Tribunal: STF
Processo: ARE 1339543
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-16
Data de publicação: 2021-09-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto pelos Governador do Estado do Rio Grande do Sul e Procurador-Geral do Estado em face de acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, cuja ementa reproduz-se:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO Nº 54.003/2018. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO BANHADO DO MAÇARICO. ALTERAÇÃO DA CATEGORIA DE RESERVA BIOLÓGICA PARA REFÚGIO DE VIDA SILVESTRE. REGRAS DE PROTEÇÃO MENOS RESTRITIVAS. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA LEGAL. INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA. 
    - Cabível a presente ação direta de inconstitucionalidade contra o decreto impugnado, pois não é de caráter regulamentar, mas autônomo, o qual, segundo argumenta o proponente, teria invadido competência reservada à lei pela Constituição.
    - O Decreto Estadual nº 54.003/2018 transformou a unidade de conservação ‘Banhado do Maçarico’, espécie de espaço territorial especialmente protegido, de Reserva Biológica para Refúgio de Vida Silvestre.
    - A categoria Refúgio de Vida Silvestre, embora seja considerada uma unidade de proteção integral, como a Reserva Biológica, caracteriza-se por medidas protetivas menos restritivas, de modo que a alteração promoveu redução na proteção jurídica ambiental sobre a unidade de conservação.
    - Transformação que, embora possível, depende de edição de lei em sentido formal. Ofensa aos artigos 1º e 251, § 1º, inciso II, da Constituição Estadual, e ao artigo 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal.
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE.” (eDOC 4, p. 1)
    Na petição do recurso extraordinário, fundamentado no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, alega violação ao art. 225, §1º, III, do texto constitucional.
    Nas razões recursais, sustenta a constitucionalidade da operação realizada pelo Decreto Estadual 54.003/2018, no que alterou o Decreto Estadual 52.144/2014, pois a recategorização da Unidade de Conservação Banhado do Maçarico de “reserva biológica” para “refúgio da vida silvestre” não atrairia reserva de lei em sentido formal.
    Alude, ainda, que a decisão recorrida distingue-se das conclusões do STF na ADI 3.646, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, porque no caso dos autos não teria havido prejudicialidade ao espaço territorial especialmente protegido, mas sim uma recategorização no âmbito da mesma unidade de conservação.
    Em contrarrazões, o Procurador-Geral de Justiça pugnou pela manutenção da decisão recorrida em manifestação assim ementada:
    “CONTRARRAZÕES A RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO Nº 54.003/2018. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO BANHADO DO MAÇARICO. ALTERAÇÃO DA CATEGORIA DE RESERVA BIOLÓGICA PARA REFÚGIO DE VIDA SILVESTRE. REGRAS DE PROTEÇÃO MENOS RESTRITIVAS. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA LEGAL. INCONSTITUCIONALIDADE VERIFICADA. ACÓRDÃO QUE NÃO MERECE REPAROS. 
    1. Fundamento inatacado: recurso que não busca infirmar a integralidade da decisão colegiada impugnada, do que decorre subsistir fundamento inatacado, suficiente por si só para a manutenção do acórdão. Incidência da Súmula nº 283, do Supremo Tribunal Federal. Inadmissão. 
    2. Reexame de provas: alterar as conclusões do acórdão recorrido sobre a extensão da proteção ambiental conferida pelas normas demandaria reavaliação de matéria fático-probatória. Súmula nº 279 do Supremo Tribunal Federal. Inadmissão.
    3. Mérito. Na hipótese remota de ser admitido o recurso, no mérito, deve ser desprovido, mantendo-se a decisão recorrida pelos seus próprios fundamentos. Desprovimento. INADMISSÃO e, no mérito, DESPROVIMENTO.” (eDOC 18, p. 1)
    A 1ª Vice-Presidente do TJRGS inadmitiu o recurso extraordinário, sob o fundamento de que a decisão recorrida converge à jurisprudência desta Corte, nos seguintes termos:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ALTERAÇÃO DA CATEGORIA DE RESERVA BIOLÓGICA PARA REFÚGIO DE VIDA SILVESTRE. REGRAS DE PROTEÇÃO MENOS RESTRITIVAS. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA LEGAL. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO NÃO ADMITIDO.” (eDOC 20)
    Em face dessa decisão, houve a interposição do presente agravo (eDOC 24).
    É o relatório. Passo a decidir.
    Inicialmente, constato ser a hipótese de recorribilidade da ação direta de inconstitucionalidade estadual julgada no âmbito do TJRGS, nos termos do art. 125, §2º, da Constituição Federal.
    Nesse sentido, confira-se o tema 484 da sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 650.898, red. p/ ac. Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 24.08.2017, que ostenta a seguinte ementa:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. PARÂMETRO DE CONTROLE . REGIME DE SUBSÍDIO. VERBA DE REPRESENTAÇÃO, 13 º SALÁRIO E TERÇO CONSTITUCIONAL DE FÉRIAS . 1. Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados. Precedentes. 2. O regime de subsídio é incompatível com outras parcelas remuneratórias de natureza mensal, o que não é o caso do décimo terceiro salário e do terço constitucional de férias, pagos a todos os trabalhadores e servidores com periodicidade anual. 3. A ‘verba de representação’ impugnada tem natureza remuneratória, independentemente de a lei municipal atribuir-lhe nominalmente natureza indenizatória. Como consequência, não é compatível com o regime constitucional de subsídio. 4. Recurso parcialmente provido.”
    Ademais, convém reproduzir as razões de decidir presentes no decisum:
    “O decreto em exame transformou em Refúgio de Vida Silvestre a unidade de conservação ‘Banhado do Maçarico”, espécie de espaço territorial especialmente protegido, criada pelo Decreto Estadual nº 52.144, de 10 de dezembro de 2014, como Reserva Biológica. 
    Segundo a Lei Federal nº 9.985/00, que instituiu o Sistema Nacional de Unidade de Conservação da Natureza – SNUC, as unidades de conservação estão divididas em dois grupos: Unidades de Proteção Integral (art. 8º) e Unidades de Uso Sustentável (art. 14). 
    O objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos na própria Lei (§ 1º do art. 7º). Já as Unidades de Uso Sustentável têm como objetivo compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais (§ 2º do art. 7º). 
    Ao grupo de Proteção Integral pertencem as seguintes categorias de unidade de conservação: Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre. 
    Como antes consignado, o Decreto Estadual nº 54.003/2018 promoveu a alteração da unidade de conservação “Banhado do Maçarico”, passando de Reserva Biológica para Refúgio de Vida Silvestre. (...) Conforme se extrai dos dispositivos acima transcritos, embora ambas as categorias pertençam ao grupo de proteção integral, a Reserva Biológica, cujo objetivo é preservar a biota e demais atributos naturais, sem interferência humana direta ou modificações ambientais, apresenta regras mais rigorosas, na medida que são áreas de posse e domínio público, sendo que as propriedades particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas. Além disso, resta proibida a visitação pública, salvo aquela com objetivo educacional. 
    Por sua vez, o Refúgio de Vida Silvestre, que busca proteger ambientes naturais e assegurar a existência ou reprodução da flora ou fauna, pode ser constituído por áreas particulares, somente sendo exigida a desapropriação de propriedades particulares caso haja incompatibilidade dos objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários. Outrossim, autorizada a visitação pública. 
    Dessa forma, ainda que permaneça no grupo de proteção integral, verifica-se que houve a alteração da categoria do Banhado do Maçarico para um tipo de unidade de conservação com medidas protetivas menos restritivas. 
    Outrossim, ao contrário da classificação original, o ato normativo impugnado passou a admitir a exploração de atividades, autorizando, de modo expresso, a pecuária extensiva em campo nativo, atividades agrícolas e áreas de residência já estabelecidas quando da criação da Unidade de Conservação (artigo 2º). Tais atividades, antes, eram proibidas, pois incompatíveis com a unidade de Reserva Biológica. 
    O Estado do Rio Grande do Sul alega que essas modificações foram precedidas de estudos técnicos e de consulta pública, tendo a Secretaria Estadual do Meio Ambiente concluído pela recategorização da unidade de conservação, pois o Refúgio de Vida Silvestre seria a categoria mais adequada, não havendo prejuízo à conservação do meio ambiente. 
    Nada obstante, conforme o princípio constitucional da reserva legal, a transformação empreendida pelo Decreto Estadual nº 54.003/2018 deveria ter ocorrido através de lei em sentido formal. 
    Isso porque, apesar de ambas as categorias se enquadrarem no grupo de proteção integral, vislumbra-se na recategorização uma redução na proteção jurídica ambiental sobre a unidade do Banhado do Maçarico. 
    Cumpre observar que se mostra viável a alteração de espaços territoriais especialmente protegidos, sem necessidade de lei, na hipótese de passagem para um regime mais protetivo.” (eDOC 4, p. 13-16)
    Por seu turno, o inciso III do §1º do art. 225 da Constituição Federal encontra-se assim vazado:
    “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
    § 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: 
    III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;”
    Nesse contexto, é firme a orientação jurisprudencial desta Corte no sentido de atribuir interpretação finalística ao dispositivo vocacionado à proteção do meio ambiente. Assim, a criação ou a ampliação dos espaços territoriais especialmente protegidos pode ser feita por instrumentos infralegais, como decretos, ao passo que a extinção ou a alteração em sentido restritivo demanda a participação do legislativo, o que se obtém por meio de lei em sentido formal.
    Veja-se, a propósito, o MS 26.064, de relatoria do Ministro Eros Grau, Tribunal Pleno, DJe 06.08.2010, assim ementado:
    “EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. MEIO AMBIENTE. DEFESA. ATRIBUIÇÃO CONFERIDA AO PODER PÚBLICO. ARTIGO 225, § 1º, III, CB/88. DELIMITAÇÃO DOS ESPAÇOS TERRITORIAIS PROTEGIDOS. VALIDADE DO DECRETO. SEGURANÇA DENEGADA. 1. A Constituição do Brasil atribui ao Poder Público e à coletividade o dever de defender um meio ambiente ecologicamente equilibrado. [CB/88, art. 225, §1º, III]. 2. A delimitação dos espaços territoriais protegidos pode ser feita por decreto ou por lei, sendo esta imprescindível apenas quando se trate de alteração ou supressão desses espaços. Precedentes. Segurança denegada para manter os efeitos do decreto do Presidente da República, de 23 de março de 2006.”
    No caso das unidades de proteção integral, este STF posicionou-se pela possibilidade de sua instituição por meio de decreto, desde que baseado nos procedimentos e requisitos contidos na Lei federal 9.985/2000, como se vê na ementa do MS 27.622, de relatoria do Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 13.08.2010:
    “MEIO AMBIENTE. Unidade de conservação ou preservação permanente. Estação ecológica. Parque Nacional Mapinguari. Criação mediante decreto. Observância de todos os requisitos previstos na Lei nº 9.985/2000. Ofensa a direito líquido e certo. Inexistência. Segurança denegada. Agravo prejudicado. Não ofende direito subjetivo algum de particular, o decreto que, para criar unidade de proteção integral, se baseia em procedimento onde se observaram todos os requisitos da Lei nº 9.985/2000.”
    Sendo assim, a alteração da ordenação territorial de área voltada à proteção ambiental consiste em juízo preponderantemente político e local, a ser ponderado tanto pelo Poder Executivo, quanto pelo Legislativo, admitindo-se revisão excepcional do Estado-juiz quando se evidencie manifesta irrazoabilidade.
    É o que se retira do RE-AgR 519.778, de relatoria do Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 24.06.2014, assim ementado:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LEI MUNICIPAL QUE ALTERA REGIME DE OCUPAÇÃO DO SOLO DE ZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. 1. Lei municipal é a via própria para alteração do regime de ocupação do solo. 2. Juízo político que, salvo manifesta irrazoabilidade, não deve ser revisto pelo Poder Judiciário. 3. Agravo regimental conhecido, mas desprovido.”
    No caso dos autos, cuida-se de iniciativa isolada do Governador do Estado gaúcho, que a despeito de intencionar a manutenção da unidade de conservação do Banhado de Maçarico como de proteção integral, compreendeu conveniente alterar a categoria desse espaço de reserva biológica para refúgio de vida silvestre.
    Porém, o Órgão Especial do TJRGS infirmou, por unanimidade, tal opção, sob o fundamento de entender a alteração menos protetiva à referida unidade de conservação, o que demandaria o instrumento da lei em sentido formal.
    Em consonância ao que evocado pelo Tribunal de origem, este STF conferiu a seguinte interpretação ao art. 225, §1º, III, da Constituição Federal, na ADI 3.646, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 02.12.2019, cuja ementa reproduzo, no que interessa:
    “3. A teor do art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal, a alteração e a supressão de espaços territoriais especialmente protegidos somente são permitidas por intermédio de lei. A finalidade da Carta Magna, ao fixar a reserva de legalidade, deve ser compreendida dentro do espírito de proteção ao meio ambiente nela insculpido. Somente a partir da teleologia do dispositivo constitucional é que se pode apreender seu conteúdo normativo. Nesse sentido, a exigência de lei faz-se presente quando referida modificação implicar prejudicialidade ou retrocesso ao status de proteção já constituído naquela unidade de conservação, com o fito de coibir a prática de atos restritivos que não tenham a aquiescência do Poder Legislativo. Se, para inovar no campo concreto e efetuar limitação ao direito à propriedade, a Constituição não requisitou do Poder Público a edição de lei, tanto mais não o faria para simples ampliação territorial ou modificação do regime de uso aplicável à unidade de conservação, a fim de conferir a ela superior salvaguarda (de proteção parcial para proteção integral). Por essa razão, não incidem em inconstitucionalidade as hipóteses mencionadas nos §§ 5º e 6º do art. 22 da Lei nº 9.985/2000, as quais dispensam a observância da reserva legal para os casos de alteração das unidades de conservação, seja mediante transformação da unidade de conservação do grupo de Uso Sustentável para o grupo de Proteção Integral, seja mediante a ampliação dos limites territoriais da unidade, desde que sem modificação de seus limites originais, exceto pelo acréscimo proposto.” (grifos nossos)
    Igualmente, na esteira da ADI 4.717, de relatoria da Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 15.02.2019, decidiu-se que o decréscimo do arcabouço jurídico protetivo ao meio ambiente possui a aptidão para infringir o princípio da proibição do retrocesso ecológico, com a seguinte dicção em ementa:
    “4. As alterações promovidas pela Lei n. 12.678/2012 importaram diminuição da proteção dos ecossistemas abrangidos pelas unidades de conservação por ela atingidas, acarretando ofensa ao princípio da proibição de retrocesso socioambiental, pois atingiram o núcleo essencial do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado previsto no art. 225 da Constituição da República.”
    Portanto, demonstra-se juridicamente escorreito o acórdão recorrido ao amparar-se no repertório jurisprudencial deste Supremo Tribunal Federal. Logo, o pleito recursal não comporta provimento.
    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF.
    Publique-se.
    Brasília, 16 de setembro de 2021.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
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