Tribunal: STF
Processo: SS 5504
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-18
Data de publicação: 2021-08-18

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. FORNECIMENTO DE PRESTAÇÃO DE SAÚDE DE ALTO CUSTO (PRÓTESE). CONDENAÇÃO EXCLUSIVA DA MUNICIPALIDADE. ALEGAÇÃO DE RISCO À ECONOMIA PÚBLICA. OCORRÊNCIA. INOBSERVÂNCIA DO QUE DECIDO NO RE 855.178 - TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. ELEVADO VALOR DA PRESTAÇÃO DE SAÚDE EM COMPARAÇÃO AO ORÇAMENTO DO MUNICÍPIO AUTOR. CONFIRMAÇÃO DA MEDIDA LIMINAR. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança proposto pelo Município de Paulínia/SP contra decisão de indeferimento proferida pela Presidência do Tribunal de Justiça de São Paulo na Suspensão de Liminar n. 2147888-07.2021.8.26.0000, em virtude da qual restou mantida liminar proferida em primeira instância no Mandado de Segurança nº 1002087-54.2021.8.26.0428, que determinou ao Município autor o fornecimento de prótese de alto custo a particular autor. 
    Narra o Município requerente ter sido demandado na origem por particular para o fornecimento de prótese endoesquelética para amputação transfemural, que custaria R$ 448.900,00. Relata que o juízo de primeira instância deferiu a liminar pleiteada, determinando o fornecimento da prótese apenas ao Município, afastando a responsabilidade do Estado de São Paulo. Informa que, contra esta decisão, propôs incidente de contracautela junto à Presidência do TJSP, o qual restou, todavia, indeferido. 
    Sustenta que a manutenção da liminar deferida na origem causa “grave lesão à economia pública municipal”, pois o valor necessário ao atendimento da liminar corresponderia a cerca de “1/5 (um quinto) de todo o orçamento municipal previamente destinado ao cumprimento de ordens judiciais voltadas a ações relacionadas à saúde no ano de 2021”. Aduz que o Município já forneceu outras três próteses para o particular autor e que a responsabilidade para o fornecimento da prótese em tela seria do Estado de São Paulo, à luz do art. 198 da Constituição Federal, que estabelece que “as ações e serviços de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, descentralizado, visando ao atendimento integral com prioridade na prevenção, com participação da comunidade”. Alega que, nos termos do Tema 793 da sistemática da repercussão geral, a obrigação de fornecimento do equipamento em questão deveria ser direcionada “exclusivamente à autoridade impetrada vinculada ao Estado de São Paulo (Diretor Regional de Saúde da DRS VII Campinas)”. 
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da decisão proferida na Suspensão de Liminar n. 2147888-07.2021.8.26.0000, do Tribunal de Justiça de São Paulo, a fim de que seja afastada a obrigação do Município para o fornecimento da prestação de saúde em tela. 
    Em 07/07/2021, deferi parcialmente o pedido de medida liminar, para determinar à autoridade judiciária de origem “que promova, dentro dos limites da causa, a delimitação de atribuições entre os entes federativos que compõem o SUS, observando o que decidido por esta Corte no RE nº 855.178 (Tema 793 da Repercussão Geral), inclusive quanto a eventual ressarcimento entre eles, mantida a responsabilidade municipal pelo fornecimento da prótese, até ulterior decisão nestes autos”.
    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento parcial do pedido de suspensão, em parecer que porta a seguinte ementa, in verbis:
    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. FORNECIMENTO DE PRÓTESE DE ALTO CUSTO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. DESCENTRALIZAÇÃO E HIERARQUIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE. TESE FIRMADA NO JULGAMENTO DO RE 855.178/SE-ED (TEMA 793). COMPLEXIDADE DO TRATAMENTO. ALTÍSSIMO CUSTO. MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO FINANCEIRO ENTRE AS ESFERAS DE GESTÃO DO SUS. RESPONSABILIDADE DO ESTADOMEMBRO. SUPREMACIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS À VIDA E À SAÚDE. DEFERIMENTO DA CONTRACAUTELA. 1. É cabível pedido de contracautela contra decisão pela qual se determinou ao Município de Paulínia/SP que arcasse com o fornecimento, a paciente, de prótese endoesquelética para amputação transfemural. 2. Limitações orçamentárias para arcar com o cumprimento da decisão judicial não são suficientes para eximir o Poder Público do cumprimento dos seus deveres constitucionais. 3. A responsabilidade pela prestação de serviços à saúde é solidária entre todos os entes da federação, mas há de obedecer aos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização das ações e serviços de saúde, de forma a manter o equilíbrio financeiro entre as esferas de gestão do SUS, a própria manutenção do sistema e a harmonia das contas públicas. 4. Evidencia-se o risco de lesão à economia pública do município condenado ao fornecimento de prótese endoesquelética para amputação transfemural de expressiva complexidade e altíssimo custo quando constatado que 1/5 (um quinto) do orçamento municipal, destinado ao cumprimento de ordens judiciais voltadas a ações relacionadas à saúde no ano de 2021, será significativamente comprometido para o atendimento da demanda de um único paciente. 5. É necessário ponderar, caso a caso, questões estruturais (orçamentárias e de competência) que, não resolvidas, dificultam a concretização do direito que se quer preservar; mas, em nenhum caso se pode olvidar da irreversibilidade e supremacia dos direitos fundamentais previstos no art. 5º da Constituição Federal, dentre os quais se destacam os direitos à vida e à saúde. — Parecer pelo deferimento parcial do pedido de suspensão, apenas para determinar à autoridade judiciária de origem que promova a delimitação de atribuições entre os entes que compõem o SUS”
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça de São Paulo que manteve liminar que determinava ao Município de Paulínia/SP o fornecimento de prótese de alto custo. Haja vista ter sido a decisão impugnada proferida por Tribunal e considerada a natureza da controvérsia da causa de origem, relativa à repartição de competências constitucionais, verifico o cabimento em tese do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.
    A jurisprudência desta Corte, reafirmada no julgamento do RE 855.178 - Tema 793 da repercussão geral, é no sentido da existência de responsabilidade solidária entre os entes federativos para as causas em que se postula a concessão judicial de medicamentos, eis que se trata de competência atribuída comumente a todos eles pela Constituição da República de 1988. Nada obstante, naquela oportunidade, o Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou igualmente o dever de as autoridades judiciais direcionarem o cumprimento das decisões para fornecimento de prestações de saúde aos entes competentes de acordo com as regras de organização do Sistema Único de Saúde. Com efeito, na ocasião, restou fixada a seguinte tese:
    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro” (RE 855.178-ED, Tribunal Pleno redator para o acórdão o Min. Edson Fachin, julgamento em 23/5/2019).
    Referida necessidade de direcionamento da execução da prestação de saúde à luz da repartição de competência advém da imperativa necessidade de racionalização administrativa e financeira do sistema, com vistas ao atingimento da máxima eficiência na aplicação dos recursos, como se depreende dos seguintes excertos do voto do Ministro Edson Fachin, redator para o acórdão, no RE 855.178-ED:
    “(...) A compreensão de que qualquer cidadão pode demandar qualquer pessoa política, independentemente do que prevê a lei e as pactuações no âmbito do SUS sobre a respectiva atribuição, aliada ao fato de não se admitir o chamamento (do ente correto) aos processo, tende a acarretar a falência do SUS em médio ou longo prazo. (…)
    Disso facilmente também se conclui que, ao adotar o entendimento da solidariedade irrestrita ACABA-SE COM O PODER DO GESTOR DE PLANEJAR E DE EXECUTAR AS POLÍTICAS PÚBLICAS QUE LHE É LEGALMENTE ATRIBUIDA. (…)
    De todo o exposto, é possível concluir que, em minha óptica, a solidariedade tal como interpretada - irrestritamente (ou seja: conferindo poder ilimitado de escolha ao cidadão e impossibilitando a adequada discussão e defesa por parte do ente político legalmente responsável; a) tem aprofundado as desigualdades sociais e não as diminuído; b) tem piorado a prestação da saúde mais básica: retirado recursos inclusive de medidas preventivas, como do saneamento básico e da vacinação infantil, da atenção à saúde dos idosos; c) tem desestruturado o sistema de saúde e orçamentário dos entes políticos; d) tem aumentado exponencialmente gastos sem a correlata melhora na prestação de saúde; e ainda: e) tem retirado do campo próprio do Legislativo, ao desrespeitar as normas legais de regência e do Executivo, ao retirar-lhe a escolha e a gestão os poderes de planejar, executar e gerir políticas públicas atribuições constitucionalmente definidas.
    Em face desse quadro, visualizo, por meio do aprimoramento da jurisprudência quanto à solidariedade, a possibilidade de dar um passo à frente para racionalizar o sistema do SUS, conferir-lhe eficiência, incluindo a economia (com menos recursos, obter melhores resultados). (…).
    Neste caso, ou seja: quando se trata de pedido de dispensa de medicamento ou de tratamento padronizado na rede pública sem dúvida está-se diante de demanda cujo polo passivo e consequente competência são regulados por lei ou outra norma; e disso não deve se desviar o autor na propositura da ação até para que seu pedido, se deferido, seja prestado de forma mais célere e mais eficaz.
    É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material.(...)”.
    À luz das premissas assentadas no julgamento do RE 855.178-ED, passo a analisar o caso concreto, pontuando que o valor da prestação de saúde no caso sub examine revela-se sobremaneira elevado proporcionalmente à capacidade econômica do Município requerente, de modo a restar caracterizada a existência de potencial lesão de natureza grave ao interesse público (à economia pública municipal), a ensejar o procedência parcial da contracautela pleiteada. 
    Com efeito, dos elementos constantes nos autos e nos estritos limites da cognição possível em sede de incidente de contracautela, vislumbra-se a existência de plausibilidade na argumentação de que o imediato cumprimento da decisão impugnada, se a cargo exclusivo do ente público requerente, seria capaz de gerar desorganização financeira e orçamentária no âmbito da Administração do Município de Paulínia/SP, haja vista o seu porte atual. Deveras, a assunção de todo o custo do cumprimento da decisão impugnada, além de revelar inobservância do Tema 793 da sistemática da repercussão geral, representa grave risco à manutenção do equilíbrio das contas municipais, revelando-se imperiosa a parcial concessão da contracautela, a fim de que o juízo de origem proceda à devida delimitação da responsabilidade pela prestação entre os entes que compõem o SUS. 
    Ex positis, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, com fundamento no art. 15, § 4º, da Lei 12.016/09, confirmando a medida liminar deferida, para determinar à autoridade judiciária de origem que promova, dentro dos limites da causa, a delimitação de atribuições entre os entes federativos que compõem o SUS, observando o que decidido por esta Corte no RE nº 855.178 (Tema 793 da Repercussão Geral), inclusive quanto a eventual ressarcimento entre eles, mantida a responsabilidade municipal pelo fornecimento da prótese, até o trânsito em julgado do processo de origem. 
    Publique-se. Int..
    Brasília, 18 de agosto de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente