Tribunal: STF
Processo: ARE 1334712
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-12
Data de publicação: 2021-11-12

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do São Paulo, assim ementado (eDOC 10, p. 20):



    RECURSOS DE APELAÇÃO AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATOS ADMINISTRATIVOS CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL SOBRE REMOÇÃO DE POSTES DE REDE ELÉTRICA APLICAÇÃO DE SANSÃO À CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO POR DESCUMPRIMENTO. 



    1. Trata-se de recurso de apelação interposto contra sentença que julgou improcedente pedido consistente na invalidação da implantação de logística reversa. Pretende a apelante a nulidade dos efeitos da Resolução SMA nº 45/2015 e da Decisão de Diretoria da CETESB nº 0/76/2018/C, sob o argumento de que ofendem o princípio da legalidade (art. 5º, inciso II da CF/88) e o princípio da legalidade administrativa (art. 37, “caput”, da CF/88) ao extrapolarem os limites delineados na Constituição Federal, que dispôs sobre a competência exclusiva da União. 



    2. Ausência de usurpação de competência da União prevista no art. 22, IV, da CF. Competência supletiva do Município de Guarulhos destinada ao cumprimento das diretrizes do Plano Diretor que devem ser observadas relativamente à remoção e instalação de postes de energia elétrica. 



    3. Os serviços prestados por concessionárias devem atender “às normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou do Distrito Federal relativas à construção. Inteligência do art. 74 da Lei Federal nº 9.472/1997 (Lei das Telecomunicações). 



    4. Poder de polícia do município exercido em seu âmbito de competência, ainda que relacionado à matéria de competência da União, diante da repercussão direta no interesse público local. Recurso parcialmente provido. 



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 10, p. 45).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a e c, da Constituição Federal, aponta-se ofensa aos arts. 21, XI e XII, b e 22, IV, do Texto Constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, a inconstitucionalidade da lei municipal que fundamentou as multas impostas à recorrente, já que seria competência privativa da União Federal legislar sobre energia elétrica, bem como fiscalizar a prestação dos serviços de energia elétrica através das Agências Reguladoras. 



    Alega que Estados e Municípios não poderiam alterar condições previstas em contrato celebrado entre a concessionária e a União , sob pena de violação ao equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.



    Afirma que as multas impostas possuem caráter arrecadatório e violam os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. 



    Requer, ao final, a declaração de nulidade dos autos de infração lavrados pelo Município e, consequentemente, das penalidades pecuniárias por eles impostas. 



    A Presidência do TJ/SP inadmitiu o recurso extraordinário em virtude de incidir na hipótese as Súmula 279, 280 e 636 do STF (eDOC 11, p. 60-61).



    Instada, a     Procuradoria-Geral  da  República  manifestou-se em parecer assim ementado (eDOC 27, p.1): 



    DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONCESSIONÁRIA DE ENERGIA ELÉTRICA. MULTA IMPOSTA PELO MUNICÍPIO. LEI MUNICIPAL. NORMA URBANÍSTICA DE INTERESSE LOCAL. CONCLUSÃO EM SENTIDO DIVERSO. NECESSIDADE DE REVISÃO DA LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 280/STF. VIOLAÇÃO REFLEXA OU INDIRETA À CONSTITUIÇÃO. NÃO CABIMENTO. VALOR DA MULTA. FALTA DE PROPORCIONALIDADE. REVOLVIMENTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 279/STF. PARECER PELO NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO.



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem, ao apreciar a apelação, asseverou (eDOC 10, p. 25-26):



    “Por conseguinte, quando promulgada a Lei Municipal nº 7.480/2016, a cidade de Guarulhos tratou de tema de sua competência e reportou-se ao interesse geral dos munícipes. A ela quadra o regrar as atividades das concessionárias prestadoras de serviços públicos, particularmente no que se estreita ao peculiar interesse local elemento normativo constitucional que não demite o município de cumprir o encargo de disciplinar o direito urbanístico. Não há nisso espaço para infirmar-se o monopólio legislativo no que atine esses misteres.



    A prestação de serviços de energia elétrica que a Lei Federal nº 9.427/1996 instituiu é regulada pela Agência Nacional de Energia Elétrica ANEEL, quem, por sua vez, regula as concessões. Ao passo que à lei aqui objetada pela apelante, atine por seu turno, o disciplinar o regramento de vias públicas, passeios e espaço aéreo, desde e quando compartilhados pelas concessionárias de serviços públicos, assim como os equipamentos instalados nos postes e os procedimentos para a ocupação e divisão da infraestrutura da rede de disponível para a transmissão energia elétrica, ora por prestadores de serviços de telefonia, ora pelos de comunicação, internet, TV a cabo, transmissão de dados e dos demais serviços públicos de interesse coletivo. 



    Portanto, compreende-se que o regular interesse local, corresponde, não equivale, não obscurece a competência regulamentar relacionada à prestação de serviços de energia supervisionados pela ANEEL, tampouco os de telecomunicações regidos pela ANATEL, como sustentou a apelante. Tenhamos em conta, que o próprio texto da Lei Geral de Telecomunicações, Lei Federal nº 9.472/1997 dispõe expressamente sobre o preceito de obediência às normas locais: “Art. 74. A concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do atendimento às normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou distritais relativas à construção civil.”



    Assim sendo, constato que o acórdão recorrido, ao concluir pela competência do Município, no caso dos autos, não está de acordo com a jurisprudência recentemente firmada por esta Corte.



    É que, em 04.05.2020, no âmbito da ADI 3.110, de minha relatoria, o Plenário declarou a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001, do Estado de São Paulo, ante a ofensa à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, em acórdão assim ementado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria  (presumption  against preemption)  . 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras.  4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (  presumption against preemption)  foi nitidamente afastada por norma federal expressa  (clear  statement rule  )  6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente. (grifei) (ADI 3110, de minha relatoria, Plenário, DJe 10.06.2020)



    Nessa linha, registro que, recentemente, a Primeira Turma reverteu o entendimento até então predominante em sede de recurso extraordinário e julgou procedente Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual, para declarar a inconstitucionalidade da Lei 13.756/2004, do Município de São Paulo, sob o mesmo fundamento, em acórdão assim ementado:



    EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES.



    1. Cabem embargos declaratórios para sanar omissão no julgado.



    2. No exame da ADI 3110 (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009.



    3. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União.



    4. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, de modo a dar provimento ao agravo interno e ao Recurso Extraordinário da TELCOMP, para julgar inteiramente procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade; ficando prejudicados o agravo interno e o recurso extraordinário da Câmara Municipal de São Paulo e de seu Presidente. (RE 981.825-AgR-segundo-ED, Redator para o acórdão: Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 11.12.2020).



    Tal orientação foi confirmada pelo Plenário em sede de embargos de divergência. Confira-se a ementa de referido julgado:



    AGRAVOS INTERNOS. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FIRMADA NO SENTIDO DA DECISÃO EMBARGADA. DESCABIMENTO DO RECURSO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. 1. Segundo dispõe o art. 332 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal,  não cabem embargos, se a jurisprudência do Plenário ou de ambas as Turmas estiver firmada no sentido da decisão embargada (...).  2. No exame da ADI 3.110  (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009. 3. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que  a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União.  4. No mesmo sentido: RE 1.095.733 AgR-quarto, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 18/1/2021. 5. Agravos Internos aos quais se nega provimento (RE 981.825-AgR-segundo-ED-ED-segundos-EDv-segundos-AgR-segundo, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 02.06.2021).



    A respeito do tema, vejam-se também os seguintes precedentes:



    AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO.  AÇÃO DEMOLITÓRIA. INSTALAÇÃO DE ANTENA DE TELEFONIA MÓVEL. LEI 10.995/2001 DO ESTADO DE SÃO PAULO. LEI 224/2002 DO MUNICÍPIO DE ESTÂNCIA TURÍSTICA DE ITU. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. ARTIGOS 21, INCISO XI, E 22, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.902 E 3.110. A PROMOÇÃO DO ADEQUADO ORDENAMENTO TERRITORIAL, MEDIANTE PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO, DO PARCELAMENTO E DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO E A PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO-CULTURAL LOCAL, NÃO AUTORIZAM OS MUNICÍPIOS A DISPOR SOBRE MATÉRIAS QUE A PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO FEDERAL RESERVA ÀS COMPETÊNCIAS LEGISLATIVA E MATERIAL DA UNIÃO.  AGRAVO INTERNO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO (ARE 929.738-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 04.09.2020).



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. 1. No exame da ADI 3110 (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009  . 2. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que  a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União  . 3. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final). (ARE 1.258.908-AgR-segundo, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 25.11.2020).



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3.  Inconstitucionalidade de lei municipal que regula a instalação de antenas de telecomunicação a pretexto de disciplinar o uso e a ocupação do solo. 4. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Precedentes. ADI 3.110.  5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental (ARE 1.289.269-AgR-segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 02.06.2021).



    Destaco, por oportuno, a ementa da ADPF 732, de relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 18.05.2021:



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ART. 2° DA LEI 5.683/2018, DO MUNICÍPIO DE VALINHOS/SP, QUE DISPÕE SOBRE INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. ESTABELECIMENTO DE LIMITES TERRITORIAIS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 21, XI, E 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE  . I - O dispositivo legal impugnado, ao prever que os sistemas transmissores de telefonia não poderão ser instalados nas áreas localizadas até 100 metros de residências, praças, parques, jardins, imóveis integrantes do patrimônio histórico cultural, áreas de preservação permanente, áreas verdes ou áreas destinadas à implantação de sistema de lazer, invadiu competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, nos termos dos arts. 21, XI, e 22, IV, da Carta Política. II - Estão incluídos no conceito de telecomunicações, os equipamentos e os meios necessários para transmissão de sinais eletromagnéticos, tais como as antenas de telefonia celular.  III - É pacífico o entendimento desta Corte quanto à inconstitucionalidade de normas locais que tenham como objeto matérias de competência legislativa privativa da União. Precedentes. IV - A competência atribuída aos municípios em matéria de defesa e proteção da saúde não pode sobrepor-se ao interesse mais amplo da União no tocante à formulação de uma política de âmbito nacional para o estabelecimento de regras uniformes, em todo o País, com a finalidade de proteger a saúde de toda população brasileira, bem como quanto à exploração dos serviços de telecomunicações.  V Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 2° da Lei 5.683/2018, do Município de Valinhos/SP.



    Nesse mesmo sentido, proferi decisão monocrática nos embargos de declaração no ARE 1.313.582-ED, DJe 28.05.2021.



    Observo que o Tribunal de origem entendeu que o Município de Guarulhos editou lei municipal no justo exercício de sua competência, em desacordo com a mais recente jurisprudência desta Suprema Corte à luz da fundamentação acima. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso, com fundamento nos arts. 932, V,  b  , do CPC e 21, § 2º, do RISTF, para anular o julgado recorrido e determinar a remessa dos autos ao Tribunal de origem para julgamento do mérito conforme orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal Federal. 



    Publique-se.



    Brasília, 12 de novembro de 2021.



    Ministro Edson Fachin



    Relator



Ministro Edson Fachin



Relator



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