Tribunal: STF
Processo: ARE 1304728
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-25
Data de publicação: 2021-03-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Vistos. 
    Trata-se de agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pela Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:
    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AMBIENTAL. IMPLANTAÇÃO DE EMPREENDIMENTO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE E PATRIMÔNIO PÚBLICO. DISCUSSÃO QUE ENVOLVE TERMO DE CONDUTA AJUSTADO EM PRECEDENTE AÇÃO CIVIL PÚBLICA ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E A EMPRESA. ALCANCE. NULIDADES AFASTADAS. INTERESSE DE AGIR NÃO CONFIGURADO.
    1. Tendo sido as partes devidamente intimadas da data de realização do início da perícia, cabe aos assistentes técnicos, querendo, acompanhar o ato e apresentar suas manifestações após a entrega do laudo pericial a ser realizado exclusivamente pelo perito judicial. A possibilidade de atuação dos assistentes técnicos da partes não significa a obrigatoriedade de debates e apresentação de quesitos suplementares ao perito judicial antes da entrega do laudo pericial.
    2. Cientificadas as partes no sentido de que eventuais quesitos apresentados deveriam versar exclusivamente sobre questões técnicas, sob pena de indeferimento, não há nulidade na ausência de manifestação judicial sobre os quesitos que não correspondiam com a determinação.
    3. Ainda que pendente de julgamento recurso especial versando sobre questões prejudiciais, não há nulidade de suspensão do processo, haja vista a inexistência de concessão de efeito suspensivo ao recurso excepcional. Consequentemente, após a prolação de sentença na origem, prejudicado encontra-se o próprio recurso especial.
    4. A homologação de TAC pela Câmara de Coordenação e Revisão não constitui requisito de validade e/ou eficácia do ajuste, bastando ter sido judicializado o termo para que surta seus jurídicos efeitos. Eventual restrição lançada no acordo, naquele colegiado, não tem o condão de alcançar o termo homologado, tratando-se de questão interna corporis.
    5. Considerando que o TAC realizado envolveu a totalidade do empreendimento Jurerê Internacional; considerando que as edificações "Arte Dell'Acqua I e II" localizam-se na etapa nº 3 de tal loteamento; considerando que o TAC foi ajustado quando já estava ajuizada a presente ação; considerando que as causas de pedir, na presente ação e na ação onde foi firmado o TAC, se confundem (desrespeito à área de preservação permanente, em razão de supressão de vegetação de restinga fixadora de dunas e terras de marinha); considerando que o objeto do pedido na presente ação está contido no objeto do pedido da ação antecedente (o que configuraria continência), conclui-se por faltar ao Ministério Público Federal interesse de agir contra os firmatários do ajuste de conduta.
    6. Eventual descumprimento do termo de ajustamento de conduta deverá ser objeto de exigência nos autos do cumprimento de sentença na precedente ação civil pública, não podendo servir a presente ação pública para fins de complementação do ajuste estabelecido.”
    Opostos embargos de declaração pelo Ministério Público Federal e pela União, foram parcialmente providos tão somente para fins de prequestionamento.
    Opostos novos embargos pelo MPF, não foram conhecidos.
    No recurso extraordinário sustenta-se violação dos arts. 5º, incisos XXXV e XXXVI, e 97 da Constituição Federal.
    O Ministério Público Federal, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República, Dr. Juliano Baiocchi Villa-Verde de Carvalho, manifesta-se pelo desprovimento do recurso extraordinário com agravo.
    Decido.
    Anote-se, inicialmente, que o Plenário da Corte, nos autos do ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes (Tema 660), reafirmou o entendimento de que a afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional que dependa, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que não enseja reexame da questão em recurso extraordinário. 
    No que se refere ao artigo 97 da Constituição Federal, apontado como violado, carece do necessário prequestionamento, sendo certo que os acórdãos proferidos pelo Tribunal de origem não cuidaram da referida norma, a qual, também, não foi objeto dos embargos declaratórios opostos pela parte recorrente. Incidem na espécie as Súmulas nºs 282 e 356 desta Corte. Nesse sentido, destaca-se: 
    “Agravo regimental em agravo de instrumento. 2. Prequestionamento. Ausência. Embargos de declaração que não trataram da matéria constitucional. Súmulas 282 e 356 do STF. 3. Ofensa aos princípios da legalidade e da prestação jurisdicional. Análise da legislação infraconstitucional. Precedente. 4. Revisão de cláusula contratual. Ofensa reflexa. Precedente. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI nº 551.533/MG-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 3/3/06). 
    No mais, o Tribunal de origem, ao analisar o caso dos autos, concluiu pela inexistência de interesse de agir no Ministério Público Federal amparado na seguinte fundamentação:
    “8. Alcance do Termo de Ajustamento de Conduta
    Da leitura da inicial da ACP 99.0008090-4, proposta pelo MPF contra a Apelante HABITASUL perante a 2ª Vara Federal de Florianópolis, em 1999, é possível pinçar as seguintes passagens: "apenas restam na região poucos remanescentes de restinga litorânea"; "não se pode conceber que em tão extensa propriedade não se pudesse manter pelo menos as áreas de preservação permanente"; "além da presença das dunas, fixas por vegetação de restinga, possui a dita 'etapa 3' enorme valor ecológico"; "os pareceres técnicos são unânimes na classificação dos locais, tratados pelos réus como 'etapas 3 e 5 do empreendimento', terrenos adjacentes a terras de marinha e dunas frontais, como de RESTINGA". Ao relatar os fundamentos jurídicos da ação, o MPF iniciou com o capítulo relativo "a proteção das restingas". Assim, fácil é concluir que a causa de pedir da ação foi o desrespeito à área de proteção permanente gerada pela vegetação de restinga. Quanto ao pedido liminar, no sentido de ser expedida ordem judicial "para impedir a supressão total da vegetação de restinga, retirada das dunas, movimentação de terras e desfiguração do local". O pedido final, por sua vez, foi de que ser determinada à ré "a abstenção de ocupação/utilização das áreas das etapas 3 e 5 do empreendimento Jurerê Internacional, preservando a restinga litorânea nelas existentes e mantendo-as como áreas de preservação permanente".
    Em 5-09-2005, foi firmado "termo de acordo" pelo MPF, HABITASUL, IBAMA, FATMA e MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS, "versando sobre a instalação das 3ª e 5ª etapas do Loteamento Jurerê Internacional" (fls. 2681/2697). Nos considerandos, as partes reconheceram que a liminar obtida initio litis, determinando a paralisação das obras, fora revogada, permitindo a alteração física do local e sua urbanização. No título primeiro, foram acertadas as obrigações a serem adimplidas pela HABITASUL, constando, da letra "f", a de "restauração e preservação das terras de marinha adjacentes ao empreendimento (áreas frontais da Praia de Jurerê Internacional, etapas 1ª, 2ª, 3ª e 5ª do loteamento), através da concretização de projeto com utilização de espécimes de restinga, com exceção dos locais onde tenham sido implantados legalmente os denominados 'postos de praia'". No mesmo item, foi determinada que caberia a manutenção por parte da HABITASUL "até que a vegetação de restinga atinja uma situação na qual o ecossistema possa ser considerado restaurado ambientalmente e estabilizado, de acordo com a tipologia de áreas similares não degradadas". Em seguimento, no item "g", foi estipulado que "nas áreas de dunas/restinga/terras de marinha de Jurerê Internacional, nenhum equipamento será tolerado, salvo passarelas para pedestres, sobre pilotis ou outra forma não impactante".
    Ao juntar aos autos o termo de acordo, o MPF especificou ao MM. Juízo que "o TAC contribuirá positivamente para a completa e perene manutenção das dunas e vegetação de restinga das mesmas, únicas áreas que não foram alteradas após a decisão do TRF 4ª Região, a qual suspendeu os efeitos da liminar deferida inicialmente" (fl. 2679).
    O TAC foi homologado pela 4ª Câmara de Coordenação e Revisão do MPF em 15-12-2005, "excetuando-se o objeto da ACP nº 2005.72.00.002264-4, relativa aos imóveis matriculados sob nº 63046 e 68313", que vem a ser exatamente a presente ação.
    Assim, cumpre indagar se a homologação do TAC pela Câmara de Coordenação e Revisão do MPF constitui requisito de eficácia do mesmo, tendo em vista que a Lei nº 7.347/85 apenas consigna a atuação do Conselho Superior na hipótese de arquivamento do inquérito civil (art. 9º). Já a Lei Complementar nº 75/93, ao dispor sobre as competências das Câmaras de Coordenação e Revisão, não aventa tal hipótese (art. 62). Na falta de lei a respeito, tenho que a homologação do TAC pela Câmara de Coordenação e Revisão não constitui requisito de validade e/ou eficácia do ajuste. No caso, houve a homologação, mas com a restrição relativa à presente ação. Pelo mesmo motivo, tenho que tal restrição não se impõe, seja porque não constou do termo de acordo, o qual foi homologado pelo Juízo sem tal restrição, seja porque não foi ela em nenhum momento referida pelo órgão ministerial impulsionador da ação. Assim, não tendo sido judicializada a questão interna corporis relativa à homologação do TAC pela Câmara de Coordenação e Revisão do MPF, não cabe ao Judiciário adentrar em tal esfera. Basta-lhe o pedido feito pelo órgão ministerial, sem restrições, de aceitação do termo de ajustamento.
    Assim, considerando que o TAC envolveu a totalidade do empreendimento Jurerê Internacional; considerando que as edificações "Arte Dell'Acqua I e II" localizam-se na etapa nº 3 de tal loteamento; considerando que o TAC foi ajustado quando já estava ajuizada a presente ação; considerando que as causas de pedir, na presente ação e na ação onde foi firmado o TAC, se confundem (desrespeito à área de preservação permanente, em razão de supressão de vegetação de restinga fixadora de dunas e terras de marinha); considerando que o objeto do pedido na presente ação está contido no objeto do pedido da ação antecedente (o que configuraria continência), concluo faltar ao MPF interesse de agir contra os firmatários do TAC, a saber, HABITASUL, FATMA e MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS. Se as edificações "Arte Dell'Acqua I e II" infringiram os termos do ajustamento de conduta celebrado na ação anterior é questão a ser resolvida junto àquele Juízo, onde deverá ocorrer o controle da execução do TAC. Conforme bem afirmado nas razões de apelação de HABITASUL, "se foi feito acordo com o Ministério Público com o objetivo de por fim a uma demanda judicial, não seria crível, nem juridicamente sustentável, que a outro órgão do mesmo Ministério Público não fosse oponível, não apenas o acordo, mas a sentença que o homologou e que não foi objeto de recurso de qualquer uma das partes". Embora a UNIÃO FEDERAL não tenha assinado o TAC, foi ré na ação e da sentença de homologação não recorreu, malgrado sua eficácia erga omnes, razão pela qual também contra ela falece interesse de agir por parte do MPF.
    Ademais, verifico que está em pleno andamento o cumprimento de sentença 2009.72.00.0138743, oriundo da ACP 99.0008090-4, com agravo de instrumento pendente de julgamento por esta Turma (AI 50259043120134040000). Ainda que o cumprimento de sentença dê notícia apenas de inexecução do TAC relativamente à implementação do PRAD, realização de EIA/RIMA e criação de Reserva Privada do Patrimônio Natural, não pode a presente ação servir de complementação do mesmo, tendo em vista que a ação de cumprimento ainda não foi extinta, e, a exemplo da execução de sentença (art. 795 do CPC), poderia, em tese, reiniciar, verificado que não ocorreu a integralidade das obrigações contidas no título judicial.
    De consequência, tenho que inexiste interesse de agir da parte autora, sendo o caso de extinção do processo sem julgamento de mérito (CPC, art. 267, VI).”
    Nessa perspectiva, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde da análise do Termo de Ajustamento de Conduta em questão e do reexame dos fatos de provas dos autos, providências vedadas no âmbito do recurso extraordinário, a teor do que dispõem as Súmulas nºs 279 e 454 desta Suprema Corte. Nesse sentido:
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOAÇÕES PARA CAMPANHA ELEITORAL. SERVIDORES COMISSIONADOS. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA CELEBRADO COM O MINISTÉRIO PÚBLICO. DESCUMPRIMENTO. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIAS COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 748.371. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 1.237.930/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 13/02/2020) .
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO. PENALIDADES. VAGAS PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. INOBSERVÂNCIA. 1. É inviável o processamento do recurso extraordinário, por demandar o exame de legislação infraconstitucional, quando está em debate a validade de multas aplicadas em razão do mesmo fato pelo Ministério Público do Trabalho e pelo Ministério do Trabalho. 2. Não merece trânsito o recurso extraordinário se, para a apreciação do apelo extremo, for necessário o reexame do acervo fático-probatório dos autos e de cláusulas contratuais de Termo de Ajustamento de Conduta. Inteligência das Súmulas 279 e 454/STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC” (ARE nº 1.018.173/MG-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 09/04/2018 - grifei).
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOAÇÕES PARA CAMPANHA ELEITORAL. SERVIDORES COMISSIONADOS. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA CELEBRADO COM O MINISTÉRIO PÚBLICO. DESCUMPRIMENTO. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIAS COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 748.371. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 1.237.930/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 13/02/2019).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO. PENALIDADES. VAGAS PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. INOBSERVÂNCIA. 1. É inviável o processamento do recurso extraordinário, por demandar o exame de legislação infraconstitucional, quando está em debate a validade de multas aplicadas em razão do mesmo fato pelo Ministério Público do Trabalho e pelo Ministério do Trabalho. 2. Não merece trânsito o recurso extraordinário se, para a apreciação do apelo extremo, for necessário o reexame do acervo fático-probatório dos autos e de cláusulas contratuais de Termo de Ajustamento de Conduta. Inteligência das Súmulas 279 e 454/STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC” (ARE nº 1.018.173/MG-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 09/04/2018 - grifei).
    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 
    Publique-se. 
    Brasília, 25 de março de 2021. 
Ministro Dias Toffoli
Relator
Documento assinado digitalmente