Tribunal: STF
Processo: ARE 1315639
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-02
Data de publicação: 2021-12-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo que inadmitiu recurso extraordinário, invocando como óbice as Súmulas 280, 282, 283 e 356 do Supremo Tribunal Federal e a tese firmada no tema 339 da sistemática de repercussão geral.



    O recurso extraordinário desafia acórdão do Tribunal de Justiça que, ao apreciar Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça, declarou a inconstitucionalidade do art. 240, incisos IV e VIII, §3º, e art. 257 da Lei n.º 3.774/92, do Município de Araçatuba-SP.



    Referida legislação prevê gratificação pelo exercício de cargo em comissão em regime de dedicação plena, até o limite de cinquenta por cento dos vencimentos, e gratificação por representação de gabinete, no valor de até dois terços do vencimento ou remuneração, a juízo do Prefeito. Transcrevo o teor dos dispositivos impugnados:



    Art. 240. Será concedida gratificação:



    (...)



    IV – pelo exercício de cargo em comissão em regime de dedicação plena;



    (...)



    VIII – representação de Gabinete;



    (...)



    §3º A gratificação a que se refere o inciso IV do presente artigo será concedida até o limite de 50% (cinquenta por cento) dos vencimentos (Redação acrescida pela Lei Complementar n.º 13/1994).



    DA GRATIFICAÇÃO DE GABINETE



    Art. 257. A gratificação pela representação de gabinete é concedida, individualmente, através de ato do Prefeito, em cada caso, a quem a seu juízo julgar conveniente atribuí-la e corresponderá ao encargo de prestação de serviço em órgão que exija alto nível de apresentação, não podendo ultrapassar a 2/3 (dois terços) do vencimento ou remuneração.



    Em seu pedido, o Procurador-Geral de Justiça alegou ofensa aos princípios da reserva legal, da separação dos poderes, da impessoalidade, da moralidade e do interesse público. 



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente a ADI estadual sob fundamento de que as gratificações são desatreladas das atividades desenvolvidas pelo servidor. Afirmou-se que o exercício de cargo em comissão pressuporia o regime de dedicação plena e que a lei concede a gratificação “até o limite de 50% dos vencimentos” sem especificar as condições de aplicação dos percentuais. 



    Entendeu, ainda, que os dispositivos colidem “frontalmente com a disciplina do artigo 128 da Constituição Estadual que diz que: ´As vantagens de qualquer natureza só poderão ser instituídas por lei e quando atendam efetivamente ao interesse público e às exigências do serviço”.



    No tocante à gratificação por representação de Gabinete, o tribunal a quo entendeu que, além de não especificar o interesse público e as exigências do serviço, a lei impugnada permite que sua concessão ocorra ao alvedrio do Prefeito. Haveria, portanto, afronta aos princípios da razoabilidade e da impessoalidade, previstos expressamente no art. 111 da Constituição Estadual. Eis a ementa do Julgado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Preliminares de ausência de possibilidade jurídica do pedido levantadas nas informações dos requeridos. Inadmissibilidade. Impossibilidade jurídica do pedido deixou de ser uma das condições da ação, consoante se verifica do art. 485, VI, do Código de Processo Civil. “Com o objetivo de se dar maior rendimento a cada processo, individualmente considerado, e atendendo a críticas tradicionais da doutrina, deixou, a possibilidade jurídica do pedido, de ser condição da ação. A sentença que, à luz da lei revogada seria de carência da ação, à luz do Novo CPC é de improcedência e resolve definitivamente a controvérsia. (STJ, RESp 1.757.123 – SP, preliminares afastadas.



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Arts. 240, IV e VIII, § 3º e artigo 257, da Lei 3.774, de 28 de setembro de 1992, do Município de Araçatuba, que disciplina o regime jurídico dos servidores municipais e dispõe, nos dispositivos atacados, sobre a concessão de gratificação pelo exercício de cargo em comissão em regime de dedicação plena e verba de representação de Gabinete. Gratificações que são vantagens pecuniárias atribuídas precariamente aos servidores que estão prestando serviços comuns da função em condições anormais de segurança, salubridade ou onerosidade (gratificações de serviço), ou concedidas como ajuda aos servidores que reúnam as condições pessoais que a lei especifica (gratificações especiais). Instituição de gratificações desatreladas das atividades desenvolvidas pelo servidor municipal. Cargo de provimento em comissão pressupõe, per se, regime de dedicação exclusiva. Verba de representação de gabinete que, por sua vez, não traz justificativa do interesse público e exigências do serviço, deixando ao alvedrio do Alcaide e sua atribuição, o que fere o principio da razoabilidade e impessoalidade, sem embargos de violação de outros princípios insculpidos no art. 111 da Carta Estadual. Dispositivos que violam os artigos 111 e 128 da Constituição Estadual, aplicáveis aos Municípios por força do artigo 144 da citada Carta. Precedentes. Ação procedente, com observação. “ (eDOC 24, p. 3 - 4)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º, 5º, caput e LV, 7º, XVI, 18, 37, 39, § 3º, e 93, IX, do texto constitucional. (eDOC 28)



    Nas razões recursais, alega-se violação aos princípios da separação dos poderes, da isonomia e da autonomia municipal. 



    Afirma que a decisão gera desestruturação na remuneração dos cargos comissionados uma vez que as gratificações são concedidas aos servidores que assumem maior responsabilidade. Aduz que a supressão das gratificações poderá implicar a debandada dos servidores mais qualificados, incluindo aqueles que atuam na linha de frente ao combate do SARS-CoV-2.



    Sustenta a necessidade de modulação dos efeitos da decisão recorrida, com fixação de regime de transição. Informa conexão com a ADI 5671.



    Por fim, requer a concessão de efeito suspensivo ao recurso.



    O Ministério Público Federal, em parecer emitido pelo Subprocurador-Geral da República, Paulo Gustavo Gonet Branco, opina pelo desprovimento do recurso. Eis a ementa:



    Recurso extraordinário com agravo. Controle de constitucionalidade estadual. Lei municipal. Servidores públicos. Gratificação pelo exercício de cargo em comissão em regime de dedicação plena e gratificação por representação de gabinete julgadas inconstitucionais pelo Tribunal de Justiça. Não merece êxito o agravo que não ataca os fundamentos que motivaram o trancamento do recurso extraordinário na origem (Súmula 283). Negativa de seguimento. 



    Recurso extraordinário que enfrenta obstáculos: elaboração de preliminar de repercussão geral genérica e falta de impugnação dos fundamentos que conduziram à declaração de inconstitucionalidade das gratificações (Súmula 283). 



    É inconstitucional a lei municipal que não aponta critérios objetivos para a concessão de gratificação, não fixa parâmetros de escalonamento para o seu pagamento e submete a livre arbítrio do Chefe do Executivo a indicação dos seus destinatários juntamente com os valores a serem pagos. Incompatibilidade com os princípios constitucionais da reserva legal em matéria estipendiária, da razoabilidade e da impessoalidade, orientadores da Administração Pública de todas as esferas da Federação 



    Compete ao tribunal que proclama a inconstitucionalidade da norma decidir, ponderando as peculiaridades de fato envolvidas, sobre eventual mitigação dos efeitos da decisão. O juízo realizado na origem a esse respeito, na espécie, não tem como ser revisto (Súmula 279). Parecer pelo desprovimento do recurso.” (eDOC 82)



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso não merece prosperar. 



    Inicialmente, ressalto que o Tribunal de origem inadmitiu parte do recurso extraordinário interposto, por meio da aplicação do tema 339 da sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o AI-QO-RG 791.292/PE, DJe 13.8.2010, de minha relatoria. (eDOC 39)



    Dispõe o art. 1.030, §2º, do Código de Processo Civil que, contra a decisão que não admite recurso extraordinário com fundamento nos incisos I e III do mesmo dispositivo, não cabe agravo a esta Corte, mas agravo interno no Tribunal de origem. Por essa razão, não conheço do recurso extraordinário, no ponto.



    Ainda que assim não fosse, registro que o Tribunal de origem apreciou as questões suscitadas, fundamentando-as de modo suficiente a demonstrar as razões objetivas do convencimento do julgador. A prestação jurisdicional foi concedida nos termos da legislação vigente, apesar de ter sido a conclusão contrária aos interesses da parte recorrente.



    Quanto a alegada violação aos princípios da separação dos poderes, da isonomia e da autonomia municipal, o recorrente discorre, sem impugnar individualmente, os fundamentos que conduziram à declaração de inconstitucionalidade das gratificações: não especificação das condições de aplicação dos percentuais remuneratórios, do interesse público e das exigências do serviço, bem como violação dos princípios da razoabilidade e da impessoalidade. Vê-se, assim, obstáculo imposto pela Súmula 283, que assim dispõe: 



    “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.” 



    Tampouco verifico a alegada conexão com a ADI 5671, a qual tem por objeto a inconstitucionalidade do art. 195 da Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo e de determinados atos normativos da Procuradoria-Geral de Justiça paulista que, resumidamente, autorizam o pagamento aos membros da instituição de gratificação pela prestação de serviços de natureza especial, assim definidos em Ato do Procurador-Geral de Justiça. 



    No que importa, a legislação impugnada na ADI 5671 estabelece que a gratificação pela prestação de serviços de natureza especial terá o valor correspondente ao valor de uma diária, observados o limite remuneratório constitucional e as normas regulamentares expedidas pelo Conselho Nacional do Ministério Público.



    Não há, portanto, similaridade com o recurso aqui tratado, no qual se discute legislação municipal que autoriza o pagamento de gratificação pelo exercício de cargo em comissão em regime de dedicação plena, no valor de até 50% dos vencimentos, e de gratificação de gabinete, no montante de até 2/3 dos vencimentos, a juízo do Prefeito. Como se vê, a discussão passa justamente pela inexistência de parâmetros legais para dimensionamento das gratificações impugnadas.



    A esse respeito, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a retribuição pecuniária dos servidores públicos se sujeita à reserva absoluta de lei. Por esse motivo, compete ao legislador estabelecer critérios e parâmetros mínimos para o cálculo e aferição das gratificações, sob pena de manifesta inconstitucionalidade.



    Na Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.551/GO, da minha relatoria, DJ de 29.06.2020, o Tribunal Pleno declarou a inconstitucionalidade de legislação estadual que instituiu gratificação de chefia e assessoramento, delegando ao Governador a prerrogativa de arbitrar os valores devidos. Na ocasião, o Tribunal afirmou que a legislação impugnada, “ao deixar de fixar parâmetros mínimos para o estabelecimento da verba pelo Governador, traduziu-se em verdadeira abdicação da competência conferida pela Constituição Federal ao Poder Legislativo, pela concessão de total liberdade ao Chefe do Poder Executivo na fixação dos valores devidos em retribuição aos que exercerem a referida atividade’. 



    Transcrevo a ementa do acórdão:



    AÇÃO DIRETA DE CONSTITUCIONALIDADE. 2. LEI 13.909 DO ESTADO DE GOIÁS. 3. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO PARA SERVIDORES PÚBLICOS. FIXAÇÃO PELO GOVERNADOR E DISTRIBUIÇÃO PELO SECRETÁRIO DE ESTADO. VIOLAÇÃO DO ART. 37, X, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE LEI. 4. CARREIRA DO MAGISTÉRIO ESTADUAL. PROFESSOR DA EDUCAÇÃO BÁSICA. INGRESSO POR CONCURSO PÚBLICO. CARGO DE CARREIRA. ACESSO ÀS CLASSES DA CARREIRA POR PROMOÇÃO COM BASE EM MERECIMENTO. POSSIBILIDADE. 5. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 6. MODULAÇÃO DE EFEITOS PARA QUE OS SERVIDORES NÃO SOFRAM DECRÉSCIMO REMUNERATÓRIO. 



    (ADI 3551, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 19-08-2020)



    Em sentido análogo, o Tribunal Pleno, no julgamento do Recurso Extraordinário 264.289-4/CE, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de 03.10.2001, declarou a inconstitucionalidade de legislação do Município de Fortaleza que instituiu “gratificação relativa à produtividade dos integrantes do quadro de Procuradores do Município, na forma de Decreto a ser baixado pelo Chefe do Poder Executivo”. Transcrevo a ementa do julgado, no que importa:



    (...) 2. No entanto, o direito à revisão pressupõe a constitucionalidade da norma que haja instituído a vantagem cuja extensão aos proventos se reivindica, o que não ocorre no caso. II. Servidores públicos: aumento de vencimentos: reserva de lei e delegação ao Executivo. Submetida a concessão de aumento da remuneração dos servidores públicos à reserva de lei formal (CF, art. 61, § 1º, II, a), a essa não é dado cingir-se à instituição e denominação de uma vantagem e delegar ao Poder Executivo - livre de quaisquer parâmetros legais - a definição de todos os demais aspectos de sua disciplina, incluídos aspectos essenciais à sua quantificação. III. Controle de constitucionalidade: possibilidade de declaração de ofício, no julgamento do mérito de RE, da inconstitucionalidade de ato normativo que o Tribunal teria de aplicar para decidir a causa, posto não prequestionada a sua invalidez (...). 



    (RE 264289, Relator(a): SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 03/10/2001, DJ 14-12-2001 PP-00087 EMENT VOL-02053-12 PP-02494)



    No mesmo sentido a manifestação do parquet federal:



     “A necessidade de a lei traçar os contornos gerais das gratificações, estabelecendo parâmetros mínimos como limites, valores e critérios de concessão foi recentemente reafirmada pelo Ministro Edson Fachin, nesta decisão, calcada na inteligência assentada da Corte: 



    A jurisprudência deste Tribunal firmou-se no sentido da imperiosa necessidade de lei formal para aumento do vencimento/da remuneração de servidores públicos consoante previsão Constitucional (artigo 61, §1º, II, a). A corroborar essa assertiva, trago à colação: (...). 



    Destaco, no entanto, que no tocante às matérias relativas à remuneração dos servidores públicos não basta a mera existência de lei em sentido formal para que cumprida a exigência do princípio da reserva legal. É necessário que o ato legal regulamente de fato o regime remuneratório, traçando ao menos seu contorno e critérios gerais, não cabendo delegação para que ato infralegal o faça discricionariamente.



    Ressalto, por sua pertinência, trecho da decisão proferida no RE 731.028, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 04.10.2017, que tratava de controvérsia semelhante: (...). 



    No caso dos autos, no entanto, como afirmou o acórdão recorrido nos trechos acima transcritos, ao instituir adicionais e gratificações para os servidores municipais, o legislador local não fixou parâmetros mínimos, como limites, valores e critérios para sua concessão. 



    No mesmo sentido manifestou-se a Procuradoria-Geral da República em seu parecer (eDOC 51, p.8): 



    “13. Constata-se, portanto, que a Lei Complementar nº 011/1992, do Município de Goiânia, instituiu diversas gratificações e adicionais para servidores públicos municipais, autorizando o Poder Público a concedê-las à revelia de critérios objetivos, fundado, exclusivamente, na discricionariedade do administrador. 



    14. É sabido que os entes políticos, integrantes da federação, têm plena possibilidade de editar leis regulamentando o regime jurídico e remuneratório dos seus servidores, inclusive criando gratificações e adicionais, como no presente caso. Porém, tais leis regulamentadoras de vantagens funcionais devem, necessariamente, fixar os critérios, valores e contornos que lhes são próprios, em observância ao princípio da reserva legal.



    15. No presente caso, todavia, os referidos dispositivos não estabelecem, com base em critérios objetivos e legais, o universo de seus destinatários, assim como não lhes fixam os respectivos valores pecuniários, o que não pode ser aceito.” 



    Concluo, assim, que não tendo a lei municipal fixado os critérios mínimos para a delegação da regulamentação dos benefícios e gratificações, o presente recurso extraordinário não comporta provimento, por restar configurada a violação ao princípio da reserva legal. (decisão monocrática no ARE 1.312.147, rel. o Ministro Edson Fachin, DJe 20.4.2021) (grifei) 



    Na espécie, a lei municipal não aponta os critérios objetivos para a concessão das gratificações, nem fixa parâmetros de escalonamento para o seu pagamento. As gratificações são efetivamente desatreladas de atividades excepcionais a serem desenvolvidas pelo servidor, seja porque o exercício de cargo em comissão já pressupõe dedicação plena, seja porque não foram especificados os critérios para a concessão da representação de gabinete, deixando a escolha dos destinatários e dos valores a serem pagos à livre vontade do Prefeito. Não parece ocioso recordar que a autonomia municipal não é razão aceitável para a inobservância de regras constitucionais subordinantes da Administração Pública de todas as esferas da Federação.” (eDOC 82, p. 5 – 6)



    Por fim, em relação ao pedido de modulação dos efeitos da ADI, verifico que o Tribunal de origem, ao rejeitar os embargos de declaração opostos contra o acórdão recorrido, afirmou que “íntegro o venerando acórdão embargado que se mantém, inclusive quanto à ausência de modulação de seus efeitos, inadmissível diante da natureza das normas declaradas inconstitucionais.” (eDOC 50, p. 9)



    É certo que revisitar a possibilidade de modulação de efeitos demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos, providência inviável em sede de recurso extraordinário. Nesses termos, incide a Súmula 279 do STF. 



    Nesse sentido, cito:



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. CONTROVÉRSIA SOBRE A VALIDADE DA MODULAÇÃO DOS EFEITOS EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA CONTRA LEI MUNICIPAL: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (RE 1.161.658 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 4.6.2020)



    DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DE EFEITOS. CONTROVÉRSIA DECIDIDA COM BASE NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. 1. Dissentir da conclusão do Tribunal de origem quanto à modulação dos efeitos da decisão incidental de declaração de inconstitucionalidade demandaria o reexame dos fatos e do material probatório constante dos autos. Incidência da Súmula 279/STF. Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.



    (RE 1164544 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 15-03-2019)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, IV, do NCPC c/c art. 21, §1º, do RISTF). 



    Publique-se.



    Brasília, 2 de dezembro de 2021.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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