Tribunal: STF
Processo: ACO 3462
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-18
Data de publicação: 2021-02-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Cuida de ação cível originária ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Norte, com base no art. 102, I, “f”, da Constituição Federal, em face da União, na qual requer a concessão liminar “para suspender os efeitos do artigo 8º-A da Portaria MF 501/2017, com a redação dada pela Portaria ME 393, de 25 de novembro de 2020, e determinar a União que se abstenha de utilizar as decisões judiciais proferidas no bojo da ACO 3280 ou quaisquer outras como impeditivo para a concessão de seu aval nas operações de crédito externo e interno do requerente e, considerando que esta é a única objeção por parte do ente federal, que seja imposta também obrigação de fazer, para que a requerida, por meio de seus órgãos administrativos competentes, conceda a garantia federal à prorrogação do Contrato de Empréstimo externo nº 8276-BR, viabilizando, assim, a celebração da avença, conforme já pactuado entre o suplicante e o BANCO MUNDIAL”.
    Segundo narra, o autor teria ajuizado no ano de 2019 a ação cível originária nº 3.280, em face da União, na qual fora deferida liminar pelo Ministro Dias Toffoli, no exercício da Presidência, para assentar a “suspensão da exigibilidade pela União de contragarantia, até nova apreciação do tema, quando da devida instrução dos autos” e, posteriormente, por meio de nova decisão, determinar à “União que se abstivesse de inscrever o Estado do no Rio Grande do Norte nos cadastros federais de inadimplência ou que retirasse a inscrição, caso já efetuada”. Entre os contratos de empréstimo objeto de referida ação cível consta o de nº 8276-BR, firmado junto ao Banco Mundial, cujos recursos seriam direcionados para implementação do Programa Integrado de Desenvolvimento Sustentável do Estado do Rio Grande do Norte.
    Afirma ter iniciado tratativas junto ao organismo internacional para obter a prorrogação de referido contrato. Alega que o contexto excepcional teria provocado o atraso na execução das ações programadas com os recursos obtidos, de modo a impossibilitar o encerramento do contrato de empréstimo previsto para março de 2021, a justificar sua respectiva proposta de reestruturação de tal empréstimo e extensão do término do prazo para dezembro de 2022.
    Aduz que tendo sido inicialmente sinalizada a aderência pela União com os novos termos estabelecidos, fora surpreendido com o indeferimento, pelo ente federal, do pedido de prorrogação da garantia por este ofertada, na condição de fiador.
    Sustenta que a União apresenta, enquanto único óbice, o disposto no artigo 8º-A da Portaria MF 501/2017, com redação dada pela Portaria ME 393/2020, a determinar que "não serão consideradas suficientes as contragarantias oferecidas por entes da Federação que tenham decisões judiciais em vigor que obstem a execução de contragarantias oferecidas à União", o que alcançaria o autor no que considerado o pronunciamento liminar no curso da ACO 3.280.
    Afirma que a edição de ato normativo em questão penaliza os entes subnacionais que alcançaram decisões judiciais favoráveis, representando afronta ao disposto no artigo 5º XXXV, da Constituição Federal. Alega abuso de direito por parte da União ao discordar da prorrogação da garantia por ela ofertada a partir, tão somente, da suspensão da exigibilidade das contragarantias alcançada na citada ação. Argumenta que a suspensão da exigibilidade das dívidas em questão implicariam na ausência de inadimplemento contratual por parte do autor, não havendo plausibilidade na recusa pela União quanto à extensão contratual pleiteada.
    Aduz, em linhas gerais, que a medida prevista no artigo 8º-A da Portaria MF 501/2017 extravasaria os limites da lei e “insubordinação administrativa”, implicando violência aos artigos II, c/c 37, caput, e 52, IX, da Constituição Federal. Afirma ainda que o ato retroagiria para alcançar pedido formulado pelo Estado em momento anterior a sua edição, impondo novas exigências até então inexistentes a contrariar o que disposto no artigo 5º, XXXVI e XL, do Texto Maior.
    Pleiteia a concessão de tutela de urgência em caráter liminar, sustentando o preenchimento dos requisitos contidos no art. 300, do Código de Processo Civil. Sob o ângulo da probabilidade do direito, articula com os fundamentos acostados na presente inicial. Reforça a relevância social dos investimentos realizados por meio dos recursos obtidos com referido empréstimo, como forma de justificar a necessidade de deferimento da liminar pleiteada.
    Quanto ao risco, afirma a proximidade do termo final para extensão do contrato de empréstimo, que se encerrará em 31 de março de 2021, e da necessidade de envio à instituição financeira internacional da concordância do Governo Federal com os termos da repactuação em comento até 1º de fevereiro de 2021.
    Inicialmente, a Presidência desta E. Corte assentou o não enquadramento à hipótese do artigo 13, VIII, do RISTF, determinando o envio dos autos conclusos ao Relator.
    Posteriormente a Vice-Presidência, motivada por pedido de reconsideração formulado pelo Estado autor, determinou a citação da União, bem como sua manifestação no prazo de cinco dias quanto ao pedido de tutela de urgência.
    Em face de tal determinação, o Estado do Rio Grande do Norte veio ao feito informar interesse na autocomposição do litígio, requerendo a designação de audiência de conciliação ainda no plantão judicial, assim como apresentado proposta de transação.  
    A União, por sua vez, apresentou manifestação se opondo ao pedido de tutela de urgência formulado. Defendeu a inexistência dos requisitos necessários a concessão em caráter liminar, sustentando a inexistência tanto da probabilidade do direito, quanto do perigo de dano.
    Alegou, em linhas gerais, que o que disposto no artigo 8-A da Portaria MF 501/2017 não seria o único óbice apresentado como fundamento da recusa para figurar enquanto garantidora na prorrogação do Contrato de Empréstimo externo nº 8276-BR. Articula com a situação financeira do Estado-autor, que não reuniria condições para o regular cumprimento dos compromissos assumidos. Afirma que eventual extensão do prazo de término do contrato de financiamento, com a consequente ampliação do endividamento estadual, implicaria na assumpção de riscos adicionais por parte da União em um contexto no qual, ante o inadimplemento por parte do Estado, estaria o ente federal impedido de executar as contragarantias por força da decisão liminar proferida na ACO 3280.
    Articula quanto à legitimidade do disposto no artigo 8-A da Portaria MF 501/2017, o qual entende não ser inovação na ordem jurídica. Defende o ato ao afirmar que este seria decorrência lógica do mecanismo jurídico-financeiro de concessão de garantia da dívida soberana, consubstanciada no artigo 40, § 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal, a exigir, enquanto condição à apresentação de garantia por parte da União, o oferecimento de contragarantia por parte do Estado contratante. 
    Afirma a União inexistir violação aos artigos 52, IX e 5º, XXXV, da Constituição, vez que não usurpa competência do Senado Federal quanto a definição dos limites legais de endividamento, nem impõe obstáculo ao acesso ao Poder Judiciário, se limitando a avaliar de maneira global os riscos inerentes a dada operação de crédito que venha a figurar como fiadora. Nesse sentido, defende não ter inobservado a ordem emanada da decisão proferida no curso da ACO 3.280. 
    Aponta inexistir o alegado risco de perecimento articulado pelo autor, a justificar a implementação da liminar durante as férias coletivas deste Supremo, e defende o risco reverso de eventual concessão da liminar pleiteada, a representar um risco de ampliação do endividamento público federal.
    Em 29 de janeiro foi realizada audiência de conciliação designada pela Vice-Presidência, a qual restou infrutífera, vindo os autos conclusos na sequência para análise do pedido liminar.
    É o relatório. Decido.
    A concessão da tutela de urgência seja de natureza cautelar, seja de natureza satisfativa demanda o preenchimento dos requisitos contidos no art. 300 do Código de Processo Civil, qual seja, a demonstração da existência de contornos a evidenciar a probabilidade do direito e o perigo do dano ou resultado útil ao processo.  
    Observo que esta Corte tem adotado entendimento favorável à concessão da tutela judicial de urgência para suspensão de atos unilaterais praticados pela União que tenham potencial de comprometer de modo grave e irreversível a implementação de políticas públicas por parte dos demais entes federados, em especial quando em detrimento a prestação de serviços úteis à coletividade (ACO 3.270, rel. Min. Luiz Fux).  
    Conquanto discutível se a recusa da União representa, ou não, descumprimento de liminar proferida no curso da ACO 3.280, por ora, prevalece o risco de dano, consistente em possível cancelamento do contrato firmado pelo Estado com o Banco Mundial, que poderá encerrar em março de 2021. Conforme apontado pelo Estado autor, não me parece razoável neste momento a interrupção das obras já iniciadas tendo em vista o prejuízo que isso poderia causar a sociedade.
    Conforme se verifica, a decisão liminar proferida no curso da mencionada ACO ainda está em vigência. Tal decisão determinou que fossem observadas, na suspensão da exigibilidade das contragarantias ofertadas, eventuais elementos de cobrança a ele acessórios, razão pela qual assentou-se a necessidade de retirada do Estado autor dos cadastros restritivos de inadimplência federais. Nos termos do que proferido, “seria incongruente determinar a suspensão da medida de execução da contragarantia e permitir que, a esse título, novos bloqueios de repasses sejam realizados”.
    Tal fundamento é também aplicável, ainda que em caráter precário, ao pedido de prorrogação do contrato, conquanto aparentemente esteja no mesmo bloco negociado.
    Vale lembrar, por outro lado, que o cronograma de obras noticiado é de interesse público da nação e deve, por isso, ser cumprido conforme o acordado entre a União, o Estado, o Banco Mundial e demais entes. 
    Conquanto as preocupações externadas pelo Estado quanto à concretização das obras sejam relevantes ao interesse público, isto não afasta seu comprometimento a proceder com o regular adimplemento de obrigações cabíveis, bem como com o programa de ajuste de contas do regime de recuperação fiscal em atenção a possível plano que se delineia.
    O que se impossibilita, em cognição sumária, é que se vede a prorrogação única e exclusivamente em razão da existência de decisão judicial que suspenda a execução das contragarantias. Em situação similar à presente, anoto decisão proferida no curso da ACO 3.433, rel. Min. Alexandre de Moraes.
    Deferida a liminar para se resguardar o resultado útil do processo, qual seja a extensão pleiteada pelo Estado autor junto ao Banco Mundial, verifica-se a possibilidade de as partes procederem com a composição da presente lide.
    Nesse contexto, em 2019, nos termos da decisão anterior, o Ministro Dias Toffoli deferiu a cautelar de suspensão da exigibilidade pela União da contragarantia, em caráter precário, bem como instou o Estado a se manifestar sobre o PLC n. 149/19 da seguinte forma:  
    “A União, a seu turno, afirma que o PLC nº 149/19 não contemplaria a suspensão da execução de contragarantias fornecidas por estados e municípios em contratos de operação de crédito e, avançando no exame do tema, aponta que relativamente ao plano vigente (expresso na LC nº 159/2017), o Estado do Rio Grande do Norte não cumpriria com todos os requisitos exigidos para o ingresso no regime. Foram as considerações no ponto: 
    “Contudo, assim como ocorre em outros Estados, caso o Rio Grande do Norte utilizasse os critérios contábeis do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP, e do Manual de Demonstrativos Fiscais - MDF, o Estado provavelmente se enquadraria nos indicadores II e III do referido dispositivo. 25. Segundo dados apurados por esta Secretaria, no exercício de 2017, o Estado do Rio Grande do Norte possuía uma relação entre suas despesas com serviço de dívida e pessoal e sua Receita Corrente Líquida (RCL) de 74,88%. As obrigações financeiras do mesmo exercício foram quase quatro vezes maiores do que sua disponibilidade de caixa – o que condiz com a situação de atraso no pagamento de duas folhas de inativos e de parte do décimo terceiros salários de 2017 e de 2018. Considerando isso, o Estado se enquadraria em dois dos três requisitos de adesão ao RRF, caso sua contabilidade refletisse sua situação fiscal. De todo modo, o Rio Grande do Norte não se enquadrava no indicador de endividamento, pois sua dívida consolidada era de apenas 22,90% da RCL. 
    Ademais, o Estado não é elegível a receber garantia da União em operações de crédito, por possuir capacidade de pagamento no conceito ‘C’”. (Id 32).
    Na medida em que a citada cautelar é de 2019 e a Lei Complementar 173 é de maio de 2020, bem como observando a recente vigência da Lei Complementar 178/2021, responsável por instituir o Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal e o Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal, é prudente que tanto o Estado quanto a União sejam ouvidos a respeito. Muito embora a audiência de conciliação designada pela Vice-Presidência tenha sido infrutífera, verifica-se que ambas as partes se aproximaram de um acordo, indicando no novo diploma um caminho para solução da controvérsia. 
    Destaco, entre os pontos suscitados em audiência, a preocupação do Estado autor quanto ao risco em sofrer com a execução automática das contragarantias a partir da desistência da ACO 3.280. Ainda assim, ressaltou o autor o interesse em aderir a eventual plano de parcelamento instituído pela Lei Complementar 178/2021, mas que, no seu entender, estaria pendente de regulamentação administrativa. 
    De outro lado, a União suscita a possibilidade de adesão do Estado ao procedimento administrativo contido no art. 23, do citado diploma, que seria de aplicação imediata, não demandando a integração por meio de disciplina infralegal. Contudo, ressaltou ser necessária a observância de outros requisitos, entre os quais a existência de lei estadual autorizando a adesão e a regularidade previdenciária. 
    Verifica-se, portanto, que ambas as partes encontram-se de acordo quanto à relevância das obras em curso e da necessidade do financiamento ora em debate para sua conclusão, bem como há uma predisposição do Estado-autor a voltar a honrar com seus compromissos, vencidos e vincendos, dentro de um programa de refinanciamento da dívida. Nota-se assim um certo direcionamento quanto ao caminho a ser adotado, restando poucos elementos de dissenso.
    Conforme se observa do caput e inciso I, o art. 23, da LC 178/2021 cuida de possibilidade de repactuação quanto aos valores  inadimplidos em decorrência de decisões judiciais proferidas em ações ajuizadas até 31 de dezembro de 2019, que lhes tenha determinado a suspensão de pagamentos de operações de crédito com o sistema financeiro e instituições multilaterais cujas contragarantias não tenham sido executadas pela União. 
    Por outro lado, prescreve, em seu parágrafo 5º, a possibilidade de o Estado aderente vir a desistir da ação em momento posterior à assinatura do contrato de refinanciamento da dívida, junto à União.
    A princípio, e nos termos do que observado na citada audiência, entendo que o caminho administrativo apontado pela União se mostra compatível com a proposta de transação trazida aos autos pelo Estado, o qual compromete-se (i) com o pagamento das prestações dos seus empréstimos externos e internos vincendos; e (ii) com a desistência da ACO 3280, ante a perda superveniente do respectivo objeto. Para tanto, (iii) espera que a execução das contragarantias vencidas permaneçam suspensas até a celebração do contrato de refinanciamento; assim como (iv) requer a concessão pela União do aval à prorrogação do Contrato de Empréstimo externo nº 8276-BR, objeto do presente feito. 
    Todavia, em que pese tal proximidade de interesses, verifico da citada audiência de conciliação certos pontos que demandam diálogo a fim de se obter solução consensual.
    Daí porque é importante a manifestação da União para que esclareça quanto aos requisitos necessários para adesão ao procedimento administrativo aventado.
    Traçadas tais premissas, o Estado deve apresentar planejamento concreto para cumprir com suas obrigações em harmonia à possível tratativa com a União, em especial à luz do que disposto na Lei Complementar nº 178/2021. 
    A oitiva é importante também para que se possa estabelecer uma limitação temporal desta ação, vez que se direciona a uma solução consensual, bem como possam ser estabelecidas condições relativas à comprovação por parte do Estado de que tenha adotado as medidas necessárias ao ajuste fiscal, atualmente regidas pela Lei Complementar nº 178/2021. Enquanto isso, considerada a urgência noticiada quanto às tratativas junto ao Banco Mundial, impõe-se, por força da presente liminar, assegurar o resultado útil do processo.
    Ante o exposto, e a partir da urgência, concedo a tutela provisória para determinar que a União, neste momento, se abstenha de utilizar a decisão judicial proferida nos autos da ACO 3.280 em prejuízo ao Estado no que toca à avaliação do pedido de prorrogação da garantia federal ao Contrato de Empréstimo externo nº 8276-BR, sendo ressalvado, no entanto, a competência para verificação dos demais requisitos normativos aplicáveis para tanto.
    Na sequência, em vistas a buscar a solução consensual do conflito, digam as partes, sucessivamente, e no prazo de 10 dias, quanto à possibilidade de adesão ao procedimento estabelecido no art. 23, da LC 178/2021 para refinanciamento da dívida, nos termos do que vazado na citada audiência de conciliação; primeiramente a União, esclarecendo os parâmetros a serem observados e por ela suscitados em referida audiência, e, na sequência, o Estado quanto à possibilidade de real cumprimento das exigências postas.
    Ouça-se a Procuradoria-Geral da República. 
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 18 de fevereiro de 2021.  
Ministro NUNES MARQUES
Relator