – IMPOSTO DE PROPRIEDADE TERRITORIAL URBANA (IPTU) NO MUNICÍPIO DE ARACAJU – MODIFICAÇÃO DA PLANTA GENÉRICA DOS VALORES IMOBILIÁRIOS (PGV) - LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 145/2014 - INOCORRÊNCIA DE VÍCIO FORMAL POR NÃO SE CONFIGURAR OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AS IRREGULARIDADES NA TRAMITAÇÃO LEGISLATIVA INDICAM OFENSAS A REGRAS DO REGIMENTO INTERNO DA CASA LEGISLATIVA E DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO, ESTA REGULADORA DO PROCESSO LEGISLATIVO MUNICIPAL (ART. 13, INCISO XIII DA CARTA ESTADUAL DE 1989) - QUESTÃO DE MÉRITO - DEFASAGEM DO VALOR VENAL DOS IMÓVEIS EM DEZENOVE ANOS – DESCONTO REGRESSIVO EM OITO ANOS – INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL - OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA, DA VEDAÇÃO AO CONFISCO E DA RAZOABILIDADE/PROPORCIONALIDADE – ADI PROCEDENTE PARA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI – MAIORIA - MODULAÇÃO DOS EFEITOS - UNANIMIDADE. 



    I - Preliminar rejeitada da ação direta quanto aos fundamentos que afirmam violação a normas da Constituição Federal, da Lei Orgânica do Município de Aracaju ou do Regimento Interno da Câmara de Vereadores; 



    II - A jurisprudência do STF orienta no sentido de que somente será possível o controle de constitucionalidade concentrado realizado pelos Tribunais de Justiça, em face da Constituição dos Estados, nos termos do parágrafo segundo do art. 125 da Constituição da República de 1988. 



    III - O Estado, na sua função legiferante, deve obediência às diretrizes constitucionais que, sob o foco do princípio da razoabilidade/proporcionalidade na condição de princípio regulador dos conflitos na aplicação dos demais, impõe o afastamento de excessos e prescrições irrazoáveis; 



    IV - A exação da base de cálculo do IPTU constante na Lei Complementar municipal 145/2014, não se restringiu aos limites do razoável, pois faz incidir grave ofensa ao princípio constitucional da capacidade contributiva, ao atribuir a possibilidade de majoração do tributo, anualmente, através do intitulado ‘desconto regressivo’, no percentual de 30% durante oito anos. É indubitável que, ao longo de dezenove anos, a Municipalidade se omitiu em relação a atualização da base de cálculo do IPTU, correspondente ao valor venal dos imóveis, vindo a promover, com a lei impugnada, a atualização da Planta Genérica de Valores (PGV); 



    V – Ainda que o reajuste dos valores venais dos imóveis tenha ocorrido adequadamente por meio de lei em sentido formal, o ‘desconto regressivo’ não se mostrou adequadamente razoável na esfera de aplicação sobre o primado do efeito mínimo no reajustamento dos valores tributáveis. 



    VI - A ofensa ao princípio da capacidade contributiva é notório neste caso em concreto, porque, ao ano, haveria de subsistir um reajuste global (base de cálculo e seu aumento progressivo, aliado ao índice de recomposição inflacionária) de até 30%, e isso traria sérias repercussões, notadamente nos orçamentos familiares e, por conseguinte, no patrimônio dos cidadãos contribuintes. 



    VII - Também não é razoável apenas em função de mudanças cadastrais do imóvel impor a ‘sanção’ de se atribuir o todo exigível da alíquota representada sobre a base de cálculo apurada pelos critérios da lei em questão, segundo se observa na expressa disposição constante do inciso II, parágrafo único, do art. 2º da Lei impugnada. 



    VIII - Deve ser dado ao contribuinte condições para a pagamento do IPTU, enquanto constrição legal sancionatória que é, mas sem fustigar o princípio da não-confiscatoriedade. E embora a administração tributária, podendo muito, não poder tudo, conquanto recai sobre ela os direitos constitucionalmente garantidos e fortificados pela lei, impõe-se restrições ao alcance daquele poder exercido. 



    IX - Princípio da Capacidade Contributiva (CE, art. 134, § 1º) e Princípio da Vedação dos Efeitos Confiscatórios (CE, art. 137, IV) que deixaram de ser observados à luz dos Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade; 



    X - Afastamento da regra do desconto regressivo em questão (§§ 1º, 2º e 3º, do art. 1º; e art. 2º), e pela inconstitucionalidade por reverberação normativa (STF - ADIn 4357, Relator Min. Ayres Britto), a própria lei complementar do Município de Aracaju nº 145/2014, uma vez que, sem a política de minimização dos efeitos da cobrança do IPTU, a nova PGV estaria onerando de forma mais gravosa os contribuintes; 



    XI - Declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar do Município de Aracaju de nº 145, de 17 de dezembro de 2014, que tem por supedâneo o reajuste da planta genérica de valores dos imóveis urbanos do referido município, e a instituição de descontos regressivos sobre o IPTU com base na nova planta; 



    XII - Efeitos jurídicos modulados para que operem ‘ex nunc’, a partir do trânsito em julgado desta decisão e com eficácia ‘erga omnes’”. 



    Opostos embargos de declaração, foram providos em parte, apenas para suprir omissão sem alterar o acórdão recorrido, nos seguintes termos:



    “rememoro que não houve razão para acatamento de prejudicialidade diante da insurgência de lei nova, porquanto a Lei Complementar Municipal nº 145/2014 não foi revogada pela Lei Complementar Municipal nº 159/2017, senão apenas e tão somente modificada, mas mantendo os mesmos efeitos que embasaram a arguição de inconstitucionalidade, consoante consta no registro fonográfico constante da sessão plenária do dia 21/03/2018, com a devida fundamentação do relator originário, conforme abaixo transcrito: 



    Des. Alberto Romeu - “...Eu entendo que a preliminar de perda do objeto, essa preliminar, deve ser rejeitada por não ter havido propriamente uma revogação da Lei Constitucional 145/2014 perpetrada pela LC 159/2017 e há de se considerar o seguinte: a) o artigo 1º da Lei Complementar 159/17 apenas acrescentou o inciso III ao artigo 2° da Lei Complementar 145/14 que é objeto desta ADI/ADIN para prever que sobre a base de cálculo estipulada na LC 145/14 haveria um desconto de 15%, a partir do ano calendário 2018, ou seja, acrescentou inciso ao artigo 2° da Lei que é objeto da discussão; b) o artigo 2° desta nova lei, da Lei 159/17 apenas modificou o artigo 2° da LC 145/14, objeto da ADIN, para prever que a majoração do IPTU, a partir do ano calendário 2018, estaria limitada a 5%, mais IPCA do valor pago no ano anterior, ou seja, 2017, ou seja, o item “b” apenas modificou artigo da LC 145/14; c) a Lei Complementar 159/17 gerará seus efeitos apenas a partir de 2018, e eventual declaração de inconstitucionalidade da Lei 145/14, se confirmada por este egrégio TJSE, em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade, geraria efeitos “erga omnes”, em especial “ex tunc”, de modo que surtiria efeitos sobre os fatos geradores do IPTU ocorridos em 2015, 2016 e 2017, os quais não foram atingidos pela Lei 159/17; (...) Finalmente, item d) a única legislação revogada pela Lei 159/17, conforme seu artigo 5°, foi a Lei Complementar 156/16, que não é objeto da ADIN, das ADINs que estão discussão nesta oportunidade. Então, nestes termos, eu entendo que deve ser rejeitada a preliminar de perda do objeto aduzida pelo Município de Aracaju, porque na realidade a Lei 159/17, a nova lei, não revogou a lei anterior, apenas, conforme já ressaltado, alterou alguns dispositivos e acrescentou outros, razão pela qual não há perda de objeto. É este o nosso opinamento, com relação à preliminar de perda de objeto aduzida pelo Município de Aracaju. 



    Des. Roberto Porto - “Eu entendo que não houve perda de objeto, não. A ação deve continuar o seu julgamento, houve uma alteração mínima, até ...” 



    Des. Diógenes Barreto – “Inclusive, Dr. Roberto, eu li aqui, na Lei anterior ele falava sobre o imposto devido. Essa Lei fala sobre o imposto apurado. São coisas totalmente diferentes”. 



    Des. Roberto Porto - “Eu acompanho o Relator”. 



    Des. Ruy Pinheiro: “Os demais membros? Acompanham? Quem?” 



    Des. Luiz Mendonça: “(…) com relação à preliminar, no sentido de não ter havido a perda do objeto, né isso? Não houve perda de objeto.”. 



    Des. Ruy Pinheiro: “Bom, então, rejeitada a preliminar (...)”. 



    Des. Luiz Mendonça: “Por unanimidade.” 



    Des. Ruy Pinheiro: “Vamos ao Voto Vista, para o julgamento do mérito.” (...). 



    O Tribunal de origem rejeitou a questão de ordem atinente à revogação da Lei Complementar municipal nº 145/2014 pela Lei Complementar nº 159/2017, e, no mérito, por maioria absoluta, julgou procedente pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 145/2014 do Município de Aracaju.



    Contra o acórdão supra transcrito, o recorrente interpôs o presente recurso extraordinário, amparado na alínea “a” do permissivo constitucional, no qual afirma que foram violados os arts. 25, caput; 145, § 1º; e 150, inciso IV, da Constituição Federal.



    No recurso extraordinário, o Município de Aracaju alega que havia defasagem de quase 20 (vinte) anos da Planta Genérica de Valores e que a atualização aconteceu com a observância do devido processo legal e que “justamente na regra de desconto regressivo, mecanismo de compensação da majoração e que impedia a majoração direta e imediata do atual valor venal dada pela LCM nº 145/14, e que serve de proteção e não surpresa ao contribuinte”.



    Argumenta também que a ação direta não seria instrumento adequado para se discutir lei de efeito concreto. Sustenta, afora isso, que a ação está prejudicada, em razão de a LCM nº 159/2017 ter alterado substancialmente a regra de desconto regressivo constante da lei questionada.



    Decido.



    Não merece prosperar a irresignação.



    De início, cumpre consignar que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema nº 211, RE nº 648.248/MG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, fixou a tese de que “A majoração do valor venal dos imóveis para efeito da cobrança de IPTU não prescinde da edição de lei em sentido formal, exigência que somente se pode afastar quando a atualização não excede os índices inflacionários anuais de correção monetária”.



    Ocorre que, no presente caso, o Tribunal de origem consignou que “a exação da base de cálculo do IPTU constante na Lei Complementar municipal nº 145/2014” fez incidir grave ofensa aos princípios da capacidade contributiva e da vedação do confisco, ao atribuir a possibilidade de majoração do tributo, anualmente, através do intitulado “desconto regressivo”, no percentual de 30% durante oito anos.



    Assim, para dissentir da conclusão a que chegou o julgado atacado, seria necessária a análise prévia da legislação infraconstitucional municipal aplicável à espécie (Lei Complementar municipal nº 145/2014) e o reexame do conjunto fático-probatório do processo. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incidem, na espécie, as Súmulas nºs 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Tributário. IPTU. Base de cálculo. Majoração do tributo. Instrução Normativa nº 001/2011 da Secretaria de Finanças do Município do Recife e lei Municipal. Reexame de legislação infraconstitucional. Ofensa constitucional indireta. 1. Para superar o entendimento do Tribunal de origem e acolher a pretensão recursal, especialmente para saber se existiu ou não alteração da base de cálculo do IPTU e aumento do tributo, seria necessário o reexame da legislação local aplicável à espécie (lei municipal e Instrução Normativa nº 001/2011 da Secretaria de Finanças do Município do Recife), o que é inviável em sede de recurso extraordinário. Eventual afronta ao texto constitucional seria indireta ou reflexa. 2. Agravo regimental não provido” (ARE nº 803.062/PE-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 17/9/14). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. TRIBUTÁRIO. IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO – IPTU. LEI MUNICIPAL N 5.447/1993. DISCUSSÃO DO VALOR VENAL. PROVA PERICIAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. IMPOSSIBILIDADE DA ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL E DO REEXAME DE PROVAS (SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL). PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (AI 752.533/SP-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 29/10/09). 



    Corroborando a compreensão, vide a decisão proferida no ARE nº 1.324.534/SE, DJe de 1º/6/21, em que o Ministro Edson Fachin negou seguimento ao recuro manejado pelo Prefeito do Município de Aracaju contra acórdão em que o Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe também declarou a inconstitucionalidade da Lei Complementar municipal nº 145/2014, mas em sede de ação direta de inconstitucionalidade local movida pelo Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil — OAB/SE.



    No mesmo sentido, incorre a análise da revogação ou da alteração substancial da Lei Complementar municipal nº 145/2014 pela Lei Complementar nº 159/2017. Nesse sentido:



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ISS. BASE DE CÁLCULO. DESCONTO DOS VALORES DE SUBEMPREITADAS. FATO GERADOR POSTERIOR A LC Nº 116/2003. REVOGAÇÃO TÁCITA DO DECRETO Nº 406/1968. CARÁTER INFRACONSTITUCIONAL DA CONTROVÉRSIA. SÚMULA 279/STF. PRECEDENTES. 



    1. Nos termos da jurisprudência da Corte, infirmar a revogação do art. 9º, § 3º, do Decreto-Lei nº 406/1968 pelo art. 7º da Lei Complementar nº 116/2003 demanda necessariamente a análise e a interpretação dessa legislação infraconstitucional. 



    2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 



    3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, em caso de unanimidade da decisão” (RE nº 826.713/DF-AgR, Primeira Turma, Ministro Roberto Barroso, DJe de 13/3/17). 



    No que diz respeito à alegação de inadequação da via eleita em razão da lei impugnada pela ação direta de inconstitucionalidade no TJSE tutelar situações subjetivas e não abstratas, a questão não pode ser conhecida, em razão de não ter sido ventilada no acordão recorrido nem nos embargos de declaração. Nesse sentido, destaco trecho de decisão proferida pelo Ministro Celso de Mello nos autos do ARE nº 1.263.756/SP, DJe de 14/10/20, verbis:



    “Impende advertir, neste ponto, na linha da orientação jurisprudencial firmada pelo Supremo Tribunal Federal, que o recurso extraordinário deve ser apreciado apenas nos estritos limites temáticos em que a controvérsia constitucional haja sido examinada pelo Tribunal ‘a quo’, sem possibilidade de aplicação do princípio ‘jura novit curia’ (RTJ 173/335, Rel. Min. CELSO DE MELLO): 



    ‘Não se aplica ao julgamento do recurso extraordinário, pelo Supremo Tribunal Federal, o princípio ‘jura novit curia’.’ (RTJ 147/994-995, Rel. Min. CELSO DE MELLO) 



    ‘No exame do recurso extraordinário, no Supremo Tribunal Federal, não é aplicável o princípio ‘jura novit curia’ (…).’ (RE 99.978-ED/PR, Rel. Min. ALDIR PASSARINHO – grifei) 



    Isso significa, portanto, que a atividade jurisdicional desenvolvida pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de recurso extraordinário, apresenta-se essencialmente limitada pela matéria constitucional, desde que esta, além de suscitada nas razões recursais deduzidas pela parte recorrente (RTJ 90/516, v.g.), tenha sido efetivamente prequestionada (debatida, portanto, de modo expresso, pelo acórdão recorrido). 



    Somente os temas de direito constitucional versados no acórdão impugnado (e igualmente veiculados no recurso extraordinário interposto) revelar-se-ão suscetíveis de apreciação pelo Supremo Tribunal Federal, cujo julgamento, no entanto, não poderá ‘exceder os limites da devolução, apreciando questões não ventiladas na decisão recorrida (...)’ (ADA PELLEGRINI GRINOVER, ANTONIO MAGALHÃES GOMES FILHO E ANTONIO SCARANCE FERNANDES, ‘Recursos no Processo Penal’, p. 298, item n. 196, 1996, RT – grifei)”. 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Publique-se. 



    Brasília, 6 de dezembro de 2021. 



    Ministro Dias Toffoli



    Relator 



    Documento assinado digitalmente