Tribunal: STF
Processo: SL 1348
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-02
Data de publicação: 2021-09-02

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. SAÚDE PÚBLICA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECISÃO QUE DETERMINA A ADOÇÃO DE MEDIDAS DE APRIMORAMENTO EM SERVIÇO PÚBLICO MUNICIPAL DE SAÚDE. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM, À SAÚDE E À ECONOMIA PÚBLICAS. INOCORRÊNCIA. MEDIDA JUDICIAL QUE SE LIMITA A DETERMINAR A ADEQUAÇÃO DO SERVIÇO ÀS LEIS DE REGÊNCIA E A ESTRUTURA FÍSICA PROPOSTA PELA PRÓPRIA REQUERENTE. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO E ANÁLISE DE QUESTÕES DE NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE NA VIA ESTREITA DO INCIDENTE DE CONTRACAUTELA. PRECEDENTES. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar ajuizado pela Fundação Municipal de Saúde de Teresina contra decisão proferida pela 4ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0710329-28.2018.8.18.0000, que manteve liminar proferida em primeira instância, em sede de ação civil pública, compeliu a entidade a implementar “providências junto à Maternidade Wall Ferraz (CIAMCA), concernente à realização de adequações na estrutura física, bem como ao funcionamento do estabelecimento de saúde”.
    Narra que se trata, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí em face da Fundação Municipal de Saúde, na qual foi proferida decisão liminar para determinar à requerente a implementação de medidas administrativas na Maternidade Wall Ferraz – CIAMCA, no prazo de 90 dias. Interposto agravo de instrumento, este restou indeferido. A requerente informa, ainda, que o Presidente do Superior Tribunal de Justiça indeferiu liminarmente o pedido de contracautela formulado perante aquela Corte (SLS nº 2.737/PI), assentando o status constitucional da demanda, o que deu ensejo ao presente pedido de suspensão na Suprema Corte.
    Sustenta que a decisão antecipatória de tutela proferida na ação civil pública é nula, pois proferida sem a oitiva prévia do representante judicial do Município de Teresina e com fundamento em princípios gerais, sem que fossem consideradas as consequências práticas do provimento, em desacordo com o disposto no art. 2º da Lei nº 8.437/1992, no art. 489, §1º, III, do CPC e no art. 20 da Lei nº 13.655/2018. Pondera que, mesmo antes da propositura da ação, a Fundação Municipal de Saúde já vinha adotando as medidas requeridas pelo Parquet, respeitados os limites orçamentários vigentes em cada período, sendo que as ações foram interrompidas em razão da eclosão da pandemia de Covid-19, sendo os recursos redirecionados às providências emergenciais para enfrentamento da crise sanitária. Aduz ainda que o atendimento na Maternidade Wall Ferraz tem sido prestado à população, e que “pretender através de decisões judiciais que o Poder Público venha a priorizar este ou aquele problema, sem atentar para a conveniência e oportunidade do ato, mercê de necessidades vislumbradas como prioritárias pelo Administrador Público diante do panorama global da realidade carcerária, aliado às possibilidades orçamentárias e outras, acaba por importar em interferência indevida entre os Poderes, com ofensa ao artigo 2º da Constituição Federal”.
    Requer, por estes fundamentos, a concessão do pedido liminar e, ao final, que seja julgada procedente a suspensão de liminar, para sustar a decisão liminar proferida na ACP nº 0807301-28.2018.8.18.0140, cujos efeitos foram mantidos pelo Tribunal de Justiça do Piauí no Agravo de Instrumento nº 0710329-28.2018.8.18.0000.
    Em decisão proferida em 1º de julho de 2020, o Eminente Ministro Dias Toffoli, Presidente, deferiu liminar nestes autos, sustando a decisão antecipatória de tutela na ACP nº 0807301-28.2018.8.18.0140, bem como os efeitos do AI nº 0710329-28.2018.8.18.0000. 
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 21):
    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE DE EXAME APROFUNDADO DA DEMANDA ORIGINÁRIA. SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. NÃO CONHECIMENTO. RISCO DE LESÃO À ORDEM E À SAÚDE PÚBLICAS. INEXISTÊNCIA. RISCO DE DANO INVERSO. INDEFERIMENTO. 
    1. É competente o STF para analisar pedido de suspensão formulado em face de acórdão de tribunal de justiça estadual que, desprovendo agravo de instrumento, mantém decisão liminar mediante a qual se determinou a fundação municipal de saúde que procedesse à adequação de maternidade às condições de qualidade e funcionamento previstas na legislação de regência, inclusive mediante realização e conclusão de reformas e adaptações das instalações da unidade hospitalar.
    2. É incabível pedido de suspensão quando imprescindível, para o seu exame, a ampla análise do mérito da ação subjacente, não podendo ser utilizado como sucedâneo do recurso cabível. 
    3. Não comprovado risco de lesão à ordem, à economia e à saúde públicas no cumprimento da decisão mediante a qual se determina a adequação de unidade hospitalar às condições legais de qualidade e funcionamento quando não demonstrado de que modo o cumprimento do decisum causa colapso ao sistema de saúde da municipalidade, prejudica a prestação do serviço de saúde à população ou ocasiona prejuízos financeiros ao município.
    4. Há potencial risco de dano inverso em permitir-se que a fundação de saúde municipal prossiga funcionando sem a adequação da unidade hospitalar às condições legais de funcionamento, em afronta aos princípios constitucionais da legalidade e da eficiência, e colocando em risco a saúde da população usuária dos serviços por ela prestados.
    — Parecer pelo não conhecimento do pedido e, caso superado o óbice processual, pelo seu indeferimento. 
    Em 21/05/2021, intimei a requerente, Fundação Municipal de Saúde de Teresina/PI, para que se manifestasse sobre a persistência do quadro fático e normativo da época da propositura do presente incidente, tendo a requerente permanecido inerte. Em 11/06/2021, determinei nova intimação, na forma do artigo 485, §1º, do CPC, tendo a requerente deixado novamente de se manifestar. À vista da inércia da requerente, extingui, em 23/06/2021, o presente incidente sem julgamento de mérito, com fundamento no art. 485, III, do CPC.
    Em petição da datada de 05/08/2021 (doc. 30), a Fundação autora formula pedido de reconsideração da decisão de extinção, sob a alegação de que as intimações para que se manifestasse seriam nulas. Requer, por este fundamento, o restabelecimento da decisão provisória anteriormente deferida e o julgamento de procedência do presente pedido de suspensão. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Acolho as alegações formuladas na Pet. 76.691/2021 (doc.30) e reconsidero a decisão de extinção sem julgamento de mérito do presente incidente (doc.27), passando à reanálise de seu teor. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria.
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão provisória mantida no âmbito do Tribunal de Justiça do Piauí, através da qual foi determinada a ente da Administração Indireta Municipal a adoção de uma série de “providências junto à Maternidade Wall Ferraz (CIAMCA), concernente à realização de adequações na estrutura física, bem como ao funcionamento do estabelecimento de saúde”. 
    A leitura atenta da decisão cuja suspensão se requer, a qual foi mantida em sede de agravo de instrumento, revela que as providências materiais determinadas se referem a “condições de qualidade e funcionamento exigíveis na legislação”, além da adaptação de estrutura física de acordo com proposta apresentada pela própria Fundação Municipal de Saúde no ano de 2014. É o que se depreende do dispositivo da decisão de primeira instância, in verbis (p.83, doc. 12): 
    “ANTE O EXPOSTO, defiro o pedido de tutela de urgência para determinar que requerido, no prazo de 90 (noventa) dias, proceda adequação da Maternidade Wall Ferraz – CIAMCA às condições de qualidade e funcionamento exigíveis pela legislação, com a conclusão da obra de reforma e adaptações, que inclui a ampliação dos leitos de UTIN (de sete para dez) e UCINCO (de cinco para dez), conforme proposta da própria FMS apresentada no ano de 2.014, com previsão de conclusão em 1 (um) ano: 1) AMBULATÓRIO (Este setor será reformado e construído novos 28 leitos obstétricos de alojamento conjunto – Início programado para 15/11/2014, com previsão de mais ou menos 06 meses); 2) UTI NEONATAL (A UTI Neonatal será o segundo setor a passar por reforma. Quando do seu início, esta será realocada no setor da UCIN, funcionando com apenas 05 leitos, e a UCIN deslocada para um espaço das novas enfermarias); 3) UCIN (A reforma da UCIN ocorrerá quando a UTIN estiver pronta, sendo o terceiro espaço a ser ampliado e reformado); 4) C.C. E CENTRO OBSTÉTRICO (O Centro Cirúrgico permanecerá com apenas 01 sala de cirurgia, considerando a adesão da maternidade a Rede Cegonha. Na área onde está localizado o centro obstétrico será construído 05 quartos PP, conforme preconizado pela portaria da Rede Cegonha); 5) ESTERILIZAÇÃO/NUTRIÇÃO/ÁREA ADMINISTRATIVA (Estas áreas também passarão por readequação de seus espaços, considerando que a maternidade terá um aumento significativo de novos leitos)”. 
    Neste cenário, nada obstante as alegações formuladas pelo fundação requerente, não se verifica no caso concreto potencial lesão de natureza grave ao interesse público a ensejar a concessão da medida de contracautela pleiteada. Com efeito, dos elementos constantes nos autos não se vislumbra a existência de plausibilidade na argumentação do Município requerente de que o cumprimento da decisão impugnada seria capaz de, por si só, gerar lesão à ordem e economia públicas municipal, na medida em que a determinação judicial em tela se limitou à exigir a adequação do serviço de saúde a parâmetros fixados nas leis de regência e aos termos de proposta de estruturação apresentada pela própria Fundação requerente no ano de 2014, além de ter fixado prazo razoável para referidas adequações. 
    Saliento, no ponto, não ser possível, em sede de incidente de contracautela, a análise acerca de quais sejam as exigências legais aplicáveis ao caso concreto, bem como acerca dos termos da proposta de estruturação apresentada pela Fundação requerente no ano de 2014 junto ao Ministério Público local, na medida em que não se revela cabível o pedido de suspensão quando a controvérsia na origem ostente natureza infraconstitucional ou quando a revisão da decisão demandar o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de original. Neste sentido os seguintes precedentes:
    “Agravo regimental em suspensão de tutela antecipada. Princípio da separação dos Poderes. Tese de repercussão geral formada no RE nº 592.581/RS (Tema 220). Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido. 1. Impossibilidade de o Supremo Tribunal Federal, na via excepcional da contracautela, imiscuir-se no contexto fático-probatório do processo de origem, devendo a reapreciação da interpretação dada ao conteúdo ser buscada na via recursal. 2. Agravo regimental não provido”.(STA 807 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, DJe 17/03/2020, grifei).
    “AGRAVO REGIMENTAL. SUSPENSÃO DE LIMINAR. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE RISCO DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    I. Para análise do pedido de suspensão se faz necessário o prévio exame de legislação infraconstitucional para se constatar a ofensa ao artigo da Constituição Federal indicado, razão pela qual corretamente se negou seguimento ao pedido de contracautela.
    II. Não constatado o risco de lesão à ordem e à economia públicas, deve ser mantido indeferimento da suspensão da liminar.
    III. Agravo regimental a que se nega provimento”. (SL 698 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 08/04/2015).
    Ademais, a revelar a inexistência de risco à ordem pública decorrente da decisão cuja suspensão se requer estão os fatos de que a decisão impugnada data do ano de 2018 – sendo, portanto, bastante anterior à pandemia da Covid-19 – e de que, presentemente, a situação mais crítica da pandemia já é passada, sendo notório o avanço da vacinação por todo o país, a diminuição recente de novos casos e a consequente desmobilização de hospitais de campanha. 
    O fato de a decisão impugnada se limitar a impor a adequação a parâmetros legais e a restruturação das dependências físicas só serviço de saúde à luz de proposta apresentada pela própria requerente, somada à sua não contemporaneidade e à presente superação da fase mais crítica da pandemia da Covid-19, afasta a potencial gravidade concreta de eventual lesão financeira e administrativa a ser suportada pela Administração Municipal. Saliente-se que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como grave, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e 297 do RISTF.
    Consigno, ainda uma vez, que o âmbito de cognição possível nos incidentes de contracautela é necessariamente restrito, devendo-se ater à existência ou não de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Destarte, a análise acerca da correção jurídica da decisão impugnada e da razoabilidade do prazo assinalado para seu cumprimento há de ser realizada pelas vias recursais ordinárias e extraordinárias facultadas à fundação autora, não podendo constituir o objeto precípuo do presente pedido de suspensão, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal.
    Ex positis, reconsidero a decisão de extinção sem julgamento de mérito do presente incidente e JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado, revogando a liminar anteriormente deferida, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 02 de setembro de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente