Tribunal: STF
Processo: MS 37906
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-20
Data de publicação: 2021-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Vistos.
    Cuida-se de mandado de segurança preventivo, com pedido de liminar, impetrado por Túlio Gadelha Sales de Melo, Deputado Federal pelo PDT/PE, em face do Presidente da Câmara dos Deputados e do Presidente do Senado Federal, com o fito de obter o reconhecimento da sustação da tramitação e deliberação do Projeto de Lei nº 3.729/2004, que “dispõe sobre o licenciamento ambiental, regulamenta o inciso IV do §1º do art. 225 da Constituição Federal, e dá outras providências”.
    Alega o impetrante que 
     “[o] texto-base do projeto de Lei nº 3.729/2004 flexibiliza e dispensa uma série de atividades e empreendimentos da obtenção do inexorável licenciamento ambiental.
    Dentre um sem número de vilipêndios aos direitos fundamentais, destacam-se: a) a dispensa de determinadas atividades e empreendimentos da obtenção de licenciamento ambiental; b) a concentração do poder decisório sobre o licenciamento ao órgão regulador, de modo a retirar o poder de veto das comunidades indígenas; c) a exclusão de terras indígenas não demarcadas e os territórios quilombolas não titulados da análise de impactos”.
    Segue afirmando que,
     “[c]aso seja aprovado, o texto-base do Projeto de Lei nº 3.729/2004 dispensará várias atividades do licenciamento ambiental, a saber: cultivo de espécies de interesse agrícola; e pecuária extensiva e semi-intensiva e intensiva de pequeno porte. O ponto crítico do referido projeto de lei repousa na concentração do poder decisório sobre o licenciamento ao IBAMA em nível federal, em ordem a retirar o poder de veto das comunidades indígenas. Para além disso, o texto apresentado exclui as terras indígenas não demarcadas e os territórios quilombolas não titulados da análise de impactos e da adoção de medidas para prevenir danos ambientais. Vale dizer, empreendimentos impactantes serão autorizados, de modo a permitir que não se considerem as consequências em terras indígenas e quilombolas, em unidades de conservação.
    (…)
    Exclui-se, com isso, a participação da comunidade científica, das associações, de ONG’s, mas principalmente das comunidades que habitam os locais dos empreendimentos, de modo a desconsiderar e desqualificar a participação da sociedade civil ”.
    Questiona também o fato de que 
    “o Projeto de Lei nº 3.729/2004 tramitou e foi à votação em caráter emergencial sem um amplo e responsável debate com a sociedade, bem como com os povos e comunidades impactados. De acordo com o documento, ‘o caráter de urgência não pode ser motivado, como parece ser, pela oportunidade da Pandemia e da votação em plenário em regime de deliberação remota, sem um amplo e transparente debate com a sociedade sobre as aqui questionadas inovações oferecidas pelo relatório’.
    Sustenta, assim, que deve ser resguardado o direito “líquido e certo do Impetrante ao devido processo legislativo, especificamente mediante a amplificação e pluralização dos debates”, especificamente com os povos e comunidade que serão diretamente afetados com as mudanças implementadas pelo projeto de lei em comento.
    Aduz que a 
    “ausência da democratização dos debates também revela a existência de vício de inconstitucionalidade diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais no âmbito do processo legislativo. Isso porque conforme o art. 6º da Convenção nº 169 da OIT, os governos deverão ‘consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, através de suas instituições representativas, cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente”.
    Invoca, ainda, violação ao art. 225 da Constituição Federal, na medida em que o PL impõe severos impactos ambientais às terras indígenas, aos territórios quilombolas, às unidades de conservação e às áreas de proteção.
    Requer a concessão de liminar para determinar às autoridades impetradas 
    “que seja imediatamente sustada a tramitação do Projeto de Lei nº 3.729/2004 até que o Poder Legislativo promova consultas, debates e diálogos necessários com a sociedade acerca das mudanças a serem implementadas no referido PL, especificamente com as comunidades que serão afetadas, preservando-se o direito líquido e certo do Impetrante ao devido processo legislativo”.
    No mérito, requer a concessão da segurança para que “o Projeto de Lei nº 3.729/2004 apenas volte a tramitar após o Poder Legislativo encetar as consultas e amplificar os debates acerca do que se busca regulamentar, sobretudo com os povos indígenas e quilombolas”.
    É o relato do necessário. Decido.
    Assento, inicialmente, que esta Corte possui entendimento no sentido de ser inadmissível, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade material de projetos de lei. 
    Reafirmou este Supremo Tribunal a sua jurisprudência pela admissão, como exceção, “[d]a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo” (MS nº 32.033/DF - grifei)
    Distinguiu a Corte, portanto, para efeitos de controle de constitucionalidade sobre projeto de lei ou de emenda à Constituição, as hipóteses em que o controle se perfaz para prevenir inconstitucionalidade material à futura lei, daquele que visa assegurar a constitucionalidade do trâmite tendente a aprová-la. No primeiro caso, tem-se a impossibilidade de atuação preventiva por esta Corte, pois, como destacado na ementa do julgado apontado
    “a prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios”
    No caso dos autos, dirige-se a impetração contra projeto de lei ordinária, a qual versa sobre “normas gerais para o licenciamento de atividade ou empreendimento utilizador de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidor ou capaz, sob qualquer forma, de causar degradação do meio ambiente”; projeto de lei que possui – segundo defende o autor – vícios formais e procedimentais que “revelam atropelos ao princípio democrático, bem como às normas constitucionais e internacionais que promovem efetivo prestígio aos direitos ambientais e dos povos indígena”. 
    Trata-se, portanto, de pretensão de paralisação de atividade legislativa por alegada incompatibilidade formal do texto normativo com a Constituição Federal, especialmente no que se refere ao rito de urgência estabelecido para aprovação sem o prévio debate com a sociedade acerca das mudança a serem implementadas.
    Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o excepcional mandando de segurança preventivo, impetrado por parlamentar, apenas é cabível em duas hipóteses:
•     quando houver vício no processo legislativo constitucional (hipótese em que o vício de inconstitucionalidade formal evidencia-se antes mesmo da aprovação do projeto de lei ou da proposta de emenda); e
•     quando a proposição legislativa contiver disposição tendente a abolir cláusula pétrea da CF/88 (hipótese em que o texto do § 4º do art. 60 da Constituição Federal autoriza excepcional espécie de controle preventivo de constitucionalidade, ante a presença do vício de inconstitucionalidade material). 
    Nesse sentido, confira-se a ementa do MS nº 32.033, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Redator para o acórdão Min. Teori Zavascki, , DJe 18.2.2014:
    “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE LEI. INVIABILIDADE.
    1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é ‘a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo’ (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não.
    2. Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de mandado de segurança.
    3. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico. 
    4. Mandado de segurança indeferido”.
    No caso dos autos, não se revelam presentes quaisquer vícios formais concernentes ao devido processo legislativo constitucionalmente assegurado. Também não se verifica que o Projeto de Lei nº 3.729/2004 se afigura materialmente tendente a abolir cláusula pétrea prevista na CF/88. Vê-se da leitura da petição inicial, que a referida pretensão, em verdade, deduz nítido pleito de análise prévia da constitucionalidade material de projeto legislativo ainda em trâmite.
    Dessa forma, inexistente qualquer vício formal no processo legislativo constitucionalmente previsto, bem como ofensa a cláusula pétrea, resta a possibilidade de impugnação do ato coator pelos meios relacionados ao controle difuso de constitucionalidade e ao controle abstrato de normas, tal como indicado no precedente citado.
    O que não é se mostra admissível é a vedação prévia à tramitação e regular apreciação desse projeto de lei pelo órgão legislativo competente, o que sequer é admitido pela jurisprudência desta Suprema Corte, salvo em restritas hipótese, aqui inocorrentes, conforme já ressaltado.
    Nesse sentido, anote-se:
    “MANDADO DE SEGURANÇA – NÃO CONHECIMENTO – INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO – PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO – CONTROLE JURISDICIONAL DE SEU ‘ITER’ PROCEDIMENTAL – LEGITIMIDADE ATIVA, PARA ESSE EFEITO, RECONHECIDA A QUALQUER MEMBRO DAS CASAS DO CONGRESSO NACIONAL – PRECEDENTES – POSSIBILIDADE DESSA FISCALIZAÇÃO JUDICIAL, DESDE QUE EVIDENCIADA A EXISTÊNCIA DE ALGUMA DAS SITUAÇÕES PREVISTAS NO ART. 60 DA LEI FUNDAMENTAL, QUE CONFIGURAM LIMITAÇÕES AO EXERCÍCIO DO PODER DE REFORMA DA CONSTITUIÇÃO – INADMISSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO DE LEGISLAÇÃO MERAMENTE ORDINÁRIA, COM O OBJETIVO DE ERIGI-LA À CONDIÇÃO DE PRESSUPOSTO DE OBSERVÂNCIA NECESSÁRIA PARA EFEITO DE VÁLIDA INSTAURAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE MODIFICAÇÃO DO TEXTO CONSTITUCIONAL – DOUTRINA – PRECEDENTES – PARECER DA DOUTA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DESTA ESPÉCIE RECURSAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. 
    – O processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à Constituição revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário, sempre que, havendo possibilidade de lesão à ordem jurídico-constitucional, a impugnação vier a ser suscitada por membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse domínio, somente ao parlamentar – que dispõe do direito público subjetivo à correta observância das cláusulas que compõem o devido processo legislativo – assiste legitimidade ativa ‘ad causam’ para provocar a fiscalização jurisdicional. – O exercício do poder reformador, embora passível de controle jurisdicional, há de considerar, unicamente, as normas de parâmetro que definem, em caráter subordinante, as limitações formais (CF, art. 60, ‘caput’ e § 2º), as limitações circunstanciais (CF, art. 60, § 1º) e, em especial, as limitações materiais (CF, art. 60, § 4º), cuja eficácia restritiva condiciona o processo de reforma da Constituição” (MS nº 34.722-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 7/10/19).
    Ante o exposto, conheço parcialmente do mandado de segurança, e nesta parte nego-lhe seguimento, restando prejudicada a análise da medida liminar.
    Publique-se.
    Brasília, 20 de maio de 2021.
Ministro Dias Toffoli
Relator
Documento assinado digitalmente