Tribunal: STF
Processo: Rcl 47440
Classe: Rcl
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-13
Data de publicação: 2021-08-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
    1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, proposta pela Associação Nacional do Ministério Público de Contas – AMPCON contra previsão na Lei Orçamentária Anual-2021 (LOA-2021) do Governo do Estado de São Paulo que, em seu anexo XIV, denominado “Demonstrativo da destinação dos recursos do fundo de manutenção e desenvolvimento da educação básica e de valorização dos profissionais da educação (FUNDEB)”, previu a utilização de recursos públicos destinados à educação para suprir o déficit do regime próprio de previdência.
    2.   A parte reclamante afirma que o Estado de São Paulo previu no seu orçamento de 2021 cerca de R$11,5 bilhões para pagamento das despesas de pessoal ativo e respectivos encargos sociais no âmbito da Secretaria de Estado de Educação. Alega que “o Executivo estadual paulista pretende desviar dos recursos mínimos vinculados à política pública educacional cerca de R$ 7,3 bilhões para pagamento de passivo previdenciário com os aposentados e pensionistas que, a despeito de terem trabalhado anteriormente na SEE-SP, estão vinculados à SPPrev, porque correspondem a apenas pagamento de proventos de inatividade”. 
    3.  Assevera que, pela descrição da contribuição do Estado para o regime de previdência dos servidores, previsto na LOA-2021, houve contribuição para cobertura de insuficiências financeiras do Regime Próprio de Previdência Social, bem como inclusão do pagamento à São Paulo Previdência (SPPREV) da taxa pela administração do Regime Próprio de Previdência Social. Defende, assim, que a autoridade utilizou recursos públicos destinados à educação para suprir o déficit do regime próprio de previdência, em afronta ao art. 212, § 7º, art. 212-A e art. 167, IV, da Constituição Federal, bem como em descumprimento à autoridade da decisão proferida por este Supremo Tribunal na ADI 5.719, Rel. Min. Edson Fachin. 
    4. Argumenta que, no julgamento da ADI 5.719, esta Corte assentou que ao Estado não é vedado fazer a complementação do déficit previdenciário, desde que os valores de complementação de tal déficit não sejam computados para efeitos de vinculação ao investimento mínimo constitucional em educação, fato que entende ter ocorrido no caso concreto, o que comprometeria os recursos destinados exclusivamente à educação, contribuindo para a sua desestruturação. 
    5. Requer a concessão da liminar para suspender os efeitos da previsão na LOA-2021 do Estado de São Paulo até o julgamento final da presente reclamação. No mérito, requer sua procedência para garantir a autoridade da decisão desta Corte no julgamento da ADI 5.719 e, por consequência, anular a previsão na LOA-2021 do Estado de São Paulo no que concerne à contribuição do Estado para suprir as insuficiências financeiras do regime próprio de previdência dos servidores.
    6. Em contestação, o Estado de São Paulo alega a ilegitimidade ativa da Associação Nacional do Ministério Público de Contas – AMPCON na medida em que o ato reclamado (disposições da lei orçamentária do Estado, relativamente às dotações para a área de ensino) não afeta nenhum interesse jurídico direto de que seja titular ou pertinente a seus associados (membros do Ministério Público de Contas). Defende que o pedido veiculado na reclamação visa à anulação de lei estadual, o que se afigura de todo inadmissível pela via reclamatória, que não pode ser utilizada como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade.
    7. No mérito, o Estado de São Paulo aduz que “as despesas do sistema previdenciário próprio da área de educação são consideradas única e exclusivamente para fins de aferição dos 5% previstos na Constituição Estadual que extrapolam o piso de 25% previsto na Constituição Federal. É dizer: para verificação do limite mínimo previsto na Constituição Federal (25%) dos gastos com educação, o ESTADO DE SÃO PAULO não computa as despesas com benefícios previdenciários, mas apenas aquelas permitidas pela legislação federal (arts. 70 e 71 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional). Ou seja, as despesas destinadas ao equilíbrio previdenciário dos servidores da área de educação são computadas apenas para fins de atender a peculiaridade do Estado, cujo limite mínimo para gastos com educação é 5% maior do que a regra geral nacional”. 
    8. É o relatório. Decido.
    9. Dispenso as informações, devido à suficiente instrução do feito, bem como a manifestação da Procuradoria-Geral da República e a citação da parte beneficiária da decisão reclamada, em face da manifesta inviabilidade do pedido.
    10. Começo pelas questões processuais. Afirma-se na inicial que, no julgamento da ADI 5.719, Rel. Min. Edson Fachin, a AMPCON atuou como amicus curiae. A circunstância de ser “amigo da Corte” em ação de controle concentrado não confere, necessariamente, legitimidade para ajuizamento de reclamação, como foi decidido na Rcl 43.840 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, j. 1.02.2021. Na ocasião, a Primeira Turma desta Suprema Corte afirmou que o amicus curiae apenas pode recorrer da decisão que não admite sua participação no processo, opor embargos de declaração e recorrer de decisão que julga incidente de resolução de demandas repetitivas (IRDR), não tendo o art. 138 da legislação processual civil conferido a esse agente a legitimidade ativa para a reclamação constitucional. No mesmo sentido, destaque-se a lição da doutrina:
    “O amicus curiae (art. 138 do CPC/2015) é terceiro admitido no processo para fornecer subsídios instrutórios (probatórios ou jurídicos) à solução de causa revestida de especial relevância ou complexidade, sem, no entanto, passar a titularizar posições subjetivas relativas às partes - nem mesmo limitada e subsidiariamente, como o assistente simples. Auxilia o órgão jurisdicional no sentido de que lhe traz mais elementos para decidir. Daí o nome de “amigo da corte”. (TALAMINI, Eduardo; WAMBIER, Luiz Rodrigues. Curso Avançado de Processo Civil V. 1: Teoria Geral do Processo e Processo de Conhecimento. São Paulo: RT, 2016. p. 194) 
    11. No caso dos autos, no entanto, a ADI 5.719 se originou da iniciativa de um dos associados da ora reclamante, o qual impugnou a forma de cálculo do montante destinado à manutenção e desenvolvimento da educação pelo Estado de São Paulo. Em razão desta peculiaridade, reconheço a legitimidade ativa ad causam da parte reclamante.
    12. No mérito, conforme relatado, a presente reclamação foi ajuizada contra determinação prevista na Lei Orçamentária Anual-2021 do Governo do Estado de São Paulo por violação ao decidido em ação de controle concentrado. Nos termos do art. 28, parágrafo único, da Lei 9.868/1999, a declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal, não se estendendo, portanto, ao Poder Legislativo.
    13. Não se desconhece que as leis orçamentárias são modalidades normativas não marcadas por generalidade, abstração ou impessoalidade (cf. ADI 5.449/RR-MC-Ref, de relatoria do Ministro Teori Zavascki), no entanto, continuam sendo produto da atividade legislativa colegiada. Admitir a presente reclamação implicaria permitir que uma decisão monocrática do Relator, sujeita a posterior confirmação pela Turma, afastasse a eficácia de deliberação levada a efeito pelo conjunto dos membros da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo. Em outras palavras: se estaria reconhecendo a inconstitucionalidade de um ato legislativo, ainda que de efeitos concretos, pela via inadequada da reclamação.
    14. Ademais, o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição Federal prevê o cabimento de reclamação quando houver contrariedade, por parte de ato administrativo ou decisão judicial, à súmula vinculante ou sua aplicação indevida, em processo subjetivo no qual o reclamante figurou como parte. Confira-se o teor do dispositivo:
    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.” (grifei)
    15.  No presente caso, não se alega má aplicação ou afronta à súmula vinculante, mas, sim, contrariedade à decisão proferida na ADI 5.719, o que torna inviável o cabimento da presente reclamação objetivando impugnar ato legislativo. 
    16. Ressalto, por fim, que a inadmissão da reclamação não implica, necessariamente, a afirmação de acerto do ato reclamado, mas apenas que a reclamação não se presta à análise de suposta desconformidade de ato legislativo com a decisão proferida. Caso entenda pertinente, o reclamante deve utilizar meio processual próprio, seja judicial ou administrativo, para fazer valer os seus argumentos relacionados à violação a dispositivos constitucionais. Nas palavras do Ministro de Celso de Mello, a reclamação “não se qualifica como sucedâneo recursal nem configura instrumento viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado, eis que tal finalidade revela-se estranha à destinação constitucional subjacente à instituição dessa medida processual” (Rcl 4.381-AgR. Rel. Min. Celso de Mello).
    17. Diante do exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento à reclamação, prejudicada a análise do pedido liminar. Sem honorários, porquanto não citada a parte interessada.
    Publique-se. Comunique-se.
          Brasília, 13 de agosto de 2021.
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
Relator