Tribunal: STF
Processo: RE 1309062
Classe: RE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-29
Data de publicação: 2021-03-29

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão assim ementado: 
    “EMENTA: APELAÇÕES. FORNECIMENTO DE PROCEDIMENTO CIRÚRGICO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. AFASTADA. 
    1. É dever do Poder Público disponibilizar um sistema de saúde adequado e eficaz ao cidadão, fornecendo o tratamento de saúde necessário à garantia da vida humana. O funcionamento do Sistema Único de Saúde é de responsabilidade solidária da União, dos Estados e dos Municípios, de modo que qualquer um desses entes, de forma solidária ou isolada, tem legitimidade para figurar no polo passivo da demanda que objetiva a garantia do tratamento médico necessário a quem necessite. 
    DIREITO À SAÚDE. DESNECESSIDADE DE CONSULTA AO CEMAS E NAT. INOCORRÊNCIA DE INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO SOBRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. MULTA DIÁRIA. DESNECESSIDADE DE REDUÇÃO. 
    3. Na hipótese, restou comprovado que o paciente, diagnosticado com Litíase Renal Bilateral (CID 10 N20. 0) – cálculo volumoso (2,0 cm), necessitou submeter-se aos procedimentos de Passagem de Cateter duplo J e Nefrolitotripsia Percutânea 
    4. É desnecessária a análise prévia pelo CEMAS – TO e do NAT para concessão da cirurgia prescrita ao paciente, tendo em vista que o tratamento indicado é embasado em prescrição médica. 
    5. Configurada a inércia da Administração Pública, no caso o Estado do Tocantins, incumbe ao Poder Judiciário, quando provocado, assegurar o cumprimento do direito à saúde, constitucionalmente previsto, sem que isso caracterize ingerência do Poder Judiciário sobre as políticas públicas. 
    6. A tutela do direito fundamental à saúde deve prevalecer sobre a tese da reserva do possível, situação que só será excepcionada quando o ente público provar a absoluta inexequibilidade do direito social pleiteado, por insuficiência de recursos, situação não verificada no caso em tela. 
    7. No caso, não há que se falar em redução da multa fixada, tanto a diária de R$ 250,00 (quinhentos reais), quanto o limite de R$ 25.000,00 (trinta mil reais), por entender ser condizente com as características da obrigação, sem ser excessiva, mostrando-se consoante aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. 8. Recursos conhecidos e improvidos”. (Documento eletrônico 11, grifos no original).
    Não houve a interposição de embargos de declaração. 
    Tendo em vista o julgamento do RE 855.178/SE (Tema 793 da sistemática de repercussão geral), da relatoria do Ministro Luiz Fux, o Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Tocantins determinou a remessa dos autos ao órgão de origem para eventual juízo de retratação (documento eletrônico 17).
    O Tribunal a quo entendeu que o acórdão não confronta o entendimento do Supremo Tribunal Federal, conforme decisão abaixo:
    “EMENTA: AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE PROCEDIMENTO CIRÚRGICO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. INEXISTÊNCIA DE DIVERGÊNCIA COM ORIENTAÇÃO DO STF. TEMA 793. IMPOSSIBILIDADE DE DIRECIONAMENTO DA OBRIGAÇÃO. ACÓRDÃO MANTIDO. 
    1. O funcionamento do Sistema Único de Saúde – SUS é de responsabilidade solidária da União, Estados e Municípios, de modo que qualquer dessas entidades, de forma isolada ou solidariamente, tem legitimidade ad causam para figurar no polo passivo de demanda que objetiva a garantia do acesso à medicação ou tratamento para pessoas desprovidas de recursos financeiros. 
    2. No RE nº 855178, o Supremo Tribunal Federal, sob o rito da repercussão geral (art. 543-B do CPC/1973), fixou tese (Tema 793 - Responsabilidade solidária dos entes federados pelo dever de prestar assistência à saúde), no sentido de que, quanto à garantia do direito à saúde, os entes da federação são solidários, contudo, em razão dos critérios de descentralização e hierarquização entre eles, nas ações judiciais, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 
    3. Na espécie, a parte autora, em pleno exercício de seu direito de escolha, optou por demandar em face do Município de Paraíso do Tocantins e do Estado do Tocantins, em razão da mencionada solidariedade, o que é perfeitamente possível. Até porque, ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde. 
    4. Inexistindo nos autos a comprovação da competência específica de qualquer dos requeridos, como no caso em tela, a parte responsabilizada solidariamente ou isoladamente por determinada obrigação de atribuição exclusiva de outro ente público deve buscar o repasse dos valores gastos ou, então, promover a cobrança administrativa (ou mesmo judicial) junto ao ente público obrigado, consoante os convênios e protocolos que orientam o sistema público de atendimento à saúde. 
    5. A organização interna dos serviços, com a distribuição de competências para a gestão da saúde pública, não pode servir de embaraço ou obstáculo à faculdade de o particular exigir a devida prestação dos serviços de saúde de quaisquer dos entes federados. 
    6. Mantido o acórdão proferido pela 3ª Turma da 2ª Câmara Cível que negou provimento aos recursos de Apelação”. (documento eletrônico 24, grifei). 
    Neste RE, fundamentado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega-se, em suma, violação do art. 196, da mesma Carta. 
    Bem examinados os autos, decido. 
    O Tribunal de origem assim decidiu a questão: 
    “O entendimento jurisprudencial, sobretudo desta Corte de Justiça, se sedimentou no sentido de que os entes federados são solidariamente responsáveis nas ações que versem sobre tratamento de saúde, a teor dos artigos 2º e 4º da Lei nº 8.080/90, in verbis: 
    ´Art. 2º A saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício. Art. 4º O conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público, constitui o Sistema Único de Saúde (SUS)´. 
    Vê-se, então, que o funcionamento do Sistema Único de Saúde – SUS é de responsabilidade solidária da União, Estados e Municípios, de modo que qualquer dessas entidades, de forma isolada ou solidariamente, tem legitimidade ad causam para figurar no polo passivo de demanda que objetiva a garantia do acesso a tratamento para pessoas desprovidas de recursos financeiros. Neste sentido, esta Corte de Justiça tem se posicionado, senão vejamos: 
    [...]
    Em que pese a alegação do Estado do Tocantins de impossibilidade do controle judicial sobre as políticas públicas, ressalte-se que quando o Judiciário determina ao ente público que viabilize tratamento médico ou medicamento indispensável à saúde, não está ele interferindo na autonomia e independência do Poder Executivo, tampouco nas políticas públicas, mas apenas protegendo o direito à saúde, garantido constitucionalmente a todos os cidadãos. 
    Com efeito, a sentença atacada apenas preserva efetividade ao direito fundamental garantido na Constituição Federal, com escopo de assegurar tratamento médico em favor de pessoa necessitada e desprovida de recursos financeiros, sendo a medida judicial justa, adequada e necessária à preservação do direito do paciente em questão, não configurando afronta ao princípio da separação dos poderes. 
    [...] Assim, não merece prosperar a alegação de impossibilidade do controle judicial às políticas públicas, mormente, no caso posto em julgamento, em se tratando de procedimento médico indispensável para a saúde do recorrido. Da mesma forma, não se ignore que os entes públicos consistem em uma entidade finita de recursos, cuja política de saúde deve visar ao alcance universal, ou seja, do maior número de indivíduos possível. No entanto, a mera invocação do princípio da reserva do possível não é suficiente para afastar a aplicação da norma insculpida no art. 196 da Constituição Federal, quanto à obrigação de promover a saúde dos cidadãos e, em última instância, a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF) [...]” (págs. 5 a 7 do documento eletrônico 11). 
    Observo, inicialmente, que conforme a jurisprudência desta Suprema Corte, o Poder Público, qualquer que seja a esfera institucional de sua atuação no plano da organização federativa brasileira, não pode se mostrar indiferente ao problema da saúde da população, sob pena de incidir, ainda que por censurável omissão, em grave comportamento inconstitucional. 
    Assim, a regra contida no art. 196 da Constituição, a despeito de seu caráter programático, não exime o Estado do dever de assegurar aos cidadãos os meios necessários ao gozo do direito à saúde. Nesse passo, assentou-se nesta Corte, o entendimento de que é solidária a obrigação dos entes da Federação em promover os atos indispensáveis à concretização do direito à saúde, tal como, na hipótese em análise, a realização de cirurgia em paciente destituído de recurso material para arcar com o próprio tratamento. Essa jurisprudência foi reafirmada no julgamento do RE 855.178-RG/SE (Tema 793), da relatoria do Ministro Luiz Fux, em que esta Corte reconheceu a repercussão geral em acórdão assim ementado: 
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.“ 
    Importa acentuar, quanto aos limites orçamentários aos quais está vinculado o recorrente, que o Poder Público, ressalvado a ocorrência de motivo objetivamente mensurável, não pode se furtar à observância de seus encargos constitucionais. Com esse entendimento, oportuna a transcrição de trecho do voto do Ministro Celso de Mello no RE 410.715- AgR/SP: 
    “Não se mostrará lícito, contudo, ao Poder Público, em tal hipótese, criar obstáculo artificial que revele - a partir de indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou político- -administrativa - o ilegítimo, arbitrário e censurável propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da pessoa e dos cidadãos, de condições materiais mínimas de existência (ADPF 45/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Informativo/STF nº 345/2004). Cumpre advertir, desse modo, na linha de expressivo magistério doutrinário (OTÁVIO HENRIQUE MARTINS PORT, 'Os Direitos Sociais e Econômicos e a Discricionariedade da Administração Pública', p. 105/110, item n. 6, e p. 209/211, itens ns. 17-21, 2005, RCS Editora Ltda.), que a cláusula da 'reserva do possível' - ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível - não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se, dolosamente, do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade”. 
    No entanto, no julgamento dos embargos de declaração do mesmo processo, esta Corte fixou tese no sentido de que compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento da decisão conforme as regras de repartição das competências e determinar a compensação a quem suportou o ônus financeiro. Por oportuno, transcrevo a ementa do RE 855.178 ED/SE, da relatoria do Min. (extenso) Luiz Fux:
    “EMENTA : CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 
    1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 
    2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 
    3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes.
    4. Embargos de declaração desprovidos” (grifei). 
    Assim, embora o STF reconheça a existência de solidariedade entre os entes federados nas controvérsias relativas à saúde pública, a tese fixada nos mencionados embargos de declaração determina que a autoridade judicial direcione o cumprimento das demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como indique o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 
    Na mesma linha, menciono trecho da decisão do Ministro Gilmar Mendes na Rcl 41.954-MC/GO:
    “Nesses termos, se por um lado esta Corte reconheceu a solidariedade entre os entes da federação nas demandas prestacionais da área da saúde, por outro atribuiu à autoridade judicial direcionar o cumprimento das decisões conforme regras de repartição de competência e critérios constitucionais de descentralização e hierarquização e, ainda, determinar o ressarcimento à entidade que suportou o ônus financeiro decorrente da prestação de saúde. 
    Pois bem. 
    No caso dos autos, verifico que o Tribunal de origem concedeu a ordem postulada no mandado de segurança impetrado para determinar ao Estado de Goiás que fornecesse medicamento (Voriconazol 200mg), na forma e quantidades recomendadas na prescrição médica, durante o período de necessidade/eficácia da utilização do fármaco, sob pena de bloqueio de verba do Fundo Especial de Saúde – FUNESA. Eis a ementa desse julgado: 
    (...)
    Interposto recurso extraordinário, a Presidência deste STF, com fulcro no disposto no art. 1.030, incisos I, II e III, do CPC, determinou a devolução dos autos ao Tribunal de origem (eDOC 2, pp. 50-51), o qual manteve o teor do acórdão recorrido por entender que a matéria encontrava-se em consonância com o decidido no RE-RG 855.178 (Tema 793). 
    Interposto agravo interno, a autoridade reclamada negou provimento ao apelo, mantendo os termos do acórdão objurgado, silenciando-se, no entanto, quanto ao direcionamento do cumprimento da decisão – consoante regras constitucionais de repartição de competência, descentralização e hierarquização – bem como quanto à questão do ressarcimento à entidade que suportou o ônus financeiro. Eis o teor desse julgado na parte em que interessa: 
    (…) 
    Diante desse cenário, num juízo preliminar, entendo que o Tribunal reclamado não atendeu de forma correta a tarefa de adequação do seu julgado ao decidido por esta Corte no Tema 793-RG, nos termos do disposto no art. 1.030, inciso II, do CPC.” (grifei)”.
    O Tribunal a quo, em juízo de retratação, sobre a controvérsia, aduziu que
    “[...] 4. Inexistindo nos autos a comprovação da competência específica de qualquer dos requeridos, como no caso em tela, a parte responsabilizada solidariamente ou isoladamente por determinada obrigação de atribuição exclusiva de outro ente público deve buscar o repasse dos valores gastos ou, então, promover a cobrança administrativa (ou mesmo judicial) junto ao ente público obrigado, consoante os convênios e protocolos que orientam o sistema público de atendimento à saúde. 
    5. A organização interna dos serviços, com a distribuição de competências para a gestão da saúde pública, não pode servir de embaraço ou obstáculo à faculdade de o particular exigir a devida prestação dos serviços de saúde de quaisquer dos entes federados.” (documento eletrônico 24, grifei)
    Desta forma, em que pese o Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins tenha reconhecido a solidariedade entre o Município e o Estado, não especificou qual seria o ente federado responsável pela realização do exame postulado pela ora recorrida, tampouco determinou o ressarcimento a quem eventualmente teria suportado o ônus financeiro. 
    Nesse sentido, determino a devolução dos autos ao Tribunal de origem, para que decida a controvérsia nos termos do entendimento firmado por esta Corte no RE 855.178 RG/SE, da relatoria do Ministro Luiz Fux. 
    Publique-se.
    Brasília, 29 de março de 2021.
                Ministro Ricardo Lewandowski
                            Relator