Tribunal: STF
Processo: RE 1324812
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-13
Data de publicação: 2021-09-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Vol. 23, fls. 117-120).
    Irresignada, a Associação dos Aposentados da Fundação CESP – AAFC, interpôs Recurso Extraordinário (Vol. 23, fls. 202-344), com pedido de concessão de efeito suspensivo, bem como Recurso Especial dirigido ao STJ (Vol. 23, fl. 255).
     No RE, com fundamento no art. 102, III, “a” e “c”, da CF/1988, alega-se violação aos arts. 5º, XXXI e LV, e 37, caput, da Carta Magna e ao Tema 138 (RE 594.296-RG, Rel. DIAS TOFFOLI), aos argumentos de que:
    (a) o acórdão recorrido deixou de “reconhecer a imunização dos duradouros e concretos efeitos decorrentes da relação contratual protagonizada pelos beneficiários com a CESP/CTEEP e a FUNCESP, definitivamente incorporados à esfera jurídica dos interessados, em função da implantação, com o aval do próprio ESTADO, da forma de concessão e pagamento dos BENEFÍCIOS, envolvendo todos os recorridos, e não apenas a Administração pública estadual” (Vol. 23, fl. 210);
    (b) dos “vínculos contratuais, estabelecidos há mais de 40 anos (antes pela CESP, posteriormente assumidos pela sucessora CTEEP), decorreram efeitos patrimoniais concretos em favor dos beneficiários, não podendo ser unilateralmente suprimidos, como querem os recorridos, em função dos princípios constitucionais da segurança jurídica e da proteção à confiança (Vol. 23, fl. 214); 
    (c) “a constatação, pelo Egrégio TJSP, de que CESP, CTEEP e FUNCESP firmaram instrumentos contratuais dispondo sobre as respectivas responsabilidades envolvendo o pagamento dos BENEFÍCIOS, revela que estas condições contratuais, sujeitas à tutela da legislação trabalhista, incorporaram-se de forma absolutamente legítima como direto subjetivo dos beneficiários, que passaram a ter, pelo longo tempo transcorrido, justa confiança no seu cumprimento, já que todos lograram obter seus respectivos BENEFÍCIOS, concedidos diretamente pela FUNCESP [e não pela Secretaria da Fazenda], sob a égide de tal conjunto normativo, instituído e aplicado pela sua própria empregadora, uma companhia que, embora tendo seu controle acionário exercido pelo ESTADO, sujeita-se ao mesmo regime jurídico das empresas privadas (CF, art. 173, § 1°, inc. II) (Vol. 23, fls. 216-217);
    (d) “se o ESTADO, exercendo o controle acionário de companhias do porte da CESP e da CTEEP, com dezenas de milhares de empregados [todos celetistas, nenhum, portanto, sujeito aos limites remuneratórios dos funcionários públicos estatutários], permitiu que fossem instituídos, concedidos e pagos os BENEFÍCIOS, mediante regras internas estabelecidas pelas próprias empregadoras, assim o fazendo ininterruptamente desde a década de 1970, inclusive por meio da FUNCESP, é obvio que não pode agora, mais de 30 anos depois, alterar essas condições, reduzindo os valores titularizados pelos beneficiários” (Vol. 23, fl. 218);
    (e) “seja porque as normas e regulamentos internos da CESP/CTEEP incorporaram determinadas condições contratuais ao patrimônio jurídico -trabalhista dos beneficiários que resultaram, legitimamente, no recebimento dos BENEFÍCIOS tal como são pagos atualmente, seja porque o ESTADO, controlador acionário das mencionadas companhias, permitiu e consentiu que sua obrigação legal fosse cumprida por décadas segundo os critérios e condições estabelecidos pela CESP/CTEEP/FUNCESP, não podem agora os recorridos, alegando que os atos por si praticados não devem ser cumpridos pela forma que vem sendo aplicados em relação aos aposentados e pensionistas, se comportarem de forma contrária à própria confiança que incutiram nos beneficiário” (Vol. 23, fl. 218);
    (f) “o ‘Plano 4819’ da FUNCESP foi considerado como plano de previdência complementar inclusive por esse próprio Pretório Excelso, que ao decidir o CC n° 7.706 -SP (Rel. Min. DIAS TOFFOLI), fixou a competência da Justiça comum para julgamento das causas, aplicando o entendimento firmado, em repercussão geral, no RE n° 586.453-SE (Rel. Min. DIAS TOFFOLI), Tema 190” (Vol. 23, fl. 219), assim, os “beneficiários, diante das normas e regulamentos internos aprovados àquela época pela CESP/FUNCESP, tinham plena confiança de que aquelas regras seriam cumpridas e seus BENEFICIOS seriam concedidos de forma integral, tal como ali previsto, como de fato ocorreu, sendo absolutamente ineficaz para esses beneficiários a alteração dessas regras, promovida pelo ESTADO em janeiro/2004, sendo igualmente indevida a redução dos seus proventos complementares” (Vol. 23, fls. 223);
    (g) os recorridos não “oportunizaram aos beneficiários, meios de defesa prévios à supressão de BENEFÍCIOS, o que deveria ter sido feito por meio de processo administrativo, formal e previamente instaurado com a finalidade de facultar aos interessados, mediante os meios inerentes ao contraditório e à ampla defesa, manifestação sobre a legalidade da percepção integral dos BENEFÍCIOS, inclusive pela prescrição ou decadência, que impede a Administração de rever a concessão do beneficio concedido há várias décadas, ao mesmo o alegado princípio da segurança jurídica [...] em flagrante violação, também, à tese fixada com repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal no RE n° 594.296 -MG (Rel. Min. DIAS TOFFOLI), (…) tema 138 (Vol. 23, fl. 231);
    (h) a partir de 5/4/1999, a responsabilidade da CESP em relação aos benefícios foi transferida à CTEEP, que passou a pagar as diferenças entre os valores repassados mensalmente pelo Estado e os necessários ao pagamento integral dos benefícios pela FUNCESP, situação que durou até janeiro/2004, e depois foi retomada com a concessão da primeira liminar em 5/7/2005. Por ocasião da privatização da CETEPP, esses valores foram compensados no preço do leilão por meio de um desconto da ordem de 42% do preço final de R$ 1,193 bilhão concedido à vencedora (ISA CAPITAL DO BRASIL LTDA). Assim, “a CTEEP não pode alegar qualquer prejuízo ao ser responsabilizada pelo pagamento dessas diferenças, seja porque assumiu contratualmente esses encargos, seja porque, ao ser privatizada, o ESTADO autorizou o desconto dessa obrigação do seu capital social, como forma de compensar esses pagamentos ao vencedor do leilão”, razão pela qual deve ser condenada ao “no pagamento das diferenças entre janeiro/2004 a agosto/2005, por força do compromisso por ela assumido de responder pela ‘obrigação beneficiária’ (Vol. 23, fls. 235-236); e
    (j) os salários e as vantagens dos empregados CTEEP, que é uma empresa privada e sucessora da CESP – sociedade de economia mista, não estão sujeitos aos limites de remuneração dos funcionários públicos e, por conseguinte, ao teto constitucional. Assim, a manutenção dos benefícios “segundo os critérios que foram concedidos e vêm sendo pagos pela FUNDAÇÃO ao longo das últimas décadas, com parte dos recursos arcados pela CTEEP e parte pelo ESTADO”, está “em harmonia com o que restou decidido, sob o rito da repercussão geral, no RE n° 609.381-GO (Rel. Min. TEORI ZAVASCKI) e RE 606.358 -SP (Rel. Min. ROSA WEBER) (temas 480 e 257, respectivamente) (Vol. 23, fls. 240-241).
    Por fim, sustenta que, “ao revogar as liminares concedidas pelo TJSP nos autos das Tutelas Recursais Antecedentes ns. 2125655-89.2016.8.26.0000 e 2125870-65.2016.8.26.000, os acórdãos recorridos expõem os associados da AAFC aos riscos de terem substancialmente reduzidos seus BENEFÍCIOS, o que as recorridas vêm sendo impedidas de fazer nos últimos 12 anos, por sucessivas liminares, inclusive do próprio Supremo Tribunal Federal (AC n° 3.882, Rel. Min. DIAS TOFFOLI)” (Vol. 23, fl. 242). 
    Assevera que o “TJSP entendeu que as recorridas não tiveram nenhum prejuízo ao continuar cumprindo os critérios e condições com base nos quais foram concedidos e pagos os BENEFÍCIOS ao longo das últimas décadas, mantidos por sucessivas decisões liminares a partir de 5.7.2005”, e que “as recorridas tardaram por mais de 40 anos para alterar as regras e condições com base nas quais concederam os BENEFÍCIO” (Vol. 23, fl. 243).
    Registra que [...]“é evidente a existência de ‘periculum in mora’, por afetar aproximadamente 5 mil aposentados e pensionistas, atualmente com idade média superior a 75 anos”(Vol. 23, fls. 309).
    Assim, a Associação recorrente requer seja conhecido e provido o presente recurso extraordinário, para (Vol. 23, fl. 310):
    “(i) impedir que as recorridas alterem as condições e critérios de concessão e pagamento dos BENEFÍCIOS, já incorporados há décadas ao patrimônio jurídico dos beneficiários, julgando procedente as ações coletivas; 
    (ii) alternativamente, caso não provido o recurso para a finalidade acima pretendida, reconhecer, quando menos, a impossibilidade de redução dos BENEFÍCIOS sem a instauração de prévio processo administrativo, no qual seja observado e garantido o contraditório e a ampla defesa aos interessados, conforme assentado na tese proferida com repercussão geral pelo STF no RE n° 594.296-MG (Tema 138, Rel. Min. DIAS TOFFOLI);
    (iii) condenar a CTEEP no pagamento das diferenças, devidas aos beneficiários no período entre janeiro/2004 a agosto/2005, acrescidas de correção monetária desde o vencimento de cada parcela em atraso, bem como juros moratórios contados a partir da citação; e
    (iv) em razão da sucumbência, condenar as recorridas também ao pagamento de honorários advocatícios, além do reembolso de todas as despesas processuais feitas pela recorrente, reputando a CTEEP litigante de má-fé.”
    A CESP - COMPANHIA ENERGÉTICA DE SÃO PAULO, em contrarrazões, suscita sua ilegitimidade passiva para a causa. Aduz que o exame do Recurso Extraordinário requer análise de prova. Pleiteia que seja negado provimento ao recurso (Vol. 24, fl. 333; e Vol. 25, fl. 7).
     Por sua vez, a Fundação CESP – FUNCESP (Vol. 25, fls. 49-98) e a COMPANHIA DE TRANSMISSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA PAULISTA - CTEEP (Vol. 25, fls. 161-202), nas respectivas contrarrazões, apontam (a) ausência de repercussão geral da matéria recursal; (b) impossibilidade de análise da legislação infraconstitucional; e (c) ausência da devida demonstração da violação constitucional suscitada (Súmula 284/STF). Sustentam, ainda, a incidência dos óbices das Súmulas 282, 356, 280, 279 e 454, ambas do STF. No mérito, requerem o não conhecimento do Recurso Extraordinário, ou que lhe seja negado provimento.
    Nas contrarrazões da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo (Vol. 26, fls. 12-59), em preliminar, alega-se (a) a ausência de repercussão geral da matéria em debate no Recurso Extraordinário; (b) a incidência dos óbices previstos nas Súmulas 279/STF, 280/STF e 282/STF; (c) incidência da Súmula 284/STF, tendo em vista que as razões recursais encontram-se dissociadas do conteúdo do aresto combatido. No mérito, requer o não conhecimento do apelo extremo, ou que lhe seja negado provimento.
     
    Em juízo de admissibilidade, o Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, quanto à alegada violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa, negou seguimento ao RE aplicando o Tema 660 da repercussão geral (ARE 748.371-RG). 
    No mais, inadmitiu o apelo, interposto pela alínea “a” do inciso III do art. 102 da CF, aos fundamentos de que (a) o Tema 138 (RE 594.296-RG) não se amolda ao caso dos autos; (b) incidem, no caso, os óbices das Súmulas 279, 280 e 454, todas do STF; e (c) sob o pálio da alínea “c”, do permissivo constitucional, concluiu que o acórdão recorrido não enfrenta a situação prevista nesse permissivo constitucional (Vol. 26, fls. 178-180).
    Contra o juízo de inadmissibilidade do apelo extremo proferido pelo Tribunal de origem, a AAFC interpôs Agravo Interno dirigido ao TJSP (Vol. 26, fls. 183-195), no qual requereu, caso mantida a decisão de inadmissibilidade do apelo extremo, sejam os autos remetidos diretamente ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
    Dessa decisão a AAFC também interpôs Agravo em Recurso Extraordinário (Vol. 26, fl. 203), no qual refutou todos os fundamentos da decisão agravada.
    Quanto ao Recurso Especial interposto pela AAFC, também foi inadmitido (Vol. 26, fls. 175-177), tendo a parte manifestado o seu inconformismo por meio de Agravo ao STJ (Vol. 26, fl. 260).
    Mantida a decisão de inadmissibilidade do Recurso Extraordinário, determinou-se a remessa dos autos ao SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Vol. 26, fls. 347-349).
    Recebidos os autos no STJ e classificados como REsp 1.529.324/SP (2019/0181762-8), o recurso foi distribuído à Ministra REGINA HELENA COSTA, Relatora, que conheceu do Agravo em Recurso Especial da AAFC e determinou sua conversão em Recurso Especial (Vol. 30, fl. 68).
    Entretanto, o Recurso Especial (autuado no STJ como AgInt no REsp 1.867.799/SP (2019/0185740-1), que fora interposto contra o acordão do TJSP proferido nos autos da Ação Civil Pública conexa a Ação Coletiva objeto do presente Recurso Extraordinário, foi sobrestado pela Relatora, a Ministra REGINA HELENA COSTA (Vol. 31, fl. 129), que determinou o envio do processo ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para a apreciação do Recurso Extraordinário. 
    Este RE foi autuado nesta CORTE como ARE 1.300.618, e foi julgado em decisão de minha lavra em 26/12/2020.
    Retornam os autos a este TRIBUNAL para julgamento do Recurso Extraordinário interposto pela AAFC em face do acórdão do TJSP proferido na Ação Coletiva.
    Em petição, a Fundação CESP requer a retificação da autuação do presente Recurso Extraordinário como Agravo em Recurso Extraordinário, uma vez que o apelo extremo foi inadmitido na origem, e a AFFC interpôs Agravo contra a decisão de inadmissibilidade (Vol. 33).
    A AAFC, por sua vez, requer seja aplicada no presente recurso a mesma decisão proferida no ARE 1.300.618, com a fixação da verba honorária em 20% (Vols. 37, 43, 46 e 56).
    A CTEEP juntou petição em que assevera que o apelo extremo não pode ser admitido com relação à matéria da litispendência decidida nas instâncias inferiores em virtude da incidência da Súmula 279/STF. Argui que a AAFC sucumbiu em parte significativa do processo, razão pela qual deve arcar com o ônus da sucumbência (Vols. 39 e 52).
    É o relatório. Decido.
     
    O presente Recurso Extraordinário foi inadmitido na origem (Vol. 26, fls. 178-180). Contra essa decisão, a AAFC interpôs Agravo Interno dirigido ao Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Vol. 26, fls. 183-195), cujo provimento fora negado, e Agravo em Recurso Extraordinário (Vol. 26, fl. 203), cuja inadmissibilidade fora mantida no julgamento do próprio Agravo Interno “considerando que as questões rebatidas não se encontram submetidas à sistemática de recursos repetitivos ” (Vol. 26, fls. 347-349).
    O Recurso Extraordinário foi interposto em face do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que julgou a Ação Coletiva ajuizada na origem.
    Verifico que estão preenchidos os requisitos legais e constitucionais de admissibilidade do Recurso Extraordinário, razão pela qual passo à análise do mérito.
    O acórdão recorrido do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou conjuntamente as ações conexas 9060935-43.2006.8.26.000 (ação civil pública) e 0002104-44.2016.8.26.0053 (ação coletiva), como se depreende da ementa do aresto, na qual ficou consignado (Vol. 23, fls. 117-120):
    “(...)
    AÇÃO CIVIL PÚBLICA JULGADA EM CONJUNTO COM A AÇÃO COLETIVA N° 0002104-44.2016.8.26.0053 - SENTENÇA INTEGRALMENTE MANTIDA, NA FORMA DO ART. 252 DO RITJSP RECURSO IMPROVIDO.” 
    No ARE 1.300.618, proferi decisão no apelo extremo interposto pela AAFC em face do acórdão do TJSP que julgou a Ação Civil Pública.
    Constata-se que (a) ambas as ações são conexas; (b) foram julgadas conjuntamente pelo TJSP; e (c) o apelo extremo interposto no ARE 1.300.618 e o presente são idênticos. 
    Assim, impõe-se reproduzir na decisão deste Agravo em Recurso Extraordinário os mesmos fundamentos aduzidos naquele primeiro Agravo. Para tanto, transcreve-se abaixo o teor daquele julgado:
    Em 1958, a Lei Estadual 4.819 atribuiu ao Estado de São Paulo a obrigação de complementação de aposentadoria aos empregados das empresas estatais, como era o caso da CESP, sucedida pela CTEEP. 
    Em 1974, a Lei Estadual 200 assegurou, aos empregados admitidos até a data de sua vigência, o benefício previdenciário complementar a cargo do ente federativo.
    Essa situação não se alterou nem mesmo com a criação do Programa Estadual de Desestatização.
    Além disso, a Fundação CESP (FUNCESP), instituída no ano de 1969, assegurou outros benefícios em prol dos funcionários da CESP que haviam aderido ao "Plano A", renomeado para Plano de Previdência CESP 4819. 
    Ainda assim, o Estado de São Paulo busca, desde o ano de 2003, promover a revisão dos benefícios anteriormente concedidos - o que só não ocorreu em razão das diversas liminares deferidas ao longo da tramitação das ações conexas objeto do presente recurso extraordinário.
    Logo, independentemente da questão acerca de qual entidade ficará responsável pelo processamento da folha de pagamento dos aposentados e pensionistas abrangidos pela Lei 4.819/1958, o fato é que não se pode neste momento, passados 62 anos da edição da norma, admitir que se proceda à alteração nas regras e condições dos benefícios - inclusive no que toca à complementação da aposentadoria e pensão, em prejuízo de beneficiários que hoje contam com mais de 75 anos e já de longa data incorporaram as ditas verbas a seu patrimônio.
     Tal atitude seria, no mínimo, violadora do direito fundamental de proteção aos idosos, preceituado no art. 230 da Constituição Federal.
    Por outro lado, o direito adquirido "constitui-se num dos recursos de que se vale a Constituição para limitar a retroatividade da lei. Com efeito, esta está em constante mutação; o Estado cumpre o seu papel exatamente na medida em que atualiza as suas leis. No entretanto, a utilização da lei em caráter retroativo, em muitos casos, repugna porque fere situações jurídicas que já tinham por consolidadas no tempo, e esta é uma das fontes principais da segurança do homem na terra" (CELSO BASTOS, Dicionário de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 1994, p. 43).
    Se nem a lei pode ferir o direito adquirido, muito menos mero ato administrativo do Governo Estadual estaria autorizado a fazer.
    Esta SUPREMA CORTE, na ACO 79, realçou que a manutenção de situações consolidadas no tempo prestigiam os princípios constitucionais da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, como se verifica do voto do Relator Ministro CEZAR PELUSO:
    “Ora, assim como no direito alemão, francês, espanhol e italiano, o ordenamento brasileiro revela, na expressão de sua unidade sistemática, e, na sua aplicação, vem reverenciando os princípios ou subprincípios conexos da segurança jurídica e da proteção da confiança, sob a compreensão de que nem sempre se assentam, exclusivamente, na observância da pura legalidade ou das regras stricto sensu. Isto significa que situações de fato, quando perdurem por largo tempo, sobretudo se oriundas de atos administrativos, que guardam presunção e aparência de legitimidade, devem estimadas com cautela quanto à regularidade e eficácia jurídicas, até porque, enquanto a segurança é fundamento quase axiomático, perceptível do ângulo geral e abstrato, a confiança, que diz com a subjetividade, só é passível de avaliação perante a concretude das circunstâncias.
    A fonte do princípio da proteção da confiança está, aí, na boa-fé do particular, como norma de conduta, e, em consequência, na ratio iuris da coibição do venire contra factum proprium, tudo o que implica vinculação jurídica da Administração Pública às suas próprias práticas, ainda quando ilegais na origem. O Estado de Direito é sobremodo Estado de confiança.
    E a boa-fé e a confiança dão novo alcance e significado ao princípio tradicional da segurança jurídica, em contexto que, faz muito, abrange, em especial, as posturas e os atos administrativos, como o adverte a doutrina, relevando a importância decisiva da ponderação dos valores da legalidade e da segurança, como critério epistemológico e hermenêutico destinado a realizar, historicamente, a ideia suprema da justiça:
    A segurança jurídica é entendida como sendo um conceito ou um princípio jurídico que se ramifica em duas partes, uma de natureza objetiva e outra de natureza subjetiva. A primeira, de natureza objetiva, é aquela que envolve a questão dos limites à retroatividade dos atos do Estado até mesmo quando estes se qualifiquem como atos legislativos. Diz respeito, portanto, à proteção ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada. (...) A outra, de natureza subjetiva, concerne à proteção à confiança das pessoas no pertinente aos atos, procedimentos e condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos de sua atuação. (...)
    Parece importante destacar, nesse contexto, que os atos do Poder Público gozam da aparência e da presunção de legitimidade, fatores que, no arco da história, em diferentes situações, têm justificado sua conservação no mundo jurídico, mesmo quando aqueles atos se apresentem eivados de graves vícios. O exemplo mais antigo e talvez mais célebre do que acabamos de afirmar está no fragmento de Ulpiano, constante do Digesto, sob o título de ordo praetorum (D.1.14.1), no qual o grande jurista clássico narra o caso do escravo Barbarius Philippus que foi nomeado pretor em Roma. Indaga Ulpiano: Que diremos do escravo que, conquanto ocultando essa condição, exerceu a dignidade pretória? O que editou, o que decretou, terá sido talvez nulo? Ou será válido por utilidade daqueles que demandaram perante ele, em virtude de lei ou de outro direito? E responde pela afirmativa. (...)
    E, demonstrando que a legislação brasileira já hospeda, em certos casos, a necessidade textual de ponderação entre os princípios da legalidade e da segurança jurídica, prossegue o autor:
    Só nos últimos anos é que a legislação da União, designadamente pelas Leis n° 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (arts. 2° e 54); 9.868, de 10 de novembro de 1999 (art. 27) e 9.882, de 03 de dezembro de 1999 (art. 11), que dispõem, respectivamente, sobre o processo administrativo da União, a ação declaratória de constitucionalidade, ação direta de inconstitucionalidade e a argüição de descumprimento de preceito fundamental, referiram-se à segurança jurídica, quer como princípio geral da Administração Pública, de matriz constitucional, a justificar a permanência no mundo jurídico de atos administrativos inválidos, quer como valor constitucional a ser ponderado, em determinadas circunstâncias, em cotejo com os princípios da supremacia da Constituição e da nulidade ex tunc da lei inconstitucional. É importante assinalar, entretanto, que, nesses textos legislativos nacionais a segurança jurídica é vista predominantemente pelo seu lado subjetivo e significa, assim, quase sempre, proteção à confiança.
    Não se trata, porém, de postura de todo recente. Já o havia antecipado, na formulação dos pressupostos teóricos, a dogmática:
    Finalmente, vale considerar que um dos interesses fundamentais do Direito é a estabilidade das relações constituídas. É a pacificação dos vínculos estabelecidos a fim de se preservar a ordem. Este objetivo importa muito mais no direito administrativo do que no direito privado. É que os atos administrativos têm repercussão mais ampla, alcançando inúmeros sujeitos, uns direta, e outros indiretamente, como observou Seabra Fagundes. Interferem com a ordem e estabilidade das relações sociais em escala muito maior. Daí que a possibilidade de convalidação de certas situações - noção antagônica à de nulidade em seu sentido corrente - tem especial relevo no direito administrativo. Não brigam com o princípio da legalidade, antes atendem-lhe o espírito, as soluções que se inspirem na tranqüilização das relações que não comprometem insuprivelmente o interesse público, conquanto tenham sido produzidas de maneira inválida. É que a convalidação é uma forma de recomposição da legalidade ferida. Portanto, não é repugnante ao direito administrativo a hipótese de convalescimento dos atos inválidos.
    Em obra antiga, sucinta mas fundamental, concluía MIGUEL REALE :
    Assim sendo, se a decretação de nulidade é feita tardiamente, quando da inércia da Administração já permitiu se constituíssem situações de fato revestidas de forte aparência de legalidade, a ponto de fazer gerar nos espíritos a convicção de sua legitimidade, seria deveras absurdo que, a pretexto da eminência do Estado, se concedesse às autoridades um poder-dever indefinido de autotutela. Desde o famoso affaire Cachet , é esta a orientação dominante no Direito francês, com os aplausos de Maurice Hauriou, que bem soube pôr em realce os perigos que adviriam para a segurança das relações sociais se houvesse possibilidade de indefinida revisão dos atos administrativos.
    E, no que respeita à jurisprudência específica, não são poucos os precedentes em que esta Corte vem, de há muito, reafirmando, diante de prolongadas situações factuais geradas pelo comportamento mesmo da Administração Pública, a supremacia jurídico-constitucional dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima sobre a legalidade estrita (Cf. RE nº 364.511-AgR-AM , Rel. Min. CELSO DE MELLO , Segunda Turma, DJ de 30/11/1997; QO- PET (MC) nº 2.900-RS , Rel. Min. GILMAR MENDES , Pleno, DJ 08/03/2003; MS nº 24.268-MG , Rel. p/ o ac. Min. GILMAR MENDES , Pleno, DJ de 17/09/2004; MS nº 22.357-DF , Rel. Min. GILMAR MENDES , Pleno, DJ de 05/11/2004; RE nº 598.099-MS, Rel. Min. GILMAR MENDES , Pleno, DJ de 30/09/2011; MS nº 25.116-DF, Rel. Min. AYRES BRITTO , Pleno, DJ de 10/02/2011; RE nº 552.354-AgR-ED-AC-AC , Rel. Min. ELLEN GRACIE , Segunda Turma, DJE de 27/04/2011; e MS 25.963-DF, Pleno, DJ de 20/11/2008; MS 26.628-DF, Pleno, DJ de 21/02/2008, ambos de minha relatoria ).
    E escusaria lembrar que se cansa o Tribunal de, em obséquio aos mesmíssimos princípios, limitar, no tempo, a eficácia da pronúncia de inconstitucionalidade em ações diretas.
    Alguns juristas distinguem, na matéria, entre convalidação e estabilização dos atos administrativos, por entenderem que só podem convalidados os atos que admitam repetição sem os vícios invalidantes. Os atos inválidos, insuscetíveis de regeneração jurídica, ou seja, incapazes de ser remediados mediante nova prática, seriam, para efeito de regularização, tão-só estabilizados ou consolidados como tais, por força dos princípios.
    O fato é que, adote-se esta ou aquela nomenclatura para designar a estratégia jurídica, o que tem decidido esta Corte é que, por vezes, o princípio da possibilidade ou necessidade de anulamento é substituído pelo da impossibilidade, em homenagem à segurança jurídica, à boa-fé e à confiança legítima.” (grifos no original)
    Eis a ementa do acórdão:
    EMENTA: ATO ADMINISTRATIVO. Terras públicas estaduais. Concessão de domínio para fins de colonização. Área superiores a dez mil hectares. Falta de autorização prévia do Senado Federal. Ofensa ao art. 156, § 2º, da Constituição Federal de 1946, incidente à data dos negócios jurídicos translativos de domínio. Inconstitucionalidade reconhecida. Nulidade não pronunciada. Atos celebrados há 53 anos. Boa-fé e confiança legítima dos adquirentes de lotes. Colonização que implicou, ao longo do tempo, criação de cidades, fixação de famílias, construção de hospitais, estradas, aeroportos, residências, estabelecimentos comerciais, industriais e de serviços, etc.. Situação factual consolidada. Impossibilidade jurídica de anulação dos negócios, diante das consequências desastrosas que, do ponto de vista pessoal e socioeconômico, acarretaria. Aplicação dos princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança legítima, como resultado da ponderação de valores constitucionais. Ação julgada improcedente, perante a singularidade do caso. Votos vencidos. Sob pena de ofensa aos princípios constitucionais da segurança jurídica e da proteção à confiança legítima, não podem ser anuladas, meio século depois, por falta de necessária autorização prévia do Legislativo, concessões de domínio de terras públicas, celebradas para fins de colonização, quando esta, sob absoluta boa-fé e convicção de validez dos negócios por parte dos adquirentes e sucessores, se consolidou, ao longo do tempo, com criação de cidades, fixação de famílias, construção de hospitais, estradas, aeroportos, residências, estabelecimentos comerciais, industriais e de serviços, etc. (ACO 79, Relator(a): CEZAR PELUSO (Presidente), Tribunal Pleno, DJe de 28/5/2012)
    Com forte razão, deve esse entendimento ser aplicado ao caso dos autos, no qual envolvidas verbas de caráter alimentar, previdenciária e assistencial - concedidas por meio de lei estadual e contrato de previdência celebrado com a FUNCESP.
    Portanto, o pagamento total da complementação de aposentadorias e pensões se consolidou no tempo, sendo insuscetível de redução e recusa pelo Estado.
    No que toca ao teto constitucional, como já assentado nas instâncias de origem, os ex-empregados da CESP, atual CTEEP, eram regidos pela CLT, razão pela qual não se lhes aplicam os Temas 257 (RE 606.358, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 7/4/2016; e 480 (RE 609.381, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, DJe de 11/12/2014), cabíveis apenas quanto aos servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
    Refuta-se, também, o argumento de que a demanda cinge-se ao regime jurídico estatutário. Como relatado, no CC 7.706 AgR-segundo-ED-terceiros (Rel. Ministro DIAS TOFFOLI), o Plenário da SUPREMA CORTE aplicou o entendimento firmado Tema 190, RE 586.453 (Rel. MIN. ELLEN GRACIE (Compete à Justiça comum o processamento de demandas ajuizadas contra entidades privadas de previdência com o propósito de obter comple