Tribunal: STF
Processo: ARE 1297765
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-17
Data de publicação: 2021-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Órgão Especial do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado: (eDOC 4, p. 7)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 10.140/2018, QUE INSTITUI A POLÍTICA MUNICIPAL DE ATENÇÃO À SAÚDE BUCAL DA PESSOA HOSPITALIZADA NO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA. VÍCIO DE INICIATIVA. AFRONTA À INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE OS PODERES. VIOLAÇÃO DA AUTONOMIA FINANCEIRA, ADMINISTRATIVA E ORÇAMENTÁRIA DO PODER EXECUTIVO. 1. Os Poderes da República são independentes e harmônicos entre si. A reserva de iniciativa de lei é aspecto basilar da regra constitucional de Tripartição de Poderes, a qual, por seu turno, é inerente ao regime democrático. Objetiva-se garantir a autonomia e independência, para que somente o próprio Poder possa legislar sobre sua organização, administração, regime de pessoal, orçamento, e outras matérias que lhe digam respeito, dentro dos limites estabelecidos pela própria Constituição. A matéria cuja iniciativa de projeto de lei seja reservada constitucionalmente não pode ser tratada sem tal iniciativa. 2. O Ministério Público, o Poder Judiciário e o Poder Executivo são dotados de autonomia administrativa, financeira e orçamentária, sendo evidente que a iniciativa de lei que trate de sua organização, administração ou gestão de recursos é reservada exclusivamente a cada uma destas instituições, sob pena de se agasalhar desapropriada intervenção externa. 3. Assim, vê-se que a norma impugnada, oriunda de projeto de lei de iniciativa parlamentar, viola a reserva de iniciativa privativa e a autonomia funcional e administrativa conferida pelo texto constitucional aos Órgãos mencionados. Ademais, o fato de o Legislativo Municipal ter aprovado o diploma legal não sana o vício de iniciativa apontado. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE.”



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao art. 61, § 1º, II, “d”, da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que “analisando restritivamente os dispositivos da Lei Municipal nº 10.140/2018, não há como se cogitar da invasão, pelo Poder Legislativo Municipal, das competências contempladas no artigo 77, inciso V, da Constituição Estadual, e no artigo 61, § 1º, II, “d”, da Constituição Federal, haja vista que o ato normativo fustigado tão somente institui uma política pública de notório interesse local, sem atribuir a qualquer dos órgãos do Poder Executivo a execução desta.” (eDOC 8, p. 10)



    A Presidência do TJGO inadmitiu o recurso extraordinário por entender que “O Recurso Extraordinário não é sede própria para discussão de eventual ofensa a dispositivo infraconstitucional, sendo a matéria da competência do Superior Tribunal de Justiça, em Recuso Especial, nos termos do artigo 105, inciso III, da Constituição Federal” e que “a conclusão sobre o acerto ou desacerto da decisão recorrida demandaria incursão no conjunto fático-probatório dos autos, o que impede o trânsito do Recurso Extraordinário, nos termos da Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.” (eDOC 12) 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Instada, a Procuradoria-Geral da União manifesta-se em parecer assim ementado: (eDOC 24, p. 1)



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Municipal 10.140/2018. Política Municipal de Atenção à Saúde Bucal da Pessoa Hospitalizada. Autonomia financeira, administrativa e orçamentária do Poder Executivo. Reserva de iniciativa de lei. Alegada violação ao art. 61, §1º, inciso II, alínea “d”, da CF, não demonstrada. Eventual acolhimento da pretensão recursal que depende de análise de legislação infraconstitucional. Inexistência de violação direta e frontal à Constituição. Parecer pelo não provimento do agravo.” 



    Inicialmente, colho do voto condutor do acórdão recorrido os seguintes fragmentos (eDOC 4): 



    “Como visto, trata-se de ADIN proposta pelo PREFEITO DE GOIÂNIA, Senhor Iris Rezende Machado, com espeque no art. 60, II, da Constituição do Estado de Goiás (CE), em face da Lei Municipal nº 10.140/2018, que institui, no Município de Goiânia, a política municipal de atenção à saúde bucal da pessoa hospitalizada. De início, enfatizo que compete ao Tribunal de Justiça de Goiás examinar, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, a regularidade dos atos normativos, visando resguardar a supremacia dos preceitos da Constituição Estadual (CE), ao teor do art. 46, VIII, ‘a’. Como é cediço, atentando-se à excepcionalidade da ADIN, a própria CE, a exemplo da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), elenca os legitimados para questionar, via controle concentrado, a constitucionalidade de lei ou ato normativo estadual, assim constando da redação do art. 60, in verbis: (...)



    (...)



    Conforme exposto alhures, o requerente visa a declaração da inconstitucionalidade formal da Lei Municipal nº 10.140/2018, por vício de iniciativa e por violação às autonomias constitucionais conferidas ao Poder Executivo, ao Poder Judiciário e ao Ministério Público. Em concordância com o que foi arguido pelas partes, o art. 2º, caput, da CE, leciona que os Poderes do Estado são independentes e harmônicos entre si. E ainda que assim não o fizesse, tal disposição seria de aplicação obrigatória e automática pelos Estados, por força do princípio da simetria, aplicável às normas de organização dos Poderes da República. O nascedouro do princípio da separação de poderes reside na necessidade de se combater a concentração do poder político em uma única pessoa ou instituição, afastando uma maior possibilidade de ocorrência de abusos. Atente-se, ainda, que a divisão de competências entre poderes estatais independentes, alicerçado no sistema de freios e contrapesos, fomenta a fiscalização e responsabilização mútua entre o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Com efeito, a reserva de iniciativa de lei é aspecto basilar da regra constitucional de tripartição de poderes, a qual, por seu turno, é inerente ao regime democrático. O elemento fundamental que leva os textos constitucionais a estabelecer reserva de iniciativa legislativa é garantir a autonomia e independência, para que somente o próprio Poder ou instituição possa legislar sobre sua organização, administração, regime de pessoal, orçamento, e outras matérias que lhe digam respeito, dentro dos limites estabelecidos pela própria CRFB. 



    (...)



    Oportuno acrescentar que o fato de o Legislativo Municipal ter aprovado o diploma legal não sana o vício de iniciativa apontado. À semelhança do que ocorre com as matérias de inciativa exclusiva do Chefe do Executivo, a sanção deste não repara a inconstitucionalidade que acompanha a norma desde antes de sua entrada no ordenamento.



    (...).” 



    Este Supremo Tribunal firmou entendimento de ser competência privativa do Chefe do Executivo a iniciativa de lei dispondo sobre criação, estruturação e atribuições das secretarias e de órgãos da Administração Pública, sob pena de declaração de sua inconstitucionalidade pela afronta ao princípio da separação dos poderes. 



    No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.981, Relator o Ministro Roberto Barroso, este Supremo Tribunal fixou tese de que “padece de inconstitucionalidade formal lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições de órgãos da Administração Pública (art. 61, § 1º, II, ‘e’ e art. 84, VI, da Constituição Federal)” (DJe 20.5.2020). Nesse sentido os seguintes julgados: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEMONSTRAÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PELO TRIBUNAL DE ORIGEM EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. LEI QUE DISPÕE SOBRE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VÍCIO FORMAL. INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 1.035, § 2°, do CPC. II - O acórdão recorrido encontra-se em consonância com o entendimento desta Corte, no sentido de que é inconstitucional a lei proveniente de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições de órgãos da Administração Pública. Precedentes. III - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC/2015” (ARE n. 1.293.984-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 9.2.2021). 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 12.257/2006, DO ESTADO DE SÃO PAULO. POLÍTICA DE REESTRUTURAÇÃO DAS SANTAS CASAS E HOSPITAIS FILANTRÓPICOS. INICIATIVA PARLAMENTAR. INOBSERVÂNCIA DA EXCLUSIVIDADE DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DESTINAÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. PEDIDO PROCEDENTE. 1. A Lei Estadual 12.257/2006, de iniciativa parlamentar, dispõe sobre política pública a ser executada pela Secretaria de Estado da Saúde, com repercussão direta nas atribuições desse órgão, que passa a assumir a responsabilidade pela qualificação técnica de hospitais filantrópicos, e com previsão de repasse de recursos do Fundo Estadual de Saúde (art. 2º). 2. Inconstitucionalidade formal. Processo legislativo iniciado por parlamentar, quando a Constituição Federal (art. 61, § 1º, II, c e e) reserva ao chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que tratem do regime jurídico de servidores desse Poder ou que modifiquem a competência e o funcionamento de órgãos administrativos. 3. Ação Direta julgada procedente” (ADI n. 4.288, Redator para o Acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 13.8.2020). “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 11.750/2002 do Estado do Rio Grande do Sul. Projeto “Escotismo Escola”. 3. Ofendem a competência privativa do Chefe do Executivo para iniciar o processo legislativo normas que criem atribuições para órgão da administração pública. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI n. 2.807, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 20.3.2020). 



    A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, assim manifestou: (eDOC 24, pp. 2-4)



    “(...)



    As razões de agravo não lograram demonstrar o preenchimento dos requisitos de admissibilidade pelo recurso extraordinário interposto. O conhecimento do extraordinário esbarra na proibição de análise de violação reflexa à Constituição. Isso porque o eventual acolhimento da pretensão recursal - no sentido de que “analisando restritivamente os dispositivos da Lei Municipal 10.140/2018, não há como se cogitar de invasão, pelo Poder Legislativo Municipal, das competências contempladas no artigo 77, inciso V, da Constituição Estadual, e no artigo 61, §1º, II, d, da Constituição Federal, haja vista que o ato normativo fustigado tão somente institui uma política pública de notório interesse local, sem atribuir a qualquer dos órgãos do Poder Executivo a execução desta”, grifo nosso - depende de análise de legislação infraconstitucional, e o extraordinário exige que a violação apontada seja direta e frontal a dispositivo da Constituição. Ainda que assim não fosse, as razões do extraordinário não lograram demonstrar violação ao dispositivo constitucional apontado – art. 61, §1º, II, d, da Constituição Federal. A lei municipal questionada1 , de fato, dispõe sobre organização e atribuições da Prefeitura do Município de Goiânia - cria uma obrigação legal direcionada ao Executivo municipal, sobre a necessidade de instituir a Política Municipal de Atenção à Saúde Bucal da Pessoa Hospitalizada, dispondo, ainda, que “as despesas com a execução desta Lei, correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário” - matéria de competência privativa do Poder Executivo, o que caracteriza inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, nos termos do art. 77, V, da Constituição do Estado de Goiás – “Art. 77 -Compete privativamente ao Prefeito: (...) V - dispor sobre a estruturação, atribuições e funcionamento dos órgãos da administração municipal”.”



    Verifico, portanto, que o acórdão vergastado não diverge da jurisprudência desta Corte.



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, com base no art. 932, IV, b, do CPC c/c o art. 21, § 1º, do RI/STF.



    Publique-se. 



    Brasília, 17 de dezembro de 2021. 



Ministro Edson Fachin



Relator



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