Tribunal: STF
Processo: RE 1275719
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-08
Data de publicação: 2021-06-08

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal 4ª Região, assim ementado (eDOC 7, p. 251):
    “ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEIO AMBIENTE. LOTEAMENTO. CONSTRUÇÃO IRREGULAR. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. LITISCONSÓRCIO PASSIVO FACULTATIVO. RECURSO DESPROVIDO. MANUTENÇÃO DAS EDIFICAÇÕES EXISTENTES COM A ELABORAÇÃO DE ESTUDO PARA VERIFICAÇÃO DA CONTINUIDADE DO EMPREENDIMENTO.
    1. Trata-se de Ação Civil Pública relativa à degradação do meio ambiente, na qual se discute a construção irregular de loteamento em áreas de preservação permanente, Zona Costeira e Terreno de Marinha.
    2. Nas ações judiciais de reparação ao meio ambiente tem-se que a regra é de litisconsórcio passivo facultativo, sendo faculdade do autor de demandar contra qualquer um deles.
    3. Conquanto demonstrado que o loteamento está situado em zona de preservação permanente contendo dunas e restinga, e estar parcialmente inserido em terreno de marinha, a situação consolidada e atuação do ente público na regularização do loteamento, desde a década de 1970, atua a manter as edificações já realizadas e comercializadas, obstando qualquer intervenção no local antes da elaboração de um estudo de impacto com possíveis condicionantes para a continuidade do empreendimento.
    4. Possibilidade de cumulação de obrigação de fazer e de pagar, considerando a existência de dano ambiental pela edificação em área de preservação permanente.”
    Os embargos de declaração foram parcialmente providos, mas sem efeitos modificativos (eDOC 7, p. 329-367).
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento na art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se violação aos arts. 5º, LIV, e 225, §§ 1º, 3º e 4º, da Constituição da República.
    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que (eDOC 8, p. 39/40):
    “Restou violado o caput do art. 225 da CF, na medida em que o v. acórdão desconsiderou o direito das gerações futuras, analisou a lide sob o prisma do que ocorreu no passado (urbanização já consolidada), sem analisar, sequer tangencialmente, o direito ambiental daqueles que ainda não nasceram: a mata ciliar serve como proteção da poluição dos cursos d’água, que, de alguma forma, deságua no mar. O efeito cumulativo poderá comprometer de maneira irreversível o rio que se pretende proteger, senão também as águas dos oceanos.
    Restou também violado o inc. VII do § 1 do art. 225 da CF, vez que o Poder Público, autor da presente ação civil pública, restou impedido de proteger integralmente a flora que constitui APP.
    Restou violado o § 3º do art. 225 da CF, que obriga o degradador à recuperação integral do dano ambiental, na medida em que o réu foi isentado de recuperar a área de APP .”
    O Tribunal de origem admitiu o extraordinário (eDOC 8, p. 72/73).
    Encaminhados os autos ao Supremo Tribunal Federal, o feito veio à minha relatoria, ocasião em que abri vista à Procuradoria-Geral da República, que o opinou pelo não conhecimento do apelo extremo. Confira-se a síntese do parecer (eDOC 13, p. 1):
    “DIREITO AMBIENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTRUÇÃO IRREGULAR EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - APP. LOTEAMENTO. SITUAÇÃO CONSOLIDADA. CONCLUSÃO COM BASE EM PRESSUPOSTOS FÁTICO-PROBATÓRIOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”
    É o relatório. Decido.
    A irresignação não merece prosperar.
    O Tribunal de origem, ao julgar as apelações, assim asseverou (eDOC 7, p. 261- 282): 
    “O Código Florestal de 1934 - Decreto nº 23.793 - fazia alusão às áreas de interesse comum, enquanto o subsequente Código Florestal - Lei nº 4.771/65 - instituiu, em sua redação original, as florestas de preservação permanente. A Lei nº 6.938/81, por sua vez, criou as reservas e estações ecológicas.
    O conceito legal de área de preservação permanente - APP, assim como as hipóteses de intervenção nestas áreas, foram introduzidos na Lei nº 4.771/65 pela Medida Provisória nº 2.166-67/01:
    (...)
    O Novo Código Florestal, instituído pela Lei nº 12.651/12, assim tratou a matéria:
    (...)
    A intenção do legislador de proteger as dunas já era demonstrada no Código Florestal instituído pelo Decreto nº 23.793/34, que em seu art. 4º, c, considerava como "florestas protectoras", de conservação perene (art. 8º), as que serviam para fixar dunas.
    Por sua vez, assim dispunha a Lei nº 4.771/65:
    (...)
    Apesar dos citados dispositivos legais citarem a vegetação fixadora de dunas, a Resolução nº 303/02 do CONAMA apresentou os conceitos de restinga e duna (art. 2º, VIII e X) e considerou como APP, além da restinga, a própria duna (art. 3º, XI), sem exigir a existência de vegetação fixadora:
    (...)
    A proteção às dunas e restingas também é prevista no Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, nos termos dos arts. 3º, I, e 10, caput e §§ 1º e 3º, ambos da Lei nº 7.661/88, e art. 23, II, do Decreto nº 5.300/04:
    (...)
    As dunas móveis, por sua vez, são consideradas bens da União de uso comum e não podem sofrer intervenção sem prévio licenciamento ambiental, nos termos do art. 18 do Decreto nº 5.300/04:
    (...)
    A Constituição Federal enumera como bens da União os terrenos de marinha e seus acrescidos (art. 20, VII).
    O Decreto-Lei nº 9.760/46 assim dispõe:
    (...)
    Segundo se depreende do laudo considerado nos autos (Laudo de Perícia Criminal Federal nº 196/12 (evento 1, ANEXO3, fls. 17-24), confeccionado pela Polícia Federal, e da Informação Técnica nº 002/2013 do ICMBio (evento 106 (MEMORANDO2), o loteamento está localizado em área de preservação permanente de dunas e restinga fixadora, além de interferir parcialmente no perímetro da APA da Baleia Franca e estar parcialmente inserido em terreno de marinha.
    Segundo os réus pessoa física e jurídica a área do loteamento Kiara era de propriedade do Estado de Santa Catarina, sem nenhuma vinculação com bens da União, estando distante do terreno de marinha, tanto que referiu que no loteamento não existem zonas de aforamento. Asseveraram que o loteamento não está situado na preamar de 1831/1833, eis que possui mapas de cartografia marítima que definem e identificam o local em 1980, comparando com os anos de 1831/1833. Argumentaram que a lei se sobrepõe às oscilações ou a qualquer mudança de posição, pois na época em que foi definido o local dos 33 metros da preamar não houve previsão do aumento das marés.
    (...)
    Também em se tratando de dano decorrente da omissão do Poder Público, a responsabilidade é objetiva e o ente é solidariamente responsável pela reparação do dano, já que também é considerado poluidor, nos termos do art. 3º, IV, da Lei nº 6.938/81:
    (...)
    Em 30/08/78, antes mesmo do registro da aquisição do terreno, Vitor João Soares obteve junto ao Município de Garopaba alvará de licença para loteamento de 29.402,87m² (evento 1, ANEXO2, fl. 5) naquele local.
    (...)
    Desde então, a exemplo dos imóveis adquiridos por Leonardo Collares Chaves, Jesus Nieto Rey e Alexandre Simon Cola, diversos lotes já foram vendidos (evento 32, OUT14 e OUT15; evento 66, ESCRITURA15 e ESCRITURA16; evento 100, OUT2, fls. 14-19; e evento 125, MATRIMÓVEL6; evento 126, MATRIMÓVEL2).
    Pois bem, o Laudo de Perícia Criminal Federal nº 196/12 (evento 1, ANEXO3, fls. 17-24), confeccionado pela Polícia Federal, e a Informação Técnica nº 002/2013 do ICMBio, citada no memorando do evento 106 (MEMORANDO2), demonstram que o loteamento está localizado em área de preservação permanente de dunas e restinga fixadora, além de interferir parcialmente no perímetro da APA da Baleia Franca e estar parcialmente inserido em terreno de marinha.
    (...)
    De acordo com a documentação anexada aos autos, apesar de aprovado pelo Município de Garopaba em 30/08/78 (evento 1, ANEXO2, fl. 5) e sujeito à incidência de tributos municipais e federais (evento 1, ANEXO2, fls. 6- 12; evento 32, OUT12), não há informação de que o empreendimento tenha contado com qualquer autorização ou licença dos órgãos ambientais federais, estadual e municipal. O mesmo se pode dizer em relação aos alvarás de construção concedidos pelo Município de Garopaba ao assistente Leonardo Collares Chaves em 25/07/12 (evento 100, OUT2, fls. 12- 13).
    (...)
    Não se desconhece as limitações impostas pela legislação à intervenção em área de preservação permanente, nem se está questionando a constitucionalidade ou legitimidade de tais atos normativos. Contudo, a situação específica justifica a mitigação das referidas normas ambientais, com manutenção da ocupação urbana consolidada, para, quem sabe, estimular o Poder Público a iniciar processo de regularização fundiária da área, que possa contemplar a população local, evitando, assim, um conflito social, e que, ao mesmo tempo, garanta o respeito ao disposto no art. 225 da Constituição Federal, que prevê o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.”
    Nesse contexto, como se depreende desses fundamentos e de outros que constam do voto condutor do acórdão recorrido, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere às restrições ao uso da propriedade, demandaria o reexame de fatos e provas e a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Código Florestal - Lei 4771/65, Lei 6.938/81 e Lei 12.651/2012 e Resolução/CONAMA 303/2012). Dessa forma, resta demonstrada a ocorrência de ofensa constitucional indireta ou reflexa, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes: 
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITOS AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. EDIFICAÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. PRAIA DO SANTINHO. MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS. DEMOLIÇÃO. PROPORCIONALIDADE. NECESSIDADE DE PLANEJAMENTO DA RECUPERAÇÃO DA ÁREA DEGRADADA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno não provido. (ARE 1277631-AgR, Rel. LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 1º.12.2020 – grifei).
    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo e Ambiental. Ação civil pública. Área de preservação permanente. Dano ambiental. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF). 2. Agravo regimental não provido.” (ARE 1245957-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 10.06.2020 – grifei).
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 16.10.2018. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANOS AMBIENTAIS. REPARAÇÃO. PARCELAMENTO ILEGAL DO SOLO. CONDOMÍNIO IRREGULAR. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. TEMA 660. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal de origem apreciou a matéria à luz da legislação infraconstitucional pertinente ao caso (Código de Processo Civil), de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa e indireta, o que inviabiliza o processamento dos presentes recursos. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Colegiado a quo, no que diz respeito ao parcelamento irregular de solo de imóvel, denominado Condomínio Estância Quintas da Alvorada, e à degradação ambiental de área pública de preservação permanente, demandaria o exame das provas dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 3. O Supremo Tribunal Federal ao julgar o recurso-paradigma no ARE 748.371-RG, de Rel. Min. Gilmar Mendes, assentou que não há repercussão geral (Tema 660) quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e dos limites da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional, uma vez que configura ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que torna inadmissível o recurso extraordinário. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (ARE 1050366-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 1º.08.2019 – grifei).
    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE CIVIL. DANOS AMBIENTAIS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE 1153199-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe 29.03.2019 – grifei).
    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARCELAMENTO DO SOLO. DANO AMBIENTAL. SÚMULA 279/STF. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. Hipótese em que a resolução da controvérsia demanda o reexame do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279/STF), procedimento inviável nesta fase recursal. Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, em caso de unanimidade da decisão.” (ARE 953600-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe 1º.08.2016 – grifei).
    Além disso, observa-se que o Supremo Tribunal Federal já assentou a inexistência da repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da legalidade e dos limites da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional. (ARE-RG 748.371, da relatoria do Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013, Tema 660 da sistemática da RG).
     Ante o exposto nego provimento aos dois recursos, nos termos do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil, c/c art. 21, §1º do RISTF.
    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).
    Publique-se. 
    Brasília, 08 de junho de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente