Tribunal: STF
Processo: RE 1339221
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-26
Data de publicação: 2021-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pela Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (Vol. 214):
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO COM A UNIÃO. IRREGULARIDADE FISCAL. EMENDA PARLAMENTAR INDIVIDUAL. 
    1. A exigência de comprovação de situação de regularidade fiscal como requisito para a obtenção de repasse de verba federal por entidade privada sem fins lucrativos não afronta qualquer preceito constitucional e, por tal razão, deve ser prestigiada.
    2. Segundo assentou o Plenário do TCU no Acórdão 287/2016, os recursos oriundos de emendas parlamentares individuais, embora possuam relativa obrigatoriedade de execução orçamentária e financeira, não constituem transferências obrigatórias, tais como as relativas aos fundos de participação dos estados e municípios e outras afins, mas sim transferências voluntárias, pois sua execução depende de condicionantes (inexistência de impedimentos de ordem técnica e de contingenciamento).”
    Opostos Embargos de declaração (Vol. 225), foram parcialmente providos somente para fins de prequestionamento (Vol. 233).
    No RE (Vol. 249), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a ASSOCIAÇÃO BENEFICENTE DE CANOAS alega que o acórdão recorrido contrariou os artigos 165, § 9º, III; 166, §§ 9º, 11, 12 e 14; 195, §§ 3º e 7º; e 198, § 2º, I, da Constituição (com redação original dada pela EC 86/2015), pois:
    (a) “adotou e convalidou a aplicação de normas infraconstitucionais, contrária ao mandamento constitucional da obrigatoriedade da execução orçamentária e financeira (empenho + liquidação + pagamento), criando assim, obstáculos que inviabilizam a execução das duas Emendas Parlamentares destinada para a área da Saúde (Vol. 249, fl. 8). 
    (b) “os recursos financeiros destinados a entidade autora são de “execução orçamentária e financeira obrigatória”, importando isso em empenho, liquidação e pagamento, por determinação constitucional, tendo em vista que são originados de Emendas Parlamentares Individuais ao Orçamento Geral da União, integrantes do orçamento impositivo” (Vol. 249, fl. 15);
    (c) “os requisitos de regularidade fiscal do beneficiário não são aplicados às exigências previstas para efetivação da contratação, e/ou repasse, de valores a título de destinação de Emendas Parlamentares Individuais, as quais têm tratamento diferenciado/especial” (Vol. 249, fl. 17);
    (d) “conforme é referido no § 12 do Art. 166 da CF, as emendas parlamentares individuais previstas no § 9º do mesmo artigo, somente deixam de ser de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica”, o que não ocorreu no caso dos autos, pois “as Propostas/Planos de Trabalho ora discutidas, as quais são originadas da destinação de duas emendas parlamentares foram aprovadas tecnicamente, por não existir impedimento de ordem técnica e isso propiciou a emissão dos empenhos no orçamento do exercício 2018, para garantir, assegurar a execução financeira/repasse dos valores, restando somente a celebração dos convênios” (Vol. 249, fl. 18);
    (e) até o momento não foi editada a lei complementar conforme previsto no § 9º, III, do art. 165 da CF dispondo sobre os procedimentos que serão adotadas quando houver impedimentos legais e técnicos para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166, assim não pode norma infraconstitucional restringir a obrigatoriedade da execução das emendas parlamentares (Vol. 249, 19);
    (f) “a vedação/sanção prevista no § 3º do Art. 195 da CF, não se aplica aos recursos financeiros do Orçamento Geral da União indicados e destinados aos entes federados e entidades sem fins lucrativos, como ocorre neste caso, através da indicação/destinação de emenda parlamentar individual, pois não se caracterizam como benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, previstos na parte final do referido parágrafo, (…) também “não se aplica aos destinatários de recursos financeiros de emendas parlamentares ao OGU, mas tão somente veda a concessão de benefícios tributários (benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios) aos inadimplentes com a seguridade social”. Além disso, a referida vedação não se aplica à recorrente que é integrante do SUS e tem finalidade social e não lucrativa (Vol. 249, fls. 20-22); 
    (g) é a associação isenta das contribuições sociais, pois atende às exigências da Lei 12.101/2009, e possui certificação das entidade beneficentes de assistência social (CEBAS), além de ser beneficiada pela imunidade tributária prevista no art. 195, § 7º, da CF. Por isso, não há empecilho para que contrate ou receba benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios (Vol. 249, fl. 25);
    (h) “outro fator que demonstra a obrigatoriedade da execução das emendas parlamentares destinadas a ações e serviços públicos de saúde, é que as mesmas são computadas no percentual mínimo de 15% da Receita Corrente Líquida – RCL da União, conforme previsto no inciso I do § 2º do art. 198 da CF” (Vol. 249, fl. 26 ); e
    (i) “a Emenda Constitucional nº 100/2019, apesar de ser posterior ao caso dos autos, através da nova redação dada ao § 16 do Art. 166, deixou expresso na Constituição Federal a natureza de “transferência obrigatória” das Emendas Parlamentares ao OGU (Vol. 294, fl. 28).
    Em contrarrazões, a União arguiu, em preliminar, a inadmissibilidade do apelo extremo pela deficiência na fundamentação da repercussão geral, além aplicação dos óbices das Súmula 279, 282, 284, 356 e 636, todas do STF. No mérito, argumenta que, embora os recursos do orçamento da União para a destinação à entidade privada tenham origem em emendas parlamentares individuais, não se trata “de situação em que o repasse é vinculado e obrigatório, ou seja, a ser feito independentemente do cumprimento das condicionantes legal e constitucionalmente exigidas de entidades privadas para tal fim e dos critérios objetivos afetos à priorização de investimentos (Vol. 276, fl. 2). 
    É o relatório. Decido. 
    Não assiste razão à recorrente. 
    A sentença, após discorrer sobre as normas constitucionais, legais e infralegais que regem a presente controvérsia, julgou improcedente o pedido inicial pelos seguintes fundamentos (Vol. 175, fls. 9-12):
    “No caso dos autos, a parte autora foi beneficiada por duas emendas parlamentares individuais, cada uma no valor de R$ 150.000,00, indicadas por Deputados Federais e encaminhadas ao Ministério da Saúde, e cuja finalidade era a aquisição de equipamentos e materiais permanentes para unidade de atenção especializada em saúde, com empenhos realizados no ano de 2018 (ev. 1 - OUT11 e OUT14). Todavia, embora indicadas por emendas individuais, sem que tenha havido comunicação de impedimento de ordem técnica ao Legislativo, e com as despesas empenhadas no mesmo exercício financeiro, o convênio não foi firmado e os empenhos foram cancelados no ano de 2019 pelo Ministério da Saúde. 
    Na manifestação do evento 88, a União confirma que "por equívoco e ausência de inserção dos dados pertinentes, por parte do Ministério da Saúde, nos sistemas de controle da administração federal (Sistema de Planejamento e Orçamento - SIOP), não constou do relatório de impedimentos de ordem técnica encaminhado ao Congresso Nacional, pela Presidência da República, por meio da Mensagem 221, de 30 de abril de 2018, os impedimentos técnicos atinentes aos convênios objeto da lide." 
    Portanto, o órgão do Poder Executivo não indicou o impedimento técnico ao Legislativo no prazo que era determinado, tanto que se seguiu para a fase de empenho das despesas. 
    Sabe-se, no entanto, que o Ministério da Saúde sugeriu o cancelamento dos empenhos, no momento da emissão/celebração dos convênios, ao verificar a ausência de certidões de regularidade fiscal da autora e a existência de restrição no CADIN (ev. 60 - INF5, pág. 8 e 29). A União aduz que essa exigência decorre da previsão do art. 25 da Lei Complementar n.º 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal.
    Com efeito, a Lei n.º 13.473/2017, que dispôs sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2018, bem como as demais legislações pertinentes relacionadas aos exercícios subsequentes, possuem disposição legal expressa quanto à necessidade de comprovação da regularidade fiscal como requisito para a obtenção de recursos via transferências orçamentárias, in verbis: 
    (…)
    O art. 25, § 1º, da LC n.º 101/2000 estabelece exigências aos entes federativos para recebimento de transferências voluntárias e, em seu § 3º, excepciona os casos de transferência voluntária voltada para ações nas áreas de educação, saúde e assistência social. A Lei n.º 10.522/2002, no mesmo sentido, prevê, em seu art. 6º, III, a exigência de regularidade fiscal para celebração de convênios que envolvam desembolso de recursos públicos, estabelecendo, porém, em seu art. 26, a suspensão dessa restrição para transferência de recursos federais a entes federativos destinados à execução de ações sociais ou em faixa de fronteira. O § 16 do art. 166 da CF também prevê a desnecessidade de adimplência do ente federativo (Estados, Distrito Federal e Municípios) quando da transferência obrigatória da União para execução da programação orçamentária oriunda de emenda parlamentar prevista nos §§ 11 e 12 do mesmo dispositivo constitucional. 
    Há, na jurisprudência, precedentes em que se determina a aplicação, por analogia, do art. 25 da LC n.º 101/2000, quando se trata de entidade privada, sem fins lucrativos, impondo-se à entidade o cumprimento dos requisitos nele previstos, inclusive a regularidade fiscal, exceto nos casos em que ela atua nas áreas especificadas no § 3º - educação, saúde e assistência social.
    Todavia, entendo que a exigência de regularidade fiscal para pessoa jurídica de direito privado, mesmo no caso de verba destinada à área da saúde, está em consonância com o texto constitucional, no capítulo que trata do financiamento da seguridade social, art. 195, § 3º, verbis: 
    (…)
    Desse modo, a exigência de comprovação de situação de regularidade fiscal como requisito para a obtenção de repasse de verba federal por entidade privada sem fins lucrativos não afronta qualquer preceito constitucional e, por tal razão, deve ser prestigiada. Esclareço que a desnecessidade de adimplência, prevista no § 16 do art. 166 da CF, deve ser restrita às pessoas jurídicas de direito público expressamente mencionados no dispositivo, quais sejam, os Estados, Municípios e Distrito Federal, não sendo estendida à entidade privada. 
    No caso em análise, verificou-se, administrativamente, além de irregularidades cadastrais, a ausência de comprovação de regularidade do FGTS, do INSS, de tributos administrados pela SRF/PGFN, inadimplência registrada no CADIN, sendo que o registro dessas irregularidades configura impedimento à contratação e à execução da despesa, razão pela qual foi sugerido e acatado o cancelamento total das notas de empenho (ev. 60 - INF5, pág. 29 e INF7, pág. 29). Assim, diante de impedimento à contratação estabelecido em norma constitucional, ainda que verificado no momento da emissão/celebração do convênio, a programação orçamentária decorrente de emenda parlamentar individual deixa de ser de execução obrigatória, nos termos do art. 166, § 13, da CF, cabendo assim o remanejamento da verba. 
    (…)
    Dessa forma, o pedido da parte autora não merece acolhimento.”
    O Tribunal de origem confirmou esse entendimento, acrescentando, ainda, outros argumentos para negar o pedido autoral. Veja-se (Vol. 215, fls. 5-6):
    “Consoante destacou o magistrado de origem, verificou-se, no caso concreto, além de irregularidades cadastrais, a ausência de comprovação de regularidade do FGTS, do INSS, de tributos administrados pela SRF/PGFN e inadimplência registrada no CADIN, razão pela qual foi sugerido e acatado o cancelamento total das notas de empenho. 
    A Turma ampliada já decidiu, no bojo da apelação cível nº 5003951- 37.2016.4.04.7103/RS, que a exigência de comprovação de situação de regularidade fiscal como requisito para a obtenção de repasse de verba federal por entidade privada sem fins lucrativos não afronta qualquer preceito constitucional e, por tal razão, deve ser prestigiada, entendimento ao qual aderi. 
    Os argumentos suscitados pela apelante não se prestam a afastar tal conclusão. Aquele que pretende celebrar convênio com a Administração não pode possuir pendências fiscais, sob pena de se subverter o sistema, alcançando crédito ao devedor, em detrimento de outros que se encontram em situação regular. O fato de se tratar de emenda parlamentar individual não conduz à solução diversa. 
    Segundo assentou o Plenário do TCU no Acórdão 287/2016, os recursos oriundos de emendas parlamentares individuais, embora possuam relativa obrigatoriedade de execução orçamentária e financeira, não constituem transferências obrigatórias, tais como as relativas aos fundos de participação dos estados e municípios e outras afins, mas sim transferências voluntárias, pois sua execução depende de condicionantes (inexistência de impedimentos de ordem técnica e de contingenciamento). 
    E, segundo a Instrução Normativa/STN nº 01, de 17 de outubro de 2005, que disciplina o cumprimento das exigências para transferências voluntárias, a celebração de convênio, bem como a entrega dos valores envolvidos, fica condicionada à verificação da situação de adimplência do ente beneficiário. Além disso, a Portaria Interministerial nº 40, de 6 de fevereiro de 2014, que dispõe sobre os procedimentos e cronograma para operacionalização das emendas individuais ao orçamento, prevê que a celebração de qualquer convênio ou contrato de repasse dependerá do atendimento dos requisitos estabelecidos pela legislação, em especial na LC 101/2000, dentre outras.
    Portanto, o fato de se tratar de verba decorrente de emenda parlamentar individual não dispensa o cumprimento de condicionantes. 
    A sentença, assim, merece ser mantida.” 
    Extrai-se dos trechos acima reproduzidos que o acórdão recorrido compreendeu que a previsão contida no § 16 do art. 166 da CF, acerca da desnecessidade de adimplência, restringe-se às pessoas jurídicas de direito público expressamente mencionadas naquele dispositivo, quais sejam, os Estados, Municípios e Distrito Federal, não alcançando às entidades privadas. 
    A norma constitucional citada assim dispõe:
    “Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
    § 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. “
    Acerca das emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária, o TRIBUNAL PLENO, na ADI 6308 MC-Ref, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 13/8/2020, decidiu que, por representarem exceção à natureza autorizativa da lei orçamentária, devem ser interpretadas restritivamente. Confira-se o seguinte trecho do voto do ilustre Relator:
    “34. A figura das emendas parlamentares impositivas, de execução obrigatória pelo Poder Executivo, conquanto admitida na Constituição Federal após as ECs nº 86/2015 e nº 100/2019, representa exceção à natureza autorizativa da lei orçamentária, subtraindo relevante parcela de atribuições da Chefia daquele Poder, inclusive em termos de planejamento e gestão pública. Representa também exceção à própria regra da iniciativa legislativa do Poder Executivo nessa matéria, conforme previsto no caput do art. 165 da Constituição Federal. Em última análise, o orçamento impositivo é figura que toca no próprio princípio constitucional da separação dos Poderes. Até por essa razão, sua interpretação e aplicação devem dar-se de forma estrita e cautelosa.
    No mesmo sentido, a Advocacia-Geral da União, no parecer AGU Plenário 00001/2019/CNU/CGU/AGU) consigna que a questão atinente à dispensa de comprovação de adimplência no âmbito da transferência e execução das emendas parlamentares individuais circunscreve-se aos entes da federação, consoante o trecho a seguir transcrito (Vol. 185, fl. 20): 
    “De início, é importante que se tenha sempre em mente que o preceito constitucional em comento (§13 do art. 166 da CF/88) versa sobre a obrigatoriedade da transferência e execução das emendas parlamentares individuais exclusivamente destinadas aos entes da federação (Estados, Distrito Federal e Municípios). Essa assertiva tem relevância para a compreensão do procedimento impositivo das EPIs junto aos entes da federação, que é o plano da efetividade do preceito do § 13 do art. 166 da CF/88, e o que importa para a análise do termo "independerá de adimplência", além de seus reflexos jurídicos na transferência e execução dos recursos orçamentários/financeiros oriundos das EPIs.
    Acrescente-se que esta CORTE tem determinado o afastamento de restrições cadastrais impostas aos entes federativos como óbice para o recebimento de transferências e repasse de verbas federais:
    Nesse sentido:
     “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO CADASTRO ÚNICO DE EXIGÊNCIAS PARA TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS CAUC. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS E À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA DEFERIDA. REFERENDO. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. 
    1. O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a ocorrência de conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de apontadas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado de Administração Financeira SIAFI, impossibilita o repasse de verbas federais e a celebração de convênios.
    2. O registro da entidade federada, por alegada inadimplência, nesse cadastro federal pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos.
    3. Em cognição primária e precária, estão presentes os requisitos para o deferimento da antecipação de tutela.
    4. Antecipação de tutela referendada. Agravo regimental prejudicado”. (ACO 2375 TA-Ref, Tribunal Pleno, Rel. Min. CÁRMÉN LÚCIA, DJe de 17/3/2015)
    Confira-se, ainda, a manifestação do Min. CELSO DE MELO, na ACO 2.131-TA-Ref, DJe de 17/5/2013), referendada pelo Tribunal Pleno:
    “BLOQUEIO DE RECURSOS FEDERAIS CUJA EFETIVAÇÃO PODE COMPROMETER A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. 
    - O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes, organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes.” (ACO 2.131-TA-Ref, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe de 17/5/2013)
    Todavia, como referi, a jurisprudência desta SUPREMA CORTE orienta-se no sentido de que as normas alusivas à obrigatoriedade da transferência das emendas parlamentares individuais, por constituírem exceção às regras orçamentárias, devem merecem interpretação restritiva.
    Assim, inviável ampliar-se o sentido e alcance do § 16 do art. 169 da CF a fim de estender a benesse ali prevista - dispensa de comprovação de adimplência - à associação recorrente, ainda que esta se trate de entidade sem fins lucrativos.
    Por fim, o acórdão recorrido, com base na LC 101/2000, Leis 10.522/2002 e Lei 13.473/2017, Instrução Normativa/STN 1/2005, e Portaria Interministerial 40/2014, concluiu que a exigência de comprovação de situação de regularidade fiscal é requisito indispensável para a obtenção de repasse de verba federal por entidade privada sem fins lucrativos, mesmo tratando-se de verba destinada à saúde.
    Trata-se, portanto, de matéria situada no contexto normativo infraconstitucional, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 
    No mesmo sentido:
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 6.3.2017. REPASSE DE RECURSOS ESTADUAIS PARA ÁREA DA SAÚDE. CONVÊNIO COM ÚNICO HOSPITAL DA LOCALIDADE. CERTIDÃO NEGATIVA (LC 101, ART. 25, § 1º, IV, “a”). INEXIGIBILIDADE. EXCEÇÃO PREVISTA NO § 3º DO ART. 25. REEXAME DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. 
    1. O Tribunal de origem decidiu a controvérsia com base na aplicação e interpretação da legislação infraconstitucional de regência da matéria – Lei Complementar 101/2000. Para se chegar a conclusão diversa, seria necessário o reexame da referida legislação, o que é inviável em se tratando de recurso extraordinário.
    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, em virtude da Súmula 512 do STF.” (RE 1.005.339-AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 14/6/2017)
    “EMENTA EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. CONVÊNIO. ATENDIMENTOS REALIZADOS POR PARTICULAR. REPASSE DE VERBAS. LIMITAÇÃO. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O MANEJO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 102 DA LEI MAIOR. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 25.6.2009. 
    A controvérsia, a teor do que já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar, nesse compasso, em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais, porquanto compreender de modo diverso exigiria análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão prolatada pela Corte de origem, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário.
    Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Corte. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (RE 804.168-ED, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe de 17/12/2014)
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 
    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que:
    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;
    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.
    Publique-se. 
    Brasília, 26 de agosto de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente