Tribunal: STF
Processo: ARE 1312698
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-20
Data de publicação: 2021-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (fl. 5, Vol. 5):
    “Apelação Cível - Improbidade Administrativa - Determinação do Prefeito Municipal para que fossem realizados pagamento de verbas indevidas aos Secretários Municipais - Violação ao artigo 39 da Constituição Federal que determina sejam os secretários municipais remunerados por subsídio, vedado o pagamento de licença-prêmio, abono e anuênios - Caracterização de ato de improbidade, causando prejuízo ao erário - Sanções corretamente aplicadas, proporcionais à gravidade da conduta - Manutenção da sentença de procedência Recurso não provido.” 
    No apelo extremo (fl. 19, Vol. 5), interposto com amparo no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, a parte recorrente sustenta violação aos seguintes dispositivos constitucionais: (a) art. 5°, LV, da CF/1988, na medida em que o acórdão recorrido, “de forma telegráfica e (…) absolutamente preconceituosa (…) decidiu que as provas produzidas exclusivamente pelo autor e não judicializadas se mostrariam suficientes e que a produção das provas postuladas pelo réu seriam desnecessárias porque (…) as provas produzidas exclusivamente pelo autor e ao seu talante seriam exuberantes e melhores do que aquelas que poderiam ser produzidas judicialmente pelo réu” (fls. 25-26, Vol. 5); (b) arts. 71, § 3º, e 75, ambos da CF/1988, já que o acórdão recorrido, com fundamento na inércia da Municipalidade em realizar a cobrança dos valores pagos “a título de anuênio, abono e licença prêmio (…) a três servidores concursados enquanto exerceram cargo em comissão de secretários municipais”, decidiu pela legitimidade e interesse de agir do Ministério Público para propositura da presente ação civil pública (fl. 35, Vol. 5); e (c) art. 37, §5°, da CF/1988, ao argumento de que no caso, ocorreu a prescrição prevista no art. 23, I, da Lei 8.429/1992, pois entre o final de seu mandato como Prefeito e o ajuizamento da presente demanda, passaram-se mais de 5 anos. Ainda quanto à prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário, destaca, que o fato que lhe é imputado nestes autos não configura conduta dolosa, aplicando-se, na hipótese, o entendimento fixado pelo STF no julgamento do Tema 897 de Repercussão Geral (Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos por ato de improbidade administrativa).
    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem negou seguimento ao apelo extremo, aos argumentos de que (a) a análise de maltrato aos dispositivos constitucionais apontados demandaria o exame de matéria infraconstitucional, o que é vedado pela Súmula 636/STF; (b) os fundamentos adotados para interposição do apelo demandariam a incidência do óbice da Súmula 279/STF; e (c) é incabível recurso extraordinário interposto com fundamento no art. 102, inc. III, alínea "c", da Constituição da República, quando não há aplicação de lei ou ato de governo local em detrimento da Constituição (fl. 14, Vol. 7).
    No Agravo, a parte agravante alega que (a) a matéria constitucional está devidamente prequestionada; (b) não se aplica ao caso o óbice previsto na Súmula 279/STF; e (c) houve violação a dispositivos constitucionais.
    É o relatório. Decido. 
    Quanto à alegação de que não foi dada ao recorrente a possibilidade de produção de provas, o Tribunal de origem assim se pronunciou (fl. 8, Vol. 5):
    “De um lado, há que se afastar a preliminar de cerceamento de defesa, uma vez que as provas trazidas aos autos mostram-se suficientes para a análise do caso. 
    Com efeito, a eventual produção de provas testemunhal ou pericial em nada agregariam à elucidação dos fatos que, aliás, já se mostram fartamente provados nos autos.”
    Esta CORTE, quando do julgamento do ARE 639.228-RG/RJ (Rel. Min. CESAR PELUSO, Tema 424), rejeitou a repercussão geral sobre a alegação de violação à ampla defesa e ao contraditório nos casos de indeferimento de diligências probatórias. 
    De outro lado, o Tribunal de origem concluiu que o Ministério Público tem interesse e legitimidade para propor a presente demanda. Vejam-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (fl. 8, Vol. 5):
    “De outro lado, há que se afastar também a alegação de que o Ministério Público não teria interesse ou legitimidade para ingressar com a presente ação. 
    Em termos sucintos, o réu alega que faltaria interesse de agir ao Ministério Público na modalidade necessidade, já que a decisão administrativa proferida pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo teria força de título executivo e, assim, bastaria que o Município de Marília procedesse à sua cobrança por meio de execução fiscal. 
    Ocorre que diante da inércia da Municipalidade em realizar tal cobrança, emerge então o interesse de agir do Ministério Público, cuja missão institucional é, dentre outras, zelar pelo erário público. 
    Desta consideração também já se afasta a alegação de que o Parquet seria parte ilegítima, pois embora a presente ação não busque a condenação do réu por atos de improbidade administrativa, foi ajuizada justamente para que seja o erário público ressarcido da lesão provocada pelo agir doloso do réu.”
    O exame dessa pretensão recursal está situado no contexto normativo infraconstitucional, o que leva à conclusão de que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 
    Além disso, o Tribunal de origem, com fundamento no conteúdo probatório dos autos, na legislação ordinária pertinente (Lei Federal 8.429/1992) e no entendimento fixado por esta CORTE no Tema 897 (RE 852.475-RG), concluiu que não estava prescrita a pretensão de reparação do dano causado pelo réu ao erário, nos seguintes termos (fls. 10, Vol. 5):
    “Consta dos autos que o réu teria autorizado em 2009, na condição de Prefeito de Marília, o pagamento de anuênios, abonos e licenças prêmio aos Secretários Municipais José Carlos da Silva, Adelson Lelis da Silva e Rosani Puia de Souza Pereira. Segundo o Ministério Público, a ilegalidade decorre da previsão contida na Lei Complementar nº 11/1991 que só autoriza os referidos pagamentos aos servidores estatutários, ocupantes de cargos de provimento efetivo, e não a agentes políticos, tais como os secretários municipais. 
    (…)
    Ademais, esta previsão legal estaria em consonância com o disposto no artigo 39, §4º da Constituição Federal que, por seu turno, impõe seja o pagamento dos secretários municipais feitos pelo regime de subsídios. Confira-se: 
    (…)
    O autor, no entanto, sustenta que os pagamentos das referidas verbas indevidas ocorreu justamente porque os três secretários municipais citados seriam, também, servidores públicos efetivos e que estes teriam sido determinados pelo Departamento Pessoal, sem nenhuma atuação de sua parte. Sustenta, assim, que o réu não determinou o pagamento das verbas irregulares. 
    Contudo, o réu se esquece de que ainda que não tenha determinado pessoalmente, fez a aprovação do pagamento de tais verbas e o fez de modo consciente, já que como bem alegou em suas razões, vinha do Departamento Pessoal documento para sua aprovação. 
    Ora, se o réu foi informado sobre o pagamento irregular de verbas aos seus secretários municipais e, ainda assim, aprovou, autorizou tal ilegalidade, não é possível afirmar que não tenha agido com dolo, ou seja, ciente de que estava a violar a lei. 
    Como bem esclarece a Procuradoria Geral de Justiça, o dolo que se exige em casos de improbidade administrativa não é aquele de natureza penal, mas sim civil, sendo suficiente que o agente saiba que está agir em desacordo com a lei e não tome conduta contrária. Ou seja, basta que o agente assuma o desrespeito à lei como um modo de agir. 
    Logo, a prova dos autos deixou claro que o réu (a) sabia que seus secretários recebiam verbas irregulares, pois sem respaldo constitucional; (b) e, ainda assim, permitiu, autorizou a sua realização. 
    Desse modo, agiu de maneira a configurar o ato de improbidade previsto no artigo 10, IX da Lei de Improbidade Administrativa. Contudo, tendo em vista a ocorrência do prazo prescricional quanto às outras sanções previstas no artigo 12 da referida lei, resta apenas exigir que o réu realize o ressarcimento do erário público.
    Isso porque, como bem destacado na sentença, pelos termos do artigo 37, §5º, a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento. 
    Sendo assim, ainda que prescritas as outras sanções, é de se determinar o ressarcimento do dano causado pelo réu ao erário, por ser este imprescritível. 
    Importante destacar que recentemente o Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 852.475 concluiu que são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na lei de Improbidade Administrativa. 
    Sendo assim, diante da atuação claramente dolosa do réu, imperativo manter a condenação de primeira instância.”
    Especificamente quanto ao dolo, conforme já narrado acima, o Tribunal de origem concluiu pela sua configuração, pois (a) “se o réu foi informado sobre o pagamento irregular de verbas aos seus secretários municipais e, ainda assim, aprovou, autorizou tal ilegalidade, não é possível afirmar que não tenha agido com dolo, ou seja, ciente de que estava a violar a lei”; (b) “a prova dos autos deixou claro que o réu sabia que seus secretários recebiam verbas irregulares, pois sem respaldo constitucional (...) e, ainda assim, permitiu, autorizou a sua realização”.
    Por sua vez, a parte recorrente alega que não agiu com dolo, aos fundamentos de que (a) “tanto o departamento jurídico, como o departamento de pessoal, (…) afirmaram que o pagamento das tais verbas se dava por aplicação de dispositivo de Lei Municipal” (fl. 28, Vol. 5); (b) o fato que lhe fora imputado não configura conduta dolosa; e (c) “não se pode confundir eventual erro administrativo com improbidade dolosa, por isso que o caso não pode ensejar dever de indenizar” (fl. 25, Vol. 5)
    Enfim, a análise de todos os argumentos suscitados no RE demandaria a revisão das provas, o que atrai a incidência da orientação prevista na Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 
    Nesse sentido:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM: AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL DE RECURSO OU AÇÃO JUDICIAL NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULAS NS. 282 E 356 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE 1.254-366-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe de 13/4/2020)
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 28.9.2018. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DO ESTADO. NÃO OCORRÊNCIA. OFENSA INDIRETA. MATÉRIA FÁTICA. 
    1. É inviável o processamento do apelo extremo quando sua análise implica rever a interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentaram a decisão a quo. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas indireta.
    2. É inadmissível na via extraordinária o reexame da moldura fática retratada no acórdão recorrido a fim de se verificar possível desacerto de interpretação dada a legislação infraconstitucional. Incidência do óbice da Súmula 279 do STF.
    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC.” (ARE 1051958-AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 11/3/2019)
    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. Improbidade administrativa. Dispensa de licitação. 3. Prescrição da pretensão sancionatória. Caracterização do dolo dos agentes. 4. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade do revolvimento do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279. Precedentes. 5. Negado provimento ao agravo regimental, sem majoração de honorários.” (ARE 1.154.908-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 1º/8/2019) 
    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. CONCESSÃO DE APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO PELA EMPRESA EMPREGADORA. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE E INTERESSE DE AGIR. ALEGADA AFRONTA AO ARTIGO 5º, INCISO LV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OFENSA REFLEXA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes: ARE 1.237.888-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 03/03/2020; ARE 1.210.759-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 05/09/2019; ARE 1.110.829-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 25/09/2018. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.296.519-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX – Presidente, Plenário, DJe de 1º/3/2021)
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. DOLO. EXISTÊNCIA. SÚMULA 279/STF. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 
    1. Hipótese em que a resolução da controvérsia demanda o reexame da lei de improbidade administrativa e do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279/STF), procedimento inviável nesta fase recursal. Precedentes.
    2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985).
    3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, em caso de unanimidade da decisão”. (ARE 979.587-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 10/2/2017)
    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ELETROPAULO. CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO. AGENTE POLÍTICO. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIAS COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 748.371. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO. INOCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 5º, INCISO XLVI, 37, § 4º, E 102, INCISO I, ALÍNEA B, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRERROGATIVA DE FORO. INEXISTÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA ASSENTADA PELO PLENÁRIO DO STF NO JULGAMENTO DAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCONALIDADE 2.797 E 2.860. PRECEDENTES. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA A DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. PRECEDENTES. ALEGAÇÕES SOBRE A NÃO CONFIGURAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE, DE AUSÊNCIA DE DOLO, DE GRADAÇÃO DAS SANÇÕES E DE APROVAÇÃO DAS CONTAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MATÉRIAS DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 803568-AgR, Rel. Mi. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 20/2/2020)
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.
    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que:
    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;
    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.
    Publique-se. 
    Brasília, 20 de maio de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente