Tribunal: STF
Processo: MS 37354
Classe: MS
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-13
Data de publicação: 2021-07-13

Ementa:

Inteiro teor:
LEI                            Decisão
    Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado por Ivonete Bezerra Dias, contra ato do Tribunal de Contas da União que considerou irregular o recebimento de pensão por morte fundada na Lei 3.373/1958, cancelando automaticamente o benefício.
    Na inicial, a impetrante apresenta as seguintes alegações de fato e de direito (fls. 1/4):
    Em 12 de março de 1958, foi editada a Lei n. 3.373, que dispôs sobre o Plano de Assistência ao Funcionário e sua Família. Nos termos do art. 5º, II, parágrafo único, dessa lei, “a filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público permanente”. 
    Esse benefício foi concedido até a edição da Lei n. 8.112, de 11 dezembro de 1990, quando foi instituído o Regime Jurídico Único (RJU) dos servidores públicos civis. O Tribunal de Contas da União (TCU) chancelava a outorga dessas pensões e, inclusive, facultava às beneficiadas a opção pelo benefício caso percebessem outra fonte de renda, conforme o Enunciado n. 168 da Súmula do TCU: “[...] a restrição constante do art. 5º, parágrafo único, da Lei nº 3.373, de 12/03/1958, [...] só abrange a filha solteira, maior de 21 anos e ocupante de cargo público permanente, na Administração Direta ou Centralizada, sem embargo de seu direito de opção, a qualquer tempo, pela situação mais vantajosa” 
    Posteriormente, foi instaurado o processo n. TC 013.414/2012-7 pela Comissão de Jurisprudência do TCU, com o escopo de rever o aludido entendimento sumulado, sob a premissa de que a dependência econômica, que na data da edição da Lei n. 3.373/1958 era presumida em razão das condições sociais da época, hoje deveria ser comprovada. Em 16 de julho de 2014, foi proferido o Acórdão n. 1.879, que determinou a revogação da súmula anterior e aprovou o Enunciado n. 285 da Súmula do TCU, com a seguinte redação:
    Súmula 285. A pensão da Lei 3.373/1958 somente é devida à filha solteira maior de 21 anos enquanto existir dependência econômica em relação ao instituidor da pensão, falecido antes do advento da Lei 8.112/1990.
    Esse entendimento ampliou as ressalvas para a manutenção de pensão à filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, de sorte que, encerrada a relação de dependência com o instituidor pela percepção de quaisquer outras fontes de renda que assegurem à pensionista a subsistência condigna, o benefício pensional seria extinto.
    Diante do novo cenário jurisprudencial, o TCU instaurou o processo n. TC 011.706/2014-7, para realização de auditoria nos órgãos da Administração Pública Direta Federal, com o objetivo de apurar a existência de pagamentos supostamente indevidos de pensões concedidas com fundamento no art. 5º, II, parágrafo único, da Lei n. 3.373/1958.
    Nos autos daquele processo, foram detectadas 7.730 (sete mil, setecentos e trinta) pensões com indícios de “irregularidades”, que deveriam ser revistas/canceladas. 
    (...)
    Em procedimento administrativo, o MCITC foi instado a proceder à verificação da regularidade de pensões, segundo os novos critérios estabelecidos pelo Tribunal.
    Em virtude dessa verificação, identificou-se que a pensionista percebia um benefício previdenciário, concernente ao Regime Geral de Previdência Social, decorrente do falecimento de JOAO DIAS DE OLIVEIRA, pessoa com quem conviveu, sem contrair matrimônio.
    Por meio da CARTA. Nº 5724631/2020-COAPP/CGGP/DAD/SEXEC/MCTIC de 22.07.2020, a Impetrante foi notificada sobre o cancelamento automático de sua pensão, sem qualquer direito de defesa ou manifestação.
    Ocorre, MM. Juízo que tal situação representa grave violação à Lei n. 3.373/1958, que expressamente prevê que a única possibilidade de cancelamento do benefício pensional, além do matrimônio, é a ocupação de cargo público permanente.
    Além disso, o Acórdão n. 2.780/2016 do TCU afronta os princípios do tempus regit actum, da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da vedação à retroação de novo entendimento administrativo.
    Não bastasse, a determinação constante no ato impugnado também desconsidera o prazo decadencial para que a Administração Pública revise e anule atos de que decorram efeitos favoráveis aos administrados.
    Forte nesses argumentos é que se propõe a presente ação judicial, com a finalidade de obter o restabelecimento do pagamento do benefício de pensão, com o pagamento das parcelas vencidas e que venham a se vencer no decurso da presente ação.
    Requereu a concessão dos benefícios da gratuidade de justiça e, ao final, o deferimento de medida liminar, a ser confirmada no mérito, para que seja concedida a segurança, condenando a União restabelecer o benefício de pensão e a pagar as parcelas eventualmente vencidas no curso da demanda, decorrentes da suspensão do pagamento do benefício de pensão (fl. 27).
    Distribuído o processo ao Ministro EDSON FACHIN, Sua Excelência despachou no seguinte sentido:
    Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Ivonete Bezerra Dias, por meio do qual impugna ato administrativo instaurado para apurar indícios de pagamento indevido de pensão a filha maior solteira.
    Os autos me foram distribuídos, por prevenção, em virtude do MS 34.677, com fundamento no art. 69, caput, do RISTF. Naquele feito, discute-se a legalidade do Acórdão 2.780/2016 do Plenário do Tribunal de Contas da União, que instituiu o requisito de dependência econômica para a manutenção da pensão regida pelo art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958.
    Determino a intimação da Impetrante, para que demonstre, documentalmente, a pertinência temática entre a questão discutida nestes autos e a travada no MS 34.677, visto que este cinge-se à apreciação do Acórdão 2.780/2016 TCU/Plenário. O ato coator indicado no presente writ não faz qualquer menção ao acórdão supracitado, porquanto fundamenta-se em acórdão distinto, qual seja o Acórdão nº 892/2013 – TCU/Plenário e Acórdão nº 972/2017 TCU/Segunda Câmara (eDOC 10).
    Fixo, para tanto, nos termos do art. 321, CPC, o prazo de 15 (quinze) dias
    Em respeito a tal determinação, a impetrante prestou os seguintes esclarecimentos (doc. 18):
    A decisão que excluiu o benefício pensional, caracterizado como ato coator, trouxe como fundamento os acórdãos nº 892/2013 – TCU/Plenário e nº 972/2017 do TCU/Segunda Câmara (eDOC 10).
    Sendo o primeiro um dos fundamentos da discussão promovida pelo acórdão 2.790/2016 do TCU, que analisa a existência de pagamentos indevidos de pensão a filhas maiores solteiras.
    Nessa perspectiva, verifica-se a importância e a ligação da inclusão do mesmo nas considerações realizadas no presente mandado, pois há o alcance de assuntos nele abordados.
    Desse modo, ao fixar a observância da legalidade da manutenção da pensão em questão com base em diplomas legais e no acórdão nº 892/2013, apresenta uma evidente pertinência temática entre este mandado de segurança e o MS 34.677, que trata do acórdão 2.780/2016 do TCU/plenário.
    Por sua vez, o eminente Ministro EDSON FACHIN entendeu que: “a Impetrante não logrou êxito em demonstrar a pertinência temática entre a questão discutida nestes autos e a travada no MS 34.677, visto que este cinge-se à apreciação do Acórdão 2.780/2016 – TCU/Plenário. Ao contrário, o ato coator indicado no presente writ não faz qualquer menção ao acórdão supracitado, porquanto fundamenta-se em acórdão distinto, qual seja o Acórdão nº 7972/2017 – TCU/Segunda Câmara.” (doc. 20).
    A Presidência desta CORTE determinou a redistribuição destes autos (doc. 22).
    É o relatório. Decido.
    Segundo o art. 102, I, d, da Constituição Federal, compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar originariamente o Mandado de Segurança contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio STF. 
    O presente Mandado de Segurança não instaura a competência desta CORTE, tendo em vista que o suposto ato coator foi praticado por órgão do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações, autoridade não incluída no rol exaustivo do art. 102, I, d, da Constituição Federal.
    Inicialmente, esclareço que o Acórdão 2.780/2016, indicado como ato coator pela impetrante, não possui pertinência temática com a controvérsia debatida nestes autos. 
    Como bem ressaltou o Min. EDSON FACHIN: não logrou êxito em demonstrar a pertinência temática entre a questão discutida nestes autos e a travada no MS 34.677, visto que este cinge-se à apreciação do Acórdão 2.780/2016 – TCU/Plenário. Ao contrário, o ato coator indicado no presente writ não faz qualquer menção ao acórdão supracitado, porquanto fundamenta-se em acórdão distinto, qual seja o Acórdão nº 7972/2017 – TCU/Segunda Câmara. 
    A determinação contida no Acórdão 2.780/2016 do TCU direcionou-se, expressamente, às unidades jurisdicionadas em que tenham sido identificados os 19.520 indícios de pagamento indevido de pensão a filha solteira, maior de 21 anos, em desacordo com os fundamentos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958, a partir da interpretação da Corte de Contas no sentido da necessidade de comprovação da dependência econômica recorrente como requisito para a manutenção da pensão temporária. Reconheceu-se, para estes casos, a competência do Supremo Tribunal Federal para conhecer de mandados de segurança que tivessem por objeto a simples execução da determinação do referido acórdão pelos órgãos da administração pública, limitada à exigência da comprovação da dependência econômica, atribuindo-se suficiente concretude ao ato do TCU (MS 35.414-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, j. 29/03/2019; MS 27.031-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, j. 08/09/2015).
    O caso concreto distingue-se da situação descrita nos diversos mandados de segurança contra o referido Acórdão 2.780/2016 do TCU, pois o ato administrativo contra o qual se impetra o writ decorreu do exercício do dever de fiscalização pelo órgão pagador quanto à manutenção dos requisitos necessários ao reconhecimento da pensão temporária, no caso, a manutenção da condição de solteira. 
    A distinção fora bem salientada na decisão monocrática proferida na Medida Cautelar no Mandado de Segurança 34.677, tendo por objeto a ilegalidade do Acórdão 2.780/2016 do TCU, assentando o Ministro EDSON FACHIN: “considero, a priori, plausíveis de serem revistos apenas os atos de concessão de pensões por morte cujas titulares deixaram de se enquadrar na previsão legal vigente na época do preenchimento dos requisitos legais, ou seja, é possível a revisão das pensões cujas titulares ocupem cargo público de caráter permanente ou recebam outros benefícios decorrentes da alteração do estado civil, com a pensão prevista no art. 217, inciso I, alíneas a, b e c, Lei 8.112/90, ou a pensão prevista no art. 74 c/c art. 16, I, ambos da Lei 8.213/91, ou seja, pensões por morte de cônjuges.”
    Concluiu-se, no citado MS 34.677 e outras dezenas de casos semelhantes, pela nulidade apenas parcial do Acórdão 2.780/2016 no que diz respeito à necessidade de manutenção e comprovação da dependência econômica das pensionistas, “mantendo-se igualmente a possibilidade de revisão em relação às pensões cujas titulares ocupem cargo público de caráter permanente ou recebam outros benefícios decorrentes de alteração do estado civil, como a pensão prevista no art. 217, inciso I, alíneas a, b e c, da Lei 8.112/90, ou a pensão prevista no art. 74 c/c art. 16, I, ambos da Lei 8.213/91, ou seja, pensões por morte de cônjuges.”
    Nessas circunstâncias, tem-se em foco que os acórdãos 892/2012 - Plenário e 7972/2017 – 2ª Câmara-TCU, foram utilizados pela autoridade coatora para fundamentar o ato impugnado, consistindo, em relação ao ato impetrado, apenas razão de decidir. Assentada essa premissa, duas consequências se observam. Primeiro que do teor dos acórdãos apontados (doc. 18), não se extraem determinações específicas, concretas e diretas direcionadas à esfera jurídica da impetrante. Segundo, que o ato coator, ou seja, o ato decisório que determinou a exclusão da pensão então recebida pela impetrante, foi emanado pela Coordenadora-Geral da Gestão de Pessoas do Departamento de Administração do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (doc. 10).
    O Acórdão 892/2012 do TCU limitou-se a esclarecer os critérios genéricos para o pagamento de pensão à filha maior de 21 anos, fundada na Lei 3.373/1958, traçando balizas a serem dimensionadas pelos Órgãos Públicos, conforme as variáveis de cada caso concreto. Eis a emento do acórdão:
    CONSULTA. CRITÉRIOS PARA A CONCESSÃO E MANUTENÇÃO DO BENEFÍCIO PENSIONAL À FILHA SOLTEIRA MAIOR DE 21 ANOS, COM FUNDAMENTO NO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 5º DA LEI Nº 3.373, DE 12 DE MARÇO DE 1958, C/C A LEI Nº 6.782, DE 19 DE MAIO DE 1980. CONHECIMENTO EM CARÁTER EXCEPCIONAL. ESCLARECIMENTOS A RESPEITO DA MATÉRIA.
    Já o Acórdão 7972/2017-2ªT-TCU limitou-se a apreciar concretamente a concessão de pensão civil da Srª. Sara Freitas de Almeida, terceira estranha ao presente caso, conforme demonstra o trecho a seguir transcrito.
    ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da 2ª Câmara, diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 71, inciso III, da Constituição Federal; 1º, inciso V, e 39, inciso II, da Lei 8.443/1992, em:
    9.1. considerar ilegal o ato de concessão de pensão civil referente a Sara Freitas de Almeida (CPF 573.911.575-20) ; negando-lhe o respectivo registro;
    9.2. dispensar o ressarcimento das quantias indevidamente recebidas, em boa-fé, consoante o disposto no Enunciado 106 da Súmula de Jurisprudência do TCU;
    9.3. determinar ao órgão de origem que:
    9.3.1. faça cessar os pagamentos decorrentes do ato impugnado, no prazo de 15 (quinze) dias, contado a partir da ciência desta deliberação, sujeitando-se a autoridade administrativa omissa à responsabilidade solidária, ante o disposto nos arts. 71, inciso IX, da Constituição Federal e 262, caput, do Regimento Interno-TCU;
    9.3.2. dê ciência, no prazo de 15 (quinze) dias, contado da notificação, do inteiro teor desta deliberação à interessada cujo ato foi considerado ilegal, alertando-a de que o efeito suspensivo proveniente da interposição de eventuais recursos não a exime da devolução dos valores percebidos indevidamente, caso o recurso não seja provido;
    9.4. determinar à Sefip que proceda à verificação do cumprimento das medidas indicadas nos subitens anteriores, representando a este Tribunal, caso necessário.
    Dessa forma, a impetrante pretende impugnar ato praticado pelo próprio Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações, com o seguinte teor: 
    “Em acolhimento ao Ofício 5059/2017 – TCU (5675054), à NOTA TÉCNICA nº 12903 (5675069), datada de 22 de julho de 2020, e à relação anexa constante do Ofício SEI nº 5/2020/CRIDIR/CGRD/DIRBEN/PRES-INSS, datado de 17 de junho de 2020, o qual comprovou o vínculo de companheira da senhora IVONETE BEZERRA DIAS, matrícula SIAPE nº 03222349, com o senhor JOÃO DIAS DE OLIVEIRA, confirmando os indícios de irregularidade apontados pelo Tribunal de Contas da União-TCU, na percepção de benefício de pensão por morte de ex-servidor deste Órgão, e considerando a Jurisprudência já pacificada pelo TCU, em especial os Acórdãos 892/2012-Plenário e 972/2017-Segunda Câmara, os quais determinaram que a filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, para continuar recebendo a pensão instituída com essa fundamentação, não poderá ter contraído casamento ou se encontrar em situação de união estável, a Nota Técnica nº 288/2013/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP e Orientação Normativa nº 13 de 2013/MP, que tratam da perda da qualidade de beneficiário quando estabelecer união estável, decido:
    a) Pela exclusão imediata do pagamento do benefício de pensão, por não haver mais qualquer subjetivismo em relação à situação apontada pelo TCU, diante da confirmação feita pelo Instituto Nacional de Seguridade Social-INSS, observando o disposto na Orientação Normativa nº 13 de 20-13/MP e na Nota Técnica Nº 288/2013/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, que estabelece que os efeitos do cancelamento da pensão surte a partir do momento em que é caracterizada a situação que deu ensejo à perda da condição de beneficiário;” (doc. 10, fl. 1)
          Na comunicação da decisão encaminhada à impetrante, observa-se de fato a apreciação concreta do caso pela Coordenação da Gestão de Pessoas, analisando a documentação encaminhada pelo Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, onde declara a condição de companheira de João Dias de Oliveira para fins de recebimento de benefício previdenciário do regime geral, nos seguintes termos:
    “2. A pensão temporária encontra condições que devem ser cumpridas para manutenção do benefício, nos termos da Lei e das Orientações Normativas que regem a matéria. Desta forma, o seu benefício de pensão, concedido por este Órgão, tem característica temporária, havendo possibilidade de perda, caso haja mudança na condição que ensejou a concessão: ser solteira e não exercer cargo público permanente. A ausência de Certidão de Casamento foi suprimida no momento em que foi substituída por sua própria declaração na condição de companheira, junto ao Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, para fins de recebimento de benefício pensional, caracterizando que houve, de fato sua união estável com o senhor JOÃO DIAS DE OLIVEIRA.
    3. Assim, por não haver mais qualquer subjetivismo em relação à situação apontada pelo TCU, diante da confirmação feita pelo próprio INSS, foi efetuado o cancelamento do benefício pensional pago por este Órgão, previsto na lei que o amparou, observando o disposto na Orientação Normativa nº 13 de 2013/MP e na Nota Técnica Nº 288/2013/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, que estabelece que os efeitos do cancelamento da pensão, surte a partir do momento em que é caracterizada a situação que deu ensejo à perda da condição de beneficiário.” (doc. 11).
    Frisa-se que, a exclusão do benefício de pensão foi efetivada com base na Orientação Normativa nº 13/2013, que estabelece diretrizes sobre a concessão e a manutenção do benefício de pensão de que trata a Lei 3.373, de 12 de março de 1958, a serem observadas pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (docs. 8 e 11).
    Como se observa, caberia ao referido Ministério a conclusão sobre o cancelamento ou não da pensão em questão, a partir da análise de provas quanto à manutenção ou não da condição de solteira da impetrante, emanando deste órgão o ato considerado pela impetrante como ilegal. Daí a incompetência do STF para avançar em tais desdobramentos, limitada a competência da CORTE no plano constitucional
    Com efeito, no tocante a mandado de segurança, a competência originária do Supremo Tribunal Federal é fixada em razão da autoridade impetrada. 
    Assim, a viabilidade do presente mandamus exige a comprovação da prática de ato, omissivo ou comissivo, por parte de qualquer das autoridades elencadas na alínea d, do inciso I, do art. 102 da Constituição Federal, quais sejam: Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal.
    Verificando-se que o ato concreto afirmado por ilegal não decorreu de deliberação de alguma das autoridades descritas no art. 102, I, d da Constituição Federal, falecendo competência ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para seu conhecimento.
    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, evidenciada a incompetência desta CORTE, NÃO CONHEÇO DO MANDADO DE SEGURANÇA. 
    Por fim, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    À Secretaria para, oportunamente, certificar o trânsito em julgado.
    Publique-se.
    Brasília, 13 de julho de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente