Tribunal: STF
Processo: SL 1426
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-12
Data de publicação: 2021-02-12

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. LEI MUNICIPAL QUE EXPANDE A BASE DE CÁLCULO DE CONTRIBUIÇÃO DE APOSENTADOS E PENSIONISTAS. CAUTELAR EM ADI ESTADUAL QUE SUSPENDE OS EFEITOS DA NORMA. ALEGAÇÃO DE RISCO DE GRAVE DANO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. FUMUS BONI IURIS. ADEQUAÇÃO DA NORMA IMPUGNADA À DISPOSIÇÃO DO ART. 149, § 1º-A, DA CONSTITUIÇÃO, INCLUÍDO PELA EC Nº 103/2019. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA.
    Decisão: Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de São José dos Campos/SP contra decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2056721-40.2020.8.26.0000, pela qual foi determinada a suspensão cautelar da eficácia da norma contida no artigo 7º, parágrafo único, da Lei Complementar Municipal nº 628/2020. 
    Narra o Município autor que se trata, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Sindicato dos Trabalhadores do Serviço Público Municipal de São José dos Campos, visando a declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 628/2020 do Município de São José dos Campos, que instituiu a reforma da previdência dos servidores públicos, estabelecendo alíquotas de 14% para ativos e inativos e determinando a incidência da contribuição de aposentados e pensionistas sobre o valor dos proventos e pensões que exceda o valor do salário-mínimo. Relata que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo deferiu parcialmente a medida liminar, “para suspender a eficácia da norma contida no parágrafo único do art. 7º, da Lei Complementar nº 628/2020 do Município de São José dos Campos, autorizada a incidência da contribuição em relação aos aposentados e pensionistas pelos proventos que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social”, sob o entendimento de que referida disposição estaria em desacordo com norma insculpida na Constituição do Estado de São Paulo.
    O Município requerente defende que a decisão liminar deferida pelo TJSP tem potencial de causar grave lesão às “já combalidas finanças do Município, ainda mais considerando-se seus efeitos vinculantes e erga omnes”, sobretudo diante dos gastos extraordinários em razão da pandemia de Covid-19. Aduz que “as normas que tiveram a sua eficácia suspensa, limitaram-se a implementar as normas introduzidas na Constituição Federal pela Emenda Constitucional nº 103, de 12/11/2019, reformando a “previdência social”, em especial, em razão das alterações dos artigos 40 e 149 ”. Pondera, ainda, que a reforma previdenciária instituída por meio da Emenda Constitucional nº 103/2019 é objeto de questionamento nesta Suprema Corte, nos autos das ADI’s 6.254, 6255, 6.256 e 6.258, de relatoria do Ministro Roberto Barroso, tendo sido indeferido o pedido liminar e, portanto, prevalecendo a presunção de constitucionalidade das mudanças estabelecidas.
    Requer, por estes fundamentos, que seja deferido o pedido liminar e, ao final, que seja julgada procedente a suspensão de liminar para sustar os efeitos da decisão proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 2056721-40.2020.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, até o seu trânsito em julgado.
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como causas de pedir da suspensão, a própria lei indica causas de “natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais” e que se revelam como “conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto” (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção. 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, verbis: 
    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS nº 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 
    In casu, trata-se de incidente de contracautela manejado contra decisão provisória proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, pela qual foi determinada a suspensão da eficácia da norma contida no artigo 7º, parágrafo único, da Lei Complementar nº 628/2020 do Município de São José dos Campos.
    Adstrito aos limites cognitivos próprios dos incidentes de contracautela, verifico, neste juízo perfunctório, que a medida liminar deve ser concedida, sob pena de abalo à segurança jurídica e de imediato e elevado impacto financeiro, caracterizadores de lesão grave à ordem e à economia públicas.
    Saliente-se que a indeterminação do conceito de ordem pública indica que seu conteúdo jurídico apenas pode ser definido concretamente, diante das circunstâncias que revela o caso apreciado. Sobre o tema, Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e o Ministro Gilmar Mendes assim asseveram:
    “Interpretando construtivamente e com largueza a ‘ordem pública’, o então Presidente do TFR (e posteriormente Ministro do STF) José Néri da Silveira explicitou que nesse conceito se compreende a ordem administrativa em geral, ou seja, a normal execução do serviço público, o regular andamento das obras públicas. o devido exercício das funções da Administração pelas autoridades constituídas. Realmente, assim há que ser entendido o conceito de ordem pública para que o Presidente do Tribunal competente possa resguardar os altos interesses administrativos. cassando liminar ou suspendendo os efeitos da sentença concessiva de segurança quando tal providência se lhe afigurar conveniente e oportuna.“ (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; e MENDES, Gilmar Mendes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 97, sem grifos no original).
    Com efeito, relativamente ao abalo à ordem pública, ao menos em sede de cognição não exauriente, entendo pela presença de risco ensejador do deferimento da tutela provisória de urgência no presente incidente, porquanto ainda pende de solução nesta Corte debate sobre a hipótese dos autos. Deveras, foi reconhecida a repercussão geral da matéria no Tema 933, cujo recurso paradigma é o ARE 875.958, consoante decisão assim ementada:
    “DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO PREVIDENCIÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI ESTADUAL QUE ELEVA AS ALÍQUOTAS DA CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS SERVIDORES. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRESENÇA DE REPERCUSSÃO GERAL. 
    1. Constitui questão constitucional saber quais são as balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao confisco e da razoabilidade.
    2. Repercussão geral reconhecida”.
    Destaco que naqueles autos, em decisão proferida em 17/03/2020, foi determinada “a suspensão do processamento de todos os processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e tramitem no território nacional, nos termos do art. 1.035, § 5º do CPC/2015 e do art. 328 do RISTF”, naquilo que abarca o processo em que proferida a decisão ora atacada.
    Ademais, cumpre consignar, neste juízo não exauriente, que a disposição legal cuja suspensão foi determinada na origem, a saber artigo 7º, parágrafo único, da Lei Complementar nº 628/2020 do Município de São José dos Campos, conquanto aparentemente destoante de regra constante da Constituição do Estado de São Paulo, parece retirar fundamento de validade da disposição do §1º-A do art. 149 da Constituição Federal, incluído pela EC nº 103/2019, segundo o qual “quando houver deficit atuarial, a contribuição ordinária dos aposentados e pensionistas poderá incidir sobre o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que supere o salário-mínimo”. A aparente existência de fundamento constitucional expresso para a opção legislativa municipal de expansão da base de cálculo das contribuições incidentes sobre proventos de aposentadoria e pensões revela a plausibilidade da argumentação do Município e, destarte, a presença do requisito do fumus boni iuris para o deferimento da liminar pleiteada. 
    Outrossim, há que se considerar o impacto substancial à economia pública advindo da decisão impugnada, a qual tem o condão de gerar significativo decréscimo arrecadatório em curto prazo, comprometendo ainda mais sistema previdenciário que já observa déficit atuarial. Deveras, a questão analisada envolve relevante interesse público consubstanciado no próprio equilíbrio econômico, financeiro e atuarial em sistema local de previdência social, de modo a restar configurado na espécie potencial risco de lesão à ordem e à economia públicas. Necessária, destarte, neste juízo provisório, a suspensão da decisão judicial ora impugnada, sem prejuízo de ulterior análise quando da perfectibilização do contraditório.
    Ex positis, DEFIRO o pedido de medida liminar, com fundamento no art. 4º, § 7º, da Lei 8.437/92, para sustar os efeitos da decisão proferida nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2056721-40.2020.8.26.0000, na parte em que suspendeu a eficácia do artigo 7º, parágrafo único, da Lei Complementar nº 628/2020 do Município de São José dos Campos, até ulterior decisão nestes autos.
     Comunique-se o teor desta decisão ao Tribunal de Justiça de São Paulo.
    Intime-se o Sindicato dos Trabalhadores do Serviço Público Municipal de São José dos Campos para que se manifeste sobre o presente pedido de suspensão (Lei 8.437/92 art. 4º, §2º).
    Após, à Procuradoria-Geral da República, para manifestação. 
    Publique-se.
    Brasília, 12 de fevereiro de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
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