Tribunal: STF
Processo: RE 1348184
Classe: RE
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-27
Data de publicação: 2021-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recursos extraordinários interpostos pelo MPF, União e IPHAN contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PROTEÇÃO AO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL. INSTITUTO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL - IPHAN. PORTARIA INTERMINISTERIAL N. 60/2015 E INSTRUÇÃO NORMATIVA N. 001/2015/IPHAN. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROTEÇÃO INSUFICIENTE. PEDIDOS DECLARATÓRIOS E CONDENATÓRIOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VIA ADEQUADA. PRELIMINARES DE INCOMPETÊNCIA TERRITORIAL E FALTA DE INTERESSE DE AGIR REJEITADAS. NO MÉRITO, RECONHECIMENTO DE PROTEÇÃO INSUFICIENTE ÀS PAISAGENS CULTURAIS CHANCELADAS. AUSÊNCIA DE DISCIPLINA NORMATIVA DOS INVENTÁRIOS DE PROTEÇÃO. NÃO EXTENSÃO AOS INVENTÁRIOS DE CONHECIMENTO. AUSÊNCIA DE OUTROS BENS NÃO PROTEGIDOS. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. 



    1. Trata-se de recurso de apelação interposto pela UNIÃO e pelo IPHAN contra sentença que, em ação civil pública promovida pelo MPF, julgou procedente o pedido para: 1.1 Declarar-se que os bens acautelados em âmbito federal, para fins da Portaria Interministerial nº 60/2015 e IN 01/2015, são todos aqueles de qualquer forma protegidos pelo IPHAN; 1.2 Condenar-se o IPHAN a (a) adaptar a Ficha de Caracterização da Atividade - FCA, prevista na IN 01/2015, para abranger outros bens culturais além dos tombados, arqueológicos, registrados e valorados; (b) manifestar-se, de forma provocada ou de ofício, nos processos de licenciamento ambiental, seja municipal, estadual ou federal, sempre que na área de influência direta ou indireta do empreendimento, existam quaisquer bens culturais protegidos pelo IPHAN; (c) manifestar-se sobre os estudos ambientais e analisar os termos e relatórios de avaliação de impacto referentes não só aos bens culturais tombados, valorados, registrados e arqueológicos, como também aos demais bens culturais protegidos pela autarquia; 1.3 Fixar-se multa diária por eventual descumprimento. 



    2. O argumento de que a ACP em causa pretenderia controle concentrado de constitucionalidade não pode ser aceito. Embora se alegue a inconstitucionalidade da conjugação entre a Portaria Interministerial n. 60/2015 e a IN n. 001/2015/IPHAN, a pretensão considera que o IPHAN faz ou deixa de fazer algo no plano concreto dos fatos a partir da edição desse último ato e, desse modo, o promovente pede que, com a modificação do ato, realizem os demandados a prestação fática a que estariam constitucionalmente obrigados: a proteção dos bens culturais que teriam deixado de incluir no texto da IN. Daí que os pedidos na petição inicial transcendam a mera declaração de inconstitucionalidade. 



    3. Os demandados suscitam a falta de interesse de agir a partir da alegação de que a PI n. 60/2015 e a IN n. 001/2015/IPHAN já teriam compreendido todos os bens culturais passíveis de proteção pelo IPHAN. Ocorre que o rol de bens previsto na IN n. 001/2015/IPHAN realmente não compreende os bens inventariados e as paisagens culturais chanceladas. Independentemente do entendimento de que devam ou não ser incluídos na disciplina do referido ato normativo, tais categorias de bens são ontologicamente diversas das categorias que ali se encontram, de modo que remanesce o interesse de agir no pedido de extensão da proteção conferida por aqueles atos normativos a esses bens culturais. Preliminar rejeitada.



    4. Os demandados alegam que a demanda teria que ser promovida perante a Seção Judiciária do Distrito Federal, uma vez que a pretensão judicializada pelo autor comportaria efeitos a serem produzidos em todo o território nacional. Analisando a disciplina do art. 16 da LACP e a relação entre a limitação espacial da coisa julgada, de um lado, e a extensão espacial dos efeitos da sentença, de outro, entendeu o STJ que, se o dano alegado como causa de pedir da demanda coletiva for sentido em todo o território nacional, não é possível restringir os efeitos da sentença que o disciplinar aos limites territoriais do órgão prolator. Nesse sentido: REsp 399.357/SP, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 17/03/2009, DJe 20/04/2009; AC 200885000022746, Desembargador Federal Leonardo Resende Martins, TRF5 - Quarta Turma, DJE - Data: 30/03/2010 - Página: 46; AG 200205000286952, Desembargador Federal Francisco Cavalcanti, TRF5 - Segunda Turma, DJ - Data: 11/04/2007 - Página::656 - Nº: 69. Preliminar rejeitada. 



    5. O MPF alega que a PI n. 60/2015 e a IN n. 001/2015/IPHAN - as quais disciplinariam a atuação do IPHAN, em proteção ao patrimônio cultural brasileiro, no âmbito de processos de licenciamento ambiental conduzidos em face do IBAMA - teriam deixado sem proteção alguns bens do patrimônio cultural brasileiro, quando limitaram a manifestação do IPHAN aos casos de potencial impacto aos bens tombados, desapropriados, registrados e valorados. Como exemplos de bens desprotegidos, cita os bens inventariados, as paisagens culturais chanceladas e todos os demais que encontrem previsão em instrumentos constitucionais ou legais de proteção. 



    6. O chamado inventário de preservação não existe no direito brasileiro, havendo apenas o inventário de conhecimento, fase inicial possível para a posterior utilização de um dos instrumentos legais de proteção aos bens do patrimônio cultural brasileiro. A imposição de aplicação aos bens assim inventariados da disciplina dos atos normativos em questão poderia implicar indevido cerceamento a direitos individuais. Aos bens inventariados, portanto, não se estende a disciplina da PI n. 2015 e da IN n. 001/2015/IPHAN. Sentença reformada para excluir-se os bens inventariados dessa disciplina. 



    7. Os demandados alegam que não haveria paisagens culturais chanceladas nos termos da Portaria n. 127/2009/IPHAN no Brasil, eis que todas as paisagens protegidas teriam sido tombadas. Vê-se, contudo, que a figura da paisagem cultural chancelada se apresenta como um instrumento de proteção já existente, definido e disciplinado no ordenamento jurídico brasileiro. Se a atual disciplina foi havida como inadequada por seus criadores e aplicadores e se não existem ainda casos concretos de paisagens chanceladas, trata-se de casuísmo que não altera o fato de que o instituto existe e está disciplinado, não padecendo, portanto, das mesmas características do inventário. Uma vez disciplinada a figura da paisagem cultural chancelada e o respectivo procedimento de identificação e chancela, caberão aos bens assim protegidos a disciplina da Portaria Interministerial n. 60/2015 e à IN n. 001/2015/IPHAN. Nesse ponto, sentença mantida. 



    8. O MPF utiliza a cláusula aberta "bens de qualquer forma protegidos pelo IPHAN" para significar, em interpretação analógica, todos os demais casos de bens protegidos, requerendo que a disciplina da PI n. 60/2015 e da IN n. 001/2015/IPHAN a eles se estenda. Os demandados afirmam que o MPF não teria identificado que "outros bens" seriam passíveis de proteção, insistindo em que todos os bens passíveis de proteção já se incluiriam no rol previsto na IN n. 001/2015/IPHAN. Analisando-se a legislação e confrontando-a com a redação do art. 216 da CF, não se veem formas outras de proteção que poderiam ser impactadas por empreendimentos não sujeitos à disciplina dos atos normativos referidos. Também o MPF não lhes demonstra a existência. Não é demais lembrar que os atos normativos estabelecem previsão de resolução de casos omissos, de modo que eventuais bens não inicialmente considerados já se encontram acolhidos nessa disciplina, pelo que assiste razão aos demandados na afirmação de ausência de lacuna normativa e protetiva nessa parte. Sentença reformada. 



    9. Apelação parcialmente provida para, reformando-se a sentença, julgar procedente a pretensão do MPF apenas em relação às paisagens culturais chanceladas.”



    Os recursos extraordinários buscam fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal. O MPF alega violação ao art. 216, § 1º, CF. Por sua vez, a União e IPHAN sustentam inobservância aos arts. 2º; 23; 87, II; e 216 da CF



    O recurso não deve ser provido, tendo em vista que, para divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário o reexame dos fatos e do material probatório constante dos autos, assim como a análise da legislação infraconstitucional aplicada ao caso, procedimentos inviáveis neste momento processual. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. POLÍTICAS PÚBLICAS. REALIZAÇÃO DE OBRA DE DRENAGEM PLUVIAL. DISPONIBILIDADE ORÇAMENTÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 851.393-AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia) 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. ZONEAMENTO URBANO. TOMBAMENTO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. REEXAME DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. NECESSIDADE. SÚMULAS 280 E 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - Para se chegar ao exame das alegadas ofensas à Constituição, faz-se necessário analisar norma infraconstitucional local, bem como reexaminar fatos e provas, o que inviabiliza o extraordinário, a teor das Súmulas 280 e 279 do STF. Precedentes. II - Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 807.468-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski)



     “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. TOMBAMENTO. REQUISITOS. REEXAME DE PROVAS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE 835.631-AgR/MG, Relª. Minª. Cármen Lúcia)



     



    Diante do exposto, com base no art. 932, IV e VIII, do CPC/2015 e no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego provimento aos recursos interpostos pelo MPF, União e IPHAN. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985).



    Publique-se. 



          Brasília, 27 de outubro de 2021.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO 



Relator