Tribunal: STF
Processo: RE 1356326
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-30
Data de publicação: 2021-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Tocantins, assim ementado (Vol. Vol. 10, fl. 9):



    “EMENTA: ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. PAGAMENTO DE HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA EM FAVOR DA DEFENSORIA PÚBLICA PERTENCENTE AO ENTE LITIGADO. IMPOSSIBILIDADE. AFRONTA À SÚMULA 421/STJ. PRELIMINAR. ILEGITIMIDADE. AFASTADA. ASSISTÊNCIA À SAÚDE. GARANTIA CONSTITUCIONAL. NÃO APLICAÇÃO DA RESERVA DO POSSÍVEL. INEXISTÊNCIA DE INTERFERÊNCIA ENTRE PODERES. CONDENAÇÃO DO ESTADO EM CUSTAS E DESPESAS PROCESSUAIS. INCABÍVEL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 



    1. Nos termos da Súmula 421 do STJ, os honorários advocatícios não são devidos à Defensoria Pública quando ela atua contra a pessoa jurídica de direito público à qual pertença.



    2. Ambos os entes estatais (Estado e Município) possuem responsabilidade solidária na garantia do direito à saúde, conforme emana o artigos 23, inciso II, e artigos 196 e 198 da Constituição Federal.



    3. Nos termos do Art. 196 da Constituição Federal, a saúde é direito de todos e dever do Poder Público, em suas três esferas de atuação, devendo ser garantida mediante políticas sociais e econômicas que visem o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.



    4. Não há que se falar em indevida ingerência do Poder Judiciário na Administração Pública, quando a ordem judicial é compelir o ente público responsável a efetivar as políticas públicas previamente estabelecidas nas leis e na Constituição Federal e Estadual voltadas à garantia da implementação dos direitos fundamentais e dos direitos sociais do cidadão.



    5. Inaplicável o princípio da reserva do possível, vez que o ente público não traz aos autos provas aptas a demonstrar os alegados prejuízos irreparáveis à administração financeira do setor da saúde do Estado, de modo a inviabilizar as políticas públicas voltadas a esta área.



    6. Nos termos do artigo 6º, II, da Lei Estadual nº 1286/2001, é incabível a condenação do Estado ao pagamento de custas processuais.



    7. Recursos de apelação interpostos pela 1ª Apelante e 2º Apelante improvidos. Recurso do 3º Apelante, parcialmente provido”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 13), foram acolhidos para majorar a condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 85, §§ 8º e 11, do CPC (Vol. 14).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 12), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MUNICÍPIO DE PARAÍSO DO TOCANTINS alega que o Tribunal de origem, ao condená-lo a fornecer o medicamento postulado (Janumet 50/1000 mg) ao recorrido, violou o artigo 196 da Constituição Federal.



    Sustenta que, não obstante a Constituição atribua “competência comum a União, aos Estados e aos Municípios (art. 23, II), para formular e executar políticas de saúde”, (…) “não significa que o propósito da Constituição seja a superposição entre a atuação dos entes Federados, como se todos detivessem competência irrestrita em relação a todas as questões, haja vista que tal superposição resultaria forçosamente na ineficiência na prestação dos serviços de saúde, com a mobilização de recursos federais, estaduais e municipais para realizar as mesmas tarefas” (fl. 6, Vol. 12).



    Afirma que o artigo 196 da CF/1988 é norma programática (não autoaplicável), sendo regulamentada pela Lei 8.080/1990, que trouxe um modelo operacional do Sistema Único de Saúde. Logo, “havendo lei e atos administrativos, somente quando não forem devidamente cumpridos, devem os juízes e tribunais intervir” (Vol. 12, fl. 7).



    Aduz que não havendo “o dever legal que obrigue o Município recorrente a fornecer o medicamento ora pleiteado pela recorrida”, (…) não há que se falar na legitimidade passiva desta municipalidade, devendo ser sanada a ofensa a diretriz constitucional”. 



    Ao final, requer o reconhecimento da ilegitimidade do Município para o fornecimento do medicamento.



    A Presidência do TJTO, em consideração ao entendimento fixado por esta CORTE no Tema 793 (RE 855.178-RG), devolveu os autos ao Órgão Julgador, para eventual juízo de retratação (Vol. 15, fl. 26).



    Em nova apreciação da matéria, o Tribunal de origem, por maioria, refutou o juízo de retratação. O acórdão encontra-se assim ementado (Vol. 16, fl. 29):



    “EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. ACÓRDÃO ATACADO POR RECURSO EXTRAORDINÁRIO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. ARTIGO 1.030, II, DO CPC/2015. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO PELO PODER PÚBLICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES DA FEDERAÇÃO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 793. ACÓRDÃO MANTIDO. RETRATAÇÃO NÃO CONHECIDA. 



    1. Conforme entendimento firmado pelo STF em sede de repercussão geral, os entes federados têm responsabilidade solidária no fornecimento de medicamentos e tratamentos de saúde, sendo lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde (RE 855.178 - Tema 793).



    2. Ausente, pois, a divergência entre o julgado desta Corte de Justiça e o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, incabível o juízo de retratação do Órgão Julgador de origem.



    3. Retratação não conhecida. Acórdão mantido”.



    É o relatório. Decido. 



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo. 



    No caso concreto, o TJTO confirmou a sentença (Vol. 4) que determinara ao ESTADO DO TOCANTINS e ao MUNICÍPIO DE PARAÍSO DO TOCANTINS o fornecimento à autora do medicamento descrito na inicial (Janumet 50/1000 mg - 60 comprimidos/mês), pelo período necessário para o tratamento da moléstia. 



     



    Cinge-se a controvérsia em saber se o MUNICÍPIO DE PARAÍSO DO TOCANTINS pode ser condenado ao fornecimento do medicamento Janumet 50/1000 mg – 60 comprimidos/mês, em favor da parte autora.



    No caso, o Tribunal de origem decidiu o seguinte (Vol. 10, fl. 1):



    “Na origem trata-se de Ação de Obrigação de Fazer proposta por Maria Nazaré Moreira, informando que é portadora de diabetes e necessita fazer uso contínuo do medicamento “Janumet 50/1000 mg – 60 comprimidos/mês”. 



    (…)



    Noutro ponto, o Município alega que não possui legitimidade porque incumbe ao Estado do Tocantins fornecer os medicamentos em favor do Apelado por se tratarem de alto custo e de alta complexidade, o que também não merece prosperar, uma vez que ambos os entes estatais (Estado e Município) possuem responsabilidade solidária na garantia do direito à saúde, conforme emana o artigos 23, inciso II, e artigos 196 e 198 da Constituição Federal. 



    (…)



    A matéria relativa ao fornecimento de consultas, medicamentos e insumos às pessoas que não dispõem de recursos para custear o tratamento médico é rotineiramente enfrentado pelo Poder Judiciário e, como cediço, o Art. 196 da Constituição Federal impõe ao Estado, em suas três esferas, o dever de política social e econômica que vise reduzir doenças, com manutenção dos serviços pertinentes, assegurando-se direito à saúde a todos os cidadãos, sendo conveniente ressaltar que existe o Sistema Único de Saúde, com financiamento de recursos da Seguridade Social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes, nos termos do que dispõe o Art. 198 da Carta Magna. 



    A Lei n.º 8.080/90, em seu Art. 2º, repetiu que a saúde é um direito fundamental do ser humano, incumbindo ao Estado prover as condições ao seu pleno exercício, disciplinando o SUS – Sistema Único de Saúde, competindo aos entes públicos referidos a prestação de serviços de saúde à população, agindo de forma conjunta e solidária. 



    Dessa forma, tanto o Estado quanto o Município não podem se escusar de sua responsabilidade com a alegação de que afetará a organização dos recursos públicos ou que não pode privilegiar situação particular em detrimento de toda a sociedade.” (grifo nosso)



    Esse entendimento foi mantido em juízo de retratação negativo (Vol. 16, fl. 23):



    “Extrai-se dos autos, que a autora, por meio da Defensoria Pública Estadual, ingressou com a ação de obrigação de fazer em questão, afirmando que é portadora de diabetes, necessitando fazer o uso contínuo do medicamento JANUMET 50/1000 MG – 60 comprimidos/mês, contudo, não dispõem a mesma condição financeira de custear o tratamento de saúde.



    Após regular instrução, sobreveio sentença julgando procedente do pedido, para determinar que os réus, ESTADO DO TOCANTINS e MUNICÍPIO DE PARAÍSO DO TOCANTINS, assegurem à autora o fornecimento e custeio do medicamento descrito na inicial (Janumet 50/1000 mg - 60 comprimidos/mês), pelo período necessário para o tratamento da moléstia. 



    (…)



    Destarte, com a interposição de Recurso Extraordinário pelo recorrente MUNICÍPIO DE PARAISO DO TOCANTINS (evento 21), a Douta Presidência desta Egrégia Corte de Justiça determinou a remessa dos autos ao Relator, com o fim de submeter o Acórdão recorrido ao critério de análise em sede de retratação pelo Órgão Julgador, sob a alegação de que referido decisum colegiado adotou entendimento diverso do Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do RE 855178, acerca solidariedade entre os Entes Federativos, no tocante ao fornecimento do tratamento médico ao recorrido (evento 69). 



    (…)



    Contudo, na hipótese, verifico que não é o caso de submeter o Acórdão recorrido ao juízo de retratação, haja vista a inexistência de divergência no julgamento proferido por este Egrégio Tribunal de Justiça, com o entendimento emanado da Suprema Corte Federal no julgamento do RE 855178. 



    Isso porque o Supremo Tribunal Federal, há muito, assentou o entendimento de que os artigos 23, II, e 198, § 2º, da CF/88 impõem aos entes federativos a solidariedade na responsabilização da prestação dos serviços na área da saúde, além da garantia de orçamento para efetivação dos mesmos, podendo o requerente pleitear de qualquer um dos entes federativos, desde que demonstrada sua necessidade e a impossibilidade de custeá-los com recursos próprios. Desse modo, uma vez satisfeitos tais requisitos, o ente federativo deve se pautar no espírito de solidariedade para conferir efetividade ao direito garantido pela Constituição, e não criar entraves jurídicos para postergar a devida prestação jurisdicional (Nesse sentido: RE 607.381-AgR , Rel. Min. Luiz Fux, julgamento em 31-5- 2011, Primeira Turma, DJE de 17-6-2011). 



    Desse modo, a meu ver, o Acórdão recorrido não contraria o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, no tocante à matéria em debate, uma vez que evidente a responsabilidade solidária dos entes federativos no fornecimento do tratamento de saúde pleiteado pelo autor. 



    Importante frisar que em sessão realizada no dia 22/05/2019, por maioria dos votos, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar os Embargos de Declaração no RE 855.178, reiterou sua jurisprudência no sentido de que os entes federados têm responsabilidade solidária no fornecimento de medicamentos e tratamentos de saúde, deixando claro que solidariedade não se confunde com subsidiariedade, ressaltando que a responsabilidade solidária permite que uma pessoa peça para qualquer um dos entes federados, indistintamente, o custeio do medicamento, ao passo que na subsidiariedade, a ação deve ser proposta especificamente contra o ente responsável pelo fornecimento do remédio.



    Portanto, conforme expressamente disposto no voto condutor e consignado no Tema 793, o STF continua a reconhecer que os entes da federação “são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde”. E, “ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde”. 



    (…)



    Data venia, não me parece possível reconhecer, na espécie, a ilegitimidade passiva ad causam do Município de Paraíso do Tocantins-TO, excluindo-o da demanda, quando reafirmada pela Corte Suprema a tese da solidariedade entre União, Estados e Municípios nas demandas de saúde.” (grifo nosso)



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 855.178- RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 793), examinou a repercussão geral da questão constitucional debatida nestes autos e reafirmou a jurisprudência desta CORTE no sentido da responsabilidade solidária dos entes federados quanto ao dever de prestar assistência à saúde. Confira-se a ementa do julgado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Ao rejeitar os Embargos de Declaração opostos em face desse acórdão, o SUPREMO fixou a seguinte tese: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    O acórdão encontra-se assim ementado: 



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 



    1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 



    2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser proposta em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 



    4. Embargos de declaração desprovidos.”



    Em seu voto, o ilustre relator, Ministro EDSON FACHIN, assim decidiu: 



    “I) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF); 



    II) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente’ significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas;



    (...) 



    IV) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico processual, compete a autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento.” 



    Verifica-se, portanto, que, embora o STF reconheça a existência de solidariedade entre os entes federadas nas questões envolvendo a saúde pública, decidiu-se, na tese fixada nos referidos embargos, que a autoridade judicial tem o dever de direcionar o cumprimento dessas demandas, de acordo com as regras de repartição de competências estabelecidas pela lei orgânica do SUS, bem como determinar ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    No mesmo sentido, veja-se o seguinte trecho da recente decisão proferida na Rcl 41.954-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 5/2/2021: 



    “DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional com pedido de liminar, ajuizada pelo Estado de Goiás, em face de decisão do Tribunal de Justiça daquele Estado, proferida nos autos do Processo 5385426.63.2018.8.09.0000. 



    Na petição inicial, o reclamante alega, em síntese, que a autoridade reclamada teria descumprido a orientação firmada por esta CORTE no RE 855.178-RG (Tema 793), paradigma da repercussão geral. 



    Relata que, determinado o retorno dos autos à origem, em razão da incidência do Tema 793 ao caso, o Tribunal a quo acabou por negar seguimento ao recurso extraordinário interposto, por entender que acórdão encontrava-se em harmonia com o entendimento firmado pelo STF. Foi ainda negado provimento ao agravo interno interposto. 



    Nesses termos assevera que “[c]onquanto, de fato, o STF tenha reafirmado a jurisprudência acerca da responsabilidade solidária entre os entes federados para o fornecimento de medicamentos, no julgamento dos embargos de declaração no RE 855.178, o Plenário acrescentou a orientação de que ‘compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’”. (eDOC 1, p. 5) 



    Diante disso sustenta que dada a “competência da União, dentro do SUS, para o financiamento dos tratamentos oncológicos, cabia ao órgão julgador de origem dirigir a obrigação ao ente federal e determinar que ele ressarça o ente estadual pelos custos dos medicamentos dispensados judicialmente” (eDOC 1, p. 6). 



    Requer assim a concessão de liminar para suspender o ato reclamado e, ao final, sua cassação “para que o órgão julgador exerça o juízo de retratação e aplique ao caso a íntegra da tese sedimentada no julgamento do RE 855.178” (eDOC 1, p. 8). 



    É o relatório. Decido. 



    Inicialmente, destaco que esta SUPREMA CORTE, no julgamento do RERG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 16.03.2015, firmou entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde (tema 793 da sistemática da repercussão geral). 



    Entretanto, ressalto que em 23 de maio de 2019 o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento dos embargos de declaração opostos, fixou a seguinte tese para o tema: "Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro". 



    Por oportuno, transcrevo a ementa desse julgado: 



    (...) 



    Nesses termos, se por um lado esta Corte reconheceu a solidariedade entre os entes da federação nas demandas prestacionais da área da saúde, por outro atribuiu à autoridade judicial direcionar o cumprimento das decisões conforme regras de repartição de competência e critérios constitucionais de descentralização e hierarquização e, ainda, determinar o ressarcimento à entidade que suportou o ônus financeiro decorrente da prestação de saúde. 



    Pois bem. 



    No caso dos autos, verifico que o Tribunal de origem concedeu a ordem postulada no mandado de segurança impetrado para determinar ao Estado de Goiás que fornecesse medicamento (Voriconazol 200mg), na forma e quantidades recomendadas na prescrição médica, durante o período de necessidade/eficácia da utilização do fármaco, sob pena de bloqueio de verba do Fundo Especial de Saúde – FUNESA. Eis a ementa desse julgado: 



    (…)



    Interposto recurso extraordinário, a Presidência deste STF, com fulcro no disposto no art. 1.030, incisos I, II e III, do CPC, determinou a devolução dos autos ao Tribunal de origem (eDOC 2, pp. 50-51), o qual manteve o teor do acórdão recorrido por entender que a matéria encontrava-se em consonância com o decidido no RE-RG 855.178 (Tema 793). 



    Interposto agravo interno, a autoridade reclamada negou provimento ao apelo, mantendo os termos do acórdão objurgado, silenciando-se, no entanto, quanto ao direcionamento do cumprimento da decisão – consoante regras constitucionais de repartição de competência, descentralização e hierarquização – bem como quanto à questão do ressarcimento à entidade que suportou o ônus financeiro. 



    Eis o teor desse julgado na parte em que interessa: 



    (…) 



    Diante desse cenário, num juízo preliminar, entendo que o Tribunal reclamado não atendeu de forma correta a tarefa de adequação do seu julgado ao decidido por esta Corte no Tema 793-RG, nos termos do disposto no art. 1.030, inciso II, do CPC.” (grifo nosso) 



    No mesmo sentido: RE 1.250.767, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 5/6/2020. 



    Diante do exposto, com fundamento no art. 1.036 e seguintes do Código de Processo Civil de 2015 e no art. 328, parágrafo único, do Regimento Interno do STF, determino a devolução dos autos ao Tribunal de origem, para que decida a matéria à luz do entendimento firmado por esta CORTE na tese do Tema 793 (RE 855.178-RG), devendo estabelecer de quem é a responsabilidade pelo custeio do medicamento pleiteado e, com base nisso, especificar o ente federado responsável pelo seu fornecimento, bem como determinar, se for o caso, o ressarcimento a quem eventualmente tenha suportado o ônus financeiro - sem prejuízo do redirecionamento, em caso de descumprimento.



    Publique-se



    Brasília, 30 de novembro de 2021.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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