Tribunal: STF
Processo: SS 5466
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-22
Data de publicação: 2021-03-22

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. SERVIDORES PÚBLICOS. DECISÕES QUE DETERMINARAM A REINTEGRAÇÃO DE SERVIDORES APOSENTADOS PELO RGPS E A CUMULAÇÃO DE PROVENTOS DE APOSENTADORIA E VENCIMENTOS. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. POTENCIAL EFEITO MULTIPLICADOR. APOSENTADORIA QUE GERA A VACÂNCIA DO CARGO PÚBLICO. REINTEGRAÇÕES QUE VIOLAM A REGRA DO CONCURSO PÚBLICO (CF, ART. 37, II). PRECEDENTES. MEDIDA LIMINAR CONFIRMADA. SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança, ajuizado pelo Município de João Dourado/BA, em face de decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, nos autos dos Agravos de Instrumento nº 8016487-93.2020.8.05.0000, nº 8013712-08.2020.8.05.0000, nº 8013709-53.2020.8.05.0000, nº 8013708-68.2020.8.05.0000 e nº 8016485-26.2020.8.05.0000, em que determinaram a reintegração de servidores públicos aposentados voluntariamente. 
    Relata que se trata, na origem, de mandados de segurança impetrados por servidores públicos aposentados do Município de João Dourado/BA, em que se insurgem contra ato do Prefeito Municipal, que extinguiu o vínculo funcional dos impetrantes com a municipalidade e declarou a vacância dos cargos públicos em razão da aposentadoria voluntária concedida no âmbito do Regime Geral de Previdência Social.
    Afirma que restou deferida a liminar nos autos dos processos em referência, tendo sido determinada a reintegração dos servidores aos respectivos cargos públicos. O Município narra que interpôs agravo de instrumento contra as decisões liminares, contudo, o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia manteve as determinações de reintegração dos servidores públicos aposentados.
    Sustenta que as decisões que se buscam suspender causam grave risco à ordem pública e administrativa, bem como à economia pública municipal. Aduz que “a manutenção ou reintegração de servidor municipal no mesmo cargo público após a sua aposentadoria voluntária constitui-se prática flagrantemente ilegal (dada a redação do art. 39, III, c/c 167 da Lei Municipal nº 395/2009) e inconstitucional, hipótese sobejamente vedada pela jurisprudência desta Suprema Corte”.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão das decisões proferidas nos autos dos Agravos de Instrumento nº 8016487-93.2020.8.05.0000, nº 8013712-08.2020.8.05.0000, nº 8013709-53.2020.8.05.0000, nº 8013708-68.2020.8.05.0000 e nº 8016485-26.2020.8.05.0000, até o trânsito em julgado dos respectivos mandados de segurança. 
    Em 25/02/2021, deferi o pedido liminar, para sustar os efeitos das decisões proferidas nos autos dos Agravos de Instrumento nº 8016487-93.2020.8.05.0000, nº 8013712-08.2020.8.05.0000, nº 8013709-53.2020.8.05.0000, nº 8013708-68.2020.8.05.0000 e nº 8016485-26.2020.8.05.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, até ulterior decisão no presente incidente, com fundamento no § 7º do art. 4º da Lei 8.437/92.
    Em 03/03/2021, acolhi os embargos de declaração opostos pelo Município requerente para, sanando omissão, determinar a suspensão das decisões proferidas nos autos dos Mandados de Segurança nº 8000310-07.2020.8.05.0145, nº 8000301-45.2020.8.05.0145, nº 8000303-15.2020.8.05.0145, nº 8000304-97.2020.8.05.0145 e nº 8000309-22.2020.8.05.0145, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, até ulterior decisão no presente incidente, com fundamento no § 7º do art. 4º da Lei 8.437/92. 
    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 27):
    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA. EXTINÇÃO DO VÍNCULO COM O MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA. SUBMISSÃO AO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA. VACÂNCIA DO CARGO. PREVISÃO NO REGIME JURÍDICO ÚNICO MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE REINTEGRAÇÃO. EXIGÊNCIA DE NOVO CONCURSO PÚBLICO. EFEITO MULTIPLICADOR. RISCO DE DANO INVERSO. LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS EVIDENCIADAS. PARECER PELO DEFERIMENTO DO PEDIDO. 1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer de pedido de suspensão formulado em face de decisão que determina a reintegração de servidor público municipal desligado em decorrência de aposentadoria voluntária, por envolver a interpretação e a aplicação do previsto no art. 37, II, da Constituição Federal. 2. A decisão pela qual se determina a reintegração de servidor desligado do cargo público em razão da sua aposentadoria voluntária ofende a ordem pública na sua acepção jurídico-constitucional por ofender a regra constitucional de prévia aprovação em concurso público (art. 37, II, CF). 3. A possibilidade de concretização do efeito multiplicador da decisão pela qual se determina a reintegração de servidores públicos desligados dos cargos públicos em razão de aposentadoria voluntária corrobora o grave risco de lesão à ordem e à economia públicas. 4. A impossibilidade de restituição ao erário dos pagamentos efetuados aos agentes públicos, indevidamente reintegrados em cargos públicos, demonstra o risco de dano inverso e de lesão à ordem econômica. — Parecer pelo deferimento da suspensão” 
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996)
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020)
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisões monocráticas proferidas no âmbito do Tribunal de Justiça da Bahia que mantiveram decisões liminares determinando a reintegração de servidores públicos aposentados voluntariamente pelo RGPS. Haja a vista a decisão impugnada ter sido proferida por Tribunal e dada a natureza constitucional da matéria controvertida, relacionada à regularidade do provimento de cargos públicos (CF, art. 37, II), verifica-se o cabimento do presente incidente de contracautela.
    No mérito, verifico inicialmente que, tal como mencionado na liminar proferida nestes autos, a jurisprudência recente de ambas as turmas deste Supremo Tribunal Federal tem se fixado no sentido da impossibilidade de reintegração de servidor público estatutário aposentado voluntariamente pelo Regime Geral de Previdência Social, sob o entendimento de que a aposentadoria é causa de vacância do cargo público. Neste sentido: 
    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL, OCUPANTE DE CARGO PÚBLICO DE PROVIMENTO EFETIVO. APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA. HIPÓTESE DE VACÂNCIA DO CARGO, SEGUNDO A LEGISLAÇÃO DO MUNICÍPIO. PRETENSÃO DE RETORNO AO CARGO, AO FUNDAMENTO DE QUE A APOSENTADORIA PELO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL INSS É CUMULÁVEL COM OS VENCIMENTOS. IMPOSSIBILIDADE DE REINTEGRAÇÃO AO MESMO CARGO PÚBLICO APÓS APOSENTADORIA, SEM APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO. 1. Panorama de fato do caso: - servidora municipal ocupa cargo público de provimento efetivo; - requer aposentadoria perante o Instituto Nacional do Seguro Social INSS, pois o Município não possui regime próprio de previdência; - a legislação municipal dispõe que a aposentadoria é causa de vacância do cargo público, o que, em tese, determina o afastamento da servidora dos quadros da Administração; - a servidora propõe ação judicial com pedido de tutela inibitória, postulando a manutenção no cargo mesmo depois de aposentar-se, ao fundamento de que é cabível a percepção simultânea de vencimentos de cargo público com proventos de aposentadoria pagos pelo Regime Geral de Previdência Social. 2. O acesso a cargos públicos rege-se pela Constituição Federal e pela legislação de cada unidade federativa. Se o legislador municipal estabeleceu que a aposentadoria é causa de vacância, o servidor não pode, sem prestar novo concurso público, manter-se ou ser reintegrado ao mesmo cargo, depois de se aposentar. Com efeito, antes mesmo da EC 20/1998, quando não havia a vedação de acumulação de proventos com vencimentos de cargo público, esta CORTE já proclamava a inarredável necessidade do concurso público para o provimento do cargo público após a aposentadoria. Precedentes. 3. No caso em análise, a servidora municipal intenta ser reintegrada no mesmo cargo após a aposentadoria, sem se submeter a certame público, o que contraria a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 4. Agravo Interno ao qual se nega provimento” (ARE 1.235.997/RS-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 19/12/2019)
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREVIDENCIÁRIO. MUNICÍPIO DE VAZANTE. AUSÊNCIA DE REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. APOSENTADORIA DE SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL PELO REGIME GERAL. VACÂNCIA DO CARGO PREVISTA EM LEI LOCAL. IMPOSSIBILIDADE DE REINTEGRAÇÃO AO MESMO CARGO PARA ACUMULAR OS PROVENTOS E A REMUNERAÇÃO DELE DECORRENTES. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I. Aposentado pelo Regime Geral de Previdência Social e prevista a vacância do cargo em lei local, o servidor público municipal não tem direito a ser reintegrado ao mesmo cargo no qual se aposentou a fim de acumular os proventos e a remuneração dele decorrentes. II. Majorada a verba honorária fixada anteriormente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites legais. III Agravo regimental a que se nega provimento”. (RE 1.246.309/MG-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 31/3/2020)
    A análise dos presentes autos, nos limites cognitivos admitidos no presente incidente, revela que o presente caso concreto se adéqua aos precedentes deste Supremo Tribunal Federal acima mencionados, na medida em que a legislação do Município autor prevê a aposentadoria como causa de vacância do cargo público. 
    Superado este juízo mínimo sobre a matéria de fundo, vislumbra-se na manutenção da decisão impugnada o potencial risco ao interesse público apto a ensejar o deferimento da suspensão, nos termos do que prevê o art. 4º, caput, da Lei 8.437/92. Isto porque as reintegrações em tela obstam a plena eficácia da regra constitucional do concurso, o que ofende a ordem pública, além de gerar relevante impacto financeiro para a Administração Municipal, tal qual demonstrado na inicial. A lesão à ordem e à economia públicas acima referidas restam ainda agravadas pelo potencial efeito multiplicador da tese encampada pelas decisões que se pretende suspender, cuja proliferação acarretaria prejuízos financeiros sobretudo para os Municípios de menor porte, que, justamente em razão de sua capacidade econômica, não contam com regimes próprios de previdência para seus servidores. 
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, confirmando a medida liminar anteriormente deferida, para sustar os efeitos das decisões proferidas nos autos dos Mandados de Segurança nº 8000310-07.2020.8.05.0145, nº 8000301-45.2020.8.05.0145, nº 8000303-15.2020.8.05.0145, nº 8000304-97.2020.8.05.0145 e nº 8000309-22.2020.8.05.0145, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado da Bahia,, a fim de que não haja a reintegração dos servidores aposentados até o trânsito em julgado dos processos de origem. 
    Publique-se.
    Brasília, 22 de março de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente