Tribunal: STF
Processo: Pet 9697
Classe: Pet
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-17
Data de publicação: 2021-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 1. Trata-se de petição instaurada com vistas ao cumprimento das determinações da ADPF 742 no tocante às questões sanitárias para a prevenção e combate à COVID-19 nas comunidades quilombolas.



    Em decisão de 04.10.2021 (eDOC 102), acolhi alguns requerimentos e procedi a algumas determinações à União, a qual se manifestou (eDOC 106), apresentando documentos e, em seguida, as requerentes (eDOC 119) e a PGR (eDOC 132). 



    Constam, ainda, em eDOC 124-130, documentos apresentados pela União, sem que, no entanto, a Advocacia-Geral da União tenha mediado a que ações se referem.



    Determinei na decisão anterior à União:



    1. A adoção, em diálogo com o grupo de trabalho instituído no âmbito da ADPF 742, de medidas eficazes, no âmbito de sua competência, para fiscalizar e induzir a atuação dos municípios nos registros de casos de Covid-19 entre quilombolas;



    2. Que comprove nos autos, quanto às máscaras N95 referidas na nota técnica nº 20/2021, se estas foram efetivamente encaminhadas às comunidades quilombolas ou, alternativamente, quanto o estoque do Ministério da Saúde será reposto para que sejam distribuídas máscaras às comunidades quilombolas.



    3. Que determine à União que dialogue com as comunidades quilombolas, por meio da Conaq e no âmbito do GT instituído nestes autos, para que sejam providenciados mecanismos de denúncia específicos no tema de saúde em função da realidade quilombola.



    4. A adoção, desde já, de medidas de monitoramento e fiscalização do efetivo empenho dos recursos destinados a povos e comunidades tradicionais por meio da Portaria GM/MS nº 894/2021;



    5. A adoção de medidas para fomentar, no âmbito de sua atribuição constitucional, que todos os 1.672 municípios onde há presença de localidades quilombolas, conforme identificado pelo IBGE, realizem e, conforme o caso, atualizem os cadastros de integrantes de comunidades quilombolas no Sistema de Informação de Atenção Básica à Saúde;



    6. A adoção medidas de fiscalização, no âmbito de sua atribuição constitucional, para fiscalizar todas as situações em que municípios brasileiros que, a exemplo de Campinas/SP, Guarulhos/SP, Diadema/SP e São Paulo/SP, indicam cadastrar integrantes de povos e comunidades tradicionais no Sistema de Informação de Atenção Básica à Saúde sem que se tenha notícia da existência de tais comunidades nessas localidades;



    7. Efetivamente promova, com urgência, a aquisição e distribuição de testes de detecção do Coronavírus para distribuição a quilombolas, comprovando nos autos a adoção da medida; 8. Apresente justificativa técnica quanto à suficiência da aquisição e distribuição de um milhão de testes de detecção do Coronavírus, levando em conta a estimativa de população quilombola no país e a duração da pandemia;



    A manifestação deveria contemplar as minúcias indicadas pela DPU:



    ii) demonstrar quais as medidas adotadas para assegurar que os EPIs e os testes já eventualmente distribuídos tenham sido efetivamente destinados às comunidades quilombolas;



    iii) apresentar plano de distribuição que abranja toda a população quilombola, com indicação de prazos (cronograma) ede mecanismos de controle e monitoramento da efetiva testagem da população quilombola;



     (...) v) esclarecer se houve o contato com os gestores municipais e se foram averiguados os municípios que não atingiram o teto, a partir do levantamento das equipes de Saúde da Família credenciadas e do teto referente aos municípios que atendem a população quilombola, conforme noticiado Nota Técnica nº 18/2021-COGE/CGGAP/DESF/SAPS/MS;



     vi) complementar os Planos de Enfrentamento à COVID19 e a ferramenta de monitoramento (de business inteligence) com a indicação precisa e específica dos recursos orçamentários efetivamente disponíveis e programados para a execução de cada uma das ações e das metas neles estabelecidos, indicando também os valores que seriam necessários para o cumprimento integral da decisão. ...que o CONASS e o CONASEMS sejam notificados a fim de que indiquem representantes comprometidos a comparecer a todas as reuniões do GTI 



    2.1. Quanto aos registros de casos e cadastros de integrantes das comunidades no sistema de informação de Atenção Básica à Saúde, manifestou-se a União:



    “No que se refere a este ponto, o Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, por meio do Ofício nº 1346/2021/GAB.SE/SE/MMFDH (doc. 01 em anexo) [eDOC 107], ressaltou que, na última reunião do Grupo de Trabalho, realizada no dia 06 de outubro de 2021, foram propostas medidas para fomentar a atuação dos Municípios tanto no que diz respeito à atualização cadastral de integrantes de comunidades quilombolas quanto no que concerne o preenchimento de registro de casos de Covid-19 de forma adequada. 



    Essas medidas, de acordo com as informações prestadas, foram elaboradas em conjunto pelo Ministério da Saúde e pelo Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde – CONASEMS, e incluem a realização de uma transmissão ao vivo, prevista para o dia 29 de outubro de 2021, no intuito de orientar e capacitar os gestores municipais de saúde quanto à operacionalização dos sistemas de informação do SUS, a qual contará com a participação da CONAQ.”



    Ressalta, ainda, que, conforme Nota Técnica nº 38/2021-COGE/CGGAP/DESF/SAPS/MS (eDOC 108), os recursos repassados aos municípios refletiu no aumento do cadastro de integrantes de comunidades quilombolas.



    Quanto à fiscalização, reitera o contido no Ofício nº 1346/2021/GAB.SE/SE/MMFDH (eDOC 107), esclarecendo que o grupo de trabalho tem sido diligente na atuação, citando o convite para que CONASS e o CONASEMS participem das reuniões do GT (Ofícios nº 1347 e 1348/2021/GAB.SE/SE/MMFDH, eDOC 113), assim como o envio de ofícios solicitando esclarecimentos aos municípios.



    As requerentes, no entanto, anotam que a União não cumpriu a decisão referente à notificação de casos, limitando-se a incluir na “Ficha de Registros dos Casos de Síndrome Respiratória Aguda Grave (SRAG) Hospitalizado” um campo específico, nos dados do paciente, para indicar pertencimento a povos e comunidades tradicionais. Trata-se, porém, apenas dos casos graves, não abrangendo a totalidade da população quilombola contaminada. Assim:



    “...a medida de inclusão desse campo específico na ficha de SRAG hospitalizados não foi suficiente para viabilizar a notificação massiva de casos de Covid19 entre quilombolas, muito menos sua ampla e periódica divulgação, frustrando a execução de políticas destinadas à mitigação da crise sanitária por ausência de dados. 



    Desde a inclusão de um campo específico na ficha de SRAG foram notificadas oficialmente apenas 77 situações confirmadas entre quilombolas, 24 não especificadas, 13 em investigação e um caso referente a outro agente etiológico, conforme documento anexo, atualizado até 06/09/2021, apresentado ao Grupo de Trabalho durante a 14ª reunião, na data de 8 de setembro de 2021. 



    De outro lado, se observa que a peticionária Conaq, em parceria com o Instituto Socioambiental, identificou, em levantamento autônomo1 , a ocorrência de 5.654 casos de Covid, 1.492 casos monitorados entre quilombolas, bem como 301 situações de óbitos desde o início do monitoramento, em maio de 2020.



    O levantamento de dados realizado pela Conaq é efetivado sem as estruturas de que dispõe o Estado para tanto. Assim, os dados apurados de forma autônoma não refletem com exatidão todos os casos de contaminação e óbitos entre quilombolas em todo o país. 



    Contudo, demonstram que a ação de Estado para registrar e divulgar os casos ocorridos entre quilombolas é, em função de seus resultados, ineficiente. A superação do cenário de ausência de notificação de casos de Covid-19 tem sido debatida de forma exaustiva nas reuniões do Grupo de Trabalho.



    Nas reuniões do GT as Arguentes insistem em requerer à União adoção de medidas que viabilizem a efetiva notificação de casos de Covid-19 entre quilombolas. 



    Contudo, a União nunca apresentou medidas eficazes, limitando-se a informar que a responsabilidade pelo preenchimento da ficha dos casos graves hospitalizados é, em geral, dos estados e municípios. 



    Nas duas últimas reuniões do Grupo de Trabalho pactuou-se pela realização de uma atividade on-line que contasse com a participação da União, do Conass, Conasems e da Conaq para, entre outros assuntos, sensibilizar agentes e gestores públicos quanto à importância de gerar e divulgar casos de Covid-19 entre quilombolas. 



    Embora a atividade tenha potencial de viabilizar alguma melhoria na notificação dos casos, é evidente que, por si só, não alterará o atual estado de coisas. Assim, a Conaq seguirá dialogando, no âmbito do Grupo de Trabalho, para que a União adote medidas para viabilizar a notificação de casos de Covid-19 entre quilombolas. ”



    Por sua vez, anota a PGR: 



    “Em suma, a União apresentou como atividade a realização de uma live no dia 29 de outubro de 2021, proposta no âmbito do GT, sem apresentar outras alternativas para sensibilização dos gestores municipais na realização dos registos de caso de Covid-19 entre quilombolas, conforme determinação do d. Ministro Relator. 



    11. No que diz respeito ao dever de fiscalização da União, quanto à atuação nos registros de Covid-19 no Sistema de Informação de Atenção Básica à Saúde, não foi apresentado nenhum mecanismo pela União. Registra-se que o Ofício n.º 1346/2021/GAB.SE/SE/MMFDH (eDoc 107) do MMFDH limita-se ao tema informar sobre os debates no âmbito do GT sobre o conteúdo e envio de ofício ao CONASEMS.



    (...)



    38. Em que pese a importância da Portaria GM/MS n.º 3.396/2020, que data de 11 de dezembro de 2020 e já anteriormente apresentada nos autos pela AGU, deixa a União de informar quais outras medidas foram efetuadas para que os municípios onde há presença de localidades quilombolas realizem ou atualizem os cadastros de integrantes de comunidades quilombolas no Sistema de Informação de Atenção Básica à Saúde, nos termos da decisão de 06 de outubro de 2021.”



    A ausência de dados, como tenho reiteradamente afirmado, compromete a efetivação da política pública de proteção das comunidades. A requerente, por outro lado, indica medidas factíveis para a obtenção dessas informações:



    “Para além dos diálogos no GT, e considerando que consta dos autos informação do DATASUS onde se lê que ‘este Departamento está preparado para efetuar as melhorias e/ou ajustes que forem, eventualmente, definidos pelas áreas negociais, dentro e fora do âmbito do GT da ADPF 742’ (eDOC nº 88), requer-se a intimação do DATASUS para que apresente proposta, no Grupo de Trabalho, para viabilizar que a notificação de casos não se restrinja apenas às ocorrências de síndrome respiratória aguda grave em quilombolas hospitalizados, viabilizando a notificação compulsória de todos os casos de Covid-19 entre quilombolas, inclusive nos casos assintomáticos e leves, independente de haver ou não hospitalização.”



    Dispondo a União, pelo DATASUS, de meios de efetivar a medida, defiro o requerimento.



    2.2. Máscaras e EPIs:



    Refere-se a União à Nota Técnica nº 38/2021-COGE/CGGAP/DESF/SAPS/MS (eDOC 108), na qual seria possível vislumbrar a quantidade de máscaras N95 distribuídas para a população quilombola por Estado, bem como os comprovantes de envios de EPI do Sistema de Administração de Materiais. 



    As requerentes, no entanto, afirmam que:



    “as máscaras efetivamente não chegaram a ser destinadas a quilombolas. 



    Há ciência, por parte da Conaq, da efetiva distribuição de máscaras a quilombolas apenas no Estado do Espírito Santo, sem que tal ação tenha, até o momento, beneficiados todas as comunidades daquele estado. 



    (...)



    Analisando os documentos juntados aos autos pela União, bem como através de rastreio do site da empresa VTCLOG2 , responsável pelo transporte das máscaras, há informações de destinação de máscaras aos estados no mês de setembro de 2021, sem qualquer informação quanto à efetiva distribuição dos equipamentos às comunidades quilombolas. 



    Quanto ao arranjo para distribuição das máscaras às comunidades informou a União, através da NOTA TÉCNICA Nº 335/2021-DESF/SAPS/MS, que os equipamentos de proteção ‘são enviados às Secretarias Estaduais de Saúde, as quais são responsáveis pela distribuição nos seus municípios, conforme pactuado entre o Ministério da Saúde, o Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS) e o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (CONASEMS)’.



    Contudo, a União, CONASS e CONASEMS não prestaram qualquer informação quanto à efetiva destinação das máscaras às comunidades quilombolas. Observa-se que na decisão de e.DOC nº 102 Vossa Exa. não determinou a comprovação de destinação das máscaras pela União aos estados, mas comprovação de destinação às comunidades quilombolas. ” (g.n.)



    Igualmente, afirma a PGR:



    “16. No entanto, a União não comprovou se foram encaminhadas e distribuídas para as comunidades quilombolas nos termos da decisão do d. Ministro Fachin, de 04 de outubro de 2021, em que determinou expressamente que se comprovasse ‘nos autos, quanto às máscaras N95 referidas na nota técnica n.º 20/2021, se estas foram efetivamente encaminhadas às comunidades quilombolas ou, alternativamente, quanto o estoque do Ministério da Saúde será reposto para que sejam distribuídas máscaras às comunidades quilombolas.’



    17. Registra-se que na apresentação do GT com os debates da 15a reunião realizada em 06 de outubro de 2021 ficou como sugestão ‘comprovação de recebimento de máscara N95 por municípios e estados/DF’.”



    Desse modo, o requerimento para comprovar a destinação às “comunidades quilombolas” deve ser deferido.



    2.3. Monitoramento de recursos



    Quanto ao monitoramento dos recursos, invoca a União a ressalva “no que couber” contida no art. 14, par. único, da Lei nº 14.021/2021, reiterando que 



    “os fluxos administrativos para a fiscalização da aplicação desses recursos seguem o disposto no artigo 21 da Portaria GM/MS nº 894/2021, segundo a qual a prestação de contas será realizada por meio do Relatório Anual de Gestão (RAG) do ente federativo beneficiado, nos termos do artigo 36, § 1º, da Lei Complementar nº 141/2012. É o que se infere da referida Nota Técnica nº 38/2021- COGE/CGGAP/DESF/SAPS/MS (doc. 02 em anexo). Informação no mesmo sentido consta de material produzido pela Secretaria de Atenção Primária à Saúde (doc. 08, em anexo) contendo Manual para utilização e monitoramento dos recursos repassados com fundamento na Portaria GM/MS nº 894/2021.”



    Refere-se, ainda, ao Despacho nº 238/2021/DIMOPE/SNPIR/MMFDH (eDOC 112), em que consta a informação de atualização do Painel de Monitoramento em relação às “ações do Governo Federal, inclusive no que diz respeito à distribuição de máscaras e ao repasse de recursos da Portaria GM/MS nº 894/2021 por unidade da federação.”



    E ressalva que “’a indicação de recursos orçamentários do Plano fica sob compromisso dos órgãos implementadores’, bem como que ‘as informações apresentadas são para as ações vigentes, cabendo uma análise sobre a necessidade de suplementação, a partir de novas ações apresentadas pelos responsáveis.’”



    As requerentes, no entanto, afirmam:



    “Entretanto a Conaq, por meio de consultas às comunidades quilombolas, não identificou nenhuma ação de mínimo relevo que, a partir do repasse de recursos através da Portaria GM/MS Nº 894/2021, tivesse incrementado a atenção primária à saúde nos quilombos. Esse cenário foi exposto à União, por meio das reuniões do Grupo de Trabalho, em mais de uma oportunidade.”



    Reitera a inadequação da fiscalização anual dos repasses:



    “Entretanto, o estado excepcional decorrente da pandemia e a decisão proferida por esse e. Supremo Tribunal Federal impõem a adoção de mecanismos que viabilizem aferir, no mundo dos fatos e em tempo e forma razoáveis, se as medidas adotadas pela União no combate à pandemia nos quilombos têm se efetivadas. 



    Para cumprimento da decisão judicial, mas sobretudo para o incremento da atenção primária às comunidades quilombolas no contexto da pandemia, não é suficiente e razoável aguardar a análise ordinária de prestação de contas anual.”



    A PGR também anota:



    28. No que diz respeito à determinação do d. Ministro Relator sobre a adoção de medidas para fiscalizar todas as situações em que municípios brasileiros indicam cadastrar integrantes de povos e comunidades tradicionais no Sistema de Informação de Atenção Básica à Saúde sem que se tenha notícia da existência de tais comunidades nessas localidades, a União não apresenta informações.



    29. No Ofício n.° 1346/2021/GAB.SE/SE/MMFDH (eDoc 107), ao abordar o tema da fiscalização das situações de todos os municípios quanto ao cadastro de integrantes de povos e comunidades tradicionais no Sistema de Informação de Atenção Básica à Saúde sem que se tenha notícia da existência de tais comunidades nessas localidade, confunde-se referido tema com a operacionalização da vacinação.



    (...)



    31. Cumpre destacar, ainda, que sobre o tema a Procuradoria-Geral da República se manifestou nos eDOCs 72 e 73, em 22 de junho de 2021, aduzindo que as bases cadastrais apresentavam distorções na distribuição dos incentivos financeiros destinados aos municípios e Distrito Federal para apoiar a manutenção do funcionamento das equipes de Serviços da Atenção Básica à Saúde pela Portaria GM/MS Nº 894, de 11/05/2021.



    (...)



    33. Em suma, a União não demonstrou cumprir a determinação do d. Ministro Relator no que diz respeito ‘A adoção medidas de fiscalização, no âmbito de sua atribuição constitucional, para fiscalizar todas as situações em que municípios brasileiros que, a exemplo de Campinas/SP, Guarulhos/SP, Diadema/SP e São Paulo/SP, indicam cadastrar integrantes de povos e comunidades tradicionais no Sistema de Informação de Atenção Básica à Saúde sem que se tenha notícia da existência de tais comunidades nessas localidades.



    De fato, ao contrário do que afirma a União, a leitura do art. 14, par. único, da Lei n. 14.021/2020, impõe a adoção de medidas urgentes no contexto da pandemia. O acórdão da ADPF 742 também. A urgência demanda efetividade e fiscalização em periodicidade inferior à anual, a fim de que se verifique se as medidas estão sendo efetivamente implantadas e se estão sendo eficazes, possibilitando, ademais, os ajustes necessários.



    O item carece, pois, de complementação.



    Em relação aos municípios que, embora não possuam comunidades quilombolas cadastradas, tenham recebido recursos decorrentes da Portaria GM/MS 894/2021, o equívoco, anotam as requerentes, decorreria da classificação “comunidades tradicionais no SISAB”. Intimada para promover a devida tutela, a União não teria trazido informações novas.



    As requerentes, então, requerem que a União junte as “informações relativas a medidas de fiscalização do cadastro de povos e comunidades tradicionais junto ao SISAB nos municípios de Campinas/SP, Guarulhos/SP, Diadema/SP e São Paulo/SP sob pena de aplicação de multa pessoal diária a ser aplicado ao Sr. Ministro da Saúde.” 



    A medida, no entanto, parece que será melhor esclarecida por meio da cooperação judicial, como ao final se determinará.



    2.4. Testes



    Refere-se a União à Nota Informativa nº 278/2021-CGPNI/DEIDT/SVS/MS (eDOC 109), informando que:



    “há duas ações em curso para oferecer o diagnóstico laboratorial de Covid-19 à população: a ação Confirma Covid-19 e a ação Testa Brasil, as quais se ocupam, respectivamente, da testagem padrão ouro RT-qPCR e de testes rápidos sorológicos e de antígenos.



    O referido órgão noticiou, ainda, o recente lançamento do Plano Nacional de Expansão da Testagem para Covid-19, ocorrido no dia 17 de setembro de 2021, o qual já resultou na distribuição de testes rápidos de antígeno para todos os Estados. O aludido Plano, que segue anexo à presente petição (doc. 04 em anexo), estabelece três estratégias de testagem: o diagnóstico assistencial, a busca ativa e a triagem populacional.



    A triagem é uma estratégia direcionada aos indivíduos assintomáticos, principalmente com maior risco de exposição e contaminação. Assim, os profissionais de saúde que necessitam adentrar comunidades quilombolas compõem o público-alvo dessa espécie de testagem, assim como a própria população quilombola, considerada como grupo com maior potencial de agravamento do quadro clínico. 



    Cita, ainda, a Nota Técnica nº 1217/2021-CGPNI/DEIDT/SVS/MS (eDOC 111) e apresenta quantitativos e datas de distribuição.



    No entanto, as requerentes afirmam que “em sua última manifestação nos autos, a União não trouxe qualquer nova informação quanto à aquisição de um milhão de testes que seriam destinados a quilombolas. Como se nunca tivesse afirmado que tais testes seriam adquiridos, a União apresentou nova justificativa quanto ao tema da testagem.”



    Igualmente, a PGR afirma que não houve comprovação.



    Como as demais, a medida carece de complementação.



    2.5 Denúncias



    Bem anota a PGR que a União não se manifestou sobre a intimação anterior. Deve haver, portanto, reiteração da intimação.



    3. Ante o exposto, constatado o inadimplemento parcial das determinações anteriores, bem como a necessidade de novas informações, intime-se a União para que, no prazo de 15 dias:



    1. Apresente proposta, por meio do DATASUS, e cientificando o Grupo de Trabalho, para viabilizar que a notificação de casos não se restrinja apenas às ocorrências de síndrome respiratória aguda grave em quilombolas hospitalizados, viabilizando a notificação compulsória de todos os casos de Covid-19 entre quilombolas, inclusive nos casos assintomáticos e leves, independente de haver ou não hospitalização;



    2. Apresente nos autos, assim como ao GT, informações comprovação sobre a efetiva destinação das máscaras às comunidades quilombolas, estado por estado, ou justificativa para a ausência de distribuição;



    3. Adote medidas urgentes para monitorar e fiscalizar a efetividade dos repasses de recursos previstos na Portaria GM/MS nº 894/2021 às comunidades quilombolas, em diálogo conjunto com CONASS, CONASEMS e com o Grupo de Trabalho, elaborando relatório da avaliação da eficácia do repasse dos valores;



    4. Comprove a efetiva destinação de um milhão de testes em benefício de comunidades quilombolas e incorpore no Plano Nacional de Expansão da Testagem para Covid-19 ações que beneficiem de forma específica às comunidades quilombolas.



    5. Providencie mecanismos de denúncia específicos no tema de saúde à realidade quilombola, com dados e prazos de retorno das informações.



    Por fim, considerando que a requerente noticiou a destinação equivocada de recursos aos municípios de Campinas/SP, Guarulhos/SP, Diadema/SP e São Paulo/SP, expeça-se carta de ordem aos respectivos Juízos Federais, a fim de intimar a União atuante diretamente na localidade a efetivar o cumprimento da decisão do Supremo Tribunal Federal no tocante à destinação de recursos a medidas sanitárias de prevenção à COVID da população quilombola, intimando-se também a Defensoria Pública da União e o Ministério Público Federal locais para que promovam, se necessário, eventuais medidas judiciais e extrajudiciais a sanar os problemas indicados na manifestação de eDOC 119, a qual deve instruir a carta, assim como a cópia do acórdão do Supremo Tribunal Federal e das decisões destes autos.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 17 de dezembro de 2021



Ministro Edson Fachin



Relator



Documento assinado digitalmente