Tribunal: STF
Processo: ARE 1341221
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-01
Data de publicação: 2021-09-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL E OCUPAÇÃO DE BENS PÚBLICOS. DEVER DE REPARAÇÃO AMBIENTAL. POSSIBILIDADE DE O PODER JUDICIÁRIO DETERMINAR A ADOÇÃO DE MEDIDAS ASSECURATÓRIAS DE DIREITO DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES: INOCORRÊNCIA. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
Relatório
    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Goiás:
    “REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE ÁREA PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. DESOBSTRUÇÃO DE BENS PÚBLICOS E PROMOÇÃO DE FLORESTAMENTO E URBANIZAÇÃO. LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. PRIMEIRO APELO: INEXISTÊNCIA DE OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA. SEGUNDO APELO: CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS EXCEPCIONALMENTE VIÁVEL. ESCASSEZ DE RECURSOS E SEPARAÇÃO DE PODERES - ARGUMENTOS AFASTADOS. ASTREINTES. TERMO FINAL CORRESPONDENTE AO CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. INADEQUADA VINCULAÇÃO DO VALOR DA MULTA AO CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. LIDE QUE ENVOLVE OUTRAS PARTES NÃO APELANTES. REMESSA NECESSÁRIA PROVIDA EM PARTE E PRIMEIRO APELO INTEGRALMENTE PROVIDO. SEGUNDA APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Não há ilegitimidade passiva do município de Goiânia, visto competir a ele próprio a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano, proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, bem como preservar as florestas, a fauna e a flora (artigo 23, VI e VII, CF/88). 2. Constatado que os primeiros apelantes não ocuparam área pública, há de ser reformada a sentença no capítulo que os condenou às sanções por ocupação irregular. 3. Segundo a jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal, ‘é lícito ao Poder Judiciário, em face do princípio da supremacia da Constituição, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes.’ (STF. ARE 1208230 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 236). 4. ‘A reserva do possível não configura carta de alforria para o administrador incompetente, relapso ou insensível à degradação da dignidade da pessoa humana, já que é impensável que possa legitimar ou justificar a omissão estatal capaz de matar o cidadão de fome ou por negação de apoio médico-hospitalar. A escusa da ‘limitação de recursos orçamentários’ frequentemente não passa de biombo para esconder a opção do administrador pelas suas prioridades particulares em vez daquelas estatuídas na Constituição e nas leis, sobrepondo o interesse pessoal às necessidades mais urgentes da coletividade. O absurdo e a aberração orçamentários, por ultrapassarem e vilipendiarem os limites do razoável, as fronteiras do bom-senso e até políticas públicas legisladas, são plenamente sindicáveis pelo Judiciário, não compondo, em absoluto, a esfera da discricionariedade do Administrador, nem indicando rompimento do princípio da separação dos Poderes.’ (STJ, Segunda Turma, REsp 1068731/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 17/02/2011, DJe de 08/03/2012). 5. Omitindo a municipalidade no seu dever de fiscalização, face à inércia em tomar medidas para obstar a ocupação irregular de áreas públicas, e promover a defesa e a preservação de área verde, demonstra a presença do nexo de causalidade entre a conduta omissiva e o dano, com culpa na modalidade negligência. 6. O valor da multa fixada para o caso de inexecução da obrigação mostra-se proporcional e razoável, condizente com a imposição de fazer e com o intento da medida cominatória. Entretanto, a fixação de termo final não encontra suporte legal ou lógico por constituir verdadeiro desvirtuamento da natureza coercitiva das astreintes, findando sua incidência apenas com o efetivo cumprimento da obrigação. Precedentes do STJ. 7. Correta a sentença ao destinar eventuais valores decorrentes de multa ao Fundo Estadual do Meio Ambiente, pois, do contrário, tornaria ineficaz a condenação imposta à autarquia municipal, gestora do fundo municipal, beneficiando-a. 8. Remessa necessária provida em parte e primeiro apelo integralmente provido. Segunda apelação desprovida” (fls. 170-171, vol. 57).
    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º da Constituição da República.
    Argumenta que a “decisão do Poder Judiciário é diretamente violadora do Princípio de Separação dos Poderes, constante do artigo 2º da Constituição Federal, por fixar ao Poder Executivo ordem de preferência na realização de políticas públicas, ignorando as situações fáticas e jurídicas envolvendo a escolha e forma de realização de uma política pública a ser implementada” (fl. 11, e-doc. 58).
    Assinala constar do “artigo 2º da Constituição Federal que os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário são independentes e harmônicos entre si. Entretanto, em contrariedade a previsão constitucional, a decisão recorrida promove intromissão direta do Poder Judiciário na gestão da Administração Municipal, tendo em vista que determinou que o Município de Goiânia desocupasse as áreas públicas invadidas, demolindo as edificações, e promovesse o florestamento e urbanização dessas áreas públicas, sem saber a real possibilidade da Fazenda Pública em cumpri-la, procedendo a verdadeira escolha de política a ser implementada” (fl. 13, e-doc. 58).
    Ressalta que “o Poder Judiciário do Estado de Goiás, ignorando o universo de demandas de políticas públicas a serem implementadas pelo Município de Goiânia e as reais necessidades apresentadas pela população, determinou a realização de providências que possuem elevado custo operacional, o que culmina com o estabelecimento de uma ordem de preferência no implemento de políticas públicas, de forma a vincular a atuação do gestor” (fl. 13, e-doc. 58).
    Pede o provimento do recurso extraordinário, “para o fim de reconhecer a violação ao artigo 2º da Constituição Federal e reformar o Acórdão recorrido, reconhecendo a necessidade de que seja respeitado o Princípio da Separação de Poderes, e consequentemente a autonomia do gestor na fixação da política pública a ser realizada, ou ao menos, o reconhecimento do direito da Fazenda Pública na indicação de prazos necessários ao adimplemento da obrigações de demolir toda e qualquer edificação a fim de desobstruir o bem público invadido e promover o florestamento e urbanização dos mesmos” (sic, fl. 17, vol. 58).
    3. O recurso extraordinário foi inadmitido, pela incidência da Súmula n. 279 deste Supremo Tribunal (fls. 52-54, vol. 58).
    4. No recurso extraordinário com agravo, o agravante alega que “para a verificação da aludida ofensa constitucional não se faz necessário o revolvimento de matéria fático-probatória, qualificando-se o exame judicial da violação constitucional em evidência como estritamente jurídico, baseado, de forma precípua, na averiguação objetiva dos legítimos limites da competência atribuída ao Poder Judiciário, com a consequente conferência do razoável e lícito exercício de tais atribuições” (fls. 72-73, vol. 58).
    Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo.
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.
    6. Na espécie, o Tribunal de origem assentou:
    “A legitimidade do município de Goiânia para responder no polo passivo de ação civil pública que pretende a desocupação de bens de uso comum do povo (praça e vias públicas) é inconteste. A lide em si mesma configura-se como uma afirmação da disciplina jurídica ínsita a esses espaços públicos. Em outras palavras, trata-se de uma decorrência lógica da dominialidade municipal sobre essa categoria de bens, ao modo fazê-la efetiva. 
    A tentativa de transferir dita legitimidade à Agência Municipal do Meio Ambiente é risível. Nada obstante as atribuições dessa autarquia na consecução das politicas públicas voltadas à gestão e adequada ocupação do ambiente goianiense, especialmente o espaço urbano, a autarquia integra o patrimônio do ente politico, Município de Goiânia, assim como a praça e a via pública tidas por indevidamente ocupadas, e não o contrário. (...)
    O direito ao meio ambiente equilibrado tem índole constitucional, sendo garantido pelo art. 225 da Magna Carta brasileira: (...)
    Na função constitucional atribuída ao Poder Judiciário de efetivadora dos direitos constitucionais, do qual é exemplo aquele referente ao meio ambiente equilibrado, a Juíza de Direito da 3ª Fazenda Pública Municipal reconheceu a existência de danos ambientais e condenou os apelantes nos seguintes termos: (...)
    Nessa vereda, a doutrina e a jurisprudência pátrias assentaram a possibilidade do controle judicial de políticas públicas, quando a inércia dos poderes constituídos configurar óbice à concretização de direitos constitucionalmente assegurados. Na espécie, o comando vertido no art. 225 da Constituição da República trata de imposição à qual devem reverência tanto o Poder Público quanto a coletividade, razão pela qual descabida a tese municipal de ingerência do mérito administrativo. Disso não se trata, porquanto não há falar em discricionariedade no tocante ao dever de proteção ambiental, tratando-se de atribuição vinculada dos entes federados. (...)
    Em que pese o postulado da independência harmônica entre os poderes, a enfatizar as funções típicas e atípicas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, é vedado a qualquer deles esquivar-se de efetivar os direitos fundamentais ao argumento de que não pode ser compelido pelos demais a sua missão constitucional. Nesse ponto, tem ganhado ênfase nos últimos anos o controle judicial de políticas públicas, especialmente as destinadas à eficácia dos direitos fundamentais de segunda geração, em especial saúde e educação. 
    Essa atuação judicial vigilante por maior eficácia dos direitos concernentes ao mínimo existencial e à dignidade da pessoa humana, antes reputada vedada, tem sido ampliada e encontra atualmente respaldo na jurisprudência dos tribunais superiores, que não mais encampam a separação dos poderes em sua acepção clássica. Outras defesas estatais de índole genérica são também refutadas. (...)
    Conclui-se que escusas como a reserva do possível e a limitação de recursos orçamentários não são suficientes a viabilizar negligência às prestações positivas esperadas do Estado em tema de direitos fundamentais. Nesse contexto, conclui-se possível o controle judicial na hipótese, quanto mais em se tratando de direito social, demandando prestação estatal positiva, como é o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo, no caso específico, dos munícipes de Goiânia” (fls. 160-167, vol. 57)
    Este Supremo Tribunal assentou que a adoção de medidas assecuratórias da defesa do meio ambiente pelo Poder Judiciário não contraria o princípio da separação dos Poderes e que a Administração Pública não pode justificar a frustração de direitos previstos na Constituição da República ao fundamento de insuficiência orçamentária. Assim, por exemplo:
    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Constitucional. Ação civil pública. Defesa do meio ambiente. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Insuficiência orçamentária. Invocação. Impossibilidade. Precedentes. 1. A Corte Suprema já firmou a orientação de que é dever do Poder Público e da sociedade a defesa de um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações. 2. Assim, pode o Poder Judiciário, em situações excepcionais, determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias desse direito, reputado essencial pela Constituição Federal, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 3. A Administração não pode justificar a frustração de direitos previstos na Constituição da República sob o fundamento da insuficiência orçamentária. 4. Agravo regimental não provido” (RE n. 658.171-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 28.4.2014).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO E À MORADIA. REASSENTAMENTO DE FAMÍLIAS. ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO DE MEDIDAS EMERGENCIAIS. POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE UM DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. ARTS. 1.021, §1º, CPC, E 317, § 1º, do RISTF. 1. É ônus do recorrente impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada, nos termos dos arts. 1.021, § 1º, CPC e 317, § 1º, RISTF, o que não ocorreu no caso. 2. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar, em situações excepcionais, a implementação de políticas públicas nas questões relativas ao direito constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à moradia. 3. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame do conjunto fático probatório constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação de multa no valor de 2 (dois) salários mínimos vigentes na data do julgamento do presente recurso, nos termos do art. 81, § 2º e 1.021, §§ 4º e 5º, do CPC, tendo em vista que se trata de causa de valor inestimável. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE n. 1.314.072-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 10.6.2021).
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREAS DE RISCO AMBIENTAL E GEOLÓGICO. DESLIZAMENTOS DE TERRAS. ELABORAÇÃO DE PLANEJAMENTO DE OBRAS DE ENGENHARIA, GEOTECNIA E INTERVENÇÃO URBANÍSTICA. RECUPERAÇÃO DE ÁREA DESMATADA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. ARTIGO 23, INCISO VI, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VIOLAÇÃO À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. INOCORRÊNCIA. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REITERADA REJEIÇÃO DOS ARGUMENTOS EXPENDIDOS PELA PARTE NAS SEDES RECURSAIS ANTERIORES. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. MULTA DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE n. 1.100.338-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 17.9.2018).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 10.4.2017. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. EFETIVAÇÃO DE NORMA CRIADORA DE PARQUE ECOLÓGICO. CONSERVAÇÃO E FISCALIZAÇÃO. SEPARAÇÃO DE PODERES. INEXISTÊNCIA DE OFENSA. 1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas nas questões referentes à preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado para a atual geração, bem como para as futuras gerações. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE n. 903.241-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 1.8.2018).
    7. Quanto à conclusão do Tribunal de origem no sentido da “omissão da municipalidade quanto ao seu dever de fiscalização, tendo em vista não ter tomado medidas quanto à ocupação irregular de áreas públicas, bem como em relação à defesa e preservação da área verde. Destarte, presente o nexo de causalidade entre a conduta omissiva da municipalidade e o dano, havendo culpa na modalidade negligência” (fl. 168, vol. 57), a apreciação do pleito recursal exigiria a análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:
    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Parque ecológico. Unidade de conservação. Decreto Distrital n.° 26.437/2005. Obrigação de implementação e proteção, com cercamento, recategorização do parque, desocupação da área e sua recuperação, dentre outros. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem majoração da verba honorária” (ARE n. 1.184.761-AgR-segundo, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 26.9.2019).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEMONSTRAÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. RESPONSABILIDADE CIVIL. DANO AMBIENTAL. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. HONORÁRIOS RECURSAIS FIXADOS NA DECISÃO AGRAVADA. NÃO CABIMENTO. RECURSO INTERPOSTO EM DATA ANTERIOR AO CPC/2015. AGRAVO A QUE SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO. I - A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 543-A, § 2°, do CPC/1973, introduzido pela Lei 11.418/2006, e no art. 327, § 1°, do RISTF. II - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. III - Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. IV - O exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não viola o princípio da separação de poderes. V - Incabível a majoração de honorários, uma vez que o recurso foi interposto contra decisão do Tribunal de origem publicada sob à égide do CPC/1973. VI - Agravo regimental parcialmente provido para afastar a majoração de honorários” (ARE n. 1.089.074-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 6.3.2018).
    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.
    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 1º de setembro de 2021.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora