Tribunal: STF
Processo: ADPF 726
Classe: ADPF
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-13
Data de publicação: 2021-06-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LANÇAMENTO DE CÉDULA PELO BANCO CENTRAL DO BRASIL E DO PROGRAMA DE PAGAMENTO INSTÂNTANEO - PIX. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA MOTIVAÇÃO E DA EFICIÊNCIA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. 
Relatório
    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental, com requerimento de medida cautelar, ajuizada em 20.8.2020 pelo Partido Socialista Brasileiro – PSB, Podemos e Rede Sustentabilidade objetivando a declaração de inconstitucionalidade “da decisão do Conselho Monetário Nacional (CMN), vinculado ao Banco Central do Brasil (BCB), de aprovar o lançamento e a circulação da nova cédula de R$ 200,00 (duzentos reais), tornada pública na data de 29.07.2020”.
      2. Os arguentes afirmam que, “em 29.07.2020, o Banco Central do Brasil (BCB) informou publicamente sobre o lançamento da nova cédula, que deverá entrar em circulação a partir do final de agosto, com previsão de que sejam impressas 450 (quatrocentas e cinquenta) milhões de cédulas de R$ 200,00 em 2020, totalizando 90 (noventa) bilhões de reais”.
    Sustentam que o “ato impugnado [conteria] grave vício de motivação, bem como o risco de facilitação à atuação da criminalidade, em violação a preceitos fundamentais insculpidos na Constituição Federal, como os princípios da motivação e eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, CF) e o direito fundamental à segurança (art. 5º, caput, e 144, caput, CF)”. 
    Argumentam que “o Banco Central não apresentou nenhum estudo ou documento estruturado que trouxesse de forma aprofundada as razões e implicações da medida. O único arquivo disponibilizado para embasar a decisão foi uma singela apresentação de slides utilizada antes de entrevista coletiva concedida pela Diretora de Administração da autarquia”. 
    Assinalam que “a própria apresentação gráfica do Banco Central aponta a ressalva de que a União Europeia está fazendo o caminho inverso, tirando de circulação sua cédula de maior valor de face, de € 500 (quinhentos euros), que não é mais emitida desde 27.04.2019”. 
    Observam os arguentes que “a intensificação do entesouramento pela população, que levaria a um aumento da demanda por numerário, também não se mostra circunstância perene, já que se trata de movimento natural durante a crise, incapaz de justificar medida tão significativa”. 
    Enfatizam que “a introdução da nova cédula no meio circulante — o que evidentemente favorece a utilização de papel moeda pela população — destoa, até mesmo, das recomendações das autoridades sanitárias para o enfrentamento da pandemia de COVID-19, que orientam a evitar, sempre que possível, o manuseio de cédulas e moedas”. 
    Ponderam que “o aumento do valor de face do papel-moeda possui, sim, relevante papel para a criminalidade. Basta pensar que o transporte de numerário por fora do sistema financeiro e dos controles estatais ficará facilitado. Afinal, se ficará mais fácil e econômica a logística operada pelo sistema financeiro formal — um dos argumentos defendidos pelo BCB — da mesma forma ocorrerá com as atividades ilícitas”. 
    3. Os arguentes requerem a suspensão cautelar “da decisão do Conselho Monetário Nacional de produzir e colocar em circulação as novas cédulas de R$ 200,00 (duzentos reais) até a apreciação da matéria pelo Plenário deste e. Supremo Tribunal Federal”. No mérito, pedem a declaração de inconstitucionalidade do ato impugnado.
    4. Em 21.8.2020, adotei o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999 e requisitei informações ao Presidente do Banco Central do Brasil.
    5. Em 27.8.2020, o Presidente do Banco Central do Brasil anotou que “o ato questionado, consistente no lançamento da nova cédula de R$200,00 (duzentos reais), está em plena harmonia com os princípios da motivação e eficiência, tal qual insculpidos na Constituição da República, em seu art. 37, caput” (fl. 3, e-doc. 33).
    Explicou que a emergência relacionada à Covid-19 obrigou o Conselho Monetário Nacional e o Banco Central a adotarem medidas “para garantir o funcionamento adequado dos mercados financeiros durante esse período de provação para toda a sociedade” (fls. 3-4, e-doc. 33).
    Anotou terem sido criados o “benefício especial de manutenção do emprego e da renda e o auxílio emergencial (...) que garantiram o pagamento de uma renda básica a grande parcela da população brasileira” e ressaltou que “a incontornável necessidade da concessão desses benefícios trouxe imenso desafio para a administração do meio circulante do país” por ter resultado em “importante aumento da demanda da sociedade por numerário, notadamente papel moeda” (fl. 4, e-doc. 33).
    Enfatizou, ainda, que as “incertezas trazidas pela situação inusitada levaram os agentes econômicos (famílias e empresas) a promoverem espontaneamente aumento da poupança, com vistas a enfrentar tal cenário” e que “essa situação culminou no chamado entesouramento, que pode ter sido causado por três fatores: (i) saques por pessoas e empresas para formação de reservas, (ii) diminuição do volume de compras no comércio em geral e, ainda, (iii) possível retenção de parcela considerável dos saques em espécie feitos pelos beneficiários dos auxílios emergenciais” (fl. 4, e-doc. 33).
    Explicou que o retorno do dinheiro em circulação ao sistema bancário estava muito abaixo do patamar histórico e o “serviço de meio circulante se encontrava em situação de alerta”. Por isso teriam sido adotadas providências, depois consideradas insuficientes para atender à demanda esperada de numerário até o final do presente exercício (fl. 4, e-doc. 33).
    Informou ter sido aventada a “hipótese de aquisição de mais cédulas das denominações já existentes junto a fornecedores internacionais” mas que, como “as casas impressoras de porte internacional (...) estão de forma geral com sua capacidade de produção comprometida com o atendimento a seus contratantes usuais, outros países que também observaram forte entesouramento em razão da emergência relacionada ao coronavírus (...) a única solução remanescente foi aumentar a encomenda à CMB conjugando necessariamente essa opção com a combinação de denominações que maximizassem o valor monetário a ser produzido” (fl. 7, e-doc. 33).
    Ponderou que, “diante das limitações técnicas das linhas de produção da CMB, a demanda somente poderia ser atendida com a introdução da nova cédula de duzentos reais”, pois “não havia combinação possível de cédulas, considerando as denominações até então existentes, que permitisse atender à demanda de numerário projetada até o fim do exercício” (fl. 7, e-doc. 33).
    Argumentou, ainda, aquela autoridade que “as assertivas no sentido de que o ato impugnado poderia vulnerar o preceito fundamental do direito à segurança são totalmente infundadas”, pois “o mero lançamento da nova cédula de duzentos reais não representa incentivo para a prática de atos criminosos, nem mesmo para atividades de lavagem de dinheiro”, especialmente por tratar-se “da primeira série a ser colocada em circulação, o que implica que o total de cédulas da nova denominação em circulação ainda será muito pequeno em relação ao volume total de numerário” (fl. 11, e-doc. 33).
    Esclareceu, ainda, que “a nova cédula terá uma baixa concentração espacial”, pois será “pulverizada, atingindo diferentes recantos do país”, pelo que afirma ser “nulo o potencial da nova cédula para incentivar ou facilitar as atividades de lavagem de dinheiro” (fl. 11, e-doc. 33).
    Ademais, seria “possível presumir que as novas cédulas serão preferencialmente destinadas a um número elevado de pessoas naturais” em razão dos saques em espécie pelos beneficiários do auxílio emergencial e de outros programas públicos de transferência de renda (fl. 12, e-doc. 33).
    Salientou não existir “recomendação do Grupo de Ação Financeira Internacional (conhecido pela sigla francesa GAFI, de Groupe d’action financière, ou pela sigla inglesa FATF, de Financial Action Task Force) que diga respeito ao valor nominal das cédulas em circulação”, pois “a recomendação referida pelos arguentes trata de controle sobre o pagamento de altos valores em espécie (considerando o somatório do numerário e não necessariamente o valor de face de cada cédula)” (fl. 12, e-doc. 33).
    Enfatizou que o Projeto de Pagamentos Instantâneos – PIX e o lançamento na nota de R$ 200,00 são medidas administrativas que se complementam para possibilitar a manutenção, em níveis economicamente adequados, do suprimento de numerário do País e, sobre o Projeto de Pagamentos Instantâneos, noticiou que “o arranjo Pix em implementação –– previsto para iniciar suas operações em novembro –– será capaz de competir, em médio e longo prazos, com os pagamentos em espécie, pois agregará (i) redução drástica dos custos, (ii) facilidade na realização de pagamento e (iii) rapidez nas operações”(fl. 13, e-doc. 33).
    Observou que “a nova cédula de duzentos terá o valor aproximado de trinta e nove dólares norte-americanos, muito menor que os valores das maiores cédulas das principais moedas internacionais, conforme se verifica do seguinte quadro”, pelo que seria “no mínimo duvidoso o argumento de que a nova cédula, por si só, irá facilitar os crimes de lavagem de dinheiro e de ocultação de valores, haja vista o baixo valor de reserva que a nova cédula de duzentos reais representará” (fl. 14, e-doc. 33).
    Salientou, ainda, que, “na prevenção e no combate à lavagem de dinheiro, o foco não é a redução da denominação das cédulas em circulação”, mas sim o “aprimoramento dos controles sobre o movimento de numerário em valores mais expressivos, independentemente da denominação” e informou sobre medidas adotadas nesse sentido ao longo dos anos (fl. 15, e-doc. 33).
    Concluiu que, “quanto a este ponto, fica[r] evidente que o lançamento da nova cédula de duzentos reais não tem nenhum potencial de fragilizar a prevenção ou o combate à criminalidade ou facilitar a lavagem de dinheiro, tampouco é contraditório, mas complementar em relação ao lançamento do Pix, razão por que não representa qualquer violação ao direito fundamental à segurança nem ofensa a qualquer proposta ou recomendação emitida pelo GAFI, pela ENCCLA ou por qualquer outro organismo internacional ou entidade oficial especializada na matéria” (fl. 16, e-doc. 33).
    Assinalou, ainda, que “a concessão da medida liminar pleiteada neste caso acarretaria um sério prejuízo para a execução dos serviços de meio circulante a cargo do Banco Central e para a própria sociedade em si” (fl. 17, e-doc. 33).
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    6. A arguição de descumprimento de preceito fundamental não pode ter regular seguimento pelo descumprimento dos requisitos legais para seu ajuizamento.
    Como relatado, a presente arguição, ajuizada em 20.8.2020, volta-se contra decisão do Conselho Monetário Nacional, tornada pública em 29.7.2020, de lançamento e colocação em circulação da nova cédula de duzentos reais.
    A nova cédula, lançada oficialmente em 2.9.2020, foi posta no meio circulante nacional. A escolha administrativa sobre o momento conveniente para ampliar a emissão de moeda e inclui-la no meio circulante financeiro não é matéria sujeita a critérios constitucionais previamente definidos de forma específica e imutável administrativa. Cuida-se de tema regulado infraconstitucionalmente e atém-se a critérios de conveniência e de oportunidade para esta definição administrativa. Por igual a adoção do Programa de Pagamento Instantâneo – PIX sequer é cuidado – e nem poderia por ser instrumento de política econômico -financeira que se estabelece segundo a dinâmica e a adequação necessárias do desenvolvimento de atividades daquele setor.
    A Constituição não cuida, especificamente, de como e quando se há de incluir esta ou aquela cédula monetária no circuito econômico-financeiro do País ou do programa para pagamentos a serem aceitos no sistema bancário, nem seria possível ao Poder Judiciário determinar a retirada de cédula em circulação sem embasamento constitucional a possibilitar tal medida. 
    A referência a normas constitucionais pelos arguentes, como o caput do art. 37 e os arts. 5o. e o 144 (direito à segurança) é impertinente e não guarda relação com os termos paradigmáticos de controle de constitucionalidade adotados em casos como o presente.
    7. Anote-se que também a circulação do novo papel moeda no mercado não poderia ser revertida por decisão judicial, menos ainda pela via da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    Quando de seu ajuizamento buscou-se prevenir e impedir o lançamento e a inserção da nova cédula em circulação. Argumenta-se na peça inicial da ação que teriam sido descumpridos os princípios da motivação e da eficiência administrativa. 
    A motivação foi exposta nos termos legalmente fixados na matéria (e, reitere-se, não tem sede constitucional o tema) e a eficiência mostra-se como parâmetro a ser aferido ao final da medida administrativa adotada. Quanto a este último ponto há de ser realçado que sequer se teria como prevenir, em caso no qual não se tem patenteada comprovação de ineficácia manifesta da providência adotada.
    8. Pelo art. 164 da Constituição da República, a competência da União para emitir moeda é exercida de modo exclusivo pelo Banco Central do Brasil, responsável pela emissão de moeda-papel e moeda metálica nas condições e limites autorizados pelo Conselho Monetário Nacional e pela execução dos serviços do meio circulante. Não se questiona, na presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, o fundamento das ações questionadas nem a aplicação – correta ou não – dos dispositivos definidores da competência dos entes e órgãos para o exercício da atribuição (incs. I e II do art. 10 da Lei n. 4.595/1964). 
    Na Lei n. 4.595/1964 é fixada a atribuição do Conselho Monetário Nacional para aprovar os orçamentos monetários preparados pelo Banco Central do Brasil, por meio dos quais se estimam as necessidades globais de moeda e crédito, e para determinar as características gerais das cédulas e das moedas (incs. III e IV do art. 4º). 
    Pelo § 2º do art. 2º da Lei n. 13.416/2017, o Banco Central encaminha à Casa da Moeda do Brasil até 31 de agosto de cada ano o chamado Programa Anual de Produção – PAP, no qual são “indicadas as projeções de demandas de papel-moeda e de moeda metálica para o exercício financeiro seguinte”. Tem-se nas informações do Banco Central do Brasil: 
    “(…) a emissão das novas cédulas de duzentos reais foi adotada durante o exercício de 2020 para fazer frente à demanda excepcional que reflete a emergência de saúde pública de importância internacional relacionada ao coronavírus (Covid-19). Ao final de cada exercício, a autoridade monetária deve estimar e reestimar a aquisição para o exercício seguinte tendo por diretriz, entre outros fatores, a ‘adequação entre o volume de cédulas e moedas metálicas em circulação, em todas as denominações do padrão monetário ‘Real’, e a demanda da economia nacional por meio circulante’. Daí que eventuais novas aquisições de cédulas de duzentos reais, de 2021 em diante, deverão refletir a avaliação e a reavaliação do Banco Central para cada exercício sobre essa relação de ‘equilíbrio entre os custos e riscos, operacionais e financeiros, associados ao processo de contratação e os benefícios estimados’, tendo, ainda, em consideração a eficiência na execução dos recursos disponíveis no Orçamento de Receitas e Despesas de Operações de Autoridade Monetária (OAM) para o custeio dos serviços do meio circulante”.
    Acrescentou-se, ainda, que
    “(...) a decisão sobre a contratação de numerário é sempre reflexo de projeções decorrentes de circunstâncias presentes, tendo por diretriz a ‘tempestividade no atendimento das necessidades da economia nacional quanto à disponibilidade de meio circulante’, tudo sem descuidar do dever de ‘preservar padrões de segurança aplicáveis às cédulas e moedas metálicas do padrão monetário ‘Real’’. Tudo isso foi estritamente observado pelo CMN e, em especial, pelo Banco Central na execução do PAP de 2020, não havendo ainda decisão sobre os exercícios futuros, cujos PAP serão elaborados no momento próprio, levando em conta a demanda e as necessidades da economia nacional, a disponibilidade orçamentária, a capacidade operacional da CMB e outros fatores eventualmente julgados relevantes, inclusive oriundos da constante interlocução que a Autoridade Monetária mantém com as instituições de Estado, com as entidades reguladas e demais partes relacionadas”. 
    Deve ser realçado não serem objeto da presente arguição as avaliações do Banco Central do Brasil sobre projeções de demandas de papel-moeda para o exercício financeiro de 2021 ou mesmo as estimativas de emissão da nova cédula de duzentos reais para o período.
    9. A matéria tratada na presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não apresenta embasamento constitucional, sem o que não é viável o controle de constitucionalidade da prática questionada. Como antes apontado, a normatividade da adoção das providências econômico-financeiras postas à apreciação neste processo é de natureza infraconstitucional, não podendo ser cuidada nesta via de controle abstrato de constitucionalidade.
    Se algum controle de juridicidade das medidas questionadas coubesse ele teria de se por no plano da legalidade, para o que não representa via válida a arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    10. Dispõe-se no inc. III do art. 3o. da Lei n. 9882 que “a petição inicial deverá conter:... a prova da violação do preceito fundamental”.
    A ausência deste requisito, a saber, ausência de comprovação de preceito fundamental determinante de um tipo de atuação específica a ser atendido pela entidade administrativa e pelos órgãos estatais competentes na área financeira deixa patente que sequer haveria como se cogitar, no caso, de parâmetro constitucional fixado para uma trilha única a ser palmilhada na matéria e que, não atendida, poderia fazer supor possível algum controle de constitucionalidade pelo descumprimento de preceito fundamental.
    A adoção de medida administrativa sobre a adoção de um modelo de cédula monetária sem comprovação de algum agravo a preceito constitucional, menos ainda algum tido como fundamental não possibilita o uso da via processual acolhida pelos arguentes, impedindo, assim, o regular prosseguimento da presente arguição.
    11. Ademais, não se comprova, no caso, ter havido disputa ou grave discussão judicial a ser sanada pela via abstrata desta arguição. Sem tanto, não se comprova o atendimento ao princípio da subsidiariedade, segundo o qual haveria outros meios para se obter o mesmo resultado buscado na presente arguição.
    Neste sentido, por exemplo:
                “AGRAVO REGIMENTAL. ARGUIÇÃO DE  DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO  FUNDAMENTAL.  VALIDADE CONSTITUCIONAL DE ATO NORMATIVO  MUNICIPAL. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI Nº 6.949/2020  DO MUNICÍPIO DE SÃO BERNARDO DO CAMPO/SP,  QUE DISPÕE SOBRE A MODIFICAÇÃO DO REGIME  JURÍDICO DA FACULDADE DE DIREITO DE SÃO  BERNARDO DO CAMPO/SP, PARA AUTORIZAR A  TRANSFORMAÇÃO DE AUTARQUIA EM EMPRESA  PÚBLICA.  PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS NÃO  ATENDIDOS.  SUSPENSÃO CAUTELAR DO ATO  NORMATIVO PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO  RESPECTIVO ESTADO-MEMBRO. EFETIVIDADE DO  CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE  JÁ EXERCIDO NAQUELA SEDE. INOBSERVÂNCIA DO  REQUISITO DA  SUBSIDIARIEDADE. ART. 4º, § 1º DA  LEI  Nº 9.882/1999.  ALEGADA CONFIGURAÇÃO  DE  ESTADO DE COISAS  INCONSTITUCIONAL.    CONTROVÉRSIA  CONSTITUCIONAL NÃO  DEMONSTRADA. ART. 1º,  PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA  LEI Nº 9.882/1999.  PRECEDENTES. NEGATIVA DE  SEGUIMENTO. RAZÕES  RECURSAIS  INSUBSISTENTES. AGRAVO REGIMENTAL  CONHECIDO E NÃO PROVIDO”  (ADPF n. 782-AgR,  Relatora a Ministra  Rosa Weber, Plenário, DJe 2.6.2021 –  grifos nossos).    
                 “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE  PRECEITO  FUNDAMENTAL. DECISÕES DO  TRIBUNAL SUPERIOR  DO  TRABALHO. ALEGADA  CONTRARIEDADE A  PRECEITOS  FUNDAMENTAIS NA APLICAÇÃO DO  ENUNCIADO DA  SÚMULA N.  443 DO TRIBUNAL  SUPERIOR DO  TRABALHO.  AUSÊNCIA DE  CONTROVÉRSIA  JUDICIAL  RELEVANTE  CARACTERIZADA POR   JULGAMENTOS  CONFLITANTES.  DESCUMPRIMENTO DO PRINCÍPIO  DA   SUBSIDIARIEDADE.  OFENSA REFLEXA À  CONSTITUIÇÃO   DA REPÚBLICA. PRECEDENTES.  ARGUIÇÃO À  QUAL SE NEGA SEGUIMENTO” (ADPF  n. 648, de minha relatoria, Plenário, DJe 30.6.2021 – grifos  nossos).  
                “AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE  DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL.  INTERVENÇÃO DO PODER CONCEDENTE.  CONCESSÃO.  TRANSPORTE  PÚBLICO URBANO   DE PASSAGEIROS. DECRETO N. 45.640/2018 DO  MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. DESCUMPRIMENTO  DO PRINCÍPIO DA  SUBSIDIARIEDADE.  OFENSA  REFLEXA À CONSTITUIÇÃO DA  REPÚBLICA.  PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE  NEGA PROVIMENTO” (ADPF n. 577-AgR, de minha  relatoria, Plenário, DJe 21.10.2019 – grifos nossos).  
    12. Pelo exposto, ausentes os requisitos legais para o prosseguimento regular da presente arguição, a saber, ausência de comprovação de matéria constitucional a ser controlada em seu atendimento e do atendimento ao requisito da subsidiariedade, a ela nego seguimento (inc. IX do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se. 
    Brasília, 13 de junho de 2021.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora