Tribunal: STF
Processo: ARE 1352462
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-10
Data de publicação: 2021-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás (Vol. 5, fl. 6).



    Na origem, o Prefeito do Município de Goiânia ajuizou Representação de Inconstitucionalidade, com pedido de liminar, em face da Lei Municipal 10.172, de 15 de maio de 2018, de iniciativa parlamentar, que assegurou a toda pessoa atendida em consulta médica pelo Sistema Único de Saúde – SUS, e hospitais privados da municipalidade, o direito de ser acompanhado por uma pessoa de sua confiança (Vol.1).



    Suscita inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, e material por violação à separação de poderes, em afronta ao art. 61, § 1º, II, “b”, da Constituição Federal; art. 77, I e V, da Constituição do Estado de Goiás; e art. 89 da Lei Orgânica Municipal de Goiânia, pois a norma teria adentrado matéria de competência privativa do Chefe do Executivo local.



    Ressalta que “a criação de uma obrigação legal direcionada ao Executivo consistente na necessidade de assegurar a toda pessoa atendida em consulta médica pelo Sistema Único de Saúde – SUS e Hospitais privados no Município de Goiânia o direito de ser acompanhado por uma pessoa de sua confiança implica em indevida interferência na organização administrativa do Poder Executivo Municipal” (Vol. 1, fl. 15), já que para implementar o objetivo descrito na norma tanto, será necessária a destinação de verbas públicas, violando, assim, o art. 135 da Lei Orgânica do Município; art. 2º, caput, e 77, I e IV, da Constituição Estadual; arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000); e arts. 15 e 16 da Lei Orçamentária Anual (Lei Municipal 10.378/2019). 



    Eis o teor da norma impugnada:



    “LEI Nº 10.172, DE 15 DE MAIO DE 2018 



    Assegura o direito à toda pessoa de ter um acompanhante nas consultas médicas em toda Rede Pública de Saúde e Hospitais Privados no Município de Goiânia e dá outras providências 



    Art. 1º É assegurado à toda pessoa, atendida em consulta médica pelo Sistema Único de Saúde – SUS e Hospitais Privados no Município de Goiânia o direito de ser acompanhado por uma pessoa da sua confiança. 



    § 1º O direito à acompanhante em consulta médica será nas unidades básicas de saúde (postos de saúde), prontos atendimentos, prontos socorros, unidades ambulatórias e hospitalares. 



    § 2º O acompanhante prestará as informações necessárias ao atendimento, sempre que o paciente estiver impossibilitado de prestá-las. 



    Art. 2º Ao acompanhante é vedado: 



    I - impedir ou dificultar a atuação dos profissionais na unidade de atendimento; 



    II - acompanhar qualquer outro procedimento médico que não seja consulta, salvo se solicitado pelo profissional responsável. 



    Art. 3º Deverá ser afixada a informação do direito do paciente em ter um acompanhante, em todos os locais em que se realizam consultas médicas para o usuário do Sistema Único de Saúde – SUS e Hospitais Privados.



    Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.“ 



    Em decisão monocrática, a liminar foi indeferida (Vol. 2, fl. 48).



    Interposto Agravo Interno dessa decisão, o Tribunal de Justiça negou-lhe provimento por ilegitimidade recursal, já que “a petição do recurso foi assinada apenas pelo procurador municipal, e não pelo Chefe do Poder Executivo municipal, que é quem possui legitimidade para o ato postulatório” (Vol. 2, fl. 105).



    Em seguida, o TJGO julgou improcedente o pedido, para declarar a constitucionalidade da Lei Municipal 10.172/2018, em acórdão assim ementado (Vol. 5, fl. 6):



    “AÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 10.172/2018 DE GOIÂNIA. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO DE INICIATIVA. IMPROCEDÊNCIA. 



    1. A referida Lei, oriunda de projeto de lei de iniciativa parlamentar, assegurou aos usuários do SUS e dos hospitais particulares do Município de Goiânia o direito de serem acompanhados por uma pessoa de confiança nas consultas médicas.



    2. A norma não versa sobre organização administrativa, ou sobre qualquer outra matéria de iniciativa privativa do Poder Executivo prevista no artigo 77 da Constituição Estadual e artigo 61 § 1º, da CF, mas tão somente sobre o direito do paciente de ser acompanhado em consultas médicas, direito esse, já previsto na Portaria n 1.820/2009 do Ministério da Saúde.



    3. O Município apenas suplementou legislação federal, exercendo sua competência prevista no art. 30, inciso II da CF e artigo 64, inciso II da Constituição Estadual.



    4. A implementação da norma não implica aumento de despesa para o ente público, e caso contrário, ainda assim a lei não incorreria em vício, considerando que o Supremo Tribunal Federal (STF), em análise de Repercussão Geral no Recurso Extraordinário com Agravo se posicionou no sentido de permitir tal hipótese, contanto que a matéria versada na lei não se trate da estrutura ou da atribuição de órgãos públicos, tampouco do regime de servidores. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE IMPROCEDENTE. “



    Inconformado, o Prefeito do Município de Goiânia interpôs Recurso Extraordinário (Vol. 7), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, em que alega que o acórdão recorrido violou os seguintes dispositivos constitucionais: art. 61, § 1º, II, “a” e “b”; e art. 84, VI, “a”, da Constituição Federal.



    Em suma, reitera os fundamentos desenvolvidos na petição inicial, sustentando que a lei municipal impugnada cuidou de matéria relativa à organização e atribuições da Prefeitura de Goiânia, cuja a iniciativa legislativa é privativa do Chefe do Poder Executivo, e portanto interferiu na gestão administrativa municipal, ofendendo a separação de poderes.



    Ao final, requer seja conhecido e provido o presente recurso, para que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Municipal 10.172/2018. 



    Em contrarrazões, a Mesa Diretora da Câmara Municipal de Goiânia aponta, inicialmente, que não houve a demonstração da repercussão geral das questões constitucionais. No mérito, postula a manutenção do acórdão recorrido (Vol. 8, fl. 13). 



    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem negou seguimento ao RE, ao fundamento de que “o exame de eventual ofensa ao dispositivo constitucional apontado demandaria prévia análise de legislação local (Lei n. 10.172/2018), o que encontra óbice na Súmula 280 do Supremo Tribunal Federal” (Vol. 9).



    No Agravo, o recorrente refuta o óbice sumular acima apontado (Vol. 11).



    É o relatório. Decido. 



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo.



    Não assiste razão ao recorrente.



    O Tribunal de origem entendeu que a Lei Municipal 10.172/2018, de iniciativa parlamentar, ao assegurar ao paciente o direito de ser acompanhado por uma pessoa de sua confiança nas consultas médicas realizadas nas redes públicas e particulares de saúde não interfere nas atribuições do Chefe do Executivo local, e nem importa em aumento de despesa, haja vista que a obrigação de afixar a informação sobre esse direito “pode ser feita com uma simples folha de papel colocada na recepção do local de consultas, o que não gera aumento de despesa para os cofres públicos” (Vol. 5, fls. 3-4).



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmou entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo, não se permitindo interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública.



    No caso concreto, não há falar em violação ao princípio da separação dos poderes, pois a norma questionada não tratou sobre organização e funcionamento da Administração Pública.



    Nesse sentido, vejam-se precedentes desta CORTE, na parte que interessa:



    “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI FEDERAL 10.795/2003, QUE ALTEROU A LEI FEDERAL 6.530/1978 PARA ESTABELECER A ELEIÇÃO DA TOTALIDADE DOS MEMBROS DOS CONSELHOS REGIONAIS DE CORRETORES DE IMÓVEIS E FIXAR VALORES MÁXIMOS PARA AS ANUIDADES DEVIDAS A ESSAS ENTIDADES, COM CORREÇÃO ANUAL. AGENTES HONORÍFICOS. INEXISTÊNCIA DE USURPAÇÃO DA INICIATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA PARA A EDIÇÃO DE NORMAS RELATIVAS A CRIAÇÃO DE CARGOS, SERVIDORES PÚBLICOS, ORGANIZAÇÃO OU FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS REGIONAIS. AUSÊNCIA DE ÔNUS PARA O PODER EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AMPLIAÇÃO DO PODER DE ESCOLHA DA CATEGORIA. PRESTÍGIO AO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. A DEFESA DOS DIREITOS E INTERESSES DA CATEGORIA NÃO SE CONFUNDE COM A DISCIPLINA E FISCALIZAÇÃO DO EXERCÍCIO PROFISSIONAL. FIXAÇÃO PELO CONSELHO FEDERAL DOS CORRETORES DE IMÓVEIS DAS ANUIDADES DEVIDAS AOS CONSELHOS REGIONAIS. COMPETÊNCIA PREVISTA EM NORMA PRÉ-CONSTITUCIONAL. ESTABELECIMENTO DE LIMITES MÁXIMOS PARA A FIXAÇÃO DOS VALORES DAS ANUIDADES. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO IMPROCEDENTE O PEDIDO 



    […]



    3. A iniciativa parlamentar e suas limitações estão previstas em numerus clausus no artigo 61, § 1º, da Constituição Federal (ADI 3.394, rel. min. Eros Grau, Plenário, DJe de 15/8/2008).



    […] 



    7. A lei sub examine não padece de vício de iniciativa, porquanto não criou cargos nem dispôs sobre servidores públicos, organização ou funcionamento dos Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis.” (ADI 4.174/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 17/10/2019 – grifo nosso)



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI N. 50, DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO ESTADO DO AMAZONAS. TESTE DE MATERNIDADE E PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA. EFETIVAÇÃO DO DIREITO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA DESPESA PARA O ESTADO-MEMBRO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO ACOLHIDA. CONCESSÃO DEFINITIVA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICÁRIA GRATUITA. QUESTÃO DE ÍNDOLE PROCESSUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO I DO ARTIGO 2º. SUCUMBÊNCIA NA AÇÃO INVESTIGATÓRIA. PERDA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO III DO ARTIGO 2º. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINAR O RESSARCIMENTO DAS DESPESAS REALIZADAS PELO ESTADO-MEMBRO. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO IV DO ARTIGO 2º. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA "E", E NO ARTIGO 5º, INCISO LXXIV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 



    1. Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes.” (ADI 3.394/AM, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJe. 24/0/2007)



    Ainda a respeito da criação de despesa, esta SUPREMA CORTE, no julgamento do ARE 878.911-RG, de relatoria do ilustre Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 917), em que se contestava a constitucionalidade de lei de iniciativa da Câmara de Vereadores que determinou a instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias, fixou a seguinte tese:



    “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).”



    Veja-se a ementa do precedente paradigma:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”



    Na presente hipótese, além de a lei questionada não tratar das matérias de competência privativa do Poder Executivo, eventual criação de despesa seria ínfima, conforme assentado no acordão recorrido. 



    O entendimento do Tribunal de origem está em consonância com a jurisprudência desta CORTE, consoante se depreende dos seguintes precedentes:



    “Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. A Lei 5.978/2015, do Município do Rio de Janeiro, ao estabelecer a instituição de Cadastro Municipal de Imóveis que se destinam a aluguel para fins religiosos, não prevê a criação de qualquer estrutura dentro da Administração Municipal, tampouco interfere no regime jurídico de servidores públicos municipais. A norma em nada altera a organização e o funcionamento dos órgãos da Administração municipal já existentes, de modo que não há que se falar em desrespeito à iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.



    2. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.298.077-AgR, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de 15/3/2021)



    “EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N. 3.779/2004. PROCESSO LEGISLATIVO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. 1) FIXAÇÃO DE LISTA DE MÉDICOS PLANTONISTAS, MÉDICO RESPONSÁVEL E ESPECIALIDADES. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. AUSÊNCIA DE CRIAÇÃO DE CARGOS, DE AUMENTO DE DESPESAS OU DE ALTERAÇÃO NA ESTRUTURA E ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS E SECRETARIAS DO MUNICÍPIO. DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 1º DA LEI MUNICIPAL N. 3.779/2004. 2) CRIAÇÃO DE SERVIÇO TELEFÔNICO PARA DENÚCIAS E INFORMAÇÕES. VÍCIO DE INICIATIVA CONFIGURADO. ACÓRDÃO MANTIDO NESTA PARTE. CONTRARIEDADE AO ART. 61, § 1º, INC. II, AL. A, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. 3) RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO: DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 1º DA LEI MUNICIPAL N. 3.779/2004.” (RE 600.483, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 28/10/2019)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Representação por inconstitucionalidade. Lei 4.718, de 11 de dezembro de 2007, do Município do Rio de Janeiro, que dispõe sobre o cadastro municipal de parceiros do terceiro setor. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício de formal de iniciativa. Princípio da publicidade. Precedente. 1. Conquanto seja admissível recurso extraordinário em face de acórdão de tribunal de justiça proferido em ação direta quando o parâmetro da constituição estadual reproduz norma da Constituição Federal de observância obrigatória pelos estados (Rcl nº 383/SP, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 21/5/93), é inviável o conhecimento do recurso pela alínea c do inciso III do art. 102 da Constituição Federal quando o acórdão recorrido declarar constitucional lei municipal contestada em face de constituição estadual. Precedentes. 2. Não configura vício formal de inconstitucionalidade o fato de o diploma legislativo questionado ter emanado de proposição de origem parlamentar. A contingência de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Poder Executivo, uma vez que nenhuma das hipóteses contidas no art. 61, § 1º, da Constituição foi objeto de positivação na norma. Esse entendimento está em sintonia com a jurisprudência da Corte no sentido de que não padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre publicidade dos atos e contratos realizados pelo Poder Executivo (ADI nº 2.472/RS-MC, Relator Min. Maurício Corrêa, DJ de 3/5/02). A lei questionada enquadra-se no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88), não se tratando de matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mas de iniciativa concorrente. 3. Agravo regimental não provido.” (RE 613.481, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/4/2014)



    Por esses motivos, merece ser mantido o aresto atacado.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se. 



    Brasília, 10 de novembro de 2021.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente