Tribunal: STF
Processo: ARE 1348852
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-30
Data de publicação: 2021-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do TJSP, ementado nos seguintes termos: 



    “Apelação. Improbidade Administrativa. Contratação de serviços de mão de obra para canalização de dois córregos. Contratação de fornecedor de pedras (gabiões) para viabilizar a canalização dos córregos. Materiais que não foram fornecidos regularmente impedindo as obras de canalização. Sociedade empresária que informou à Municipalidade, por diversas vezes, que não estava recebendo os materiais, pelo que não conseguiria realizar os serviços. Omissão dos agentes públicos. Conduta dos réus que provocaram o inadimplemento e a rescisão do contrato. Nova contratação, com dispensa de licitação, com a nora do fornecedor das pedras. Obras realizadas sem demora após nova contratação. Atraso no fornecimento dos materiais que não se justificava. Evidência da prática de atos ímprobos pelos réus que agiram em conluio, com notório dirigismo contratual. Todavia, não há provas de que tenha existido irregularidades quanto à última contratação. Após a rescisão indevida, apenas um dos córregos foi canalizado por meio de contratação direta. Para o segundo córrego, foi instaurado regular procedimento administrativo. Aglutinação de objetos (mão de obra e fornecimento de materiais) possível e justificável. Inexistência de dano ao erário. Recurso parcialmente provido.” (eDOC 17, p. 24)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 133 do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se, em síntese, que:



    “Ao responsabilizar esta Recorrente por conduta prevista no artigo 12, III, da Lei 8429/92 e condená-la as penas do artigo 11, I e II, da mesma legislação, a 7ª Câmara de Direito Público do Estado de São Paulo não guardou observância e aplicação prevista no artigo 133, da Constituição Federal, bem como artigo 22, § 32, da Lei 8.906/94” (eDOC 18, p. 134-135)



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei n.º 8.429/92) e o conjunto probatório constante dos autos, entendeu caracterizado ato de improbidade administrativa praticado por servidores públicos municipais. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Do conjunto probatório dos autos, restou demonstrado que Antonio Carlos Alves Salto de Pirapora ME atrasou por diversas vezes a entrega dos materiais e forneceu as pedras em quantidades e padrões diversos daqueles ajustados em contrato. A questão foi, inclusive, discutida nos autos do Processo n° 0002701-14.2010.8.26.0444, em que a Municipalidade de Pilar do Sul foi condenada a ressarcir a empresa Goés e Almeida Comércio e Construções LTDA., pelos gastos provenientes da execução das obras.



    (...)



    Desta feita, está suficientemente comprovado que a empresa Goés e Almeida Comércio e Construções LTDA. não logrou êxito em executar o contrato administrativo por atos causados pela Administração e por Antonio Carlos Alves Salto de Pirapora ME. 



    Dos documentos constantes a fls. 129/132, 139/140, 143/144 e 146/147, extrai-se que a sociedade empresária Goés e Almeida Comércio e Construções LTDA. solicitou aos réus esclarecimentos quanto aos fatos, informando a falta de materiais, a impossibilidade de prosseguimento das obras e o ajuizamento de ação judicial. 



    Todavia, o Prefeito Municipal Antonio José Pereira, com base em parecer proferido pela Assessora Jurídica Adriana Marcia Pereira, indeferiu o pedido de contra notificação da empresa, asseverando que não havia falta de materiais e tampouco atraso nos pagamentos (fls. 153). Aberto processo administrativo, o contrato foi unilateral e indevidamente rescindido.



    (...)



    Por sua vez, os agentes públicos, tanto o Secretário de Urbanismo e Edificações (Pedro Balduíno), quanto a Assessora Jurídica (Adriana Márcia) e o Prefeito Municipal não fiscalizaram devidamente as condutas praticadas por Antonio Carlos Alves Salto de Pirapora ME, omitindo-se dolosamente quanto aos fatos. Isso porque, apesar de alertados por diversas vezes, não tomaram as devidas providências fiscalizatórias e sancionatórias. 



    Os réus, inclusive, se reuniram pessoalmente com a empresa Goés, comprometendo-se a regularizar o fornecimento dos materiais em 10 dias corridos após a reunião, fato que, evidentemente, não ocorreu (fls. 219). Os pedidos da empresa Goés (para que fosse aditado o contrato e readequado o fornecimento dos materiais) foram reiteradamente indeferidos pelos réus, sem qualquer fundamento para tanto. Ademais, não há provas nos autos de que tenham os agentes públicos diligenciado os reais motivos quanto ao atraso no fornecimento dos materiais por Antonio Carlos Alves Salto de Pirapora ME. Pelo contrário, para Antonio Carlos, prorrogaram os prazos e concederam aditamento ao contrato, favorecendo o empresário (fls. 775). 



    Cumpre asseverar que o réu Pedro Baduíno, como Secretário de Urbanismo e Edificações, tinha o dever de fiscalizar o cumprimento adequado do contrato. Todavia, atestou que os materiais estavam sendo efetivamente entregues (fls. 198), mas não há provas nos autos que comprovem essa afirmação (que, como já dito, são em sentido diametralmente oposto). A ré Adriana, em seu parecer, sequer apontou a necessidade de se investigar os motivos que ensejaram a ausência de fornecimento dos materiais, opinando pela rescisão contratual e pela a contratação direta, sem qualquer fundamentação jurídica suficiente para tanto. O réu Antonio Pereira deveria fiscalizar a coisa pública e determinar as investigações necessárias para fins de averiguação do descumprimento do contrato, ante as notícias trazidas pela empresa Goés. Todavia, agiu em sentido contrário, determinando a rescisão do contrato e contratando diretamente Sandra MC de Lima Alves ME. 



    Os réus provocaram dolosamente a rescisão contratual, em evidente dirigismo para a contratação da empresa Sandra MC de Lima Alves ME. Caracterizada a prática de atos de improbidade, portanto.



    (...)



    Quantos aos atos ímprobos praticados pelos réus, não há nos autos a comprovação de prejuízo ao erário. Ainda que tenha ocorrida a contratação direta indevidamente, não se vislumbra a prática de atos nos moldes previstos no artigo 10, VIII da Lei 8.429/92. Tampouco há comprovação de que a contratação direta tenha ensejado maior dispêndio do erário, comparando-se à contratação original. De rigor, portanto, a condenação dos réus unicamente nos moldes previstos no artigo 12, III da referida legislação. 



    (...)



    Ante o exposto, dá-se parcial provimento ao recurso para o fim de reconhecer a prática de atos de improbidade administrativa pelos réus, na forma do artigo 11, incisos I e II da Lei 8.429/92, condenando-se: (i) Antonio José Pereira, Pedro Balduino de Oliveira e Adriana Marcia Pereira Almeida à perda da função pública, à suspensão dos direitos políticos por 05 anos e ao pagamento de multa no valor correspondente a 10 vezes o valor da remuneração que receberam os agentes públicos enquanto ocupavam os respectivos cargos; (ii) Antonio Carlos Alves de Pirapora ME, Antonio Carlos Alves, Sandra M. C. de Lima Alves ME, Sandra Mara Correa de Lima Alves à proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de três anos.” (eDOC 17, p. 26-31, grifei)



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, especialmente no que diz respeito à comprovação do dolo da recorrente, demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 12.11.2018. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCONAL. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA REFLEXA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. TEMA 339 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. No tocante à violação do dever constitucional de motivação das decisões, o art. 93, IX, da Constituição Federal, exige que o acórdão seja fundamentado, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. Precedente: AI-QO-RG 791.292, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 13.08.2010. Tema 339. 2. É inadmissível o extraordinário quando para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, exija-se o reexame das provas dos autos e a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Incide, na espécie, o óbice da Súmula 279 do STF, além de ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem”. (ARE 1.167.571 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 29.11.2019). 



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 5º, INCISOS XXXV, LIV e LV. OFENSA CONSTITUCIONAL MERAMENTE REFLEXA. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. 1. Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional e legal (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 3. No julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 339), o Supremo Tribunal Federal assentou que o inciso IX do art. 93 da CF/1988 exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas. 4. O STF, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 5. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do recurso extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 6. A argumentação do recurso extraordinário traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que seu acolhimento passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário) desta CORTE. 7. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1165639 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 20.03.2019)



    EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVOCACIA PÚBLICA. DEFESA DE INTERESSES PARTICULARES EM PARECER JURÍDICO. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. JUSTA CAUSA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita (ARE 1290521 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, DJe de 12-03-2021)



    Igualmente, a decisão impugnada não diverge da jurisprudência do STF, segundo a qual o advogado público pode ser excepcionalmente responsabilizado pela elaboração de pareceres jurídicos, desde que comprovado dolo, culpa grave ou erro grosseiro. In casu, à luz do delineamento fático-probatório delineado pelo Tribunal de origem, a assessora jurídica, o Prefeito e o Secretário Municipal omitiram-se “dolosamente quanto aos fatos (...) porque, apesar de alertados por diversas vezes, não tomaram as devidas providências fiscalizatórias e sancionatórias” (eDOC 17, pp. 27-28). Portanto, não há o que prover.



    Nessa linha, cito os seguintes julgados:



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. RESPONSABILIDADE. PARECER TÉCNICO-JURÍDICO. ART. 38, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 8666/93. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO, ERRO GRAVE INESCUSÁVEL OU CULPA EM SENTIDO AMPLO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. O advogado é passível de responsabilização “pelos atos que, no exercício profissional, praticar com dolo ou culpa”, consoante os artigos 133 da Constituição Federal e o artigo 32 da Lei 8.906/94, que estabelece os limites à inviolabilidade funcional. 2. O erro grave ou grosseiro do parecerista público define a extensão da responsabilidade, porquanto uma interpretação ampliativa desses conceitos pode gerar indevidamente a responsabilidade solidária do profissional pelas decisões gerenciais ou políticas do administrador público. 3. A responsabilidade do parecerista deve ser proporcional ao seu efetivo poder de decisão na formação do ato administrativo, porquanto a assessoria jurídica da Administração, em razão do caráter eminentemente técnico-jurídico da função, dispõe das minutas tão somente no formato que lhes são demandadas pelo administrador. 4. A diligência exigível do parecerista no enquadramento da teoria da imprevisão, para fins de revisão contratual, pressupõe a configuração da imprevisibilidade da causa ou dos efeitos, assim como da excepcional onerosidade para a execução do ajustado, vez que o artigo 65, II, d, da Lei 8.666/1993 autoriza a revisão do contrato quando houver risco econômico anormal, tal qual aquele decorrente de fatos “previsíveis porém de consequências incalculáveis”. 5. Os preços, posto variáveis, podem ensejar a revisão contratual in concreto, na hipótese de serem inevitáveis, excepcionais e não precificadas no contrato, ainda que haja cláusula de reajuste motivada por inflação ou outro índice, razão pela qual não se configura a responsabilização do parecerista tão somente por não ter feito referência expressa à cláusula contratual. 6. A diversidade de interpretações possíveis diante de um mesmo quadro fundamenta a garantia constitucional da inviolabilidade do advogado, que assegura ao parecerista a liberdade de se manifestar com base em outras fontes e argumentos jurídicos, ainda que prevaleça no âmbito do órgão de controle entendimento diverso. 7. In casu, a decisão proferida pelo Tribunal de Contas da União, lastreando-se em mera interpretação distinta dos fatos, deixou de comprovar o erro inescusável pelo agravado para sustentar a irregularidade do aditivo, que somente restaria configurado caso houvesse expressa previsão contratual do fato ensejador da revisão, na extensão devida, a afastar a imprevisão inerente à álea extraordinária. 8. O agravado no caso sub examine efetivamente justificou a adequação jurídica do aditivo contratual à norma aplicável, ao assentar que o equilíbrio econômico da mencionada obra civil foi afetado por distorções dos preços dos serviços e aos insumos básicos, logo após explicitar que se tratava de hipóteses motivadas por fatos supervenientes, de ordem natural, legal ou econômica e de trazer referências doutrinárias específicas de atos imprevisíveis ou oscilação dos preços da economia. 9. Agravo interno a que NEGO PROVIMENTO por manifesta improcedência.” (MS 35196 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 05.02.2020)



    “MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. RESPONSABILIDADE DE COORDENADOR JURÍDICO DA CODESA POR ELABORAÇÃO DE PARECER EM CONSULTA OBRIGATÓRIA. ART. 38, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 8.666/1993. CARÁTER VINCULATIVO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA PARA ENTENDIMENTO CONTRÁRIO. INVIABILIDADE EM SEDE MANDAMENTAL. ATRIBUIÇÕES TÉCNICAS CONSTITUCIONALMENTE ATRIBUÍDAS À CORTE DE CONTAS. ART. 71, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFERÊNCIA. CAPACIDADE INSTITUCIONAL. HABILITAÇÃO TÉCNICA. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE, ABUSO DE PODER OU TERATOLOGIA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AMPLA DIVERGÊNCIA FÁTICA. MANDADO DE SEGURANÇA A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 1. No mandado de segurança, o direito líquido e certo diz respeito à desnecessidade de produção de provas para elucidação dos fatos em que se fundamenta o pedido. Tais fatos devem estar devidamente comprovados desde a impetração, refletidos em acervo fático-probatório suficiente e acostado aos autos. A liquidez e a certeza do direito consubstanciam verdadeiro pressuposto processual objetivo, ligado à adequação do procedimento, cuja inobservância desautoriza a tutela pela via do writ constitucional. Precedentes. Doutrina. 2. In casu, a pretensão deduzida no writ ampara-se em causa petendi de todo incompatível com o rito especial do mandado de segurança, cuja via estreita não comporta dilação probatória na apuração de divergência quanto aos fatos. Ocorre que há notável divergência nas versões apresentadas pelo Tribunal de Contas da União e na peça vestibular do impetrante. Nesse sentido, “a existência de controvérsia sobre matéria de fato revela-se bastante para descaracterizar a liquidez necessária à configuração de situação amparável pela ação de mandado de segurança. Precedentes.”(MS 32.244, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 16/12/2013). 3. Deveras, ao menos com base nos documentos colacionados, inexiste flagrante ilegalidade, abuso de poder ou teratologia por parte do Tribunal de Contas da União. Primeiro, o ato tido como ator circunscreve-se à competência constitucional da Corte de Contas (CRFB/88, art. 71, II). Segundo, o Acórdão bem fundamentou suas conclusões, sobretudo quanto à obrigatoriedade do parecer, visto que, segundo o TCU, enquadrado no escopo do artigo 38 da Lei 8.666/1993. Terceiro, levou em consideração todos os pontos levantados pelo ora impetrante, ainda expondo dúvida bastante plausível quanto ao cumprimento do seu dever de cautela na elaboração desse. Quarto, foi sensível à proporcionalidade entre a multa e a participação do impetrante no dano causado, limitando-a ao montante de R$ 4.000, 00, cumprindo com os termos do artigo 58, II, da Lei 8.443/1992. 4. Consectariamente, descabe a interferência desta Suprema Corte na atuação regular da Corte de Contas da União, mercê da inexistência de qualquer vício flagrante. Ademais, entender de modo distinto do TCU, demandaria profunda incursão fático-probatória, medida inviável nesta via processual estreita. 5. Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao presente mandamus, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, restando prejudicada a análise do pleito cautelar.” (MS 30892, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 23.06.2020)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de novembro de 2021.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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