Tribunal: STF
Processo: ARE 1352090
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-22
Data de publicação: 2021-11-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos. 



    Trata-se de agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DO ESTADO DE PROMOVER A IDENTIFICAÇÃO CRIMINAL DOS ACUSADOS POR MEIO DATILOSCÓPICO E FOTOGRÁFICO, BEM COMO POR COLETA DE MATERIAL BIOLÓGICO PARA OBTENÇÃO DE PERFIL GENÉTICO QUANTO NECESSÁRIO, NOS TERMOS DAS LEIS Nº 12.037/2009 E 12.654/2012. DETERMINAÇÃO DE CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO PELO ENTE PÚBLICO ESTADUAL. CONCESSÃO DE PRAZO PARA ADEQUAÇÃO DA ESTRUTURA HUMANA E MATERIAL. MEDIDAS QUE IMPLICAM EM DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS. PREVISÃO DE BLOQUEIO EM CONTAS PÚBLICAS PARA O CASO DE DESCUMPRIMENTO. MEDIDA COERCITIVA QUE TEM POR FIM EMPRESTAR EXEQUIBILIDADE À ORDEM JUDICIAL. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA QUE SE IMPÕE. CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DA REMESSA NECESSÁRIA.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Sustenta o recorrente violação dos artigos 2º, 100, § 6º, e 165, inciso III, da Constituição Federal.



    Aduz que “verifica-se demasiada interferência no Poder Judiciário nas atividades próprias do Poder Executivo e, por conseguinte, na agenda política democraticamente eleita pela população potiguar”.



    Argumenta que “a obrigação de fazer imposta é atribuição constitucional do Poder Executivo no exercício de sua função administrativa” e que “as alocações prioritárias de receitas públicas são eleitas a partir de estudos minuciosos levados a efeito pelas Pastas da Administração. Por isso, o texto constitucional atribuiu ao Chefe do Poder Executivo a competência legislativa para estabelecer o orçamento anual”.



    Alega, também, que “o pronunciamento judicial ora debatido também violou o texto constitucional ao impor a designação da verba na dotação orçamentária subsequente, em expressa contradição ao art. 100, § 6º, da Constituição Federal”.



    Assevera que “o modelo constitucional impõe que o pagamento devido pela Fazenda Pública seja realizado, em regra, por meio de precatórios. Logo, o sequestro de valores estaria autorizado - exclusivamente - em casos excepcionais, quais sejam: a) preterimento de direito de precedência; b) não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, situações não ocorridas no caso”.



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República, Dr. Wagner Natal Batista, pelo “conhecimento do agravo para não conhecimento do recurso extraordinário”. 



    Decido.



    Anote-se, inicialmente, que a orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇAO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO CONSTITUCIONAL À SEGURANÇA. TEMA 220 DA REPERCUSSÃO GERAL. RE 592.581-RG. APLICABILIDADE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A ORIENTAÇÃO DESTA CORTE. APELO EXTREMO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL PROVIDO. NÃO INCIDÊNCIA, NA HIPÓTESE, DOS ÓBICES DAS SÚMULAS 280 E 283 DO STF. SENTENÇA RESTABELECIDA. AUSÊNCIA DE JULGAMENTO ULTRA PETITA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário interposto pelo ora Agravado, o qual foi provido, preencheu todos os pressupostos de admissibilidade. Não incidem, na hipótese, os óbices processuais apontados pelo ora Recorrente, referentes à incidência das Súmulas 280 e 283 do STF. 2. Demonstrada a excepcionalidade da situação, bem como a omissão do ente público, pode o Poder Judiciário, em tema de direitos fundamentais de caráter social, determinar a implantação de políticas públicas, imprescindíveis ao funcionamento da segurança pública, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes, discussão que se inclui no Tema 220 da sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 592.581-RG. Precedentes. 3. Restabelecida a sentença em sede de recurso extraordinário. Ausência de julgamento ultra petita. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a norma do art. 85, § 11, do CPC, por ser tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (RE nº 1.214.757/RS-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 25/06/2021 - grifei).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ESCOLAS DE SAMBA DO ESTADO DE SÃO PAULO. REGULARIZAÇÃO DE OCUPAÇÃO DE ESPAÇOS. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA. CONTROVÉRSIA QUE DEMANDA ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 279/STF. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que pode o Poder Judiciário, em situações excepcionais, determinar a adoção por parte da Administração Pública de medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. 2. Dissentir da conclusão adotada pelo Tribunal de origem pressupõe, necessariamente, a análise de legislação infraconstitucional e o reexame dos fatos, do material probatório contantes dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985). 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE nº 1.210.746/SP-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 03/09/2019 - grifei).



    Por outro lado, a sentença de procedência do pedido formulado na ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, mantida em todos os seus termos pelo acórdão recorrido, determinou o cumprimento da obrigação de fazer “sob pena de multa única de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), seja pela não inclusão na lei orçamentária; seja pelo não aparelhamento de todas as unidades de polícia civil do Estado para identificação criminal, cujo valor será bloqueado de suas contas, transferido para depósito judicial e será liberado em favor do próprio Estado, tão logo comprove o cumprimento da obrigação”.



    Quanto a esse aspecto, verifica-se que as instâncias de origem divergiram do entendimento pacificado por esta Suprema Corte de que a única hipótese autorizadora de bloqueio de verbas públicas é a ocorrência de quebra da ordem cronológica dos precatórios, a teor do que dispõe o art. 100, § 2º, da Constituição Federal.



    Tratando especificamente sobre o tema em questão, transcrevo, por oportuno, o teor da seguinte decisão proferida pelo Ministro Gilmar Mendes, em caso similar ao presente, nos autos do ARE nº 987.302/RN (DJe de 22/02/21), que bem aborda a questão: 



    “DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, assim ementado:



    ‘DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. IMPLEMENTAÇÃO DE SINALIZAÇÃO E OBRAS DE TRÂNSITO EM RODOVIA. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO AO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. GARANTIA ASSEGURADA CONSTITUCIONALMENTE. INTERVENÇÃO JUDICIÁRIA PARA REALIZAÇÃO DA VONTADE CONSTITUCIONAL. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E AO PRINCÍPIO DA LEGISLAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. MULTA FIXADA EM DESFAVOR DO GESTOR PÚBLICO E BLOQUEIO DE VERBAS EM CONTAS DO ESTADO. POSSIBILIDADE. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDAS E DESPROVIDAS’. (eDOC 13, p. 223)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2°; 5°, inciso II; 100; 167, incisos I e II; e 169, §1°, do texto constitucional. Nas razões recursais, os recorrentes alegam: a impossibilidade da execução da obra de recuperação da rodovia RN-288 sem a prévia dotação orçamentária; que não seria possível o bloqueio de valores na conta única do Estado sem submissão à ordem dos precatórios; e que a penalização direta do gestor público seria contrária à separação dos poderes e à legalidade. (eDOC 14, p. 26) O Superior Tribunal de Justiça deu parcial provimento ao recurso especial interposto pelo ora recorrente, em decisão assim ementada:



    ‘ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO AO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. FUNDAMENTAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO ESTRITAMENTE CONSTITUCIONAL. COMINAÇÃO DE ASTREINTES DIRETAMENTE À PESSOA DO AGENTE PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO, PROVIDO’. (eDOC 14, p. 99)



    É o relatório. Decido. 



    Observados os requisitos de admissibilidade do agravo, passo à análise do recurso extraordinário. 



    Inicialmente, deixo de conhecer do recurso quanto ao tópico da aplicação de multa ao agente público por perda superveniente de objeto, visto que o acórdão recorrido já foi reformado neste ponto específico pelo Superior Tribunal de Justiça na análise do recurso especial. 



    Pois bem, no que tange à alegação de ofensa à separação dos poderes e violação aos princípios orçamentários previstos na Constituição, observo que a atribuição de formular políticas públicas e determinar a alocação de recursos para a consecução de projetos e serviços em benefício da sociedade é tarefa essencialmente do Poder Executivo. 



    Contudo, o Supremo Tribunal Federal, em reiteradas ocasiões, porém de forma excepcional, reconheceu a legitimidade do Poder Judiciário para determinar a concretização de políticas públicas constitucionalmente previstas, quando houver omissão da administração pública. Dessa forma, o óbice imposto pelo princípio da separação dos poderes não inviabiliza, por si só, a atuação do Poder Judiciário, quando diante de inadimplemento do Estado em políticas públicas constitucionalmente previstas. 



    Não obstante haja vários precedentes nesse sentido, pode-se citar o RE-RG 592.581(Tema 220), de relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, DJe 1.2.2016, como um dos casos mais emblemáticos sobre o tema nos últimos anos, em que se discutiu a licitude da atuação do Poder Judiciário para determinar ao Poder Executivo a realização de obras em estabelecimentos prisionais com o objetivo de assegurar a observância de direitos fundamentais dos presos. 



    Na ocasião, firmou-se o entendimento de que é lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais, para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes. 



    No âmbito do controle concentrado de constitucionalidade, verificase a ADPF-MC 45, rel. min. Celso de Mello, DJe 4.5.2004: 



    ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. A QUESTÃO DA LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO CONTROLE E DA INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM TEMA DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, QUANDO CONFIGURADA HIPÓTESE DE ABUSIVIDADE GOVERNAMENTAL. DIMENSÃO POLÍTICA DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL ATRIBUÍDA AO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOPONIBILIDADE DO ARBÍTRIO ESTATAL À EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E CULTURAIS. CARÁTER RELATIVO DA LIBERDADE DE CONFORMAÇÃO DO LEGISLADOR. CONSIDERAÇÕES EM TORNO DA CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL. NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO, EM FAVOR DOS INDIVÍDUOS, DA INTEGRIDADE E DA INTANGIBILIDADE DO NÚCLEO CONSUBSTANCIADOR DO MÍNIMO EXISTENCIAL. VIABILIDADE INSTRUMENTAL DA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO DE CONCRETIZAÇÃO DAS LIBERDADES POSITIVAS (DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA GERAÇÃO)”. 



    Analisando o caso dos autos, verifico que a determinação contida no acórdão impugnado não divergiu da orientação firmada por esta Corte, tampouco configurou ofensa ao princípio da prévia dotação orçamentária, na medida em que a condenação sofrida pelos recorrentes foi a de incluir a estimativa de despesa da obra rodoviária na próxima lei orçamentária, a fim de executá-la no exercício seguinte. (eDOC 13, p. 224) 



    Avançando na análise da argumentação exposta pelos recorrentes, verifico que lhes assiste razão quanto ao último tópico, que diz respeito ao bloqueio de verbas públicas na conta única do Estado. Confira-se o dispositivo da sentença, posteriormente mantido pelo Tribunal de Justiça local: 



    Pelo acima exposto, forte no art. 269, I, do CPC, julgo procedentes os pedidos para CONDENAR os requeridos Estado do Rio Grande do Norte e o DER/RN - Departamento de Estradas e Rodagens - a executar as seguintes obras na rodovia RN -288: a) implementar a sinalização vertical e horizontal ao longo da RN -288, em especial no trecho da chamada "curva da morte"; b) recapear a estrada da rodovia, de modo a remover os buracos nela existentes; c) a construção de acostamento asfáltico em seus dois sentidos e; d) Executar obra de redução de perigo da "curva da morte" - sob pena de multa única de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), seja pela não inclusão na primeira lei orçamentária subsequente à intimação desta sentença; seja pela não execução da obra no exercício orçamentário a que refere a lei orçamentária em questão, cujo valor será bloqueado de suas contas, transferido para depósito judicial, a ser liberado em favor do próprio Estado, tão logo comprove a adjudicação da execução da obra - e sem embargo da possibilidade de execução específica da obrigação de fazer. (eDOC 13, p. 152-153)



    Do excerto acima, verifica-se que, apesar de não ter havido o efetivo bloqueio de verbas para a consecução do mandamento contido na sentença, há determinação para que o bloqueio aconteça caso os recorrentes não deem cumprimento à decisão judicial e inclua, na primeira lei orçamentária subsequente, a dotação para a execução da obra. A meu ver, tal previsão constitui um excesso na determinação de medidas coercitivas, especialmente considerando que o Poder Executivo local deve fazer frente a diversas demandas das mais variadas ordens de prioridade, das quais tem visibilidade numa perspectiva macro. 



    Em regra, o bloqueio de verbas públicas não pode ocorrer por determinação das autoridades judiciais se acaso não preterida a ordem de pagamento dos precatórios, uma das poucas vias para se obter, coativamente, recursos do erário. 



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes sobre temas correlatos:



    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017). 2. Arguição conhecida e julgada procedente”. (ADPF 275, rel. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 27.6.2019) 



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo fundado em decisões de primeiro e de segundo graus do Tribunal Regional do Trabalho da 22ª Região que determinaram bloqueio, penhora e liberação de valores oriundos da conta única do Estado do Piauí, para pagamento de verbas trabalhistas de empregados da Empresa de Gestão de Recursos do Estado do Piauí S/A (EMGERPI). 3. Conversão da análise do pedido de medida cautelar em julgamento de mérito. Ação devidamente instruída. Possibilidade. Precedentes. 4. É aplicável o regime dos precatórios às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. Precedentes. 5. Ofensa aos princípios constitucionais do sistema financeiro e orçamentário, em especial ao da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), aos princípios da independência e da harmonia entre os Poderes (art. 2º da CF) e ao regime constitucional dos precatórios (art. 100 da CF). 6. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente”. (ADPF 387, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 25.10.2017)



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário (art. 932, V, b , do CPC) para reformar o acórdão recorrido, afastando a ordem de bloqueio de recursos públicos.”



    Nesse mesmo sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE BLOQUEIO DE VERBA PÚBLICA PARA ASSEGURAR CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. ALEGAÇÃO DE REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que a única hipótese autorizadora de sequestro de bens públicos é a da ocorrência de quebra da ordem cronológica no pagamento de precatórios” (AI nº 598.790/RS-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 25/11/2010).



    Aplicando essa orientação, anotem-se, também, as seguintes decisões monocráticas: ARE nº 1.266.704/RJ, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 05/2/2021; RE nº 1.126.225/MG, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 04/05/2018; e ARE nº 1.112.287/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 20/04/2018. 



    O acórdão recorrido se afastou desse entendimento, razão pela qual merece reparo.



    Antes o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil, dou parcial provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, afastar a ordem de bloqueio das verbas públicas.



    Publique-se. 



    Brasília, 22 de novembro de 2021. 



 



Ministro DIAS TOFFOLI 



Relator 



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