Tribunal: STF
Processo: SL 1439
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-29
Data de publicação: 2021-04-29

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO DE ALTO CUSTO. CONDENAÇÃO SOLIDÁRIA DO ESTADO E MUNICÍPIO. INOBSERVÂNCIA DO QUE DECIDO NO RE 855.178 - TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM PÚBLICA E ECONÔMICA. OCORRÊNCIA. ELEVADO VALOR DA PRESTAÇÃO DE SAÚDE EM COMPARAÇÃO AO ORÇAMENTO DO MUNICÍPIO AUTOR. MANUTENÇÃO DA OBRIGAÇÃO DO ESTADO PARA O FORNECIMENTO DO MEDICAMENTO. MEDIDA LIMINAR CONFIRMADA. SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar proposta pelo Município de Caraguatatuba/SP contra decisão proferida por Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do Agravo de Instrumento nº 2041361-31.2021.8.26.0000, que determinou ao Município, em conjunto com o Estado de São Paulo, o fornecimento do medicamento Spinraza (NUSIRERSEN) a particular, portador de Atrofia Muscular Espinhal (AME), tipo II. 
    Narra o Município autor ter sido demandado, em conjunto com o Estrado de São Paulo, para o fornecimento do medicamento em tela, cujo custo total é estimado em R$ 1.238.084,25 (um milhão duzentos e trinta e oito mil oitenta e quatro reais e vinte e cinco centavos). Relata que, tendo o juízo de primeira instância indeferido a liminar, o particular autor agravou e obteve, em sede recursal, tutela provisória de urgência, para que Município e Estado fornecessem a medicação. 
    Aduz que a decisão impugnada deixou de observar o Tema 793 da repercussão geral, devendo a responsabilidade ser direcionada à União, uma vez que a condenação do Município na hipótese acarreta grave lesão à ordem, à saúde e à economia públicas, sobretudo no período de pandemia da Covid-19. Afirma que o elevado valor da prestação de saúde em tela corresponderia a 22% do orçamento municipal para Secretaria Municipal de Saúde destinado para compra de medicamentos, de modo que a manutenção da decisão impugnada pode vir a gerar a “desassistência aos usuários do Sistema Único de Saúde do Município que se utilizam dos medicamentos ofertados pela Municipalidade, inclusive diversos de uso continuado”. Argumenta, nesse sentido, que “numa ponderação de interesses, haja vista que o fornecimento do medicamento postulado ser da competência da União Federal e do Estado de São Paulo, que, portanto, têm previsão orçamentária para tanto, não é razoável causar um caos orçamentário ao Município, com base numa premissa jurídica de solidariedade, a qual empiricamente não se revela verdadeira, pois os Entes Federativos têm atribuições e orçamentos diferentes. ”.
    Por estes fundamentos, requer a suspensão da decisão liminar proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 2041361-31.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. 
    Em 05/04/2021, deferi o pedido liminar, para sustar os efeitos da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 2041361-31.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça de São Paulo, em relação ao Município de Caraguatatuba, até ulterior decisão nestes autos, mantida a eficácia da decisão em relação ao Estado de São Paulo. 
    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 18):
    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO DE ALTO CUSTO. DOENÇA GRAVE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. DESCENTRALIZAÇÃO E HIERARQUIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE. TESE FIRMADA NO JULGAMENTO DO RE 855.178/SE-ED (TEMA 793). COMPLEXIDADE DO TRATAMENTO. MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO FINANCEIRO ENTRE AS ESFERAS DE GESTÃO DO SUS. RESPONSABILIDADE DO ESTADOMEMBRO. SUPREMACIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS À VIDA E À SAÚDE. DEFERIMENTO DO PEDIDO DE SUSPENSÃO. 
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer de pedido de contracautela cujo objetivo é suspender os efeitos de decisao do Tribunal de Justica do Estado de São Paulo, proferida nos autos de agravo de instrumento, que determinou o fornecimento do medicamento de alto custo para tratamento de doenca grave pelo município e pelo estado, de forma solidária.
    2. A responsabilidade pela prestação de serviços à saúde é solidária entre todos os entes da federação, mas há de obedecer aos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização das ações e serviços de saúde, de forma a manter o equilíbrio financeiro entre as esferas de gestão do SUS, a própria manutenção do sistema e a harmonia das contas públicas. 3. Evidencia-se o risco de lesão à saúde, à economia e à ordem públicas do município condenado solidariamente ao fornecimento de medicamento de expressiva complexidade e altíssimo custo quando constatado que o orçamento municipal destinado ao fornecimento de medicamentos a toda a coletividade será significativamente comprometido para cumprir a ordem judicial. 4. É necessário ponderar, caso a caso, questões estruturais (orcamentárias e de compêtencia) que, não resolvidas, dificultam a concretização do direito que se quer preservar; mas em nenhum caso se pode olvidar da irreversibilidade e supremacia dos direitos fundamentais previstos no art. 5º da Constituição Federal, dentre os quais se destacam os direitos a vida e a saúde. – Parecer pelo deferimento do pedido de contracautela, confirmando-se a liminar deferida.”
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996)
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento.  1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020, grifei)
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra mo monocrática de desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que, concedendo tutela provisória recursal em agravo de instrumento, determinou ao Estado de São Paulo e ao Município autor o fornecimento do medicamento SPINRAZA (Nusinersena) a particular portador de Atrofia Muscular Espinhal (AME), tipo II. Haja vista ter sido a decisão impugnada proferida por Tribunal e considerada a natureza da controvérsia da causa de origem, relativa à repartição de competências constitucionais, verifico o cabimento em tese do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.
    A jurisprudência desta Corte, reafirmada no julgamento do RE 855.178 - Tema 793 da repercussão geral, é no sentido da existência de responsabilidade solidária entre os entes federativos para as causas em que se postula a concessão judicial de medicamentos, eis que se trata de competência atribuída comumente a todos eles pela Constituição da República de 1988. Nada obstante, naquela oportunidade, o Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou igualmente o dever de as autoridades judiciais direcionarem o cumprimento das decisões para fornecimento de prestações de saúde aos entes competentes de acordo com as regras de organização do Sistema Único de Saúde. Com efeito, na ocasião, restou fixada a seguinte tese:
    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.” (RE 855.178-ED, Tribunal Pleno, Redator para o acórdão o Min. Edson Fachin, julgamento em 23/5/2019)
    Referida necessidade de direcionamento da execução da prestação de saúde à luz da repartição de competência advém da imperativa necessidade de racionalização administrativa e financeira do sistema, com vistas ao atingimento da máxima eficiência na aplicação dos recursos, como se depreende dos seguintes excertos do voto do Ministro Edson Fachin, redator para o acórdão, no RE 855.178-ED:
    “(...) A compreensão de que qualquer cidadão pode demandar qualquer pessoa política, independentemente do que prevê a lei e as pactuações no âmbito do SUS sobre a respectiva atribuição, aliada ao fato de não se admitir o chamamento (do ente correto) aos processo, tende a acarretar a falência do SUS em médio ou longo prazo. (…)
    Disso facilmente também se conclui que, ao adotar o entendimento da “solidariedade irrestrita” ACABA-SE COM O PODER DO GESTOR DE PLANEJAR E DE EXECUTAR AS POLÍTICAS PÚBLICAS QUE LHE É LEGALMENTE ATRIBUIDA. (…) 
    De todo o exposto, é possível concluir que, em minha óptica, a solidariedade tal como interpretada - “irrestritamente” (ou seja: conferindo poder ilimitado de escolha ao cidadão e impossibilitando a adequada discussão e defesa por parte do ente político legalmente responsável; a) tem aprofundado as desigualdades sociais e não as diminuído; b) tem piorado a prestação da saúde mais básica: retirado recursos inclusive de medidas preventivas, como do saneamento básico e da vacinação infantil, da atenção à saúde dos idosos; c) tem desestruturado o sistema de saúde e orçamentário dos entes políticos; d) tem aumentado exponencialmente gastos sem a correlata melhora na prestação de saúde; e ainda: e) tem retirado do campo próprio – do Legislativo, ao desrespeitar as normas legais de regência e do Executivo, ao retirar-lhe a escolha e a gestão – os poderes de planejar, executar e gerir políticas públicas – atribuições constitucionalmente definidas. 
    Em face desse quadro, visualizo, por meio do aprimoramento da jurisprudência quanto à solidariedade, a possibilidade de dar um passo à frente para racionalizar o sistema do SUS, conferir-lhe eficiência, incluindo a economia (com menos recursos, obter melhores resultados). (…)
    Neste caso, ou seja: quando se trata de pedido de dispensa de medicamento ou de tratamento padronizado na rede pública sem dúvida está-se diante de demanda cujo polo passivo e consequente competência são regulados por lei ou outra norma; e disso não deve se desviar o autor na propositura da ação até para que seu pedido, se deferido, seja prestado de forma mais célere e mais eficaz. 
    É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal – art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material. (...)”
    À luz das premissas assentadas no julgamento do RE 855.178-ED, passo a analisar o caso concreto, pontuando que o valor da prestação de saúde no caso sub examine revela-se sobremaneira elevado proporcionalmente à capacidade econômica do Município requerente, de modo que constata-se a existência de potencial lesão de natureza grave ao interesse público (à economia pública municipal), a ensejar a concessão da medida de contracautela. 
    Com efeito, dos elementos constantes nos autos e nos estritos limites da cognição possível em sede de incidente de contracautela, vislumbra-se a existência de plausibilidade na argumentação do requerente, no sentido de que o imediato cumprimento da decisão impugnada seria capaz de gerar desorganização financeira e orçamentária no âmbito da Administração do Município de Caraguatatuba/SP, haja vista o seu porte atual. O imediato cumprimento da decisão impugnada representa grave risco à manutenção do equilíbrio das contas municipais, revelando-se imperioso o deferimento do pedido de suspensão. 
    Saliente-se, por fim, que inexiste, no caso, periculum in mora inverso para a saúde do particular interessado no afastamento da obrigação em relação ao Município, uma vez que a obrigação resta mantida em face do Estado de São Paulo, condenado solidariamente ao fornecimento do medicamento em tela na origem. 
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, confirmando a medida liminar anteriormente deferida, para sustar os efeitos da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 2041361-31.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça de São Paulo, em relação ao Município de Caraguatatuba, até o trânsito em julgado da ação a que se refere, mantida a eficácia da decisão em relação ao Estado de São Paulo. 
    Publique-se.
    Brasília, 29 de abril de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente