Tribunal: STF
Processo: ADI 6722
Classe: ADI
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-12
Data de publicação: 2021-04-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
EMENTA: Direito constitucional. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Reeleição para a Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia. 
1. Ação direta de inconstitucionalidade que impugna normas estaduais que permitem a reeleição dos membros da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia (art. 29, I, b, da Constituição do Estado de Rondônia e do art. 9º, § 2º, do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia).
2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal afirma que a regra do art. 57, § 4º, da Constituição Federal não representa concretização do princípio republicano, razão qual pela não constitui norma de repetição obrigatória pelos Estados (Representação 1.245, Rel. Min. Oscar Corrêa; ADI 792, Rel. Min. Moreira Alves; ADI 2.371, Rel. Min. Moreira Alves).
3. Por conseguinte, os Estados-membros não estão obrigados a vedar a reeleição dos membros da mesa diretora da respectiva casa legislativa, tal como a Constituição Federal faz em relação ao Congresso Nacional.
4. Por outro lado, a possibilidade de reeleição ad aeternum dos dirigentes do Poder Legislativo estadual é incompatível com os princípios democrático e republicano. 
5. Medida cautelar parcialmente concedida, para fixar interpretação conforme a Constituição dos dispositivos impugnados, de forma a permitir apenas uma reeleição dos membros da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia Fixação das seguintes teses de julgamento: 1. O art. 57, § 4º, da CF, não é norma de reprodução obrigatória por parte dos Estados-membros. 2. É inconstitucional a reeleição em número ilimitado, para mandatos consecutivos, dos membros das Mesas Diretoras das Assembleias Legislativas Estaduais, sendo-lhes permitida uma única recondução.
    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido cautelar, ajuizada pelo Procurador-Geral da República contra o contra o art. 29, I, b, da Constituição do Estado de Rondônia, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 3/1992 e do art. 9, § 2º, do Regimento Interno da Assembleia Legislativa daquele mesmo estado. Os dispositivos impugnados possuem o seguinte teor:
    “Art. 29. Compete privativamente à Assembleia Legislativa:
    I - eleger sua Mesa Diretora e constituir suas Comissões: (…)
    b) será de dois anos o mandato para membros da Mesa Diretora, sendo permitida a recondução para o mesmo cargo na mesma legislatura; (NR dada pela EC nº 03, 23/09/1992 – D.O.E. nº 2627, de 29/09/1992)”
    Art. 9º (…)
    § 2º Será de dois anos o mandato para membro da Mesa Diretora, sendo permitida a recondução para o mesmo cargo na mesma legislatura. (RE nº 49/1992.).”
    2. Inicialmente, o requerente sustenta o cabimento da ação direta de inconstitucionalidade embora o Supremo Tribunal Federal (STF) já tenha declarado a constitucionalidade do art. 99, II, da CERJ no julgamento da ADI 793/RO, Rel. Min. Carlos Velloso. Argumenta que as normas impugnadas teriam passado por um processo de inconstitucionalização decorrente de mudanças nos cenários fáticos, políticos, sociais, econômicos ou jurídicos subjacentes à sua aplicação, o que justificaria o acionamento do controle de constitucionalidade novamente. No mérito, o requerente alega violação ao art. 57, § 4º, da CF, de acordo com o qual as Mesas diretoras do Congresso Nacional são eleitas para mandato de dois anos, “vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente”. Sustenta que se trata de norma de reprodução obrigatória por parte dos Estados. Menciona que, em ocasiões anteriores, o STF se manifestou no sentido de que a regra do art. 57, § 4º, da CF não seria de reprodução obrigatória (ADI 793, Rel. Min. Carlos Velloso; ADI 792, Rel. Min. Moreira Alves), mas que no recente julgamento da ADI 6.524/DF (Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 18.12.2020) o tribunal teria mudado o entendimento sobre o tema. Requer a concessão de medida cautelar para a suspensão da eficácia dos dispositivos impugnados e faz referência às decisões monocráticas nesse sentido que foram concedidas pelo Ministro Alexandre de Moraes na ADI 6.654/RR e na ADI 6.674/MT. Ao final, formula pedido pela declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados.
    3. Determinei a oitiva da Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia e do Advogado-Geral da União, antes de apreciar o pedido cautelar, na forma do art. 10, caput e § 1º, da Lei 9.868/1999.
    4. Até a presente data, as informações solicitadas não foram recebidas por esta Corte.
    5. É o relatório. Decido.
    6. Estão presentes os requisitos para a concessão parcial da medida cautelar, a fim de fixar interpretação conforme a Constituição dos dispositivos impugnados, no sentido de se permitir uma única recondução dos membros da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa para mandato imediatamente subsequente. Como os atuais dirigentes daquela casa legislativa foram reconduzidos pela primeira vez na última eleição, ela é válida e seus efeitos permanecem inalterados.
    7. Afasto o argumento de que o Min. Nunes Marques estaria prevento para conhecer da presente ação, pois ele é o relator da ADI 6.629, alegadamente a primeira ação em que se requereu a extensão do entendimento firmado na ADI 6.524 às Assembleias Legislativas estaduais. Nos termos do art. 77-B do RI/STF, na ação direta de inconstitucionalidade aplica-se a regra da distribuição por prevenção quando há coincidência total ou parcial de objetos. O objeto da presente ação é a análise da constitucionalidade art. 29, I, b, da Constituição do Estado de Rondônia e do art. 9, § 2º, do Regimento Interno da Assembleia Legislativa daquele mesmo estado. Já o objeto da ADI 6.629 é o art. 66, II, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Não há, portanto, coincidência de objetos a justificar a redistribuição do presente feito. Veja-se a ADI 5.215, sob minha relatoria.
    8. Ainda em sede preliminar, registro que o precedente da ADI 793/RO não constitui óbice ao conhecimento do pedido formulado nesta ação. Naquele caso, declarou-se a constitucionalidade do art. 29, I, b, da Constituição do Estado de Rondônia, ocasião em que prevaleceu o entendimento de que o art. 57, § 4º, da CF não é norma de reprodução obrigatória pelas constituições estaduais. O Supremo Tribunal Federal, portanto, declarou que a norma da Constituição estadual não era incompatível com a Constituição Federal, tendo em vista que o dispositivo que proíbe a recondução dos membros das Mesas do Congresso Nacional não deveria necessariamente ser reproduzido pela Assembleia estadual. 
    9. O argumento não merece ser acolhido, tendo em vista que a declaração de constitucionalidade do ato normativo não impede o reexame da matéria pelo STF, desde que se esteja diante de novos argumentos, de novos fatos, de mudanças formais ou informais no sentido da Constituição ou de transformações da realidade que modifiquem o impacto ou a percepção da lei. Foi o que aconteceu, por exemplo, no julgamento do RE 567.985, em que o STF declarou a inconstitucionalidade parcial do art. 20, § 3º, da Lei 8.742/1993, cuja constitucionalidade havia sido declarada anteriormente no julgamento da ADI 1.232. Na ocasião, registrou-se que, após o primeiro julgamento do STF, o dispositivo passou por “processo de inconstitucionalização decorrente de notórias mudanças fáticas (políticas, econômicas e sociais) e jurídicas (sucessivas modificações legislativas dos patamares econômicos utilizados como critérios de concessão de outros benefícios assistenciais por parte do Estado brasileiro)” (RE 567.985, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/o acórdão o Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno).
    10. Em sede doutrinária, de longa data registro que a improcedência do pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade não produz coisa julgada material, de forma que a matéria pode ser revisitada. Confira-se:
    “A declaração de inconstitucionalidade opera efeito sobre a própria lei ou ato normativo, que já não mais poderá ser validamente aplicada. Mas, no caso de improcedência do pedido, nada ocorre com a lei em si. As situações são diversas e comportam tratamento diverso. Parece totalmente inapropriado que se impeça ao Supremo Tribunal Federal de reapreciar a constitucionalidade ou não de uma lei anteriormente considerada válida, à vista de novos argumentos, de novos fatos, de mudanças formais ou informais no sentido da Constituição ou de transformações da realidade que modifiquem o impacto ou a percepção da lei. Portanto, o melhor entendimento na matéria é o de que podem os legitimados do art. 103 propor ação tendo por objeto a mesma lei e pode a Corte reapreciar a matéria. O que equivale a dizer que, no caso de improcedência do pedido, a decisão proferida não se reveste da autoridade da coisa julgada material.” (Luís Roberto Barroso, O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 6a ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 227 e 228)
    11. No presente caso, um conjunto de fatores alterou a percepção a respeito da questão relativa à reeleição dos membros das Assembleias Legislativas Estaduais. No julgamento da ADI 793/RO, o que se decidiu foi que não haveria simetria nessa matéria. Há, contudo, uma diferença significativa entre dizer que os Estados estão autorizados a possibilitar a reeleição da chefia do Poder Legislativo e dizer que é constitucional a reeleição ad aeternum desses dirigentes. Na prática, contudo, o que se verificou foi que o entendimento anteriormente firmado acabou por possibilitar diversas reeleições consecutivas na presidência de Assembleias Legislativas país afora.
    12.  Paralelamente a tais fatos, a percepção jurídica a respeito da questão também evoluiu. A falta de alternância de poder nesses cargos se revelou incompatível com os princípios republicano e democrático. Os membros desta Corte se manifestaram nesse sentido no julgamento da ADI 6.524 e esse entendimento serviu de suporte para se limitar o número de reeleições em outras assembleias estaduais (ADIs 6.654, 6.674 e 6.685), como se analisará em detalhe a seguir. De fato, não faz sentido que em alguns Estados da federação o número de reeleições seja limitado e em outros não.
    13. Assim, um conjunto de fatores autoriza que a questão seja novamente apreciada pelo STF. Seja porque: (i) a questão relativa à inconstitucionalidade de diversas reeleições consecutivas não foi objeto de discussão na ADI 793/RO; (ii) a decisão que julga improcedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade não produz coisa julgada material; (iii) em vista de novos fatos, assim como da alteração da percepção jurídica a respeito da matéria, entendo que não há óbice ao conhecimento do pedido.
    14. Com relação ao mérito, em primeiro lugar, afasto o argumento de que o art. 57, § 4º, da CF seria norma de reprodução obrigatória pelos Estados-membros. Como já foi mencionado, antes do julgamento da ADI 6.524, diversas decisões colegiadas do STF já estabeleciam que a regra não precisa ser repetida pelas Constituições estaduais, por não representar concretização do princípio republicano. A própria Constituição Federal, a partir da Emenda Constitucional nº 16/1997, passou a admitir uma reeleição para o cargo de Chefe do Poder Executivo federal (art. 82), hipótese em que o risco democrático advindo da permanência no poder seria muito mais elevado. A vedação à recondução dos membros da mesa diretora da casa legislativa, na eleição imediatamente subsequente, contida no art. 57, § 4º, da CF, não é a única forma de observar a transitoriedade dos mandatos ínsita à forma republicana de governo. E, não havendo norma na Constituição Federal que imponha esse mesmo regime aos Legislativos estaduais, é de se reconhecer que detenham certa margem de discricionariedade na matéria. Nessa linha, confiram-se os seguintes precedentes:
    “EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Ataque à expressão "permitida a reeleição" contida no inciso II do artigo 99 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, no tocante aos membros da Mesa Diretora da Assembléia Legislativa. - A questão constitucional que se coloca na presente ação direta foi reexaminada recentemente, em face da atual Constituição, pelo Plenário desta Corte, ao julgar a ADIN 793, da qual foi relator o Sr. Ministro CARLOS VELLOSO. Nesse julgamento, decidiu-se, unanimemente, citando-se como precedente a Representação n 1.245, que "a norma do § 4º do art. 57 da C.F. que, cuidando da eleição das Mesas das Casas Legislativas federais, veda a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente, não é de reprodução obrigatória nas Constituições dos Estados-membros, porque não se constitui num princípio constitucional estabelecido". Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.”
    (ADI 792, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, grifos acrescentados)
    “EMENTA: - Assembleia Legislativa. Permissão de reeleição dos Membros da Mesa Diretora (art. 95, I e § 3º do art. 100, ambos da Constituição do Amapá, com a redação dada pela Emenda nº 7, de 31-10-1996). Relevância jurídica do pedido comprometida em face do decidido, em situação análoga, na ADI 793-RO (DJ 28-5-93) e indesejável inversão do risco decorrente da eventual concessão da liminar como ressaltado na Ação Direta nº 792 (DJ 23-11-92), onde também se contestava a possibilidade de recondução, para o mesmo cargo, perante o art. 57, § 4º, da Carta Federal. Medida cautelar, por maioria indeferida.”
    (ADI 1.528 MC, Rel. Min. Octavio Galotti, Tribunal Pleno)
    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. EMENDA CONSTITUCIONAL ESTADUAL Nº 20/96. ALTERA DISPOSITIVO PARA ASSEGURAR A REELEIÇÃO DOS MEMBROS DA MESA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. AUSÊNCIA DO 'PERICULUM IN MORA'. HIPÓTESE EM QUE NÃO SE ENQUADRA NO ART. 27, § 1º DA CF. ESSA NÃO VEDA A HIPÓTESE DA EC 20/96. INCIDÊNCIA DO ART. 57, § 4º DA CF. HÁ PRECEDENTES. LIMINAR INDEFERIDA.”
    (ADI 2.262 MC, Rel. Min. Nelson Jobim, Tribunal Pleno)
    “EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Medida liminar. § 5º do do artigo 58 da Constituição do Estado do Espírito Santo na redação dada pela Emenda Constitucional 27/2000. Falta de relevância jurídica da fundamentação da argüição de inconstitucionalidade para a concessão de liminar. - Esta Corte, já na vigência da atual Constituição - assim, nas ADIN's 792 e 793 e nas ADIMEC's 1.528, 2.262 e 2.292, as duas últimas julgadas recentemente -, tem entendido, na esteira da orientação adotada na Representação nº 1 .245 com referência ao artigo 30, parágrafo único, letra "f", da Emenda Constitucional nº 1/69, que o § 4º do artigo 57, que veda a recondução dos membros das Mesas das Casas legislativas federais para os mesmos cargos na eleição imediatamente subseqüente, não é princípio constitucional de observância obrigatória pelos Estados-membros. [...] Pedido de liminar indeferido.”
    (ADI 2.371 MC, Rel. Moreira Alves, Tribunal Pleno)
    15. Ao contrário do que alega a Procuradoria-Geral da República, não me parece ter havido alteração desse entendimento no julgamento da ADI 6.524. De fato, os votos dos Ministros Gilmar Mendes, Marco Aurélio e Edson Fachin sinalizam que deveria haver simetria nessa matéria. Todavia, os votos dos Ministros Nunes Marques, Cármen Lúcia, Rosa Weber e o meu voto mencionam expressamente a jurisprudência consolidada nesta Corte no sentido de que o art. 57, § 4º, da CF não é norma de repetição obrigatória pelas constituições estaduais, e não indicam a necessidade de revisitar o tema. Por isso, não me parece possível extrair do acórdão da ADI 6.524 uma alteração do precedente firmado e reiterado há décadas pelo STF, até mesmo porque a observância do art. 57, § 4º, da CF pelas constituições estaduais não estava em debate naquela ação.
    16. Além disso, não seria próprio afirmar que o art. 57, § 4º, da CF veicula um princípio constitucional estabelecido, que deva ser observado obrigatoriamente pelos Estados-membros. Na linha dos precedentes já mencionados, o dispositivo prevê uma regra aplicável à composição das Mesas do Congresso Nacional que não é essencial à federação. A unidade entre os entes federados não parece ser rompida ou ameaçada por eventuais diferenças que mantenham quanto à possibilidade de reeleição dos membros das mesas diretoras das respectivas casas legislativas. A autonomia de cada um deles, por outro lado, confere o poder de auto-organização nesse tema, que, porém, como se demonstrará, não é ilimitado. O legislador constituinte federal, portanto, vedou a recondução dos dirigentes das Mesas do Congresso Nacional na eleição imediatamente subsequente, mas essa proibição não precisa ser necessariamente transposta para as Assembleias Legislativas estaduais.
    17. Por esse motivo, ao menos por ora não está configurado o requisito do fumus boni iuris para a o deferimento do pedido cautelar nos termos em que formulado. Não é possível suspender a eficácia dos dispositivos impugnados por incompatibilidade com o art. 57, § 4º, da CF, porque não há simetria nessa matéria.
    18. Não obstante, como registrei anteriormente, admitir que os Estados possam permitir a reeleição dos dirigentes do Poder Legislativo estadual não significa – e nem pode significar – uma autorização para reconduções sucessivas ad aeternum. A perpetuação dos presidentes das Assembleias Legislativas estaduais na direção da administração dessas casas é incompatível com os princípios republicano e democrático, que exigem a alternância de poder e a temporariedade desse tipo de mandato. Nas palavras do Ministro Celso de Mello, “o primado da ideia republicana [...] rejeita qualquer prática que possa monopolizar o acesso aos mandatos eletivos e patrimonializar o poder governamental, comprometendo, desse modo, a legitimidade do processo eleitoral” (RE 158.314/PR, Rel. Min. Celso de Mello).
    19. Na parte final do meu voto na ADI 6.524, manifestei-me no sentido de que a possibilidade de reeleição deve ser limitada a uma única vez. Destaco o seguinte trecho:
    “Na hipótese, como já observado, não creio estar em jogo cláusula pétrea. De modo que considero legítimo – sobretudo enquanto perdurar a possibilidade de reeleição para a chefia do Poder Executivo – que os presidentes das casas legislativas possam ser reeleitos por uma vez para legislatura subsequente, se o Congresso Nacional assim desejar. Mas deverá manifestar sua vontade pela via formal da emenda à Constituição”.
    20. Seguindo essa mesma linha de entendimento, nas ADIs 6.654, 6.674 e 6.685, que também tratam da possibilidade de reeleição das Mesas das Assembleias Legislativas estaduais (dos Estados de Roraima, Mato Grosso e Maranhão, respectivamente), o Ministro Alexandre de Moraes deferiu a medida cautelar para fixar interpretação conforme a Constituição de dispositivos de constituições estaduais “no sentido de possibilitar uma única recondução sucessiva aos mesmos cargos da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa”.
    21. Por todos esses motivos, e também a fim de uniformizar o tratamento conferido aos Estados-membros, deve-se observar essa linha de entendimento para a concessão parcial da medida cautelar. Com base nos princípios republicano e democrático (art. 1º da CF), é necessário fixar interpretação conforme a Constituição do art. 29, I, b, da Constituição do Estado de Rondônia e do art. 9, § 2º, do Regimento Interno da Assembleia Legislativa daquele mesmo estado, para permitir apenas uma reeleição dos membros da sua Mesa Diretora para mandatos consecutivos. Tendo em vista que o atual presidente, o Deputado Estadual 
    22. Ante o exposto, nos termos do art. 10, § 3º, da Lei nº 9.868/1999 e do art. 21, VI, do RISTF, concedo parcialmente a medida cautelar, ad referendum do Plenário, para fixar interpretação conforme a Constituição Federal art. 29, I, b, da Constituição do Estado de Rondônia e do art. 9, § 2º, do Regimento Interno da Assembleia Legislativa daquele mesmo estado, para permitir apenas uma reeleição dos membros da sua Mesa Diretora para mandatos consecutivos. Como costumo fazer em ações de controle concentrado de constitucionalidade, as ideias centrais da presente decisão podem ser resumidas nas seguintes teses: “1. O art. 57, § 4º, da CF, não é norma de reprodução obrigatória por parte dos Estados-membros. 2. É inconstitucional a reeleição em número ilimitado, para mandatos consecutivos, dos membros das Mesas Diretoras das Assembleias Legislativas Estaduais, sendo-lhes permitida uma única recondução”.
    23. Determino a imediata inclusão deste processo em Plenário Virtual, para que todos os Ministros possam se manifestar sobre o tema.
          Publique-se. Intime-se.
          Brasília, 12 de abril de 2021.
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
Relator