Tribunal: STF
Processo: ADPF 914
Classe: ADPF
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-06
Data de publicação: 2021-12-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:  



    Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada pela Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), com pedido de medida cautelar, em face da Lei municipal nº 6.848, de 25 de março de 2021, e da Resolução da Secretaria Municipal de Transportes nº 3.457, de 7 de outubro de 2021, ambas do Município do Rio de Janeiro.



    Eis o teor das normas impugnadas:



    Lei municipal nº 6.848/2021



    Art. 1º Altera o art. 8º da Lei nº 3.167, de 27 de dezembro de 2000, que passa vigorar com a seguinte redação:



    "Art. 8º O Município será responsável pela implantação e pelo gerenciamento do Sistema de Bilhetagem Eletrônica instituído por esta Lei, através da Administração Direta ou entidade da Administração Indireta, podendo o Poder Executivo decidir por executar tais atividades pela contratação de terceiros, mediante o devido processo licitatório." (NR)



    Art. 2º Fica alterado o art. 9º da Lei nº 3.167, de 2000, que passa vigorar com a seguinte redação:



    "Art. 9º O gerenciamento da Central de Operações do Sistema de Bilhetagem Eletrônica será de responsabilidade do operador do Sistema de Bilhetagem Eletrônica. 
Parágrafo único. Os modais de transporte que possuam o mesmo modelo de negócios para utilização dos validadores deverão ser onerados com a mesma taxa de administração do Sistema de Bilhetagem Eletrônica".(NR)



    Art. 3º Fica alterado o art. 10 da Lei nº 3.167, de 2000, que passa a vigorar com a seguinte redação:



    "Art. 10. O Poder Público municipal disponibilizará ao público em geral:



    I - as informações processadas pela Central de Operações do Sistema de Bilhetagem Eletrônica, de forma anonimizada e em conformidade com as normas atinentes à proteção de dados pessoais vigentes, em observância ao disposto na Lei Federal nº 13.709, de 14 de agosto de 2018 - Lei Geral de Proteção de Dados – LGPD;



    II - as informações produzidas pelo Sistema de Bilhetagem Eletrônica, em prazo máximo de trinta dias, a contar do seu recebimento, inclusive os dados referentes ao saldo remanescente dos cartões eletrônicos usados pelos usuários, em portal da Prefeitura do Rio.



    § 1º No caso da não utilização do saldo remanescente dos cartões eletrônicos usados pelos usuários, em prazo máximo a ser definido no processo licitatório do Sistema de Bilhetagem Eletrônica, os valores deverão ser destinados ao Fundo de Mobilidade Urbana Sustentável - FMUS para melhorias do transporte público municipal, não podendo ser apropriado pelos operadores do Sistema.



    § 2º Havendo contratação de terceiro para operação do Sistema de Bilhetagem Eletrônica, deverá ser assegurado amplo acesso do Poder Executivo aos dados brutos e informações processadas pelo contratado. "(NR)



    Art. 4º Para fins de transição, enquanto não operar o Sistema de Bilhetagem Eletrônica diretamente ou tiver realizado processo licitatório para este fim, o Município poderá manter delegada essa obrigação às empresas transportadoras, nos termos dos contratos vigentes por prazo de doze meses prorrogáveis por igual período.



    Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.



     



    Resolução SMTR nº 3.457/2021



    Art. 1º Esta Resolução dispõe sobre as medidas de adequação do Serviço Público de Transporte de Passageiros por Ônibus da Cidade do Rio de Janeiro - SPPO/RJ ao disposto no art. 8º da Lei Municipal nº 3.167/2000, com a redação que lhe foi conferida pela Lei Municipal nº 6.848/2021.



    Art. 2º O Município, mediante prévia licitação, outorgará a terceiro, em regime de exclusividade, os serviços de implantação e gerenciamento do novo Sistema de Bilhetagem Eletrônica instituído pela Lei Municipal nº 3.167/2000.



    Art. 3º Enquanto não for concluído o processo licitatório para outorga dos serviços previstos no artigo 2º ou o prazo de transição que vier a ser fixado na referida licitação, os serviços de bilhetagem eletrônica continuarão a ser prestados pelos atuais concessionários, na forma dos Contratos de Concessão nºs 01/2010, 02/2010, 03/2010 e 04/2010.



    Art. 4º Encerrado o período de transição, o Poder Concedente expedirá atos liberatórios expressos e específicos revogando todas as cláusulas e disposições contratuais vigentes relacionadas ao Sistema de Bilhetagem Eletrônica implantado no Município do Rio de Janeiro, inclusive as previstas nos Anexos I, II, III do Edital de Concorrência Pública nº CO 010/2010 e Anexos "C" e "D" dos Contratos de Concessão nºs 01/2010, 02/2010, 03/2010 e 04/2010.



    § 1º Os atuais concessionários do SPPO, quando da expedição dos atos liberatórios a que se refere o caput, deverão fornecer todos os recursos necessários ao andamento da transição operacional e franquear acesso ao Município ou a terceiro delegatário do Sistema de Bilhetagem Eletrônica aos equipamentos, veículos e instalações vinculados à concessão do SPPO, a fim de dar cumprimento a esta resolução.



    § 2º As concessionárias deverão atender às determinações do Poder Concedente de modo a garantir que os serviços públicos objeto de delegação sejam prestados sem solução de continuidade.



    § 3º Até a notificação dos atos liberatórios referidos no caput, a arrecadação da tarifa permanecerá vigente nos atuais termos contratuais.



    § 4º O Poder Concedente poderá fixar prazo de transição operacional durante o qual o agente tecnológico atualmente incumbido do Sistema de Bilhetagem Eletrônica operará concomitantemente com o Município ou terceiro delegatário



    Art. 5º A supressão das disposições contratuais relacionadas ao Sistema de Bilhetagem Eletrônica, abrangerá a emissão, comercialização e distribuição do Vale-Transporte, nos termos da Lei federal nº 7.418/1985, que passarão a ser de responsabilidade do PODER CONCEDENTE ou de terceiro delegatário.



    Art. 6º Encerrado o período de transição previsto na licitação prevista no art. 2º, passará a ser de responsabilidade do terceiro delegatário o controle do atendimento dos usuários aos requisitos legais para fruição de benefícios de gratuidade tarifárias vigentes, bem como a emissão e distribuição dos cartões necessários a seu exercício.



    Art. 7º A implantação e o gerenciamento do novo Sistema de Bilhetagem Eletrônica não afetarão os repasses tarifários devidos às concessionárias em decorrência dos serviços prestados aos usuários, que continuarão a observar os parâmetros e critérios dos Contratos de Concessão nº s 01/2010, 02/2010, 03/2010 e 04/2010, não havendo solução de continuidade na transição operacional.



    Parágrafo único. Os pagamentos realizados por usuários em espécie deverão ser registrados e contabilizados pelos concessionários do SPPO e serão computados para efeito de cálculo da tarifa que remunerará o delegatário dos serviços a que se refere o art. 2º.



    Art. 8º Após a implantação e gestão do novo Sistema de Bilhetagem Eletrônica, não poderão ser repassados custos relativos a essa atividade aos usuários, recaindo eventual tarifa auferida pelo terceiro contratado para esta finalidade sobre o valor das tarifas devido aos concessionários do SPPO, respeitado o equilíbrio econômicofinanceiro dos Contratos de Concessão.



    Art. 9º A supressão da bilhetagem eletrônica das obrigações das concessionárias não afetará as disposições e cláusulas relacionadas ao Bilhete Único, de modo que a integração física e tarifária realizada nos termos dos Contratos de Concessão nº s 01/2010, 02/2010, 03/2010 e 04/2010, do edital e seus anexos será remunerada pelo valor máximo total de 1 (uma) tarifa.



    Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às hipóteses de interoperabilidade com outros sistemas de bilhetagem e integração do SPPO com outros modos de transporte, nas quais o valor total a ser cobrado dos usuários, designado tarifa de integração, poderá ultrapassar o valor de 1 (uma) tarifa, devendo a tarifa de integração ser previamente aprovada pelo Poder Concedente.



    Art. 10. Encerrado o período de transição, o terceiro delegatário dos serviços de bilhetagem eletrônica responsabilizar-se-á por eventuais danos causados por falhas, interrupções ou intercorrências no Sistema de Bilhetagem Eletrônica que acarretem perda de receitas pelas concessionárias do SPPO.



    Parágrafo único. Não haverá responsabilidade solidária ou subsidiária do Poder Concedente pelos danos eventualmente causados de que trata o caput, que serão suportados exclusivamente pelo agente delegatário.



    Art. 11. O delegatário do Sistema de Bilhetagem Eletrônica deverá disponibilizar, em tempo real, às concessionárias do SPPO os dados de sua operação e de todas as transações coletadas que ocorrerem em seus veículos, estações ou terminais.



    Art. 12. Não haverá pagamentos a título de indenização, restituição ou recomposição do equilíbrio dos atuais contratos de concessão, diante da inexistência de investimentos a amortizar relacionados aos serviços que serão suprimidos.



    Art. 13. Ficam ratificadas as demais cláusulas, disposições e condições previstas nos Contratos de Concessão nº 01/2010, 02/2010, 03/2010 e 04/2010, seus Anexos, demais Termos Aditivos, no Edital e respectivos Anexos, que não colidirem com o disposto na presente Resolução.



    Art. 14. Esta Resolução entrará em vigor na data de sua publicação.



    Sustenta a requerente que os atos impugnados violam os arts. 5º, caput e incs. XXII, XXXVI e LIV, 21, inc. XX e 22, incs. I, IX e XI da Constituição Federal.



    Preliminarmente, defende a legitimidade ativa e a pertinência temática para ajuizamento da demanda, ante a sua qualidade de entidade de classe de âmbito nacional, sem fins lucrativos, que, segundo alega, “reúne diversas associações, sindicatos e federações, com atuação nacional em prol de melhorias do setor de transporte público de passageiros urbano”. 



    Aduz estarem satisfeitos os requisitos para o cabimento da via eleita, indicando os preceitos constitucionais que tem por violados e apontando, ainda, para a existência de relevante controvérsia de natureza constitucional. Alega o cumprimento do princípio da subsidiariedade, ante a ausência de outro meio processual para sanar, de forma eficaz, geral, célere e definitiva, a lesividade, “notadamente com a mesma amplitude das ações de controle concentrado de constitucionalidade”. 



    No mérito, assevera que a Lei Municipal nº 6.848/2021 e a Resolução SMTR nº 3.457/2021 retiraram a atividade de implantação e operacionalização do Sistema de Bilhetagem Eletrônica do âmbito de responsabilidade das empresas de transporte público para devolvê-la ao Município, que, por sua vez, passou a poder contratar terceiros para a atividade mediante nova licitação. 



    A requerente afirma que o edital de licitação e os contratos de concessão previam que a atividade de bilhetagem seria exercida pelas empresas contratadas. Aduz que as leis questionadas romperam com um quadro jurídico e contratual que vigorou por mais de uma década, visto que “as últimas concessões do sistema de transporte público de passageiros por ônibus remontam ao ano de 2010 e foram contratadas à luz da normativa vigente, composta pela Lei Federal nº 7.418/85 e pela Lei Municipal nº 3.167/2000”. Quanto ao ponto, a autora detalha o seguinte: 



    “Tal obrigação não consistiu em um mero encargo, mas em componente crucial da matriz de risco da concessão, pois, além de impor deveres que demandavam ingentes investimentos pelo longo prazo contratual, assegurava ao concessionário ter controle indireto sobre a arrecadação da tarifa (e seu repasse). Não se tratava, pois, de uma obrigação dissociada do serviço de transporte, mas entranhada na sua dinâmica de prestação. Firmadas tais premissas, o consectário lógico-jurídico que se extrai é o de que o serviço de bilhetagem eletrônica compunha — como compôs —, o valor das propostas que seriam apresentadas, além de ter influído diretamente — como influiu —, na equação econômico-financeira das concessões.”



    Nesse quadro, sustenta a requerente ofensa à segurança jurídica e à confiança legítima “daqueles que adotaram condutas, assumiram obrigações (inclusive perante a terceiros) e adquiriram direitos em razão do quadro normativo-contratual que o Município do Rio de Janeiro deveria observar, e na confiança legítima depositada no Poder Público”.



    A autora também argumenta haver ofensa ao ato jurídico perfeito, visto que não poderia o município, segundo se alega, alterar o objeto de concessões em curso “para drasticamente reduzi-lo, alterar suas bases, malferir sua matriz de risco e prejudicar seu prisma econômico-financeiro”. Ademais, enfatiza que os “contratos, afinal, são regidos pela lei do tempo da sua celebração (tempus regit actum)”. 



    Acrescenta que a referida transferência do poder/dever de operacionalização do sistema de bilhetagem eletrônica importaria em uma encampação parcial de parte do serviço público concedido, sem, todavia, observar ao devido processo legal expropriatório, com pagamento de indenização prévia. Para tanto, considera que o Poder Público municipal deveria 



    “(i) motivar o ato administrativo de extinção, apontando a existência de fato superveniente que o justifique; (ii) permitir que o concessionário influencie os seus termos (inclusive para apontar ilicitudes ou mensurar indenizações); (iii) realizar todo o inventário de bens reversíveis, contratos celebrados pela concessionária, investimentos, etc. para o cálculo da compensação devida; e (iv) indenizar previamente o concessionário pelos prejuízos suportados com a ruptura abrupta da avença”.



    Assevera que os arts. 35, II e §4º, 36 e 37 da Lei Federal nº 8.987/95 determinam que a encampação de uma concessão pressupõe processo administrativo em que seja assegurado o contraditório e a ampla defesa. Argui que, diferentemente, a lei municipal questionada “encetou, por uma penada, abrupta amputação de parte do arcabouço normativo-contratual que atribui direitos inequívocos às empresas de transporte de passageiros”.



    Alega, ainda, a violação do pacto federativo e a usurpação da competência da União para legislar sobre trabalho e transportes (art. 22, incs. I, IX e XI), bem como para instituir diretrizes para os transportes urbanos (art. 21, inc. XX), indicando que 



    “a competência legislativa já foi devidamente exercida pela União, mediante a promulgação da Lei Federal nº 7.418/85, a qual instituiu o Vale-Transporte, ocasião em que atribui aos operadores do transporte público de passageiros, em seu art. 5º, o encargo de emitir e comercializá-lo, facultada a delegação dessa atividade”.



    Ao fim, apresenta pedido de medida cautelar, sustentando a existência de perigo da demora, considerando a iminência da realização de licitação para a atividade, “com previsão de entrega das propostas em 06.12.2021, com abertura dos envelopes o dia subsequente, 07.12.2021”. Assim sendo, requer a suspensão dos efeitos das normas questionadas até o julgamento definitivo da ADPF.



    No mérito, requer



    (i) seja declarada a inconstitucionalidade da integralidade das disposições previstas na Lei Municipal no 6.848/2021 e na Resolução SMTR no 3.457/2021, com eficácia ex tunc (Lei Federal n° 9.882/99, art. 11), em razão da violação aos preceitos fundamentais consagrados no art. 5º, caput, XXII, XXXVI e LIV, e nos arts. 21, XX e 22, I, IX e XI da Constituição Federal (segurança jurídica e confiança legítima; ato jurídico perfeito; devido processo legal; e pacto federativo por usurpação de competência da União Federal); e 



    (ii) declarar a recepção pela Constituição Federal e, por consequência, a constitucionalidade da Lei Federal nº 7.418/85, norma pré-constitucional que ao longo dos últimos 40 anos justifica o poder/dever de emissão do Vale-Transporte pelas empresas de transporte público urbano de passageiros.



    Considerando o pedido de liminar, o Município do Rio de Janeiro apresentou informações no processo (e-doc. 63), em que afirma que as concessionárias de transporte firmaram acordo operacional de bilhetagem eletrônica, pelo qual delegaram a emissão, a comercialização e a distribuição do vale-transporte, do passe livre e do bilhete único municipal (BUC) para a Federação das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado do Rio de Janeiro (Fetranspor), a qual, por seu turno, transferiu a execução do serviço à Riopar, “empresa privada fornecedora dos cartões eletrônicos (riocard), sendo a Riopar remunerada diretamente pelas concessionárias pelos serviços”.



    Assevera que o modelo adotado seria prejudicial aos usuários, “vez que restritos aos serviços ofertados pela Riopar, sem a especificação das exigências mínimas (postos de atendimento, meios de comercialização etc.), nem a previsão de requisitos de qualidade e eficiência”. Também se alude à falta de transparência, “não tendo o Poder Concedente acesso ao fluxo real e auditado das receitas arrecadadas dos usuários e os valores repassados aos operadores de transporte, gerando o que se convencionou chamar de ‘caixa preta dos transportes’ “.



    O ente municipal também noticia a prévia judicialização da matéria discutida nesta ADPF, aduzindo que as concessionárias 



    “ingressaram com uma demanda perante o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, apresentando argumentos semelhantes aos apresentadas na inicial desta ADPF, visando liminarmente impedir a realização da licitação (processo nº 0265849-92.2021.8.19.0001 – 8ª Vara de Fazenda Pública da Comarca da Capital do Rio de Janeiro).



    O pedido de antecipação de tutela veio a indeferido pelo r. juízo de primeiro grau (decisão anexa), tendo as concessionárias apresentado recurso de agravo de instrumento (agravo nº 0088327-81.2021.8.19.0000), distribuído à 21ª Câmara Cível do Tribunal fluminense, sendo o pedido de antecipação de tutela recursal indeferido pela e. Desembargadora Maria Celeste P. C. Jatahy (...)”. 



    Nesse quadro, o Município do Rio de Janeiro sustenta o não conhecimento da ação direta, pela não observância da subsidiariedade, e, no mérito, alega estar ausente violação a preceito fundamental, pois o caso dos autos se resumiria a “discussão de índole contratual entre o Município, na qualidade de Poder Concedente, e as concessionárias do serviço de transporte”. Defende a competência municipal para dispor da matéria, uma vez que “a bilhetagem se insere dentre as infraestruturas próprias da mobilidade urbana (art.3º, §3º, VII, da Lei Federal nº 12.587/12), sujeita, assim, ao planejamento, execução e regulamentação por parte dos Municípios (art. 18 da Lei 12.587/12)”. 



    O ente federado assevera, ainda, que a lei questionada atende aos princípios da moralidade, da transparência e da eficiência, por ter buscado superar um modelo de gestão da bilhetagem eletrônica que “resultou em um serviço ruim, obscuro, sem que o Poder Concedente tenha real acesso e conhecimento do fluxo arrecadatório tarifário, a gestão desses recursos e o repasse aos operadores de transporte”. Aduz que “a experiência então existente de congregar em um único ator a prestação dos serviços de transporte e bilhetagem representou manifesto prejuízo ao interesse público (caixa preta), inviabilizando o pleno exercício da política tarifária pelo gestor”, razão pela qual o legislador municipal promoveu a alteração legislativa questionada.



    É o relatório.



    Decido.



    Inviável a arguição.



    De início, destaca-se que, tal como expressamente previsto na Lei nº 9.882/1999 e reiterado pela jurisprudência desta Corte, é cabível arguição de preceito fundamental contra lei municipal. No entanto, dada a natureza extremamente específica desse instrumento de controle concentrado, é exigido para o seu processamento, além da adequação do objeto, outros requisitos previstos na legislação.



    Com efeito, os pressupostos de cabimento da ADPF podem ser subdivididos em pressupostos gerais e o pressuposto específico previsto no art. 1º, parágrafo único, inc. I, da Lei 9.882/1999 (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência . 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. pg. 278-292).



    O último refere-se tão somente às hipóteses em que a ADPF é ajuizada com amparo no referido preceito da lei federal, correspondendo à demonstração da existência de controvérsia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição.



    Os pressupostos gerais, no entanto, são sempre exigíveis, sendo eles: a demonstração de violação em tese a preceito fundamental (caput do art. 1º da Lei nº 9.882/1999); e não haver outro meio eficaz de sanar a lesividade arguida na ação, exigência denominada de princípio da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999).



    Acerca do último pressuposto, a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal assentou que o outro meio eficaz de sanar a lesão, cuja viabilidade torna incabível a ADPF, deve ser compreendido, no contexto da ordem constitucional global, como aquele apto a solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata (ADPF nº 33/PA, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 7/12/05). 



    Vale ressaltar, ainda, que a expressão “outro meio eficaz”, contida no artigo 4º, § 1º, da Lei da 9.882/99, engloba não apenas instrumentos de controle concentrado, mas outros meios processuais existentes em nosso ordenamento jurídico que tenham aptidão de solver satisfatoriamente a controvérsia suscitada na ADPF. Neste sentido leciona, em sede doutrinária, o Ministro Luís Roberto Barroso:



    “O descabimento de outros mecanismos concentrados de controle de constitucionalidade, como assinalado, é um elemento necessário para caracterizar a presença da subsidiariedade que justifica a ADPF. Não se trata, porém, de elemento suficiente. Além da presença dos demais requisitos referidos acima, é preciso que os mecanismos subjetivos existentes sejam insatisfatórios justificando uma intervenção concentrada por parte do STF. Se tais mecanismos forem adequados para afastar eventual lesão, não se justifica o uso da ADPF.



    O sistema brasileiro de controle concentrado de constitucionalidade não se destina a absorver toda e qualquer discussão subjetiva envolvendo questões constitucionais. Por tal razão, os jurisdicionados não detêm a expectativa legítima de verem todas as suas disputas apreciadas pelo STF em sede de uma ação abstrata. Para conhecer as lides e dar-lhes solução, existe um complexo sistema orgânico e processual que, eventualmente, poderá até mesmo chegar ao STF – pelas vias recursais próprias de natureza subjetiva.



    Nesse contexto, portanto, a ADPF não é uma ação abstrata subsidiária, no sentido de que seria cabível sempre que a ação direta de inconstitucionalidade ou a ação declaratória de constitucionalidade não o fossem. Como explicado acima, a subsidiariedade significa apenas que não caberá ADPF se outro meio idôneo capaz de sanar a lesividade estiver disponível, não podendo ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão de que seria possível o ajuizamento de ADPF sempre que não coubesse ADIn e ADC” (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 289, grifamos). 



    No caso em apreço, não foi atendido o requisito da subsidiariedade, visto que existem outros meios processuais aptos a sanar a controvérsia posta nos autos, com a abrangência e prontidão exigidas pela jurisprudência desta Corte. Conforme demonstrado pelo Município do Rio de Janeiro, a questão trazida neste processo encontra-se judicializada nas instâncias ordinárias. 



    Além disso, seria ainda cabível, em tese, ação direta de inconstitucionalidade estadual, a qual se encontra prevista no art. 161, inc. IV, alínea a, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, que fixa a competência do Tribunal de Justiça para julgar a representação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal em face da Constituição Estadual. 



    Ainda que superado esse óbice, a presente ação direta não deveria ser conhecida. Da leitura da petição inicial e da manifestação do Município do Rio de Janeiro deflui que as concessionárias prestadoras do serviço de transporte público de passageiros por ônibus do município, associadas da NTU, buscam por meio desta ADPF resguardar seus interesses contratuais. É o que se conclui da própria argumentação da requerente, quando afirma que o contexto normativo-contratual vigente na última década teria conferido às empresas 



    “direitos constitucionalmente assegurados: o (i) de não ver turbada, mas, sim, inatacada em sua higidez os ajustes firmados por todo o tempo de sua vigência; (ii) o de se manter inalterado, como garante o princípio da segurança jurídica, esse quadro constituído; e (iii) o de se proteger a fidúcia na qual todos esses ajustes, de boa-fé, se amparam, em confiança legítima”. 



    Não obstante a autora invoque, como preceitos fundamentais violados, a segurança jurídica, a confiança legítima e o ato jurídico perfeito, o cerne da argumentação trazida na petição inicial é a defesa dos alegados direitos das empresas concessionárias, que buscam se manter na prestação do serviço de bilhetagem. Indisfarçável, portanto, a utilização da presente ADPF no intuito resolver controvérsia de natureza subjetiva, relativa a interesses individuais e concretos. 



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que o controle concentrado de constitucionalidade não se presta à defesa de interesses individuais e concretos, dada a natureza objetiva e abstrata do processo de fiscalização concentrada. Nesse sentido, o seguinte julgado de relatoria do eminente Ministro Celso de Mello:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – INADMISSIBILIDADE – NATUREZA OBJETIVA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO TÓPICA OU FRAGMENTÁRIA DE DIPLOMAS LEGISLATIVOS CONEXOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – INVIABILIDADE – RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS. INADEQUAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS – CONSEQUENTE INADMISSIBILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – O controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade. – A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º). Doutrina. Precedentes. (...) (ADI 2422 AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 10/05/2012, DJe de 30/10/14, grifo nosso).



    Ademais, observa-se o emprego do presente instrumento no intuito de reverter decisões judiciais desfavoráveis obtidas pelas empresas concessionárias nas instâncias judiciais ordinárias do Estado do Rio de Janeiro. No entanto, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal também é pacífica quanto à impossibilidade de se utilizar a ADPF como sucedâneo recursal, conforme os seguintes precedentes: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO INTERNACIONAL. ALEGADOS ATOS DE HOSTILIDADE DO GOVERNO FEDERAL CONTRA DIPLOMATAS VENEZUELANOS EM TERRITÓRIO NACIONAL. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA NÃO INTERVENÇÃO E À INTEGRAÇÃO ECONÔMICA, POLÍTICA, SOCIAL E CULTURAL DOS POVOS DA AMÉRICA LATINA. DESCUMPRIMENTO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. SUCEDÂNEO RECURSAL. TUTELA DE SITUAÇÕES SUBJETIVAS E CONCRETAS. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Incabível arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver, comprovadamente, outro meio processual eficaz para sanar a alegada lesividade a preceito fundamental. Aplicação do princípio da subsidiariedade que rege essa classe processual. Precedentes. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ADPF 843 AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 1/12/21). 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ATOS JURISDICIONAIS SUBMETIDOS AO SISTEMA RECURSAL. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE. 2. Arguição ajuizada com propósito de revisão de decisões judiciais. Não cabimento da ADPF como sucedâneo recursal. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento”. (ADPF 725 AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 25/11/20).



    Outrossim, para demonstrar as ofensas constitucionais suscitadas, a autora adota como parâmetro a legislação infraconstitucional aplicável à espécie - Lei Federal nº 7.418/85 (institui o Vale-Transporte), Lei federal nº 12.587/125 (Lei de Mobilidade Urbana) e Lei estadual nº 8.297/2019 (i