Tribunal: STF
Processo: ACO 3342
Classe: ACO
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-04
Data de publicação: 2021-11-04

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação cível originária, com pedido de liminar, proposta pelo Estado do Rio Grande do Norte contra a União e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, em que objetiva obter sua exclusão do Cadastro Único de Convênio (CAUC/SIAFI) em razão do não envio do relatório resumido de execução orçamentária - RREO, referente à destinação de gastos com a educação nos anos de 2018 e 2019.



    Discorreu sobre a criação e a operacionalização do referido sistema, destacando a necessidade de que relatórios bimestrais sejam enviados, aduzindo que, embora esteja em dia com as aplicações mínimas regularmente demandadas, não logrou realizar a transmissão de dados exigida, o que fez com que a União o considerasse inadimplente, gerando a ordem da referida inscrição. 



    Acrescentou que essa se mostra irregular, porque formalizada sem a necessária observância do devido processo legal; porque levou em consideração informações colhidas em sistema informatizado que não poderiam ser usadas para fins de controle e porque decorreu de ato normativo ilegal, que não levou em consideração o parecer do órgão competente para tanto.



    Diversos outros entes federados passaram pelo mesmo problema, o que ensejou o ajuizamento de ações semelhantes, nesta Suprema Corte, sendo certo que o requerente tentou previamente resolver a questão na via administrativa, mas sem êxito.



    Aduziu que, em decorrência disso, fica impedido de obter transferências da União, ou celebrar convênios, em relação a diversos programas e projetos de implementação de políticas públicas.



    Depois de analisar a legislação pertinente, concluiu que o SIOPE é um mero meio eletrônico para coleta, processamento e disseminação e acesso público às informações referentes a orçamentos de educação e, assim, não se mostra meio idôneo para o controle administrativo e de eventuais problemas quanto à entrega dessas informações.



    Como se não bastasse, tampouco cuidou a União de observar os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, previamente a essa inscrição, cuja observância deve ser de rigor, em casos semelhantes, transcrevendo, na sequência, diversos precedentes desta Suprema Corte, que entende corroborarem seu posicionamento.



    Afirmou, em arremate, que esse bloqueio de receitas comprometerá irreversivelmente a prestação de serviços essenciais à coletividade, acarretando grave violação ao interesse público, destacando, ainda, a presença dos requisitos autorizadores da concessão da pretendida cautelar, cuja concessão postulou, para que seu nome seja retirado do registro de inadimplência, em relação aos itens 3.2 e 4.2, até o julgamento definitivo da presente demanda.



    Deferi a medida antecipatória, determinando a suspensão, até o julgamento final desta ação, dos efeitos da referida inscrição, bem como a citação dos réus (documento eletrônico 9), sendo interposto agravo regimental pela União (documento eletrônico 23). 



    A União contestou o pedido (documento eletrônico 25), arguindo preliminar de ilegitimidade passiva e ausência de interesse de agir, pois o fato de haver inscrições meramente refletidas nos itens 3.2 e 4.2 do CAUC não seria óbice para a celebração do convênio mencionado na petição inicial 



    No mérito, sustenta que o preenchimento de dados do SIOPE é de responsabilidade do próprio ente federado detentor das informações, que possuem natureza declaratória, porém compatíveis com as informações contábeis, geradas e mantidas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, visto que tais informações são provenientes do setor responsável pela contabilidade do ente federado, ou dos relatórios e demonstrativos de execução orçamentária e financeira dos respectivos entes. 



    Desse modo, afirma que o SIOPE se presta precipuamente ao monitoramento da aplicação de recursos na área da educação. Não há que se falar que este sistema usurpa as atribuições conferidas aos Tribunais de Contas Estaduais. 



    Por fim, a União afirma que o caso dos autos não envolve a malversação de verbas de titularidade da União repassadas ao ente estadual, tampouco se refere à prévia celebração de convênio. Assim, impossível a prévia instauração de tomada de contas especial, procedimento ínsito às hipóteses de controle externo que não se amolda ao caso.



    O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE também apresentou contestação (documento eletrônico 32), sustentando que o envio bimestral das informações afetas à aplicação dos recursos públicos destinados à educação ao sistema SIOPE é uma obrigação constitucional e legal dos entes governamentais.



    Afirma que o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE, a cargo do FNDE, não ostenta a natureza de cadastro de inadimplência, sendo alimentado pelo próprio ente federativo, com natureza declaratória, e que a inscrição restritiva no Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias para Estados e Municípios – CAUC, decorrente da utilização dos dados lançados pelo ente no SIOPE, não impede de forma absoluta o recebimento de verbas relativas às transferências voluntárias.



    Afirma que o referido anexo 8 do relatório resumido da execução orçamentária corresponde exatamente ao Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino – MDE e tem por finalidade apresentar os recursos públicos destinados à educação, provenientes da receita resultante de impostos e das receitas vinculadas ao ensino.



     



    Assim, aduz que a restrição quanto à realização de transferências voluntárias não decorre da inscrição no CAUC, mas sim do não atendimento dos requisitos legais previstos no art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tanto é assim que nada impede que o interessado comprove o atendimento de tais condições por outros meios documentais que não o extrato do CAUC. 



     



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer (documento eletrônico 51), manifestando-se pela extinção parcial do processo, por ilegitimidade passiva da União, e, no mérito, pela improcedência do pedido. 



    É o relatório. Decido.



    Preliminarmente, reconheço a competência desta Corte para julgar a ação originariamente, vez que instaurado conflito entre a União e Estado-membro (art. 102, I, f, da Constituição Federal). 



    Bem examinados os autos, rejeito a alegação de ilegitimidade passiva da União. Embora o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação- FNDE possua personalidade jurídica própria, os cadastros desabonadores são organizados e mantidos pela União, conforme suas leis de regência, do que decorre a sua legitimidade para figurar no polo passivo da demanda (ACO 1.995/BA, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno).



    No mérito, observo que, com supedâneo no princípio do devido processo legal, o Plenário desta Suprema Corte assentou a necessidade de instauração de prévio processo de tomada de contas especial por parte do Tribunal de Contas, para que a União possa realizar a inserção de Estado-membro em cadastros federais desabonadores.



    Veja-se o que decidido na ACO 2.131-AgR/MT, da qual foi relator o Ministro Celso de Mello: 



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA (…) CAUC/SIAFI INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DE ESTADO-MEMBRO (POR EFEITO DE AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS REFERENTE A CONVÊNIO CELEBRADO COM A UNIÃO FEDERAL) SEM QUE SE TENHA PROCEDIDO À PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) (...) A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. A imposição de restrições de ordem jurídica pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo, supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do due process of law, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL.A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes.”



    Naquela assentada, o então Ministro Decano asseverou o seguinte:



     



    “Com efeito, tenho para mim que a inscrição, no SIAFI/CADIN/CAUC, do Estado do Maranhão, com todas as graves restrições jurídicas que daí derivam, sem que se tenha precedido à prévia instauração de processo de tomada de contas especial, ocasiona, em tese, violação ao postulado constitucional do devido processo legal (também aplicável aos procedimentos de caráter meramente administrativo). Cabe advertir, por relevante, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que a Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos.”



    Na mesma direção, destaco os seguintes julgados: ACO 2.605-AgR/DF e ACO 2.609-AgR/MG, ambas da relatoria do Ministro Teori Zavascki e chanceladas pelo Tribunal Pleno.



     



    Transportando-se esse raciocínio para o caso dos autos, percebe-se que não houve a tomada de contas especial para a apuração dos danos ao erário federal, bem como das respectivas responsabilidades.



    Nesse diapasão, deve-se ressaltar que a tomada de contas especial é um procedimento administrativo com rito próprio, que tem suas regras e pressupostos definidos na Lei 8.443/1992, e que permite não somente a apuração, mas também a liquidação do dano em dívida líquida e certa, por meio de decisão com eficácia de título executivo extrajudicial (art. 71, § 3º, da CF/88). 



    Diante desse cenário, é indevida a inscrição do Estado-membro nos cadastros federais desabonadores sem a prévia tomada de contas especial perante o Tribunal de Contas da União.



    A propósito, note-se que a Primeira Turma deste Tribunal, ao referendar medida cautelar concedida pela Ministra Cármen Lúcia na Ação Cautelar 1.896/SE, assim asseverou:



    “AÇÃO CAUTELAR. INSCRIÇÃO DE ESTADOMEMBRO NO SIAFI. ÓBICE À CELEBRAÇÃO DE NOVOS ACORDOS, CONVÊNIOS E OPERAÇÕES DE CRÉDITO. INADIMPLÊNCIA IMPUTADA A EX-GESTORES. APARENTE DEMORA NA INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. LIMINAR DEFERIDA. REFERENDO. 1. O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a ocorrência de conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de supostas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado da Administração Financeira - Siafi e no Cauc - Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias, impossibilita sejam firmados acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre eles e entidades federais. 2. A aparente demora na instauração de Tomada de Contas Especial, atribuída ao Convenente responsável pela apuração de eventuais irregularidades praticadas por exgestores de convênios, não deve inviabilizar a celebração de novos ajustes. 3. Medida liminar referendada.”



    Aponto, nesse mesmo sentido, a AC 2.802-MC/PI, Relator o Ministro Ayres Britto; e a AC 2.864-MC/PI, Relatora a Ministra Cármen Lúcia.



    Ademais, a jurisprudência desta Corte tem formado entendimento de que não é razoável penalizar o estado e sua população por atos de responsabilidade pessoal do gestor público. Assim, tem aplicação, no caso concreto, o princípio da intranscendência subjetiva das sanções.



    A esse respeito, cito, ainda, a ementa da ACO 1.848-AgR, Tribunal Pleno, Relator Ministro Celso de Mello:



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA – JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL CONSOLIDADA QUANTO À MATÉRIA VERSADA NA IMPETRAÇÃO – POSSIBILIDADE, EM TAL HIPÓTESE, DE O RELATOR DA CAUSA DECIDIR, MONOCRATICAMENTE, A CONTROVÉRSIA JURÍDICA – COMPETÊNCIA MONOCRÁTICA QUE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL DELEGOU, VALIDAMENTE, EM SEDE REGIMENTAL (RISTF, ART. 21, § 1º) – INOCORRÊNCIA DE TRANSGRESSÃO AO PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE – PLENA LEGITIMIDADE JURÍDICA DESSA DELEGAÇÃO REGIMENTAL – SIAFI/CADIN/CAUC – INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO MARANHÃO – POR EFEITO DE AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS REFERENTE A CONVÊNIOS CELEBRADOS EM GESTÕES ANTERIORES – SEM QUE SE TENHA PRECEDIDO À PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE “TOMADA DE CONTAS ESPECIAL” – CONSEQUENTE IMPOSIÇÃO AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA – POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO – POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW” – VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) – BLOQUEIO DE RECURSOS CUJO REPASSE TEM POR FUNDAMENTO RESPECTIVOS CONVÊNIOS – RISCO PARA A CONTINUIDADE DA EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS NO ÂMBITO DO ESTADO DO MARANHÃO – SITUAÇÃO DE POTENCIALIDADE DANOSA AO INTERESSE PÚBLICO – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. INSCRIÇÃO EM CADASTRO PÚBLICO DE INADIMPLENTES E ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. – O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em virtude desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, em cadastros públicos de inadimplentes, das autarquias, das empresas governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados-membros, projetando, sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente imputável aos entes menores integrantes da administração descentralizada – só a estes pode afetar. – Os Estados-membros e o Distrito Federal, em consequência, não podem sofrer limitações em sua esfera jurídica, motivadas pelo só fato de se acharem administrativamente vinculadas a eles as autarquias, as entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de controle e as empresas governamentais alegadamente inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.).” 



    Nesse mesmo sentido, veja-se também a ACO 1.631/GO, de relatoria do Ministro Dias Toffoli.



    Isso posto, julgo procedente o pedido, tornando definitiva a medida antecipatória concedida, para determinar aos réus que excluam e se abstenham de novamente inscrever o Estado do Rio Grande do Norte do Cadastro Único de Convênio (CAUC/SIAFI), em razão do não envio do relatório resumido de execução orçamentária - RREO, referente à destinação de gastos com a educação nos anos de 2018 e 2019, enquanto não ultimada a mencionada tomada de contas especial, atendidas todas as garantias constitucionais.



    Condeno os réus, na proporção de 50%, ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados em R$ 5 mil reais, nos termos do art. 85, § 4º, e art. 87, ambos do Código de Processo Civil.



    Prejudicado o agravo regimental interposto.



    Publique-se.



     



    Brasília, 4 de novembro de 2021.



     



     



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator