Tribunal: STF
Processo: STP 823
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-20
Data de publicação: 2021-10-20

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL. COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS PELA UNIÃO. DECISÃO CONCESSIVA DE TUTELA PROVISÓRIA RECURSAL QUE DETERMINA A EXPEDIÇÃO DE PRECATÓRIO REFERENTE A PARCELA INCONTROVERSA. ALEGADA GRAVE LESÃO À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. PREMATURIDADE ANTE À NÃO CONFIGURAÇÃO DO DE TRÂNSITO EM JULGADO DAS DEFESAS ARTICULADAS. VALOR TIDO COMO INCONTROVERSO APONTADO COMO MERO PEDIDO SUBSIDIÁRIO. ARTIGOS 100, §5º, CF, E 535, §3º, I, DO CPC. PRESSÃO ORÇAMENTÁRIA DECORRENTE DA PANDEMIA DA COVID-19. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizado pela União contra decisão proferida por Desembargador do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, nos autos do o Processo nº 1023488-98.2020.4.01.0000, mediante a qual se determinou a expedição de precatório referente à parcela incontroversa, no valor de R$ 84.791.010,13 (oitenta e quatro milhões, setecentos e noventa e um mil, dez reais e treze centavos), em favor do Município de Viseu. 
    Narra que o Ministério Público Federal ajuizou a Ação Civil Pública nº 0050616-27.1999.4.03.6100 em face da União, objetivando o ressarcimento do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e da Valorização do Magistério – FUNDEF, nos termos da Lei nº 9.424/1996, “no valor correspondente à toda a diferença entre o valor mínimo definido conforme o critério do art. 6, parágrafo 1º”. Contra a sentença de procedência já transitada em julgado, a União ajuizou a Ação Rescisória nº 5006325-85.2017.4.03.0000, na qual restou deferida a liminar para suspender as execuções advindas do acórdão proferido na ACP nº 0050616-27.1999.4.03.6100.
    Relata que o Município de Viseu apresentou perante esta Suprema Corte a STP nº 308 contra a decisão cautelar proferida na Ação Rescisória nº 5006325-85.2017.4.03.0000, sendo que o pedido de suspensão restou deferido, permitindo a retomada do curso da execução promovida pelo Município em relação ao acórdão rescindendo. Discorre que o Juízo da 20ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal determinou o prosseguimento da execução, porém, “indeferindo, por ora, o levantamento dos valores incontroversos”, em face dessa decisão o Município interpôs agravo de instrumento, requerendo a expedição de precatório referente à parcela incontroversa, no valor de R$ 84.791.010,13 (oitenta e quatro milhões, setecentos e noventa e um mil, dez reais e treze centavos). Informa que a tutela provisória recursal foi deferida, em decisão cuja suspensão ora se requer. 
    Alega que a decisão impugnada determina a “expedição prematura de requisição de pagamento antes de julgada impugnação à execução apresentada pela Fazenda Pública federal, em especial estando ausente a natureza incontrovertida da parcela objeto do precatório antecipado”, causando risco de grave lesão à economia e à ordem pública, considerando o impacto financeiro de R$ 84.791.010,13 (oitenta e quatro milhões, setecentos e noventa e um mil, dez reais e treze centavos). Reforça a necessidade de suspensão dos efeitos da decisão impugnada, “dado especialmente o caráter controverso dos valores cuja expedição do precatório se determinou, em frontal violação ao que previsto no art. 100 da Carta Magna, bem como pela possibilidade de que o título executivo objeto da Ação de Cumprimento de Sentença nº 0017398-81.2017.4.01.3400 seja desconstituído no âmbito da Ação Rescisória nº 5006325-85.2017.4.03.0000”. Aponta a ausência de natureza incontroversa dos valores objetos do precatório expedido, sendo incabível a expedição de requisições de pagamento, sob pena de violação da sistemática constitucional de pagamento de precatórios. 
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da decisão proferida no âmbito do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, nos autos do Processo nº 1023488-98.2020.4.01.0000, com o bloqueio da requisição de pagamento e de levantamento dos valores, até o trânsito em julgado da decisão de mérito na Ação de Cumprimento de Sentença nº 0017398-81.2017.4.01.3400.
    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento da medida de contracautela, em parecer que porta a seguinte ementa, in verbis: 
    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. EDUCAÇÃO. FUNDEF. COMPLEMENTAÇÃO DE REPASSES PELA UNIÃO. INEXISTÊNCIA DE PARCELA INCONTROVERSA DOS VALORES DEVIDOS. EXPEDIÇÃO DE PRECATÓRIO FRACIONADO. PREMATURIDADE. PARECER PELO DEFERIMENTO DA CONTRACAUTELA. 
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer de pedido de contracautela ajuizado em face de decisão pela qual se determinou a expedição fracionada de precatório referente à complementação das verbas do extinto FUNDEF, repassadas a menor a estados e municípios.
    2. Há grave risco de lesão à ordem e a economia públicas em decisão pela qual se determina, de forma prematura, a expedição de precatório de parcela controversa, cuja impugnação ainda não foi decidida de forma definitiva, nos termos do art. 100, §5º, da Constituição Federal e do art. 535, §3º, I, do CPC.
    — Parecer pelo deferimento do pedido suspensivo” (doc. 53)
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996)
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020, grifei)
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão monocrática de desembargador do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, nos autos do Processo nº 1023488-98.2020.4.01.0000, concessiva de tutela provisória recursal, mediante a qual se determinou, sob o entendimento de haver no caso parcela executada incontroversa no valor de R$ 84.791.010,13 (oitenta e quatro milhões, setecentos e noventa e um mil, dez reais e treze centavos), a expedição de precatório para o pagamento de verbas devidas relativas ao FUNDEF. É o que se depreende dos seguintes trechos da decisão, in verbis (doc. 20): 
    “Existe probabilidade de provimento do recurso (CPC, arts. 300 e 932/II). Em sua impugnação no cumprimento da sentença, a executada reconheceu como devido o crédito do exequente de R$ 84.791.010,13, afirmando o seguinte: 
    “A conta de fls. 96, no total de R$ 133.858.766,89, atualizado até 11/2016 em |decorrência das inconsistências apontadas no item precedente acarretou um excesso de apuração na ordem de R$ 49.067.756,76 (em 11/2016), sendo que para o presente processo o montante apurado é de R$ 84.791.010,13 (na data indicada). 
    Diante disso, a impugnação é parcial. Reconhecida uma parte do crédito pela executada o valor é incontroverso, permitindo a expedição Existe probabilidade de provimento do recurso (CPC, arts. 300 e 932/II). Em sua impugnação no cumprimento da sentença, a executada reconheceu como devido o crédito do exequente de R$ 84.791.010,13, afirmando o seguinte: “A conta de fls. 96, no total de R$ 133.858.766,89, atualizado até 11/2016 em |decorrência das inconsistências apontadas no item precedente acarretou um excesso de apuração na ordem de R$ 49.067.756,76 (em 11/2016), sendo que para o presente processo o montante apurado é de R$ 84.791.010,13 (na data indicada). 
    Diante disso, a impugnação é parcial. Reconhecida uma parte do crédito pela executada o valor é incontroverso, permitindo a expedição 1.224.556-PR, 1ª Turma: “O STJ tem jurisprudência firmada no sentido de ser possível a expedição de precatório referente às parcelas incontroversas da dívida em execução contra a Fazenda Pública”. 
    Relativamente ao crédito reconhecido (incontroverso) é manifestamente protelatória a alegação de “inexigibilidade do título judicial e ausência de dano a ressarcir”. 
    Na SPT 308, o STF ordenou o prosseguimento da execução no foro do Distrito Federal, considerando a pacífica nas ACO nºs 683-CE-AgR e 722-MG-AgRG, r Ministro Edson Fachin, Plenário, destacando-se os seguintes trechos: 
    […]
    A meu ver, o atraso no adimplemento do direito - cujo mérito, ademais, já foi reconhecido por esta Suprema Corte – causa grave lesão à ordem administrativa, por se tratar de valores cuja destinação vinculase, por determinação constitucional, à educação pública, sendo utilizada na implementação de melhorias nesse setor sempre tão carente da Administração Pública, na maioria dos municípios e dos estados brasileiros. 
    O STF, no RE/RG 1.101.937-SP, Plenário em 09.04.2021, fixou a seguinte tese de observância obrigatória acerca inconstitucionalidade da limitação territorial e subjetiva do julgado (CPC, art. 927/II):
    […]
    Defiro a tutela provisória recursal para o levantamento do valor incontroverso reconhecido pela executada, vedada a dedução de honorários contratuais, devendo o processo prosseguir como for de direito.”
    Cumpre consignar, no ponto, que a pacífica jurisprudência desta Corte se fixou no sentido de que a paralisação do curso das execuções de verbas do FUNDEF devidas pela União a Estados e Municípios, tal como declarado na Ação Civil Pública nº 0050616-27.199.4.03.6100, causa risco de grave lesão à ordem e à economia dos entes públicos credores, na medida em que prolonga a inacessibilidade dos cidadãos a verbas essenciais vinculadas à promoção da educação. Neste sentido são os seguintes precedentes: STP 862-AgR/PI, de relatoria do Min. Dias Toffoli, DJe 10/6/20; ACO 658-AgR/PE, de relatoria da Min. Rosa Weber, DJe 20/5/20; ACO 683/CE-AgR e 722/MG-AgRG, DJe de 19/2/20, ambas de relatoria do Ministro Edson Fachin; SL 1050-AgR/CE, de relatoria do Min. Dias Toffoli, DJe 14/5/20; ACOs 648, 660, 669 e 700, todas de relatoria do Ministro Marco Aurélio e com redação dos acórdãos designada ao Min. Fachin). O mesmo entendimento restou confirmado para o caso concreto, em favor do Município de Viseu, no julgamento pelo Plenário do Agravo Interno na STP 308, cuja ementa transcrevo:
    “Suspensão de tutela provisória. Verbas do FUNDEF. Direito à complementação já reconhecido. Execução da decisão obstada em ação rescisória. Risco de grave dano à ordem e à administração públicas evidenciado. Vedação de uso das verbas vinculadas à prestação de serviços de educação pública para o pagamento de honorários advocatícios. Prejudicados os agravos regimentais interpostos pela União e pela Procuradoria-Geral da República. Suspensão parcialmente deferida. 
    1. Tal como decidido no acórdão rescindendo, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu o direito de entes federados ao recebimento de verba complementar do FUNDEF.
    2. A suspensão da execução do acórdão em que se reconheceu tal direito aos requerentes tem potencial para acarretar graves prejuízos à ordem e à administração públicas, máxime porque veda o recebimento de verbas destinadas à prestação de serviços de educação pública em um país tão carente de melhor sistema educacional público.
    3. A destinação de parte do montante de verba vinculada à prestação de serviços educacionais ao pagamento de honorários advocatícios se afigura inconstitucional e deve ser obstada, cabendo aos interessados recorrer às vias ordinárias para a solução de eventuais controvérsias acerca do pagamento de honorários advocatícios, matéria que não se reveste de índole constitucional e, portanto, não justifica a intervenção do STF para dirimir questões a si relativas, sendo estranha ao objeto principal da demanda, qual seja, o recebimento de complementação de verbas do FUNDEF e sua utilização obrigatória na área da educação.
    4. Suspensão parcialmente deferida, restando prejudicados os agravos regimentais interpostos”. (STP 308 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 21/10/2020).
    Nada obstante os aspectos acima mencionados, a análise dos autos revela, nos limites cognitivos admitidos para os incidentes de contracautela, a plausibilidade da alegação formulada pela União Federal acerca da prematuridade da expedição do precatório determinada pela decisão cuja suspensão se requer. Isto porque, ao contrário do que restou consignado da decisão impugnada, o valor de R$ 84.791.010,13 apontado pela União em sua impugnação ao cumprimento de sentença (doc. 13) não configura tecnicamente parcela incontroversa do quantum debeatur, tendo antes sido declinado pela União impugnante a título de pedido subsidiário, a ser acolhido na hipótese de superação de todos os outros argumentos defensivos manejados. 
    Deveras, a leitura da peça impugnativa apresentada pela União na origem revela o manejo de diversas matérias defensivas que por si só, em caso de eventual acolhimento, teriam o condão de afastar a totalidade da obrigação, entre as quais, por exemplo, a inexigibilidade do título em razão do seu limite territorial (item “iv.4” do doc.13) e a prescrição (item “iv.8” do doc. 13). É somente no caso de superação destas questões que a União requer, em sua impugnação, o provimento dos embargos à execução, “ao menos no que tange ao excesso de execução, nos termos doart. 535, IV, do CPC, uma vez que o excesso é patente” (item “ix” do doc.13).
    No presente caso concreto, em que ainda não houve o julgamento definitivo pelo Tribunal Regional Federal da 1º Região do agravo de instrumento apresentado pelo Município de Viseu no incidente de cumprimento de sentença nº 0017398-81.2017.4.01.3400, com enfrentamento das questões antecedentes arguidas pela União em sua peça impugnativa (doc. 13), não se revela possível a expedição do precatório para a satisfação de parcela do crédito exequendo, sob pena de ofensa às regras dos artigos 100, §5º, da Constituição Federal, e 535, §3º, I, do CPC, que exigem o trânsito em julgado da impugnação para a expedição de precatório. 
    Some-se à plausibilidade da tese sustentada pela União a efetiva existência de grave risco econômico decorrente da manutenção de decisão que impõe de modo prematuro o dispêndio de tão vultuoso montante de recursos públicos federais. Deveras, a mera possibilidade da efetivação irreversível de dispêndio de valores em tão elevada monta em situação de controversa juridicidade caracteriza o grave risco ao interesse social suficiente a revelar a necessidade de adoção de medida que possa acautelar o erário, sobretudo em se considerando o contexto atual de gravíssima crise mundial sanitária e econômica, decorrente da pandemia da Covid-19, que impõe à União a concentração de esforços financeiros em prol de medidas sanitárias e de estímulo econômico, entre as quais a expansão de leitos de UTI, a vacinação da população e a distribuição emergencial de renda para a subsistência dos trabalhadores mais atingidos pela recessão econômica.
    Assim, evidenciada a plausibilidade da alegação formulada pela União e o ínsito periculum in mora que a questão envolve, verifica-se a necessidade de acolhimento do pedido cautelar, completando-se a presença de todos os requisitos legais que ensejam o deferimento da presente medida (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do STF).
    Saliente-se, por fim, não haver quaisquer contradições entre a presente decisão e aquela proferida no âmbito da STP 308, na medida em que naquele feito se determinou o prosseguimento regular do incidente de execução proposto pelo Município de Viseu, ao passo que, no presente incidente, apenas se determina a fiel observância das regras aplicáveis ao procedimento, notadamente àquela segundo a qual a expedição do precatório depende do trânsito em julgado da impugnação, sem que se obste o curso natural do cumprimento de sentença. 
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, para sustar os efeitos da decisão monocrática proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 1023488-98.2020.4.01.0000, em trâmite no Tribunal Regional Federal da 1º Região, a fim de obstar a expedição do precatório em desfavor da União até o trânsito em julgado da impugnação à execução na origem, com fundamento no art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do STF.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 20 de outubro de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente