Tribunal: STF
Processo: STP 786
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-17
Data de publicação: 2021-05-17

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. PANDEMIA DA COVID-19. PLANO NACIONAL DE IMUNIZAÇÃO. DECISÃO JUDICIAL QUE AUTORIZA A VACINAÇÃO DO GRUPO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO, DESDE QUE RESERVADO O QUANTITATIVO DE DOSES NECESSÁRIAS À VACINAÇÃO DOS GRUPOS ANTECEDENTES NA ORDEM DE PREFERÊNCIA. ALEGADO RISCO À SAÚDE E ORDEM PÚBLICAS. DESCABIMENTO. AUSÊNCIA DE CAPACIDADE INSTITUCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO. DEFERÊNCIA À DECISÃO TÉCNICA DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO. IMPOSSIBILIDADE NA VIA ESTREITA DO INCIDENTE DE CONTRACAUTELA. ILEGITIMIDADE PARA O PEDIDO DE SUSPENSÃO DO AUTOR DO PROCESSO NA ORIGEM. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º, DA LEI 8.437/1992. INCIDENTE DE CONTRACAUTELA QUE NÃO SE PRESTA AO PAPEL DE SUCEDÂNEO RECURSAL. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizado pelo Ministério Público Federal contra decisão proferida por Desembargador do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0805499-18.2021.4.05.0000, que suspendeu decisão do Juízo da 3ª Vara Federal da Subseção Judiciária de João Pessoa/PB que havia determinado ao Município de João Pessoa que se abstivesse “de vacinar os trabalhadores da educação enquanto não respeitada a prioridade das pessoas em situação de rua, da população privada de liberdade e funcionários do sistema de privação de liberdade, na ordem prevista no Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação Contra a Covid-19”.
    Narra o requerente que ajuizou, em conjunto com o Ministério Público do Estado da Paraíba, petição de Tutela Antecipada em face do Município de João Pessoa e da União, objetivando compelir o ente municipal a observar as diretrizes e a ordem de prioridade definida no Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra COVID-19 - PNO, haja vista que o Município de João Pessoa estaria planejando a vacinação de trabalhadores da área de educação fora da ordem prioritária definida nas metas nacionais. Relata que o Juízo da 3ª Vara Federal da Subseção Judiciária de João Pessoa/PB concedeu parcialmente a antecipação dos efeitos da tutela, para determinar que o ente municipal se abstivesse de vacinar os profissionais da educação enquanto não respeitada a prioridade das pessoas em situação de rua, da população privada de liberdade e funcionários do sistema de privação de liberdade, na ordem prevista no Plano Nacional de Operacionalização da vacinação contra a Covid-19.
    Discorre que, em sede de agravo de instrumento, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região proferiu decisão deferindo o pedido de tutela de urgência recursal, para suspender os efeitos da decisão agravada, por entender que não haveria necessidade “de retardar a vacinação do grupo seguinte, os profissionais da educação, desde que seja reservado o quantitativo de doses necessárias à vacinação dos moradores de rua e elas possam ocorrer concomitantemente”. Sustenta que a decisão impugnada permite a subtração de doses de vacina de grupos mais vulneráveis, cuja prioridade foi reconhecida nacionalmente por critérios técnico-científicos, gerando um descompasso e quebra de isonomia na política de saúde do Estado da Paraíba e causando grave lesão à saúde e à ordem pública. Alega, ademais, que a decisão que se busca suspender viola o entendimento firmado por esta Suprema Corte na ADPF 754, no sentido de que a excepcional relativização do Plano Nacional só poderia ocorrer mediante a demonstração dos critérios técnico-científicos que justifiquem a medida, com base nas peculiaridades locais. Aduz, nesse sentido, que “a alteração da ordem de prioridade, por município, dos grupos incluídos no Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra COVID-19, sem demonstração das evidências científicas e análises estratégicas em saúde, viola o princípio da isonomia (art. 5º, caput, da Constituição Federal3 ) e a prestação efetiva do direito à saúde (art. 6º, caput4 , art. 24, XII5 , art. 30, VII6 , art. 196, caput7 , 1978 e 198, caput, 9 da Constituição Federal)”.
     Por estes fundamentos, requer a suspensão dos efeitos da decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0805499-18.2021.4.05.0000 , “restaurando-se os efeitos da decisão do Juízo da 3ª Vara Federal da Subseção Judiciária de João Pessoa/PB na petição de tutela antecipada em caráter antecedente nº 0805021- 48.2021.4.05.8200”, até o trânsito em julgado da ação a que se refere. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). 
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, que suspendeu decisão que havia determinado ao Município de João Pessoa que se abstivesse de vacinar os trabalhadores da educação, enquanto não respeitada a prioridade das pessoas em situação de rua, da população privada de liberdade e funcionários do sistema de privação de liberdade, na ordem prevista no Plano Nacional de Operacionalização da vacinação contra a Covid-19. É o que se depreende do seguinte trecho da decisão que concedeu a tutela de urgência recursal nos autos do agravo de instrumento interposto no TRF5, in verbis (doc. 14): 
    “Pois bem, a decisão agravada se funda na premissa de que os grupos prioritários são aqueles eleitos pelo Plano Nacional de vacinação, não podendo o Município interferir nesta ordem, bem assim que, não havendo prova de que a população carcerária e os trabalhadores a ela ligados foram vacinados, nem tampouco que se concluíra a vacinação dos moradores de rua, não seria possível avançar com o cronograma de vacinação para imunizar a categoria dos profissionais da saúde. 
    Ora, quanto à população carcerária e os profissionais a ela ligados, parece plausível a alegação de que se trata de categoria sob a responsabilidade do Estado da Paraíba, já que as unidades prisionais estão vinculadas ao Estado e são os seus servidores que nelas atuam. 
    No que se refere aos moradores de rua, segundo se constata dos elementos até aqui colacionados, a prioridade foi observada no cronograma de vacinação municipal, apenas não acontecendo de forma efetiva em razão das fortes chuvas que ocorreram os últimos dias. 
    Este fato, contudo, não necessariamente teria de retardar a vacinação do grupo seguinte, os profissionais da educação, desde que seja reservado o quantitativo de doses necessárias à vacinação dos moradores de rua e elas possam ocorrer concomitantemente. 
    Nesse sentido, conta da peça recursal declaração subscrita pela Diretoria de Assistência Social do Município de João Pessoa, Sra. Maria Benicleide Silva Silvestre, de que há nos cadastros municipais 350 (trezentos e cinquenta) vulneráveis, inseridos no contexto de moradores de rua e, por outro lado, o Secretário do Município de João Pessoa teria editado a Portaria n. 065/2001, de 14 de maio de 2021, determinando que sejam reservadas 1.600 (mil e seiscentas) vacinas para a referida população. Ambas as informações gozam de fé pública e afastam, por enquanto, qualquer receio de prejuízo em relação ao citado grupo prioritário. 
    Diante deste contexto e considerando que o interesse público está alinhado com o avanço e não com o retrocesso da vacinação, defiro o pedido de tutela de urgência recursal para suspender os efeitos da decisão agravada, até que o Relator do feito venha a empreender melhor exame da questão”.
    Em que pese a argumentação do Ministério Público autor, depreende-se de plano, a partir da leitura da decisão cuja suspensão se requer, o não cabimento do incidente de contracautela na espécie. Isto porque, sem embargo da alegação de que a decisão administrativa municipal contrariaria diretrizes técnicas (Resolução da Comissão Intergestores Bipartite do Estado da Paraíba e Plano Nacional de Imunização), nota-se que o Município de João Pessoa/PB, que interpôs o agravo de instrumento na origem, colacionou igualmente aos autos elementos científicos que potencialmente atestariam a possibilidade de vacinação concomitante do grupo de profissionais da educação, com a reserva do quantitativo de doses necessárias à vacinação dos moradores de rua (Portaria nº 065/2001, de 14 de maio de 2021). 
    A existência de controvérsia efetiva acerca das recomendações técnico-científicas aplicáveis à discussão havida no processo de origem afasta, por si só, a possibilidade de concessão da contracautela ora pleiteada. Deveras, ante a ausência de capacidade institucional do Poder Judiciário para a definição de aspectos práticos relacionados à forma ideal de distribuição dos imunizantes entre a população, impõe-se, nesta sede processual, uma atuação deferente em relação às decisões administrativas locais e ao juízo realizado pelo Tribunal Regional, a quem é dada mais ampla análise do conjunto probatório produzido na ação de origem. 
    Some-se a esta circunstância o fato de que a decisão administrativa impugnada na origem e a decisão cuja suspensão se requer terem se fundado também na alegação formulada pelo Município de que a ocorrência de chuvas impediu a inicialmente prevista imunização do grupo das pessoas em situação de rua. A efetiva ocorrência de tais fenômenos meteorológicos e seu impacto no planejamento administrativo inicial consistem em aspectos fáticos não passíveis de reanálise no presente pedido de suspensão, dado que, nos termos da pacífica jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, não se revela possível, na via estreita e excepcional do incidente de contracautela, o revolvimento do conjunto probatório produzido nos autos de origem. Neste sentido, os seguintes precedentes:
    “Agravo regimental em suspensão de tutela antecipada. Princípio da separação dos Poderes. Tese de repercussão geral formada no RE nº 592.581/RS (Tema 220). Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido. 1. Impossibilidade de o Supremo Tribunal Federal, na via excepcional da contracautela, imiscuir-se no contexto fático-probatório do processo de origem, devendo a reapreciação da interpretação dada ao conteúdo ser buscada na via recursal. 2. Agravo regimental não provido”. (STA 807 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, DJe 17/03/2020, grifei).
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Ademais, cumpre consignar que o pedido de suspensão em tela se volta contra decisão proferida em sede de agravo de instrumento interposto contra decisão proferida em petição de tutela antecipada em caráter antecedente ajuizada pelo Ministério Público Federal.
    Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público que ostente a condição de réu no processo de origem, além do Ministério Público, se não autor do processo em primeira instância. A opção legislativa se justifica plenamente, na medida em que o instituto da suspensão da tutela provisória tem como finalidade a manutenção de situação jurídica anterior à intervenção provisória do Poder Judiciário, nas hipóteses em que justamente desta intervenção decorra quadro fático capaz de gerar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal (Precedentes: SS 5.102 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 04/12/2019; STP 116 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 19/02/2020; STA 512 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Presidente, DJe 08/11/2011). É neste sentido a doutrina de Marcelo Abelha Rodrigues:
    “É importante que se tenha em mente que tal instituto existe como prerrogativa processual do Poder Público, com a finalidade de salvaguardar o interesse público enquanto não se decide, de forma definitiva, se o direito está com o particular ou com o já citado Poder Público.
    Tal instituto foi criado como meio processual para o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta situação jurídica anterior ao processo.
    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade. (…)”. (RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de Segurança, 4ª edição, Salvador: Editora JusPodivm, 2017, p. 154).
    Destarte, tendo sido a ação de origem promovida pelo Ministério Público Federal ora requerente, incabível se revela o presente pedido de suspensão por ela ajuizado contra decisão que indefere sua pretensão provisória formulada em primeira instância.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 17 de maio de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente