Tribunal: STF
Processo: ARE 1239655
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-08
Data de publicação: 2021-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul, assim ementado (eDOC 28, p. 2):
    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO DE RÁDIO BASEDE TELEFONIA MÓVEL CELULAR – ERB. EXIGÊNCIA PELO MUNICÍPIO DEDOURADOS/MS DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. INTERESSE LOCAL. POSSIBILIDADE. ARTIGO 26, DA LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL 055/02. VALIDADE CONSTITUCIONAL. POTENCIALIDADE LESIVA DA ONDAS DE TRANSMISSÃO DE DADOS. INEXISTÊNCIA DE PROVAS. REPORTAGENS E DISCUSSÕES INSIPIENTES. ANATEL EXPEDIU A RESPECTIVA AUTORIZAÇÃO DE INSTALAÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. A Constituição Federal impõe aos municípios o dever de proteger o meio ambiente, nos termos do art. 225, § 1º, inciso IV, da Constituição Federal, traduzindo validade constitucional o disposto no art. 26, da Lei Complementar 055/02, do Município de Dourados/MS, que dispõe sobre a "Política Municipal de Meio Ambiente e dá outras providências", assim transcrito: "dependem de licença ambiental municipal, expedida pelo IPLAN, quaisquer empreendimentos, públicos ou privados, que gerem potencial impacto ambiental local."As Estações de Rádio Base – ERB, torres de transmissão de dados de telefonia móvel celular, traduzem obra de porte considerável e engenharia complexa, razão pela qual, o município pode exigir licenciamento ambiental, desde que cingida aos interesses locais, tais como o local do empreendimento, sua estrutura, proximidades de outras fontes de transmissão de dados, preservação de interferências de sinais em hospitais, destacamentos militares, aeroportos, entre outros, não podendo, todavia, fazer exigências quanto à inexistência de possibilidade lesiva das ondas eletromagnéticas nos seres humanos, com base em simples reportagens e discussões insipientes, notadamente, por se tratar de competência da União, por intermédio das agências reguladoras ANATEL, ANEEL, ANS, dentre outros setores de tecnologia e da sociedade civil organizada. Não havendo provas nos autos de que as Estações de Rádio Base - ERB, antenas de transmissão de dados de telefonia móvel celular, detém potencialidade lesiva aptas a provocar os danos alegados pela apelante, efeitos "possivelmente carcinogênico para humanos", dentre outras enfermidades, não há meios para deferimento dos pedidos de obrigação de não fazer e de indenização por dano moral coletivo.”
    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 23, VI; e 225, da Constituição Federal. 
    Nas razões recursais, aduz-se, que “a obrigatoriedade do prévio licenciamento ambiental para a instalação de estação de rádio-base de telefonia, decorre do dever constitucional que recai sobre todos os entes da Federação de proteger o meio ambiente.” (eDOC 10, p. 10)
    Sustenta-se, que: 
    “a recusa do referido Tribunal a quo, de acolher a pretensão da ação civil pública em questão consistente em determinar à Recorrida que não instale ou opere Estações Rádio-Base sem a devida licença ambiental municipal, constitui ofensa ao mandamento constitucional, uma vez que o licenciamento ambiental exigido para a instalação e operação de ERBs se faz necessário para que haja o controle ambiental da sua localização e dos níveis de radiação emitidos pelos equipamentos, pois as ondas eletromagnéticas são, ainda que potencialmente, lesivas à saúde humana e, inexistindo estudos definitivos a respeito da irrelevância dos efeitos da radiação, há de prevalecer o que orienta o PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO, sob pena de fazer prevalecer sobre um direito universal constitucionalmente garantido – o meio ambiente equilibrado – um interesse individual, consistente na instalação de ERBs.” (eDOC 10, p. 12)
    A Presidência do TJ/MS inadmitiu o recurso extraordinário por entender que incide à espécie o óbice da Súmula 279 do STF (eDOC 10, pp. 42/43).
    Instada, a Procuradoria-Geral da República manifesta-se em parecer assim ementado: (eDOC 31, p. 1)
    “AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LICENCIAMENTO DE ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE – ERB. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 23, INCISO VI, E 225, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO SERIA REFLEXA OU INDIRETA. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL APLICÁVEL À ESPÉCIE. VEDAÇÃO CONTIDA NA SÚMULA 279 DO STF. IMPOSSIBILIDADE DE SEGUIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRECEDENTES. PARECER PELO CONHECIMENTO DO AGRAVO PARA NÃO CONHECER O RECURSO EXTRAORDINÁRIO.” 
    É o relatório. Decido. 
    A irresignação não merece prosperar.
    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, asseverou que (eDOC 28, pp. 7-14):
    “A pretensão recursal cinge-se a afastar o entendimento da sentença recorrida que declarou, incidentalmente, a inconstitucionalidade do art. 26, da Lei Complementar N. 055/02, do Município de Dourados/MS, e reconhecer a procedência dos pedidos para obrigar a apelada Vivo S/a a não realizar a instalação ou a operação de Estações de Rádio Base – ERB, de Telefonia Móvel Celular, na referida comarca, sem antes obter a licença ambiental exigida pela municipalidade, arbitrando-se multa diária em caso de descumprimento, como também, para condená-la a pagar danos morais coletivos, por explorar atividade econômica (telefonia móvel celular) potencialmente lesiva ao meio ambiente. A sentença guerreada, além de declarar a inconstitucionalidade do referido dispositivo legal, entendeu que a atividade explorada pela agravada, com a utilização de "Estações de Rádio Base – ERB", caso houvesse prova de que as ondas de rádio da telefonia móvel celular pudessem provocar danos físicos em toda coletividade(câncer, entre outras enfermidades), a simples exigência de licença ambiental pelo município de Dourados não teria força para proteger o meio ambiente e saúde da população, não passando de mero ato administrativo"(...) com único intuito de fato exigir taxas, atrasar e atrapalhar a iniciativa privada, a livre concorrência, o mercado e ainda servir de meio extorsivo muitas vezes, porquanto utilizado como forma de barganha política"(p. 369).Peço vênia para transcrever outros trechos da fundamentação delineada pelo juízo de origem (ps. 366-71):
    "(...) não compete ao município legislar como fê-lo na espécie, pois viola frontalmente a CRFB e não é fazendo o que fez que smj proporcionará saúde ou evitará dando à saúde de seus munícipes. Dispõe a CRFB, em seu art. 22, que é competência exclusiva da União legislar sobre as matérias que aponta, a saber, e indo ao que interessa ao caso, o inciso IV, ao enumerar águas, energia, informática,telecomunicações e radiodifusão. Mais adiante dispõe no Art. 23, VI, da Constituição Federal, ser competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. De plano deixa-se claro que legislar é um coisa e proteger é outra,ainda que se possa e se deva proteger por meio de legislação é claro, mas apenas no plano abstrato. E isso deve ser esclarecido porque há o hábito no Brasil de tentar se resolver tudo por meio de "decreto", e assim, aumenta-se o crime vai lá o legislador e aumenta a pena; aumenta-se a corrupção, vai lá o legislador novamente e faz o mesmo; degrada-se o meio ambiente e outra vez reage o legislador... e os problemas continuam iguais. Por fim, seguindo ao que dispõe a CRFB, consta do Art. 24, VIII,sobre a competência comum para legislar sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens de direitos de valor artístico,estético, histórico, turístico e paisagístico. E assim agiu a União, conforme Art. 22 da CRFB, legislou sobre o que lhe competia, e continua legislando. A lei 11.934/09 e a respectiva resolução regulamentadora, a Res. 303/02 ANEl esgotam o assunto, e não há nada que possa ser feito pelo Município ou Estado, exceto legislar com o intuito arrecadatório, burocrático ou mesmo extorsivo, sob o pretexto de proteger o meio ambiente e o próprio cidadão. Exigir licenças e mais licenças como no caso, e em outros de sabença pública, tem como único intuito de fato exigir taxas, atrasar e atrapalhar a iniciativa privada, a livre concorrência, o mercado e ainda servir de meio extorsivo muitas vezes, porquanto utilizado como forma de barganha política. Antes mesmo da lei federal citada, outra já cuidava do tema, a Lei9427/97, e lá, já em perfeita consonância com o dispositivo constitucional,não havia margem para interpretação diferente. Tanto é verdade que a legislação federal, certamente para não haver interpretação equivocada e até superfetação legislativa, dispõe da Lei Geral de Comunicações - Lei 9.472/97: Art. 74. A concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do atendimento às normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou do Distrito Federal relativas à construção civil e à instalação de cabos e equipamentos em logradouros públicos. (...)Inferências, baseando-se em palpites, intuições, provas inconclusivas ou suposições, isto é, conjectura antigas e alheias aos anseios sociais não devem servir de base alguma para a prestação jurisdicional. Podem até servir para se pedir ao Estado-Juiz. Nunca para o Poder Judiciário dizer sim ao que se pede, para o Juiz decidir. Seria no mínimo irresponsável, e contrário ao que a Administração Público e os Governos têm a obrigação de fazer: representar bem o povo, e nessa representação, avaliar riscos ao aprovar medicamentos, procedimentos médicos, procedimentos de engenharia, etc. Isso espera-se tenha sido feito por quem tinha legitimidade para fazê-lo: o Congresso Nacional ao legislar e a Agência Reguladora ao regulamentar a lei, estabelecendo rígidos critérios para concessão,instalação e ampliação de rede. Não seria mais uma licença, portanto, de cunho manifestamente inconstitucional que estaria a proteger o meio ambiente a saúde da população. Se em abstrato o pedido do MP não procede porque fundado em norma que deve ser declarada inconstitucional pelo Poder Judiciário, não procede concretamente porque as licenças necessárias aos procedimentos de engenharia pretendidos já fora concedidas pelo Poder Público nos termos da legislação federal que cuida e de fato deveria cuidar do tema. (...)
    O dispositivo declarado inconstitucional pelo juízo de origem, art. 26, da Lei Complementar Municipal 055/02, que dispõe sobre a "Política Municipal de Meio Ambiente do Município de Dourados, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, instituindo o Sistema Municipal de Meio Ambiente, o Fundo Municipal de Meio Ambiente e dá outras providências", inserto no Capítulo III, "Do Licenciamento Ambiental", preleciona a seguinte redação: (...)
    O dispositivo declarado inconstitucional pelo juízo de origem, art.26, da Lei Complementar Municipal 055/02, que dispõe sobre a "Política Municipal de Meio Ambiente do Município de Dourados, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, instituindo o Sistema Municipal de Meio Ambiente, o Fundo Municipal de Meio Ambiente e dá outras providências", inserto no Capítulo III, "Do Licenciamento Ambiental", preleciona a seguinte redação: (...)
    Referida norma, como se vê, não se resume às atividades de telecomunicações, como deduziu a sentença invectivada, além de não traduzir qualquer inconstitucionalidade, data venia, como entendeu o preclaro julgador. Pelo contrário, a meu ver, cumpre com exatidão o preceito contidona Carta Magna, em seu art. 225, § 1º, inciso IV, que preleciona a obrigação aos entes da federação em exigir prévio estudo de impacto ambiental às atividades potencialmente lesivas ao meio ambiente: (...) 
    No mérito, como pressuposto para reconhecimento do pedido,haveria o apelante de trazer aos autos provas suficientes das suas alegações, ou seja, de que as Estações de Rádio Base - ERB, antenas de transmissão de dados de telefonia móvel, detivessem potencialidade lesiva, ou pudessem provocar os danos descritos na petição inicial, efeitos "possivelmente carcinogênico para humanos" (p. 10), não bastando para tanto as discussões, matérias e reportagens sobre a eventual potencialidade lesiva das"ondas eletromagnéticas" produzidas por referidas torres de transmissão de dados, todas datadas de 2011, sem que, até o presente momento, houvesse prova de algum caso ou conclusão sobre os malefícios noticiados pelo apelante. Ademais, a discussão sobre esse importante tema não pode se resumir à validade formal das leis e regulamentos, ou sobre reportagens e discussões preliminares, na forma articulada nas razões recursais, sendo necessário, ao contrário,intenso debate e a oitiva de diversos seguimentos da sociedade civil, não só a ANATEL e ANEEL, mas também os órgãos de vigilância sanitária e de saúde das pessoas,Agência Nacional de Saúde-ANS, e outros setores da tecnologia, enfim, de toda a sociedade civil organizada, sendo que, dos autos, não constam sequer a manifestação do município de Dourados sobre a pretensão deduzida em juízo, entes públicos esses diretamente interessados no resultado da demanda, mas que sequer foram ouvidos nos autos. Não se há de confundir, ademais, o benefício da dúvida entre a potencialidade lesiva ao meio ambiente e a inexistência de prova dos danos, pois, o princípio da precaução e da prevenção orientam sua aplicabilidade a partir da "potencialidade lesiva" e, dos autos, constam apenas discussões e reportagens sobre o "eventual potencial lesivo", ou seja, não há o mínimo de prova apta a obtemperar a orientação insculpida nos referidos princípios. Na oportunidade, transcrevo trecho do voto do e. Des. Dorival Renato Pavan, por ocasião da apreciação do agravo de instrumento interposto contra a decisão liminar, cujo teor adoto, inclusive, como razão para decidir: (...)
    Não havendo provas, portanto, de que as Estações de Rádio Base - ERB, antenas de transmissão de dados de telefonia móvel, detém potencialidade lesiva aptas a provocar os danos descritos na petição inicial, efeitos "possivelmente carcinogênico para humanos", dentre outras enfermidades, havendo necessidade,também, de intenso debate e discussão sobre o tema junto à sociedade civil organizada, ANATEL, ANEEL, ANS e de outros setores de tecnologia e de toda coletividade, não há meios para acatar as razões recursais, quanto aos pedidos de obrigação de não fazer e de indenização por dano moral coletivo. Diante do exposto,dou parcial provimento à apelação para reformando em parte a sentença, reconhecer a constitucionalidade do art. 26, da Lei Complementar 055/02, do Município de Dourados/MS, negando provimento quanto aos pedidos de obrigação de não fazer e de dano moral coletivo, ante a inexistência de provas da potencialidade lesiva das Estações de Rádio Base - ERB.”
    A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, assim manifestou: (eDOC 31, pp. 5/6)
    “(...)
    Isso porque verifica-se dos autos que a decisão de admissibilidade do Recurso Extraordinário aplicou o entendimento adotado por essa Suprema Corte no sentido de não cabimento de recurso extraordinário quando necessário revolvimento de matéria fático-probatória, incidindo no caso a Súmula 279/STF, haja vista que para se chegar a conclusão diversa do que chegou o Tribunal de origem seria necessário, sim, o reexame de provas. Ademais, também não é autorizada a interposição do apelo extremo para discutir matéria infraconstitucional (no caso, a Lei Complementar Municipal nº 055/2002). 
    (...)
    Portanto, a violação constitucional apontada, caso existisse, se daria de forma indireta e reflexa, o que não autoriza o seguimento do recurso, tendo em vista a vedação contida na mencionada Súmula 279 do STF, uma vez que, conforme mencionado acima, demandaria o reexame de fatos e provas e o da legislação infraconstitucional aplicável à espécie.” 
    Como se depreende desses fundamentos, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame dos fatos e provas constantes dos autos, e a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei Complementar Municipal n.º 55/02) o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista as vedações contidas nas Súmulas 279 e 280 do STF. Nesse sentido:
    “SEGUNDO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REGULARIZAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO-BASE (ERB). ADEQUAÇÃO AO ORDENAMENTO TERRITORIAL MUNICIPAL. PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. PRECEDENTES. INDEFERIMENTO DE ALVARÁ DE EXECUÇÃO E LICENÇA PARA EDIFICAÇÃO. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 1258385 AgR-segundo, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, Dje 15.7.2020).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. CONSTRUÇÃO IRREGULAR. DEMOLIÇÃO. DETERMINAÇÃO. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE INSTALAÇÃO DE ANTENAS DE TELEFONIA MÓVEL CELULAR E A RESPEITO DO USO DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. NORMA DE INTERESSE LOCAL. ART. 30, I, II E VIII, DA CF. PRECEDENTES. 1. A controvérsia dos autos, envolvendo a instalação de estação rádio base, cinge-se ao âmbito local (Lei Estadual n° 10.995/2001 e Lei Complementar Municipal n° 1.246/2001) e requer o exame de fatos e provas. Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF. 2. O aresto recorrido não divergiu da jurisprudência do STF que reconhecera aos municípios a competência para legislar sobre a instalação de antenas de telefonia móvel celular, seja por considerar um assunto de interesse local, seja para disciplinar o uso da ocupação do solo urbano, nos termos do art. 30, I, II e VIII, da Constituição Federal. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC.” (ARE 1191212 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 23.11.2020).
    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, b, do CPC e art. 21, § 1º, do RISTF.
    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).
    Publique-se.
    Brasília, 08 de março de 2021.
Ministro EDSON FACHIN
Relator
Documento assinado digitalmente