Tribunal: STF
Processo: ADPF 895
Classe: ADPF
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-10
Data de publicação: 2021-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 



ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECRETO MUNICIPAL N. 38.316, DE 27 DE AGOSTO DE 2021, EDITADO PELO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS/SP. ALEGADA OFENSA À SOBERANIA POPULAR. DESCUMPRIMENTO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ARGUIÇÃO À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. 



Relatório 



    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental, com requerimento de medida cautelar, ajuizada em 26.10.2021 pelo Partido Socialismo e Liberdade – PSOL contra o art. 1º do Decreto n. 38.316, de 27 de agosto de 2021, editado pelo Prefeito do Município de Guarulhos/SP e, por arrastamento, os demais dispositivos do Decreto, pela alegada ofensa à soberania popular, nos termos do parágrafo único do art. 1º e do inc. II do art. 14 da Constituição da República.



    2. Tem-se no Decreto impugnado: 



    “Art. 1º Fica decretada a extinção, dissolução e liquidação da Empresa Progresso e Desenvolvimento de Guarulhos S/A, nos termos do § 2º, do art. 1º, da Lei Municipal nº 7.879/2020. 



    Parágrafo único. Fica autorizada a formação de Comissão Liquidante, por meio de assembleia geral, objetivando adotar as providências necessárias à efetiva liquidação e extinção, que será responsável pela dissolução e deliberação sobre a execução dos contratos em vigor, celebrados pela PROGUARU, podendo, inclusive, por motivo de interesse público, declarar as respectivas suspensões ou rescisões. 



    Art. 2º Todos os atos a serem praticados deverão contar com a assinatura da maioria simples do colegiado que será nomeado, sendo uma delas obrigatoriamente o liquidante. 



    Art. 3º Caberá à Comissão Liquidante, dentre outras atribuições, tomar todas as providências administrativas que se fizerem necessárias, sobretudo no que se refere a direitos e obrigações, levantando os ativos e os passivos da sociedade de economia mista e promovendo, inclusive, a arrecadação e a alienação de bens móveis e imóveis, obedecida a legislação vigente. 



    Parágrafo único. A Comissão Liquidante deliberará a respeito do cumprimento dos contratos vigentes da sociedade de economia mista até o encerramento da fase de liquidação. 



    Art. 4º Durante o período em que perdurar a liquidação, em todos os atos praticados pelo liquidante será utilizada a expressão COMISSÃO DE LIQUIDAÇÃO DA PROGUARU. 



    Art. 5º As receitas da PROGUARU, deverão ser utilizadas para quitação das obrigações legais e contratuais até a liquidação e o saldo remanescente deverá ser proporcionalmente revertido aos acionistas, obedecidas as dotações próprias. 



    Parágrafo único. O patrimônio da referida entidade será responsável por garantir as obrigações assumidas tendo em vista que no plano obrigacional as mesmas se equiparam as entidades privadas.



    Art. 6º A liquidação processar-se-á, no que couber, na forma estabelecida nos termos da Lei Federal nº 6.404/1976-Lei das Sociedades Anônimas e da Lei Federal nº 13.303/2016 - Estatuto Jurídico da Empresa Públicas e da Sociedade de Economia Mista. 



    Art. 7º As despesas necessárias ao cumprimento deste Decreto serão suportadas com verbas próprias do orçamento. 



    Art. 8º Este Decreto entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário”.



    3. A autora alega que, “em 21 de dezembro de 2020, foi publicada e entrou em vigência a Lei Municipal de Guarulhos n.º 7.879/2020 (anexa), que autoriza a extinção da empresa Progresso e Desenvolvimento de Guarulhos S/A – PROGUARU, que dispõe em seu artigo 1º: ‘Art. 1º Fica autorizada a extinção da Progresso e Desenvolvimento de Guarulhos S/A - PROGUARU a ser efetuada até 31/12/2021, desde que haja a apresentação de um estudo efetuado por um instituto de notória especialização, comprovando a incapacidade financeira e a situação pré-falimentar da empresa’” (fl. 2, e-doc. 1). 



    Ressalta que “a PROGUARU é uma sociedade de economia mista na qual mais de 95% do capital social pertence à Prefeitura de Guarulhos. Fundada há 42 anos, emprega mais de 4.500 funcionários, sendo a empresa que emprega mais pessoas em todo o Município. Presta importantes serviços à população, tais como limpeza urbana, conservação do sistema viário, construções, pavimentações e outros e toda a cidade, em vários serviços, é servida por esta empresa de economia mista. É a única sociedade de economia mista municipal” (fl. 2, e-doc. 1). 



    Assevera que “a Lei n.º 7.879/2020 foi aprovada sem nenhuma audiência pública, debate ou oportunidade de oitiva da população. Tampouco houve qualquer discussão prévia com os funcionários da empresa. E há controvérsias que indicam a inviabilidade econômica da extinção, incertezas quanto à economicidade e aos interesses envolvidos na extinção e preocupação grande quanto às severas repercussões sociais e na vida de milhares de pessoas” (fl. 2, e-doc. 1).



    Narra que, “inconformadas com a aprovação, centenas de pessoas, substanciadas na Constituição Federal (art. 1º, § único c/c art. 14, inc. II) e no art. 361 da Lei Orgânica do Município de Guarulho, se mobilizaram para coletar assinaturas de eleitores e eleitoras da cidade para solicitar que a lei fosse submetida a um referendo e, consultada, pudesse a população concordar ou não com a extinção da importantíssima empresa. Assinaram o pedido de referendo cerca de 14.750 (quatorze mil e setecentos e cinquenta) eleitores de Guarulhos, quase o dobro do eleitorado municipal necessário. Eram exigidos 8.729 apoiamentos, número correspondente a 1% do eleitorado” (fl. 3, e-doc. 1).



    Afirma que, “atendendo ao disposto no citado art. 36 da Lei Orgânica do Município, o Presidente da edilidade encaminhou o pedido de referendo ao Presidente do Tribunal Regional Eleitoral do Estado de São Paulo” (fl. 3, e-doc. 1). 



    Ressalta que, “em contrapartida ao referendo, em 27 de agosto de 2021 o Prefeito de Guarulhos, Gustavo Henric da Costa, promulgou e fez publicar o Decreto n.º 38.316, que ‘Adota as providências necessárias para dissolução, liquidação e extinção da PROGUARU, nos termos da Lei municipal nº 7.879, de 2020, e dá outras providências:’ (…)” (fl. 4, e-doc. 1).



    Aponta que “em 03 de setembro de 2021 o Presidente do Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo Desembargador Nuevo Campos decidiu, em ato administrativo monocrático, indeferir, por ora, a realização do Referendo, alegando, em apertada síntese, que o pedido deveria vir acompanhado do Decreto Legislativo, dando a oportunidade para que o ‘vício formal’ fosse sanado (cópia da decisão em anexo). Em face dessa decisão houve interposição de recurso perante o TRE/SP” (fl. 4, e-doc. 1).



    Pondera que “o Presidente do TRE/SP informa haver recebido Ofício assinado pelo Prefeito, alegando que o referendo já teria perdido o objeto, uma vez que ele já publicara o Decreto com a extinção da empresa” (fl. 4, e-doc. 1).



    Argumenta que “o objeto desta ADPF é o Decreto Municipal n.º 38.316, de 27 de agosto de 2021, editado pelo Prefeito do Município de Guarulhos, Gustavo Henric Costa, o qual determinou a imediata extinção, dissolução e liquidação da sociedade de economia mista municipal PROGRESSO E DESENVOLVIMENTO DE GUARULHOS S/A – PROGUARU, não obstante a população ter decidido que a extinção deveria, antes, ser referendada por consulta popular. Especialmente o art. 1º que, invalidado, arrasta todos os demais artigos do Decreto” (fl. 5, e-doc. 1). 



    Assinala que “num inválido ato de rebeldia ao ordenamento e de desobediência da cidadania, o prefeito municipal publicou o decreto impugnado na intenção vã de esgotar a realização do referendo e, à todo custo fazer prevalecer a vontade da extinção da empresa. Em reação à iniciativa popular de submeter a referendo a Lei Municipal n.º 7.879, que autorizou a extinção da empresa pública, o objetivo do Decreto 38.316 foi de, antecipando-se ao referendo, criar obstáculo, como se intransponível fosse a edição do decreto de extinção, e procurar causar a sua perda de objeto” (fl. 5, e-doc. 1). 



    Realça que o decreto impugnado contraria “preceito fundamental da Constituição Federal do § 1º do art. 1º, o de que todo poder emana do povo, que o exerce de forma direta ou indireta. No caso do decreto de extinção, publicado dias após a apresentação de pedido de referendo da Lei municipal 7.879, é evidente a afronta ao preceito da soberania popular, consubstanciado injustificada motivação pessoal do prefeito municipal em inibir indevidamente a realização de referendo a fim de submeter a lei municipal de extinção da PROGUARU ao escrutínio popular. O Decreto rompe, ainda, os princípios regentes dos atos da Administração, constantes do art. 37, caput, da Constituição Federal, da moralidade, impessoalidade, legalidade e eficácia, desviando-se de sua finalidade” (fl. 6, e-doc. 1).



    Anota que, “[n]o município de Guarulhos, em sua auto-organização – como autoriza o art. 29 da CF/88 – a Lei Orgânica previu no art. 36 a realização de referendo quando a requisição desse tipo de consulta popular for subscrita por no mínimo 1% do eleitorado” (fl. 11, e-doc. 1). 



    Argumenta que “a decisão popular pela realização do referendo tem como consequência lógica a suspensão dos efeitos da lei, total ou parcialmente, até que ela seja submetida à consulta popular. Aprovado o referendo, como foi, os efeitos e a eficácia da Lei n.º 7.879/21 ficam em suspenso, aguardando a aceitação ou rejeição da norma. A aprovação popular pelo referendo, repisa-se, passou a ser condição prévia de validade da extinção da PROGUARU. Estabelece o referendo um tipo de cláusula suspensiva, pois condiciona a extinção da empresa ao evento futuro e incerto da aprovação/ratificação da Lei 7.879 e que, não ocorrendo, não gera os efeitos pretendidos pela lei nem permite a aquisição de direitos ou a imposição de deveres. (…) Deste modo, com a aprovação do referendo sobre a Lei n.º 7.879, chamado o povo de Guarulhos a se manifestar se aceita ou não a norma, essa somente se torna obrigatória se o povo a aprovar” (fls. 13-14, e-doc. 1).



    Para demonstrar a presença dos requisitos autorizadores de deferimento da medida cautelar, afirma que o periculum in mora “consist[e] na reação inconstitucional do Prefeito de Guarulhos – unipessoal e vingativa à iniciativa popular do referendo – que tem adotado medidas para extinguir a empresa pública imediatamente. Já nomeou comissão liquidante e adotou medidas para apressar o processo de encerramento das atividades da PROGUARU, como a deflagração, às pressas, de licitações para substituir os serviços públicos prestados pela sociedade de economia mista e cancelando a programação de férias dos servidores, conforme documentos em anexo – destacam-se os Editais dos Pregões na área da Saúde (nº 321/21), na área da Educação (nº 335/21) e na limpeza urbana (326/21)” (fl. 20, e-doc. 1).



    4. Requer medida cautelar para a “suspensão imediata da eficácia do Decreto Municipal n.º 38.316, de 27 de agosto de 2021, e a proibição da edição de qualquer outro ato, normativo ou administrativo, municipal ou estadual, que vise a dissolução da empresa Progresso e Desenvolvimento de Guarulhos S/A – PROGUARU, até julgamento final da presente ADPF e/ou até a realização do referendo da Lei Municipal n.º 7.879/2020, que autorizou a extinção da PROGUARU” (fl. 21, e-doc. 1).



    5. No mérito, pede “7.1) seja declarada a anulação do art. 1º do Decreto Municipal nº 38.316/2021 e, por arrastamento, todos os demais dispositivos da norma, com efeitos ex tunc; 7.2) o Prefeito de Guarulhos, qualquer das autoridades do Poder Executivo local e/ou a Comissão Liquidante se abstenham de praticar todo e qualquer ato de extinção e liquidação da PROGUARU S/A até a realização do referendo requisitado, ou de decisão final da Justiça sobre a sua realização” (fls. 22-23, e-doc. 1).



    6. Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    7. A presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não pode ser conhecida.



    8. No § 1º do art. 4º da Lei n. 9.882/1999 se estabelece:



    “Art. 4º A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de arguição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta. 



    § 1º Não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”.



    9. A arguição de descumprimento de preceito fundamental somente poderá ser utilizada se o interessado demonstrar não haver outros meios processuais para o questionamento devido ou ter havido o prévio exaurimento de outros instrumentos processuais, previstos no ordenamento positivo, capazes de fazer cessar a situação de lesividade ou de potencialidade danosa alegadamente resultante dos atos questionados.



    O princípio da subsidiariedade, a ser observado para a instauração do processo de arguição de descumprimento de preceito fundamental, está posto no § 1º do art. 4º da Lei n. 9.882/1999. Ali se condiciona o ajuizamento dessa especial ação constitucional à ausência de outro meio processual apto a sanar, eficazmente, a situação de lesividade afirmada pelo arguente. 



    É requisito de procedibilidade, validamente instituído pelo legislador comum, a condicionar o exercício do direito de ação. 



    No julgamento do Agravo Regimental na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 249/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 1º.9.2014, assentou-se que “a arguição de descumprimento de preceito fundamental somente poderá ser utilizada, se se demonstrar que, por parte do interessado, houve o prévio exaurimento de outros mecanismos processuais, previstos em nosso ordenamento positivo, capazes de fazer cessar a situação de lesividade ou de potencialidade danosa alegadamente resultante dos atos estatais questionados. Como precedentemente enfatizado, o princípio da subsidiariedade que rege a instauração do processo de arguição de descumprimento de preceito fundamental acha-se consagrado no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99, que condiciona o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à ausência de qualquer outro meio processual apto a sanar, de modo eficaz, a situação de lesividade afirmada pelo arguente”.



     



    Confiram-se também, por exemplo, os seguintes julgados: 



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 212 DO TEXTO CONSTITUCIONAL. PREFEITO MUNICIPAL. PRINCÍPIO DA subsidiariedade. AUSÊNCIA DE DOCUMENTOS COMPROBATÓRIOS DA ALEGADA LESÃO. AGRAVO IMPROVIDO. I - Aplicação do princípio da subsidiariedade. A arguição de descumprimento de preceito fundamental somente pode ser utilizada quando houver o prévio exaurimento de outros meios processuais, capazes de fazer cessar a lesividade ou a potencialidade danosa dos atos omissivos questionados. II - A Lei 8.429/1992 e o Decreto-lei 201/1967, dentre outros, abrigam medidas aptas a sanar a ação omissiva apontada. III - Não está evidenciado, ademais, documentalmente, o descumprimento de preceito fundamental, seja na inicial da ADPF, seja no presente recurso. IV - Agravo improvido” (ADPF n. 141-AgR/RJ, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJ 18.6.2010). 



    “EMENTA: Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Ato omissivo do Governador do Estado da Paraíba consistente na ausência de envio, ao Poder Legislativo estadual, do projeto de lei que fixa, na forma de subsídio, a remuneração do Defensor Público do Estado. Mandado de segurança em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado com idêntico objeto. Ausência de subsidiariedade. Agravo a que se nega provimento. 1. Encontra-se em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba mandado de segurança impetrado pela Defensoria Pública do Estado em que se impugna o mesmo ato omissivo objeto da presente arguição, sendo os respectivos pedidos idênticos. Portanto, existe meio processual capaz de sanar a lesividade alegada pela associação autora com a mesma amplitude e imediaticidade que teria a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, razão pela qual se tem por não atendido o requisito da subsidiariedade. 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADPF n. 319-AgR/PB, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJ 19.12.2014). 



    “EMENTA: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (CF, ART. 102, § 1º) AÇÃO ESPECIAL DE ÍNDOLE CONSTITUCIONAL PRINCÍPIO DA subsidiariedade (LEI Nº 9.882/99, ART. 4º, § 1º) EXISTÊNCIA DE OUTRO MEIO APTO A NEUTRALIZAR A SITUAÇÃO DE LESIVIDADE QUE ALEGADAMENTE EMERGE DOS ATOS IMPUGNADOS INVIABILIDADE DA PRESENTE ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO PRECEDENTES RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. O ajuizamento da ação constitucional de arguição de descumprimento de preceito fundamental rege-se pelo princípio da subsidiariedade (Lei nº 9.882/99, art. 4º, § 1º), a significar que não será ela admitida, sempre que houver qualquer outro meio juridicamente idôneo apto a sanar, com efetividade real, o estado de lesividade emergente do ato impugnado. Precedentes. A mera possibilidade de utilização de outros meios processuais, contudo, não basta, só por si, para justificar a invocação do princípio da subsidiariedade, pois, para que esse postulado possa legitimamente incidir impedindo, desse modo, o acesso imediato à arguição de descumprimento de preceito fundamental revela-se essencial que os instrumentos disponíveis mostrem-se capazes de neutralizar, de maneira eficaz, a situação de lesividade que se busca obstar com o ajuizamento desse writ constitucional. A norma inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99 que consagra o postulado da subsidiariedade estabeleceu, validamente, sem qualquer ofensa ao texto da Constituição, pressuposto negativo de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental, pois condicionou, legitimamente, o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à observância de um inafastável requisito de procedibilidade, consistente na ausência de qualquer outro meio processual revestido de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado” (ADPF n. 237-AgR/SC, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 30.10.2014). 



    Assim também, por exemplo: ADPF n. 145/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJ 9.2.2009; ADPF n. 134-AgR-terceiro/CE, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJ 7.8.2009; ADPF n. 93-AgR/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJ 7.8.2009; ADPF n. 6-MC/RJ, Relator o Ministro Celso de Mello, decisão monocrática, DJ 26.11.2014; ADPF n. 319/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, decisão monocrática, DJ 26.5.2014; ADPF n. 127/DF, Relator o Ministro Teori Zavascki, decisão monocrática, DJ 28.2.2014. 



    10. No julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 141, este Supremo Tribunal concluiu que se devem considerar também os instrumentos processuais de índole subjetiva para a análise da existência de outros meios processuais capazes de fazer cessar a lesividade dos atos impugnados:



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 212 DO TEXTO CONSTITUCIONAL. PREFEITO MUNICIPAL. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. AUSÊNCIA DE DOCUMENTOS COMPROBATÓRIOS DA ALEGADA LESÃO. AGRAVO IMPROVIDO. I - Aplicação do princípio da subsidiariedade. A arguição de descumprimento de preceito fundamental somente pode ser utilizada quando houver o prévio exaurimento de outros meios processuais, capazes de fazer cessar a lesividade ou a potencialidade danosa dos atos omissivos questionados. II - A Lei 8.429/1992 e o Decreto-lei 201/1967, dentre outros, abrigam medidas aptas a sanar a ação omissiva apontada. III - Não está evidenciado, ademais, documentalmente, o descumprimento de preceito fundamental, seja na inicial da ADPF, seja no presente recurso. IV - Agravo improvido” (ADPF n. 141-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 18.6.2010). 



    11. A arguição de descumprimento de preceito fundamental não pode ser utilizada para substituir os instrumentos recursais ou outras medidas processuais ordinárias acessíveis à parte processual, sob pena de transformá-la em ação rescisória até mesmo fora de seu prazo legal, sucedâneo recursal e mecanismo de burla às normas de distribuição de competências entre os órgãos jurisdicionais.



    12. Este Supremo Tribunal firmou jurisprudência no sentido de vedar-se o uso da arguição de descumprimento de preceito fundamental como substitutivo de recurso próprio no processo subjetivo ou espécie de ação rescisória. Confiram-se, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ALEGAÇÃO DE NÃO RECEPÇÃO DO ART. 148, § 1º, DA LEI 223/1974, DO MUNICÍPIO DE ITAPEVI. DESCUMPRIMENTO DOS ARTS. 1º, IV; 5º, CAPUT , 7º, XIII E XVI, E 39, 3º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DECISÕES JUDICIAIS. AÇÕES DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO E DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. MEIO CAPAZ DE SANAR A CONTROVÉRSIA DE FORMA GERAL, IMEDIATA E EFICAZ NO CASO CONCRETO. SUCEDÂNEO RECURSAL. DESPROVIMENTO. 1. A jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que a arguição de descumprimento de preceito fundamental possui como requisitos processuais a relevância constitucional da controvérsia e o critério da subsidiariedade. Precedente: ADPF-AgR 210, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 21.06.2013. 2. Constatado o objetivo desta arguição de descumprimento de preceito fundamental como sendo o de cassar decisões judiciais que condenaram ex-prefeita a ressarcir o erário por danos causados por ato de improbidade administrativa, decorrente da autorização ao pagamento de horas extraordinárias laboradas por servidores comissionados, e tendo em vista que estes pronunciamentos judiciais foram submetidos regularmente ao sistema recursal, depreende-se o propósito de utilização do instrumento de controle concentrado como verdadeiro sucedâneo recursal, com o que não se coaduna a previsão constitucional do mecanismo. Precedentes. 3. Agravo regimental desprovido” (ADPF n. 283-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 8.8.2019). 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO ELEITORAL. DECISÕES JUDICIAIS. COLIGAÇÕES. AUTONOMIA E CARÁTER NACIONAL DOS PARTIDOS POLÍTICOS. INAFASTABILIDADE JURISDIONAL. LEI 9.504/1997. LEI 9.096/1995. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. MEIO CAPAZ DE SANAR A CONTROVÉRSIA DE FORMA GERAL, IMEDIATA E EFICAZ. 1. A arguição de descumprimento de preceito fundamental, em sua modalidade incidental, possui seu interesse processual correlato às ações eleitorais ajuizadas. 2. Tendo em vista os objetos serem pronunciamentos judiciais submetidos regularmente ao sistema recursal eleitoral, constata-se que esta ADPF foi funcionalizada pela parte Agravante como verdadeiro sucedâneo recursal. Precedentes. 3. O requisito da subsidiariedade coloca-se como óbice ao processamento da ADPF, pois é possível a utilização de ADI ou ADC como veículo processual com aptidão para conferir interpretação conforme à Constituição aos dispositivos da Lei 9.096/95. Precedentes. 4. Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental a que se nega seguimento” (ADPF n. 266-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 23.5.2017). 



    “EMENTA: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. EMPRESA CONCESSIONÁRIA DE DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA. UTILIZAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA MUNICIPAL. COBRANÇA MENSAL DE VALOR PELO USO. LEI N. 3.242/2002 E DECRETO N. 2.342/2002 DO MUNICÍPIO DE IGREJINHA/RS. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. INOBSERVÂNCIA. INTERESSE SINGULAR DE EMPRESA ASSOCIADA À ARGUENTE. INEXISTÊNCIA DE DANO DE DIFÍCIL REPARAÇÃO À ORDEM JURÍDICA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. A improcedência de ação judicial, pela qual empresa concessionária busca impedir a cobrança pelo uso de área municipal na prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, não autoriza a utilização da arguição de descumprimento de preceito fundamental. Impossibilidade de utilização dessa ação como espécie de ação rescisória preventiva ou de recurso inominado com efeito suspensivo, alheio à relação processual originária. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ADPF n. 76-AgR, minha relatoria, Plenário, DJe 1º.12.2014). 



    “EMENTA: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL POSTULADO DA SUBSIDIARIEDADE INOBSERVÂNCIA INVIABILIDADE DE REFERIDA AÇÃO CONSTITUCIONAL DOUTRINA PRECEDENTES POSSIBILIDADE DE IMPUGNAÇÃO, MEDIANTE ADPF, DE DECISÕES JUDICIAIS, DESDE QUE NÃO TRANSITADAS EM JULGADO CONSEQUENTE OPONIBILIDADE DA COISA JULGADA EM SENTIDO MATERIAL À ADPF PRECEDENTE O SIGNIFICADO POLÍTICO-JURÍDICO DA RES JUDICATA RELAÇÕES ENTRE A COISA JULGADA MATERIAL E A CONSTITUIÇÃO RESPEITO PELA AUTORIDADE DA COISA JULGADA MATERIAL, MESMO QUANDO A DECISÃO TENHA SIDO PROFERIDA EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ADPF: AÇÃO CONSTITUCIONAL QUE NÃO DISPÕE DE FUNÇÃO RESCISÓRIA EXISTÊNCIA DE CONTROVÉRSIA JUDICIAL RELEVANTE CARACTERIZADA POR JULGAMENTOS CONFLITANTES DE ÓRGÃOS JUDICIÁRIOS DIVERSOS: PRESSUPOSTO NECESSÁRIO E ESSENCIAL AO VÁLIDO AJUIZAMENTO DA ADPF AUSÊNCIA, NO CASO, DE QUALQUER ESTADO DE INCERTEZA OU DE INSEGURANÇA NO PLANO JURÍDICO, NOTADAMENTE PORQUE JÁ DIRIMIDO O DISSENSO INTERPRETATIVO PELO STF FORMULAÇÃO, NA ESPÉCIE, DA SÚMULA 652/STF DOUTRINA RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO” (ADPF n. 249-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 1º.9.2014). 



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI Nº 3.624/89, DO MUNICÍPIO DE VITÓRIA, QUE IMPÕE AO PODER PÚBLICO MUNICIPAL A OBRIGAÇÃO DE CUMPRIR ACORDO COLETIVO CELEBRADO COM DIVERSAS ENTIDADES REPRESENTATIVAS DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. NÃO-CONHECIMENTO. 1. O acordo coletivo de trabalho se constituiu em ato jurídico uno para todas as categorias de servidores estatutários do Município de Vitória. 2. Exauridas todas as instâncias, inclusive com manejo de ação rescisória extinta sem resolução do mérito, não cabe à ADPF cumprir uma função substitutiva de embargos à execução. 3. Arguição não conhecida” (ADPF n. 83, Relator o Ministro Carlos Britto, Plenário, DJe 1º.8.2008). 



    No julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 555, em decisão monocrática pela qual não conheceu da arguição, o Ministro Celso de Mello assentou: 



    “Como se sabe, um pronunciamento judicial pode qualificar-se como res habilis, vale dizer, como objeto idôneo suscetível de impugnação em sede de arguição de descumprimento de preceito fundamental, desde que referida manifestação decisória ainda não tenha transitado em julgado, em face do que prescreve o art. 5º, § 3º, in fine, da Lei no 9.882/99. 



    Esse entendimento não só tem o apoio do magistério doutrinário (a que precedentemente aludi nesta decisão), mas encontra suporte na própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 



    Não constitui demasia relembrar que a existência de coisa julgada atua como pressuposto negativo de admissibilidade do ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, tornando-a incognoscível, em consequência, se e quando promovida contra decisões revestidas da autoridade da coisa julgada” (DJ 5.5.2020). 



    13. Na espécie, sustenta-se a inconstitucionalidade do Decreto n. 38.316/2021, editado pelo Prefeito do Município de Guarulhos/SP, pelo qual decretada a extinção, dissolução e liquidação da Empresa Progresso e Desenvolvimento de Guarulhos S/A, nos termos do § 2º do art. 1º da Lei municipal n. 7.879/2020, pela não realização de referendo no Município para consulta popular sobre a Lei municipal n. 7.879/2020, pela qual autorizado o Poder Executivo a adotar providências necessárias à dissolução, liquidação e extinção da Progresso e Desenvolvimento de Guarulhos S/A – PROGUARU.



    Objetiva-se, assim, a declaração de inconstitucionalidade do Decreto n. 38.316/2021, de lavra do Prefeito do Município de Guarulhos/SP, por alegada ofensa à soberania popular a ser exercida por referendo por ter o Prefeito “public[ado] o decreto impugnado na intenção vã de esgotar a realização do referendo e, a todo custo fazer prevalecer a vontade da extinção da empresa” (fl. 5, e-doc. 1).



    14. Tem-se que a matéria referente à realização do referendo quanto à matéria veiculada na Lei n. 7.879/2020, de Guarulhos/SP foi objeto de exame pelo Presidente do Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo, conforme decisão no processo SEI/TRE-SP n. 2934791, colacionada nos autos (e-doc. 5). Consta da decisão: 



    “(...) Trata-se de pedido de realização de referendo no Município de Guarulhos/SP, formulado pelo D. Presidente da Câmara Municipal daquela localidade. Sustenta, em suma, que o art. 6º da Lei n. 9.709/98 confere aos Municípios a competência para disciplinar a realização de plebiscito e referendo sobre temas locais, e que, nesse contexto, a Lei Orgânica de Guarulhos determina que ‘são obrigatoriamente submetidas a referendo popular as leis, e emendas à Lei Orgânica até 01 (um) ano após a sua promulgação, quando assim requererem 1% (um por cento) do eleitorado’. Sustenta, também, que foi protocolada naquela Casa legislativa a documentação contendo as assinaturas de 14.730 eleitores, o que atende ao percentual, visando à realização de consulta popular sobre a Lei Municipal n. 7.879/20, ‘que autoriza o Poder Executivo a adotar providências necessárias à dissolução, liquidação e extinção da Progresso e Desenvolvimento de Guarulhos S/A – PROGUARU’. 



    Sustenta, ainda, que referida Lei foi promulgada em 21/12/2020, estando, portanto, dentro do prazo de um ano para submissão ao referendo, nos termos