Tribunal: STF
Processo: ARE 1356075
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-24
Data de publicação: 2021-11-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICA URBANA. FISCALIZAÇÃO DE LOGRADOUROS PÚBLICOS. OMISSÃO ESTATAL. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Goiás:



    “DUPLO GRAU E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OCUPAÇÃO INDEVIDA DE LOGRADOUROS PÚBLICOS. FISCALIZAÇÃO. OMISSÃO DO MUNICÍPIO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL. VIOLAÇÃO NÃO CONFIGURADA. ASTREINTES. ADEQUAÇÃO. 1. Há que ser mantida a sentença recorrida, uma vez que restou comprovado que o Município de Goiânia não se descurou do ônus de demonstrar ser impossível a fiscalização com parâmetros ao menos aceitáveis de regularidade, ou mesmo que se encontra diante de uma ‘escolha trágica’ que justifique sua omissão. Sendo que, por impossível, diz-se quando o é por circunstâncias alheias à Administração, e não em decorrência da ineficiência administrativa ou da destinação – volitiva – de recursos a fins distintos daqueles priorizados constitucionalmente e legalmente. 2. Necessário o controle jurisdicional para afastar a omissão do município referente ao seu dever-poder de concretizar políticas públicas constitucionalmente definidas, sendo que a referida ingerência, observados os parâmetros objetivos, é adequada e não contraria a independência dos poderes e nem mesmo usurpa a esfera da discricionariedade da Administração (Precedentes do STF e desta Corte). 3. A cláusula da reserva do possível, para ser acolhida, deve atender o ônus probatório que recai sobre o ente estatal que a alega e não pode ser invocada com a finalidade de exonerar o ente estatal do cumprimento dos mandamentos constitucionais. 4. É cabível a cominação de multa pecuniária contra a Fazenda Pública – astreintes – como meio coercitivo para cumprimento de obrigação de fazer (fungível ou infungível), sendo possível a sua aplicação em face do descumprimento de ordem judicial. 5. REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDOS E DESPROVIDOS” (fl. 30, e-doc. 14). 



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º da Constituição da República, ao argumento de que “a manutenção da presente condenação direciona a atividade fiscalizatória municipal aos logradouros públicos, tirando do Poder Executivo a gestão da política fiscalizatória municipal, o que provocará engessamento da atuação da edilidade, pois não permitirá o redirecionamento dos fiscais municipais para o atendimento de uma situação imprevista ou a uma demanda nova (como a que vivemos atualmente gerada pelo COVID-19). Tal condenação pode acarretar prejuízo a toda coletividade” (fl. 12, e-doc. 17).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 20).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante sustenta que “a matéria discutida é eminentemente de direito, não havendo necessidade, a toda sorte, da análise do acervo fático probatório dos autos para chegar à conclusão que a decisão em testilha, de fato, nitidamente afronta o art. 2º da Carta Magna” (fl. 4, e-doc. 22). 



    Salienta que “para a verificação da aludida ofensa constitucional não se faz necessário o revolvimento de matéria fático-probatória, qualificando-se o exame judicial da violação constitucional em evidência como estritamente jurídico, baseado, de forma precípua, na averiguação objetiva dos legítimos limites da competência atribuída ao Poder Judiciário, com a consequente conferência do razoável e lícito exercício de tais atribuições” (fls. 4-5, e-doc. 22).



     Ressalta que “não deve prosperar a r. decisão da Egrégia Corte do Estado de Goiás, eis que equivocada e contrária aos preceitos contidos no ordenamento jurídico, devendo ser o presente Agravo provido para destrancar o Recurso Extraordinário, para análise, por este Supremo Tribunal Federal, da matéria eminentemente de direito, já que tal análise prescinde incursão no acervo fático probatório dos autos” (fl. 6, e-doc. 22).



    Pede “seja conhecido e provido o presente Agravo, no sentido de destrancar Recurso Extraordinário interposto por esta Municipalidade, com a sua consequente apreciação e, ao final, provimento do apelo extremo” (fl. 6, e-doc. 22).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. A matéria tratada neste recurso não guarda identidade com o Tema 698 de repercussão geral.



    No Recurso Extraordinário n. 684.612, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Tema 698, controverte-se sobre os “limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção”.



    Na espécie vertente, o Tribunal de origem concluiu tratar-se de omissão estatal na “atividade fiscalizatória dos logradouros públicos” (fl. 10, e-doc. 10).



    7. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou ser “necessário (…) o controle jurisdicional, para afastar a omissão do Município referente ao seu dever-poder de fiscalizar e regular, sendo que a referida intervenção é impositiva e não contraria princípio constitucional e nem quebra a harmonia e independência dos poderes” (fl. 26, e-doc. 14). Ressaltou ser “assente na jurisprudência o entendimento no sentido de que o Município tem o poder-dever de agir para fiscalizar” (fl. 27, e-doc. 14). 



    O acórdão recorrido fundamentou-se em situação específica, comprovada nos autos, pela qual se assegura o cumprimento pelo ente estatal do seu dever de fiscalização de logradouros e manutenção da ordem pública, garantindo-se direitos de segurança e circulação de pessoas e preservando-se diretrizes e instrumentos de política urbana.



    A decisão não extrapola as competências dos Poderes Legislativo e Executivo. Harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, assentada em ser possível intervenção judicial excepcional na adoção de providências necessárias à execução de políticas públicas e ao exercício efetivo do poder fiscalizatório pelos entes administrativos estatais, especialmente quando se cuidar, como na espécie, de práticas específicas, garantidoras do direito à segurança e à saúde pública, diante da omissão do agravante, como atestado pelas instâncias precedentes. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 12.04.2019. DIREITO FUNDAMENTAL À MORADIA. IMÓVEL PÚBLICO. OCUPAÇÃO IRREGULAR. INÉRCIA DO PODER PÚBLICO. DIRETRIZES E INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA. APLICABILIDADE. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. NÃO CONFIGURAÇÃO. PRECEDENTES. 1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 2. O exercício do poder de polícia de ordenação territorial pode ser analisado a partir dos direitos fundamentais, que constituem, a toda evidência, o fundamento e o fim da atividade estatal. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Nos termos do artigo 85, § 11, CPC, majoro em ¼ (um quarto) a verba honorária fixada anteriormente, devendo ser observados os §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo” (ARE n. 1.155.939-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 8.11.2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. CONSTRUÇÃO DE DELEGACIA. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. (…) AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.131.552-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 25.11.2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DETERIORAÇÃO DAS INSTALAÇÕES DE INSTITUIÇÃO PÚBLICA DE ENSINO. CONSTRUÇÃO DE NOVA ESCOLA. POSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. GARANTIA DO DIREITO À EDUCAÇÃO BÁSICA. PRECEDENTES. As duas Turmas do Supremo Tribunal Federal possuem entendimento de que é possível ao Judiciário, em situações excepcionais, determinar ao Poder Executivo a implementação de políticas públicas para garantir direitos constitucionalmente assegurados, a exemplo do direito ao acesso à educação básica, sem que isso implique ofensa ao princípio da separação dos Poderes. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 761.127-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 18.8.2014). 



    8.  O Tribunal de origem assentou constatar-se “do conjunto probatório coligido que é notória a conduta imputada ao ente municipal recorrente, de natureza omissiva, relativa aos deveres inerentes à própria Administração Pública, dentre os quais o dever de fiscalização dos logradouros público e a utilização indevida dos espaços, na cidade que administra, objetivando a segurança dos cidadãos e a incolumidade de todos que circulam por suas vias, a responsabilidade municipal requer a concomitância da conduta culposa, do nexo de causalidade e o dano” (fls. 25-26, e-doc. 14).



    Rever a conclusão adotada no acórdão recorrido demandaria o reexame do conjunto probatório dos autos, procedimento incabível de ser adotado validamente em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Neste sentido, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SEGURANÇA PÚBLICA. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.276.919-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 3.12.2020).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REFORMA EM ESCOLA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. OMISSÃO ESTATAL. SITUAÇÃO DE RISCO. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE n. 1.174.624-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 11.2.2020).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. REALIZAÇÃO DE REPAROS, SINALIZAÇÃO E FISCALIZAÇÃO EM RODOVIA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente previstos, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. II – Conforme a Súmula 279/STF, é vedado, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. III – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa” (RE n. 1.302.362-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 14.6.2021).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Alegação de fundamentação deficiente. Tema 339. 3. Ação civil pública. Implementação de políticas públicas. Inércia da administração provada. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. Violação ao princípio da separação dos poderes. Inocorrência. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.182.443-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 6.8.2019).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. REVER A DETERMINAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS A SEREM CUMPRIDAS PELO PODER EXECUTIVO DEMANDA REEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM ENTENDIMENTO FIRMADO POR ESTA SUPREMA CORTE. PRECEDENTES. VERBA NÃO FIXADA NA ORIGEM. MAJORAÇÃO INCABÍVEL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. I – A devolução, a esta Corte, do conhecimento da matéria impugnada, passaria necessariamente pelo reexame fático probatório inviável na sede extraordinário, a teor da dicção do Enunciado nº 279 da Súmula/STF. II – Os honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo porque, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie dos autos – a sua incidência é indevida. III – Agravo interno desprovido” (ARE n. 1.304.719-AgR, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 21.6.2021).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 24 de novembro de 2021.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora