Tribunal: STF
Processo: MS 37002
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-19
Data de publicação: 2021-10-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança impetrado por Rodrigo de Andrade em face de ato do Tribunal de Contas da União, consubstanciado nos Acórdãos nº 5.910/2019 e 653/2020, da 1ª Câmara daquela Corte de Contas, proferidos em sede de Tomada de Contas Especial, por meio do qual pretende que seja atribuído efeito suspensivo ao recurso de revisão que interpôs ao Plenário do TCU. Reproduzo a ementa do acórdão n.º 653/2020:
    “ACÓRDÃO Nº 653/2020 – TCU – 1ª Câmara 
    (...) 
    VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos contra o Acórdão 5.910/2019-TCU-Primeira Câmara; ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Primeira Câmara, ante as razões expostas pelo Relator e com fulcro nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 277, inciso III, e 287 do Regimento Interno do TCU, em: 
    9.1. conhecer dos embargos de declaração opostos por Rodrigo de Andrade Mendes, para no mérito negar-lhes provimento; 
    9.2. encaminhar cópia desta deliberação ao recorrente. 
    (...) 
    SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. INTERMEDIAÇÃO NA CONTRATAÇÃO DA ATRAÇÃO ARTÍSTICA. NÃO COMPROVAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE PUBLICIDADE. DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS FEDERAIS PARA EVENTO CUSTEADO POR COBRANÇA DE INGRESSO. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO DE POSSÍVEL SALDO POSITIVO DA ARRECADAÇÃO AO TESOURO NACIONAL. APROVAÇÃO INDEVIDA DE PLANO DE TRABALHO APESAR DA EXIGUIDADE DO PRAZO PARA IMPLEMENTAÇÃO DAS METAS FÍSICAS PROPOSTAS. CITAÇÃO DO GESTOR. REJEIÇÃO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA. AUDIÊNCIAS DOS TÉCNICOS DO MTUR. REJEIÇÃO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CONHECIMENTO. REJEIÇÃO. RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. CONHECIMENTO. NÃO PROVIMENTO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CONHECIMENTO E NÃO PROVIMENTO”. 
    O impetrante narra que a condenação sofrida decorreu do fato de haver proferido parecer na condição de técnico do Ministério do Turismo, no âmbito da proposta do Convênio n.º 26405/2009, da Prefeitura de Araguaína/TO, para realização do evento cultural “Carnaguaína” (evento carnavalesco fora de época, datado de 08.09.2009), para o qual o Ministério do Turismo repassou o valor de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais). 
    Alega, ainda, que o seu parecer foi meramente opinativo, sendo certo que os
    problemas verificados na Tomada de Contas Especial tiveram origem na fase de
    execução do convênio.
    Afirma, também, ter integrado o polo passivo do TCE, ocasião em que “demonstrou haver amparo legal na emissão do parecer, apresentou entendimento do TCU sobre a mesma matéria (...) e Portaria Ministério do Turismo 153/2009 que definia os prazos para emissão de parecer inicial" (eDOC 1, p. 2). 
    A despeito das justificativas apresentadas, o TCU, por meio do Acórdão nº 6.076/2016 – 1ª Câmara, julgou as contas irregulares e condenou o impetrante ao pagamento de multa. Em face desta decisão, interpôs-se recurso de reconsideração, acompanhado de embargos declaratórios, nos quais se arguiu pela necessidade de aplicação do entendimento vergastado no Acórdão nº 3.956/2015 – 1ª Câmara, o qual teria isentado de culpa o ora impetrante em caso similar.
    Rejeitadas as razões recursais por meio do Acórdão nº 5.910/2019 – 1ª Câmara, foram opostos novos embargos de declaração, os quais foram rejeitados, nos termos do Acórdão n.º 653/2020. 
    O impetrante argumenta que “a autoridade coautora ao emanar o voto supracitado agride frontalmente o princípio da razoabilidade na administração bem como o art. 5º, inciso II da Constituição Federal de 1988" (eDOC 1, p. 4). Defende, ainda, “haver um tratamento diferenciado e desproporcional que prejudica o servidor", pois teria verificado discrepâncias entre a jurisprudência majoritária do TCU e o posicionamento adotado na apreciação da presente controvérsia (eDOC 1, p. 9).
    Com base nesses argumentos, requer, em sede de liminar, que “tenha o direito de encaminhar ao recurso de revisão com efeito suspensivo na aplicação da multa e na reprovação das contas”, e, no mérito, que sejam suspensos os efeitos do ato coator “até que o pedido de revisão encaminhado pelo servidor seja analisado pelo pleno do Tribunal de Contas da União” (eDOC 1, p. 10).
    Postergada a análise da medida liminar, a autoridade coatora foi intimada a prestar informações (eDOC 19).
    A União requereu o ingresso no feito (eDOC 23).
    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da União apresentou parecer no sentido da denegação da segurança, cuja ementa reproduzo (eDOC 25):
    “MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENSÃO PARA QUE SEJA ATRIBUÍDO EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO DE REVISÃO PARA O PLENÁRIO DO TCU, INTERPOSTO CONTRA ACÓRDÃO QUE APLICOU MULTA AO IMPETRANTE NO CONTEXTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. VEDAÇÃO LEGAL EXPRESSA NO ART. 35 DA LEI 8.443/92 E ART. 288 DO RITCU. ENTENDIMENTO DO STF SOBRE O TEMA. PRECEDENTES. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PARECER PARA QUE SEJA DENEGADA A SEGURANÇA”.
    É o relatório. Decido.
    Defiro o pedido de ingresso da União no feito, nos termos do artigo 7º, inciso II, da Lei 12.016/2009. Defiro, ainda, o pedido de gratuidade de justiça formulado (CPC/2015, artigos 98 e 99). 
    Consigno inicialmente, que a presente impetração deve ser processada, na medida em que se dirige contra ato do Tribunal de Contas da União, albergada pela previsão contida no art. 102, I, “d”, da Constituição da República.
    Verifico, também, que não se operou a decadência para a impetração, na medida em que o ato coator data de 04.02.2020 e o mandado de segurança foi impetrado em 16.03.2020.
    No mérito, contudo, a segurança deve ser denegada.
    Tal como salientou a d. PGR no parecer contido nos autos, de acordo com o art. 35 da Lei 8.443/1992 (Lei Orgânica do TCU), expressamente, o recurso de revisão ao Plenário do TCU é destituído de efeito suspensivo. Confira-se:
    “Art. 35. De decisão definitiva caberá recurso de revisão ao Plenário, sem efeito suspensivo, interposto por escrito, uma só vez, pelo responsável, seus sucessores, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco anos, contados na forma prevista no inciso III do art. 30 desta Lei, e fundar-se-á: 
    I - em erro de cálculo nas contas;
    II - em falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida;
    III - na superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida.
    Parágrafo único. A decisão que der provimento a recurso de revisão ensejará a correção de todo e qualquer erro ou engano apurado.
    Verifica-se, também, das informações prestadas nos autos pelo TCU, que o Regimento Interno daquela Corte de Contas (Resolução-TCU 246/2011 – republicada em 02.01.2020) prevê o recurso de revisão, porém desprovido de efeito suspensivo, nos termos do art. 288:
    “Art. 288. De decisão definitiva em processo de prestação ou tomada de contas, inclusive especial, cabe recurso de revisão ao Plenário, de natureza similar à da ação rescisória, sem efeito suspensivo, interposto uma só vez e por escrito pelo responsável, seus sucessores, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco anos, contados na forma prevista no inciso IV do art. 183, e fundar-se-á: 
    I – em erro de cálculo nas contas; 
    II – em falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado o acórdão recorrido; 
    III – na superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida. 
    § 1º O acórdão que der provimento a recurso de revisão ensejará a correção de todo e qualquer erro ou engano apurado. 
    § 2º Em face de indícios de elementos eventualmente não examinados pelo Tribunal, o Ministério Público poderá interpor recurso de revisão, compreendendo o pedido de reabertura das contas e o pedido de mérito. 
    § 3º Admitido o pedido de reabertura das contas pelo relator sorteado para o recurso de revisão, este ordenará, por despacho, sua instrução pela unidade técnica competente e a conseguinte instauração de contraditório, se apurados elementos que conduzam ao agravamento da situação do responsável ou à inclusão de novos responsáveis. 
    § 4º A instrução do recurso de revisão abrange o reexame de todos os elementos constantes dos autos. 
    § 5º A interposição de recurso de revisão pelo Ministério Público dar-se-á em petição autônoma para cada processo de contas a ser reaberto. 
    § 6º Se os elementos que deram ensejo ao recurso de revisão referirem-se a mais de um exercício, os respectivos processos serão conduzidos por um único relator, sorteado para o recurso.“
    Não houve óbice à apresentação do referido recurso por parte do impetrante. Assim, não havendo descumprimento da regra do art. 288 do RITCU, bem com ausente qualquer afronta a disposição legal ou constitucional, não há falar em violação a direito líquido e certo.
    Como se observa da leitura dos fundamentos acolhidos pelo ato coator, o Tribunal de Contas, quando do julgamento do Acórdão nº 6.076/2016, não agiu de modo contrário à ressalva estabelecida no art. 40, XIII, da Lei 8.666/93:
    “ (...)
    21. No tocante à responsabilidade dos agentes do Ministério do Turismo na celebração do ajuste, pondero que a análise e aprovação do plano de trabalho não deve considerar apenas a possibilidade em abstrato de cumprimento das metas físicas, mas também a viabilidade de execução da despesa em conformidade com as normas que regem a matéria. Nesse sentido, devia ser observada especialmente a Portaria Interministerial MPOG/MF/MCT 127/2008, cujo art. 22 exigia avaliação da viabilidade do plano de trabalho, o que necessariamente implicava o cotejo entre as execuções física e financeira, de modo a garantir a aplicação de recursos federais, bem como a Lei de Licitações, que até mesmo para a contratação direta exige a elaboração do processo de dispensa ou inexigibilidade.
    22. Quando o órgão repassador aprova a proposta de convênio contrariando as evidências de que o prazo disponível para a realização do evento é insuficiente para que se cumpram as normas legais atinentes à contratação e à realização de despesa, admite que o convenente não observará a necessária correspondência entre a execução física e a financeira do convênio e, ainda, cometerá uma de duas irregularidades: desatenderá as regras de licitação ou destinará os recursos ao pagamento de compromissos anteriormente assumidos.
    23. Com as devidas vênias por divergir do MP/TCU, pondero que o volume de trabalho no órgão repassador não pode servir como escusa para que se aprovem planos de trabalho fadados à execução ilegal, sob pena de comprometer os princípios constitucionais da legalidade e da eficiência, aos quais a Administração Pública está vinculada.
    24. Ademais, o advento da Portaria 153 do Ministério do Turismo, de 06/10/2009, mencionado em precedentes deste Tribunal, não tornou irregular a aprovação de planos de trabalho cujas metas não possam ser legalmente executadas no prazo disponível, pois essa irregularidade deflui da afronta aos mencionados princípios, bem como das normas atinentes à execução de convênios. A referida Portaria do Ministério do Turismo apenas explicitou um parâmetro temporal objetivo para que o exame dos pedidos de convênio seja executado.
    25. Assinalo, ainda, que à época da aprovação do plano de trabalho em questão e autorização das respectivas despesas, ainda não existia permissão normativa para repasses destinados a mero reembolso, como foi posteriormente estabelecido no art. 64, inciso II, alínea c, da Portaria Interministerial 507/2001.
    26. No que diz respeito à competência para analisar a proposta de convênio, valho-me da informação constante do TC 010.645/2010-1, que cuidou de auditoria de diversos ajustes da mesma natureza celebrados pelo Ministério do Turismo, no sentido de que “de acordo com os fluxogramas decisórios apresentados pelos próprios gestores (...), até a assinatura do convênio, excluindo-se a análise estritamente legal da Conjur, nenhum outro órgão analisa a proposta que não a CGAP [Coordenação-Geral de Análise de Projetos – CGAP]. Logo, não é possível que os técnicos desse setor tenham que atentar apenas para a execução física do objeto, deixando a correlação disso com as transferências financeiras apenas para a CGCV, após assinado o ajuste, como alegam as partes, ampliando-se os riscos.”
    27. O Chefe de Gabinete da Secretaria Nacional de Políticas de Turismo autorizou indevidamente o empenho do valor conveniado, quando, apesar do parecer favorável ao pleito firmado pela CGAP, tinha condições de detectar a insuficiência do prazo para implementação das providências necessárias à realização do evento. Além de sua atividade não se igualar a mera atividade formal, concorreu para a assinatura do ajuste sem que houvesse tempo hábil para a regular execução com recursos do concedente.
    28. Com base nesses fundamentos, proponho a irregularidade das contas dos agentes dos Srs. Rodrigo de Andrade Lima e Geraldo Lima Bentes e da Sra. Marta Feitosa Lima Rodrigues, com fundamento no disposto no art. 16, inciso III, alínea b, da Lei 8.442/1992”.
    No que tange ao Acórdão 5.910/2019, resultante do exame de pedido de reconsideração, a Corte de Contas confirmou o entendimento anteriormente fixado nos seguintes termos:
    “(...)
    No que se refere aos técnicos do Mtur arrolados como responsáveis nestes autos, o elevado número de requerimentos e planos de trabalho avaliados não constitui atenuante às impropriedades apuradas nestes autos.
    Isso porque, se assim o fosse, estar-se-ia admitindo que todos os procedimentos estabelecidos para análise e aprovação de projetos é mera formalidade, passível de ser dispensado ou burlado.
    É certo que a análise e aprovação do plano de trabalho, com consequente assinatura do termo de convênio, deve ocorrer em tempo hábil para que os procedimentos legais sejam observados pelo convenente. A inobservância desse pressuposto, bem como a transferência de recursos em data posterior à execução de eventos, já foi amplamente debatida neste Tribunal, que concluiu pela possibilidade de multa aos gestores do órgão concedente, consoante Acórdãos 7.307/2013, 4.310/2015, 6.195/2016, 8.520/2017, 2.233/2019, da Primeira Câmara, e 1.441/2018, da Segunda Câmara.
    Portanto, demonstrada a responsabilidade dos agentes que deram causa à assinatura do ajuste, não obstante a inviabilidade de dar cumprimento às exigências legais associadas ao cumprimento do objeto, a imputação da multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992 requer o julgamento pela irregularidade das contas.
    Nego provimento aos recursos interpostos por Geraldo Lima Bentes e Rodrigo de Andrade Mendes.
    Finalmente, quando do exame dos embargos de declaração, cujo julgamento consta do Acórdão 653/2020, a Corte de Contas rejeitou os argumentos apresentados pelo ora Impetrante ao fundamento de que visavam rediscutir o mérito. Nessa oportunidade, assentou que:
    “(...)
    Quanto ao mérito, verifico que a recorrente tenta, por via recursal inadequada, rediscutir os fundamentos do decisum embargado. De fato, todas as alegações recursais já foram arguidas e analisadas anteriormente, haja vista as etapas já cumpridas nestes autos (peças 33, 66 e 91) .
    Todavia, para que não pairem dúvidas quanto à conduta que deu causa à condenação, entendo oportuno citar os fundamentos do Acórdão 6.076/2016-TCU-Primeira Câmara, em que ficou assente que os agentes do Mtur responsáveis pela análise e aprovação do ajuste, dentre os quais o recorrente, deixaram de observar a viabilidade de as normas legais exigidas serem aplicadas na execução do plano de trabalho, diretriz explicitamente ditada pelo art. 22 da Portaria Interministerial MPOG/MF/MCT 127/2008.
    Feitas tais considerações, nego provimento aos embargos de declaração opostos por Rodrigo de Andrade Mendes contra o Acórdão 5.910/2019-TCU-Primeira Câmara e VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à apreciação deste Colegiado.”
    Como se pode depreender dos excertos dos acórdãos aqui colacionados, não houve qualquer óbice à interposição e manejo de recursos pelo impetrante.
    Como o pedido formulado restringe-se à concessão da segurança para fins de atribuição de efeitos suspensivos ao recurso apresentado no processo em curso na Corte de Contas, a segurança deve ser denegada, haja vista a ausência de violação a direito líquido e certo do impetrante.
    Ademais, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento no sentido da inviabilidade do manejo do mandado de segurança para a outorga de efeito suspensivo a recurso de revisão interposto no âmbito do Tribunal de Contas da União. Nesse sentido:
     “MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA ACÓRDÃO EMANADO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - REJEIÇÃO DE CONTAS RELATIVAS AO EXERCÍCIO DE CARGO PÚBLICO - CONSEQÜENTE INELEGIBILIDADE DO GESTOR PÚBLICO (LEI COMPLEMENTAR Nº 64/90, ART. 1º, I, "G") - PRETENDIDA ATRIBUIÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO DE REVISÃO INTERPOSTO NO ÂMBITO DA CORTE DE CONTAS - INVIABILIDADE DA OUTORGA CAUTELAR DE EFICÁCIA SUSPENSIVA A MENCIONADO RECURSO ADMINISTRATIVO - PRECEDENTES - CONSUMAÇÃO, AINDA, DO PRAZO DECADENCIAL DE CENTO E VINTE (120) DIAS (LEI Nº 1.533/51, ART. 18) - CONSEQÜENTE EXTINÇÃO DO DIREITO DE IMPETRAR, NO CASO, MANDADO DE SEGURANÇA - INCIDÊNCIA DA SÚMULA 632/STF - RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO”. (MS 27.443 AgR, rel. min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 29/10/2009). 
    “Mandado de segurança. Efeito suspensivo a recurso de revisão interposto perante o Tribunal de Contas da União. - Pela disciplina desse recurso de revisão, faz ele as vezes, no plano administrativo, da ação rescisória no terreno jurisdicional, com relação à qual a jurisprudência desta Corte tem entendido inadmissível a outorga cautelar de eficácia suspensiva ao ajuizamento dela, para obstar os efeitos decorrentes da coisa julgada (vejam-se, a propósito, os acórdãos na RTJ 54/454 e na RTJ 117/1). Mandado de segurança indeferido”. (MS 22.371, rel. min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ de 7/3/1997). 
    Não há, portanto, direito líquido e certo do impetrante quanto à outorga de efeito suspensivo ao recurso de revisão interposto nos autos da Tomada de Contas Especial em exame.
    Sublinho, ademais, que os pedidos formulados esbarram em outro óbice intransponível, consistente na impossibilidade de converter o Supremo Tribunal Federal em instância recursal das decisões administrativas tomadas pelo Tribunal de Contas da União – TCU no regular exercício de suas atribuições constitucionalmente previstas. Nesse sentido foi a decisão exarada pelo e. Ministro Luiz Fux no MS 36458/DF, em discussão análoga.
    Ante o exposto, com fulcro no art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento ao presente mandado de segurança, prejudicado o pedido de liminar.
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 19 de outubro de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente