Tribunal: STF
Processo: ARE 1327757
Classe: ARE
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-16
Data de publicação: 2021-06-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.
    O apelo extremo foi interposto com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.
    Opostos os embargos de declaração, foram rejeitados.
    No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 2º; 93, IX; 175, parágrafo único, III, da Constituição Federal.
    Decido.
    Analisados os autos, verifica-se que o Plenário da Corte, em sede de repercussão geral, reafirmou a orientação de que o artigo 93,inciso IX, da Constituição não exige que o órgão judicante se manifeste sobre todos os argumentos apresentados pela defesa, mas sim que ele fundamente, ainda que sucintamente, as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI nº 791.292/PE-RG-QO, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/8/10).
    Ademais, colhe-se do voto condutor do acórdão atacado a seguinte fundamentação:
    Constato que a sentença, ao fazer menção expressa a precedentes desta Turma, solucionou adequadamente a lide, merecendo ser confirmada por seus próprios fundamentos:
    Mérito.
    Prescrição. A ação de repetição que tenha por objeto tarifa ou preço público, como é o caso da tarifa de energia elétrica, prescreve em dez anos (STJ, 1ª Seção, REsp. 1.113.403/RJ, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, DJe 15/9/2009). No caso concreto, o autor pretende a discussão de verbas a partir de 2015, e considerando que a ação foi ajuizada em 16/10/2018, não há prescrição a declarar.
    Ilegalidade de parcela da Conta de Desenvolvimento Energético - CDE. A parte autora alega que os objetivos originais da CDE, fixados em lei, teriam sido alterados por instrumentos infralegais - Decretos n.ºs 7.945/2013, 8.203/2014, 8.221/2014 e 8.272/2014 - os quais alargaram indevidamente as suas finalidades, incluindo fins não previstos em lei, afrontando o disposto no art. 175, parágrafo único, inciso III, da Constituição. Aduziu, ainda que não haveria adequada correspondência entre os valores exigidos a título de CDE e os benefícios recebidos pelo serviço utilizado pela autora, revelando-se a exigência sem respaldo legal.
    A pretensão é parcialmente procedente.
    A matéria em apreço foi solucionada nos autos da Apelação Cível nº 5005135-17.2015.4.04.7215, nos termos do voto emanado pelo Desembargador Federal Rogério Favreto, cujos fundamentos adoto como razões de decidir:
    [...]
    2.1. Impossibilidade de intervenção judicial no mérito administrativo.
    Aqui não se trata de incursão indevida do Judiciário no mérito administrativo, mas apenas do exame da legalidade dos Decretos 7.945/2013, 8.203/2014, 8.221/2014 e 8.272/2014 e da Resolução Homologatória n.º 1.857/2015, mediante o exame de sua adequação aos ditames das Leis nº 10.438/02, 10.762/03, 12.783/13 e 12.839/13.
    2.2. Ausência de repasse do Tesouro Nacional à CDE.
    Autorizar a destinação (art. 18, Lei 12.783/13) é opção política da União - como regra, imune à ingerência judicial - de não fazer o aporte de recursos à conta em testilha, embora com reflexos negativos para os consumidores, mas desde que no âmbito estrito da legalidade: se lhe era facultado aportar, deixar de fazê-lo, igualmente, o é.
    2.3. Empréstimo compulsório.
    Impertinente falar-se em ilegalidade de empréstimo compulsório, porquanto, de empréstimo compulsório não se trata. Não estipulam tais diplomas legislativos hipóteses de devolução - ao menos diretamente - dos valores que os consumidores terão que arcar. A consequência é o aumento nas contas da energia elétrica consumida, sem previsão de devolução. Logo, de empréstimo compulsório não se trata.
    Aliás, a Constituição Federal e o CTN dispõe expressamente sobre os elementos jurídicos que caracterizam tal modalidade de tributo. No caso concreto, porém, tal enquadramento decorre de mera retórica da parte autora para reforçar a ideia de que tem repassado valores indevidamente aos cofres públicos sem a eventual contrapartida.
    Nesse sentido, a tese de que os valores recolhidos são ilegais porque se trataria de empréstimo compulsório se mostra totalmente improcedente.
    2.4. Subsídio cruzado.
    Ocorre "subsídio cruzado" quando uma classe de consumidores paga preços mais elevados para subsidiar outro grupo de consumidores ou determinadas atividades produtivas.
    Na conta de energia elétrica há vários itens de custo que representam recursos a serem utilizados para subsidiar diferentes atividades consideradas meritórias, tais como o consumo de energia pela população de baixa renda, o incentivo à produção de energia por fontes alternativas, a eletrificação rural, entre outros.
    Não há vedação legal à utilização dessa modalidade de subsídio nas contas de energia elétrica.
    O que deve ser observada é a política tarifária fixada em lei, implicando na análise da legalidade dos Decretos nº 7.945/2013, 8.203/2014, 8.221/2014 e 8.272/2014.
    Dispõe o art. 175, parágrafo único, inciso III, da Constituição:
    Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
    Parágrafo único. A lei disporá sobre:
    III - política tarifária;
    A Conta de Desenvolvimento Energético - CDE foi criada pela Lei n.º 10.438/2002 que, em seu artigo 13, estabeleceu os objetivos a serem promovidos pelos da CDE e os parâmetros para o cálculo das quotas anuais, nos seguintes termos, na redação dada pela Lei nº 12.783/2013:
    (...)
    Como se observa, o montante a ser arrecadado em quotas anuais da CDE, calculadas pela aneel, corresponderá à diferença entre as necessidades de recursos, para fazer frente aos objetivos definidos na lei, e a arrecadação proporcionada pelas demais fontes previstas no § 1º do artigo 13 da Lei nº 10.438/2002.
    O Decreto nº 7.891, de 23/01/2013 regulamentou a Lei nº 10.438/2002, no tocante ao custeio dos descontos incidentes sobre as tarifas aplicáveis aos usuários do serviço público de distribuição de energia elétrica.
    Referido decreto foi alterado pelos Decretos nº 7.945/2013, 8.203/2014, 8.221/2014 e 8.272/2014, que previram repasses de recursos da CDE para as seguintes finalidades:
    (...)
    A autora alega que os Decretos nº 7.945/2013, 8.203/2014, 8.221/2014 e 8.272/2014 promoveram a inclusão de mais 7 finalidades para a CDE, não previstas na Lei 10.438/02, quais sejam:
    a) neutralizar a exposição das concessionárias de distribuição no mercado de curto prazo, decorrente da alocação das cotas de garantia física de energia e de potência de que trata o art. 1º da Lei nº 12.783, de 11 de janeiro de 2013, e da não adesão à prorrogação de concessões de geração de energia elétrica;
    b) cobrir o custo adicional para as concessionárias de distribuição decorrente do despacho de usinas termelétricas acionadas em razão de segurança energética, conforme decisão do Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico;
    c) neutralizar a exposição contratual involuntária das concessionárias de distribuição no mercado de curto prazo, decorrente da compra frustrada no leilão de energia proveniente de empreendimentos existentes realizado em dezembro de 2013;
    d) cobrir os custos relativos à exposição involuntária das concessionárias de distribuição no mercado de curto prazo;
    e) cobrir os custos adicionais das concessionárias de distribuição relativos ao despacho de usinas termelétricas vinculadas a Contratos de Comercialização de Energia Elétrica no Ambiente Regulado - CCEAR, na modalidade por disponibilidade de energia elétrica;
    f) cobrir os custos relativos à Conta no Ambiente de Contratação Regulada - CONTA-ACR, de que trata o art. 1º do Decreto nº 8.221, de 1º de abril de 2014;
    g) cobrir os custos com a realização de obras no sistema de distribuição de energia elétrica definidas pela Autoridade Pública Olímpica - APO, para atendimento aos requisitos determinados pelo Comitê Olímpico Internacional - COI, com fundamento no art. 12, caput, da Lei nº 12.035, de 1º de outubro de 2009.
    Incumbe, portanto, analisar se as finalidades instituídas pelos Decretos n. 7.945/2013, 8.203/2014, 8.221/2014 e 8.272/2014 exorbitaram os lindes legais estabelecidos pelas Leis nº 10.438/02, 10.762/03, 12.783/13 e 12.839/13.
    Perpassando-se o rol de finalidades legalmente estabelecidas, percebe-se que são de extensa amplitude, sendo que as questões envoltas vão muito além do âmbito jurídico, enveredando por questões técnicas de inegável complexidade e que se entrelaçam.
    Passo a analisar a compatibilidade legal de cada uma das finalidades elencadas nos decretos.
    A utilização da CDE para "neutralizar a exposição das concessionárias de distribuição no mercado de curto prazo, decorrente da alocação das cotas de garantia física de energia e de potência", está em harmonia com as condições para a prorrogação das concessões de geração de energia hidrelétrica, estabelecidas no art. 1º da Lei nº 12.783, sendo decorrência da remuneração obrigatória por tarifa e da modicidade tarifária.
    Ademais, há previsão expressa no inciso VIII do art 13 da Lei nº 10.438, na redação dada pela Lei nº 12.839/2013, da utilização da CDE para "prover recursos para compensar o efeito da não adesão à prorrogação de concessões de geração de energia elétrica".
    A utilização da CDE para "cobrir o custo adicional para as concessionárias de distribuição decorrente do despacho de usinas termelétricas acionadas em razão de segurança energética, conforme decisão do Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico" encontra amparo na previsão de repasse da CDE destinado à cobertura do custo de combustível de empreendimentos termelétricos, a que se refere o inciso V do art. 13, da Lei 10.438, na redação dada pela Lei nº 12.783/2013, detalhado no § 4º do mesmo artigo. 
    Assim sendo, a utilização da CDE, para os itens abaixo descritos não encontra amparo nas finalidades previstas nas Leis nº 10.438/02, 10.762/03, 12.783/13 e 12.839/13:
    a) neutralizar a exposição contratual involuntária das concessionárias de distribuição no mercado de curto prazo, decorrente da compra frustrada no leilão de energia proveniente de empreendimentos existentes realizado em dezembro de 2013,
    b) cobrir os custos relativos à exposição involuntária das concessionárias de distribuição no mercado de curto prazo,
    c) cobrir os custos adicionais das concessionárias de distribuição relativos ao despacho de usinas termelétricas vinculadas a Contratos de Comercialização de Energia Elétrica no Ambiente Regulado - CCEAR, na modalidade por disponibilidade de energia elétrica,
    d) cobrir os custos relativos à Conta no Ambiente de Contratação Regulada - CONTA-ACR, de que trata o art. 1º do Decreto nº 8.221, de 1º de abril de 201;
    e) cobrir os custos com a realização de obras no sistema de distribuição de energia elétrica definidas pela Autoridade Pública Olímpica - APO, para atendimento aos requisitos determinados pelo Comitê Olímpico Internacional - COI, com fundamento no art. 12, caput, da Lei nº 12.035, de 1º de outubro de 2009.
    Impende ressaltar que não se sustenta a alegação de que não há ofensa ao art. 175, parágrafo único, III, CRFB, pois os referidos decretos foram editados visando a finalidade de modicidade tarifária.
    Não se pode conferir uma abrangência tal à previsão genérica de "garantir recursos para atendimento da subvenção econômica destinada à modicidade da tarifa de fornecimento de energia elétrica aos consumidores finais integrantes da Subclasse Residencial Baixa Renda" (art. 13, II, da Lei n.º 10.438/2002) de modo a permitir a transferência a determinada classe de consumidores de quaisquer custos adicionais das concessionárias de distribuição decorrentes de aspectos administrativos, mercadológicos ou operacionais. Faz-se necessário que haja uma previsão legal específica para a inclusão de qualquer custo na conta de desenvolvimento energético.
    Eventuais delegações legislativas, mesmo em se tratando de competência regulatória, encontram limites nos direitos e garantias fundamentais. Em se tratando de encargos que afetem o direito de propriedade, mister a presença de autorização legal expressa com standards normativos precisos.
    Em acréscimo, faço o registro de que esta 3ª Turma recentemente decidiu demanda similar tendo conferida solução idêntica (TRF4, Apelação/Remessa Necessária nº 5002338-71.2015.404.7214, 3ª Turma, Des. Federal Rogerio Favreto, por unanimidade, juntado aos autos em 20/07/2017). A propósito, reproduzo ementa do referido julgado: 
    (...)
    Tais previsões contidas nos decretos citados exorbitam evidentemente dos limites legais, permitindo a conclusão de sua ilegalidade por excesso na regulamentação. Isto é, o Poder Executivo sob o pretexto de regulamentar a previsão legal acabou por desvirtuar o objeto da regulamentação para fins de obtenção de valores que não estavam inseridos no texto legal, em evidente mácula à separação de poderes e ao direito de propriedade.
    (...)
    Ressalto que este também é o entendimento adotado pela 5ª Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais do Rio Grande do Sul (RC 5007895-83.2017.4.04.7112, QUINTA TURMA RECURSAL DO RS, Relator RODRIGO KOEHLER RIBEIRO, julgado em 08/08/2019; RC 5007350-83.2016.4.04.7100, Relator GIOVANI BIGOLIN, julgado em 31/08/2017; RC 5018202-69.2016.4.04.7100, Relator ANDREI PITTEN VELLOSO, julgado em 31/10/2017; e RC 5033517-06.2017.4.04.7100, Relator ANDREI PITTEN VELLOSO, julgado em 25/10/2018).
    Assim, resta evidente a ilegalidade das finalidades que desbordaram das balizas impostas pelas leis nº 10.438/02, 10.762/03, 12.783/13 e 12.839/13, de modo que as seguintes devem ser afastadas da composição do valor devido a título de CDE: 
    a) neutralizar a exposição contratual involuntária das concessionárias de distribuição no mercado de curto prazo, decorrente da compra frustrada no leilão de energia proveniente de empreendimentos existentes realizado em dezembro de 2013;
    b) cobrir os custos relativos à exposição involuntária das concessionárias de distribuição no mercado de curto prazo;
    c) cobrir os custos adicionais das concessionárias de distribuição relativos ao despacho de usinas termelétricas vinculadas a Contratos de Comercialização de Energia Elétrica no Ambiente Regulado - CCEAR, na modalidade por disponibilidade de energia elétrica;
    d) cobrir os custos relativos à Conta no Ambiente de Contratação Regulada - CONTA-ACR, de que trata o art. 1º do Decreto nº 8.221, de 1º de abril de 201;
    e) cobrir os custos com a realização de obras no sistema de distribuição de energia elétrica definidas pela Autoridade Pública Olímpica - APO, para atendimento aos requisitos determinados pelo Comitê Olímpico Internacional - COI, com fundamento no art. 12, caput, da Lei nº 12.035, de 1º de outubro de 2009.
    Tendo em vista a procedência parcial do pleito, cabe à ANEEL recalcular a tarifa de energia elétrica devida à parte autora, considerando a CDE resultante da exclusão das finalidades acima.
    Após o trânsito em julgado desta decisão, a ANEEL deverá apurar os valores indevidamente pagos em razão das finalidades declaradas ilegais, atualizando esses valores conforme os critérios fixados nesta sentença.
    Esse montante deverá ser informado pela ANEEL à concessionária responsável pelo fornecimento, para que esta realize a compensação dos valores indevidos por meio de descontos nas faturas de energia elétrica, referentes aos encargos futuros a título de CDE.
    Por fim, especificamente com relação ao recurso da CEEE-D, no qual se aduz que a sentença seria extra petita, pois, embora tenha reconhecido a sua ilegitimidade passiva, condenou-lhe à devolução dos valores, a insurgência não merece prosperar. 
    Na linha da fundamentação do magistrado sentenciante, as determinações do Juízo foram dirigidas à ANEEL. Isso porque a CEEE-D é meramente arrecadadora da CDE - como deixou claro em sua contestação - e, por isso, deverá cumprir os novos valores que serão recalculados pela ANEEL. Assim, mesmo excluída do polo passivo, deverá cobrar os valores calculados pela agência reguladora, como já o faz na mera condição de arrecadadora. (47-sent1)
    Conforme asseverado, o fato de a concessionária ter de operacionalizar a cobrança não é suficiente para reconhecer o cunho condenatório da decisão, razão pela qual, em não tendo sido imputadas obrigações à CEEE-D, o seu recurso não merece provimento. 
    Destarte, voto por negar provimento aos recursos de todas as rés. 
    Desse modo, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário. Sobre o tema, os seguintes precedentes:
    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA.1.Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do recurso extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 2. Agravo Interno a que se nega provimento” (RE nº 1.169.266/RS-AgR, Primeira Turma, Rel. Min.Alexandre de Moraes, DJe de 13/2/19).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO RESCISÓRIA. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo.II – Majorada a verba honorária fixada anteriormente, nos termos do art. 85, § 8° e § 11, do CPC. III – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa” (ARE nº 1.161.422/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,DJe de 6/12/18).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR. APOSENTADORIA. REVISÃO. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. É inadmissível o recurso extraordinário quando a matéria constitucional suscitada não tiver sido apreciada pelo acórdão recorrido, em decorrência da ausência do requisito processual do prequestionamento. Súmula 282 do STF. 2. É inviável o processamento do apelo extremo quando a ofensa a dispositivo constitucional se dá de maneira reflexa e indireta, pois requer o exame prévio da orientação firmada sobre tese infraconstitucional pela instância ordinária. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 939.243/SP-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 7/4/16).
    Ex positis, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.
    Publique-se.
    Brasília, 16 de junho de 2021.
Ministro LUIZ FUX
Presidente
Documento assinado digitalmente