Tribunal: STF
Processo: ARE 1295437
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-03
Data de publicação: 2021-02-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul, ementado nos seguintes termos: 
    “APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – DISPONIBILIDADE DE CAIXA DO MUNICÍPIO EM INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS NÃO OFICIAIS – IMPOSSIBILIDADE – AFRONTA AO ARTIGO 164, § 3° DA CF/88 – EXCEÇÃO À REGRA QUE APENAS PODE SER DEFINIDA POR MEIO DA EDIÇÃO DE LEI FEDERAL, DE CARÁTER NACIONAL – LEGISLAÇÃO MUNICIPAL DECLARADA PARCIALMENTE INCONSTITUCIONAL EM INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO“ (eDOC 5, p. 38)
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 18; 24, I, § 1º; 30, I e II; 164, § 3º; e 173, § 1º, II, e § 2º, do texto constitucional. 
    Nas razões recursais, alega-se a constitucionalidade da Lei Municipal nº 1.106/02, que autoriza ao Município de Sidrolândia realizar o depósito de disponibilidade de caixa em conta criada junto a instituição financeira privada. Sustenta-se que o art. 164, § 3º, da Constituição Federal permite a edição de lei a autorizar o depósito de disponibilidade de caixa em instituição financeiras privadas e que, a declarar a inconstitucionalidade do art. 1º da lei mencionada, teria violado a autonomia municipal e o princípio da separação dos poderes (eDOC 6, p. 1-26).
    Decido. 
    O recurso não merece prosperar. 
    O Tribunal de origem consignou que o art. 1º da Lei Municipal 1.106/02 é inconstitucional, ao argumento de que seria necessária a edição de Lei Federal para autorizar o depósito da disponibilidade de caixa em instituição financeira privada. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 
    “Nesse contexto, tendo a lei municipal n. 1.106/2002, do município de Sidrolândia, permitido a abertura e movimentação de conta corrente de depósito à vista e a prazo na Cooperativa de Crédito Rural de Sidrolândia Ltda (SICREDI) e no HSBC Bank Brasil S.A – Banco Múltiplo, afrontou diretamente o citado dispositivo constitucional. 
    Digo isso porque, repita-se, nos termos do art. 164 da Lei Maior, as disponibilidades de caixa dos municípios devem ser depositadas em instituições financeiras oficiais, ou seja, aquelas instituições controladas pelo Poder Público, a exemplo do Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal e os bancos estaduais ainda não privatizados, sendo certo que a ressalva feita pelo § 3º, do art. 164, excepciona apenas os casos previstos em lei, leia-se: lei federal, de caráter nacional. 
    (...)
    Portanto, a lei impugnada apresenta afronta à competência legislativa reservada da União, único ente político que detém poderes para excepcionar a regra disposta no §3º, do art. 164, da CF. 
    Não se olvide, ainda, que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC N. 101/2000), tratou do assunto e apenas repisa o quanto disciplinado do Texto Maior, dispondo, no artigo 43, que: "As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão depositadas conforme estabelece o §3º do art. 164 da Constituição." 
    Destarte, verifica-se que embora a norma do §3º, do art. 164 da CF, seja de eficácia contida, admitindo redução ou restrição do seu campo de atuação, até a presente data possui eficácia imediata e plena, já que não há lei federal de caráter nacional que restrinja seu alcance, não podendo, assim, a lei municipal fazê-lo, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade, o que ocorreu no caso presente. 
    Posto isso, com o parecer, declaro a inconstitucionalidade do artigo 1º da Lei Municipal n. 1.106/02, do município de Sidrolândia, com eficácia ex nunc” (eDOC 5, p. 25-26)
    O art. 1º da Lei Municipal nº 1.106/02 mencionado disciplina a matéria da seguinte forma:
    "Art. 1° - Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a abrir e movimentar conta corrente de depósito à vista e a prazo na Cooperativa de Crédito Rural de Sidrolândia Ltda (SICRED), localizada na Rua Sergipe n° 69, no Município de Sidrolândia-MS- CNPJ n° 26.408.187/0001-50 - Agência 0902-4 Conta Corrente 90.902-5 e Conta Corrente 06018-6 aberta em 15/02/2002 e HSBC BANK BRASIL S/A BANCO S/A BANCO MULTIPLO, Agência 0857, Conta Corrente 1545-32, CNPJ 01,701.201/0587-45, localizada na Rua São Paulo - 714 no Município de Sidrolândia-MS, bem como a firmar convênios para arrecadação de tributos municipais e pagamentos de pessoal. 
    Parágrafo único - Os recursos orçamentários pertencentes à Câmara de Vereadores poderão ser depositados em seu nome, em conta especial, para movimentação na forma de seu regimento." 
    Por sua vez, eis o teor do art. 164, § 3º, da Constituição Federal:
    “Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco central.
    (...)
    § 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei”
    A jurisprudência desta Corte Constitucional se firmou no sentido de compreender que a parte final do art. 164, § 3º, ao dispor “ressalvados os casos previstos em lei”, quis dizer Lei Federal de caráter nacional. 
    Na espécie, está-se diante de lei municipal que disciplinou a exceção acima prevista no texto constitucional. Dessa forma, nota-se que a decisão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes, firmados em sede de controle concentrado de constitucionalidade: 
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 14.235/2003, do Estado do Paraná. Proibição ao Poder Executivo Estadual de iniciar, renovar, manter, em regime de exclusividade a qualquer instituição bancária privada, as disponibilidades de caixa estaduais. 2. Reserva da Administração. A matéria trazida pela lei impugnada, por referir-se à disciplina e à organização da Administração Pública, é de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. O Projeto de Lei 655/2003, que deu origem à Lei 14.235/2003, é de autoria parlamentar. 3. Violação ao § 3º do art. 164 da Constituição Federal. Necessidade de lei nacional para estabelecer exceções ao comando constitucional. Inconstitucionalidade formal. 4. A legislação impugnada teve a clara intenção de revogar o regime anterior e desconstituir todos os atos e contratos firmados com base em suas normas. A Lei 14.235/00, ao afirmar, em seu art. 3º, que ‘caberá ao Poder Executivo revogar, imediatamente, todos os atos e contratos firmados nas condições previstas no art. 1º desta lei’, viola o princípio da separação dos Poderes e da segurança jurídica. Inconstitucionalidade material. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI 3075, de minha relatoria), Tribunal Pleno, DJe 5.11.2014)
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Medida cautelar. Artigo 3º da Emenda Constitucional nº 37, do Estado do Espírito Santo. Nova redação conferida ao art. 148 da Constituição Estadual, determinando que as disponibilidades de caixa do Estado, bem como as dos órgãos ou entidades do Poder Público Estadual e das empresas por ele controladas, sejam depositadas na instituição financeira que vier a possuir a maioria do capital social do BANESTES, decorrente de sua privatização, na forma definida em lei. Aparente ofensa ao disposto no art. 164, § 3º da Constituição, segundo o qual as disponibilidades financeiras de Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como as dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, devem ser depositadas em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. Tal lei exceptiva há que ser a lei ordinária federal, de caráter nacional. Existência, na Lei Complementar federal nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), de previsão segundo a qual as disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão depositadas conforme estabelece o § 3º do art. 164 da Constituição (art. 43, caput). Ofensa, ademais, ao princípio da moralidade previsto no artigo 37, caput da Carta Política. Medida cautelar deferida” (ADI 2600 MC, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 25.10.2002)
    “I. Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade: caso de excepcional urgência, que autoriza a decisão liminar sem audiência dos partícipes da edição das normas questionadas (LADIn, art. 10, § 3º), dada a iminência do leilão de privatização do controle de instituição financeira, cujo resultado poderia vir a ser comprometido com a concessão posterior da medida cautelar. II. Desestatização de empresas públicas e sociedades de economia mista: alegação de exigência constitucional de autorização legislativa específica, que - contra o voto do relator - o Supremo Tribunal tem rejeitado; caso concreto, ademais, no qual a transferência do controle da instituição financeira, do Estado-membro para a União, foi autorizada por lei estadual (conforme exigência do art. 4º, I, a, da MPr 2.192-70/01 - PROES) e a subseqüente privatização pela União constitui a finalidade legal específica de toda a operação; indeferimento da medida cautelar com relação ao art. 3º, I, da MPr 2.192-70/01, e ao art. 2º, I, II e IV, da L. 9.491/97. III. Desestatização: manutenção na instituição financeira privatizada das disponibilidades de caixa da administração pública do Estado que detinha o seu controle acionário (MPr 2.192-70/01, art. 4º, § 1º), assim como dos depósitos judiciais (MPr 2.192-70/01, art. 29): autorização genérica, cuja constitucionalidade - não obstante emanada de diploma legislativo federal - é objeto de questionamento de densa plausibilidade, à vista do princípio da moralidade - como aventado em precedentes do Tribunal (ADIn 2.600-MC e ADIn 2.661-MC) - e do próprio art. 164, § 3º, da Constituição - que não permitiria à lei, ainda que federal, abrir exceção tão ampla à regra geral, que é a de depósitos da disponibilidade de caixa da Administração Pública em instituições financeiras oficiais; aparente violação, por fim, da exigência constitucional de licitação (CF, art. 37, XXI); ocorrência do periculum in mora: deferimento da medida cautelar para suspender ex nunc a eficácia dos arts. 4º, § 1º, e 29 e parágrafo único do ato normativo questionado (MPr 2.192/70/01)” (ADI 3578 MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 24.02.2006)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI ESTADUAL QUE AUTORIZA A INCLUSÃO, NO EDITAL DE VENDA DO BANCO DO ESTADO DO MARANHÃO S/A, DA OFERTA DO DEPÓSITO DAS DISPONIBILIDADES DE CAIXA DO TESOURO ESTADUAL - IMPOSSIBILIDADE - CONTRARIEDADE AO ART. 164, § 3º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA NORMATIVA DO ESTADO-MEMBRO - ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA - PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - EXISTÊNCIA DE PRECEDENTE ESPECÍFICO FIRMADO PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - DEFERIMENTO DA MEDIDA CAUTELAR, COM EFICÁCIA EX TUNC. AS DISPONIBILIDADES DE CAIXA DOS ESTADOS-MEMBROS SERÃO DEPOSITADAS EM INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS OFICIAIS, RESSALVADAS AS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI NACIONAL. - As disponibilidades de caixa dos Estados-membros, dos órgãos ou entidades que os integram e das empresas por eles controladas deverão ser depositadas em instituições financeiras oficiais, cabendo, unicamente, à União Federal, mediante lei de caráter nacional, definir as exceções autorizadas pelo art. 164, § 3º da Constituição da República. - O Estado-membro não possui competência normativa, para, mediante ato legislativo próprio, estabelecer ressalvas à incidência da cláusula geral que lhe impõe a compulsória utilização de instituições financeiras oficiais, para os fins referidos no art. 164, § 3º da Carta Política. O desrespeito, pelo Estado-membro, dessa reserva de competência legislativa, instituída em favor da União Federal, faz instaurar situação de inconstitucionalidade formal, que compromete a validade e a eficácia jurídicas da lei local, que, desviando-se do modelo normativo inscrito no art. 164, § 3º da Lei Fundamental, vem a permitir que as disponibilidades de caixa do Poder Público estadual sejam depositadas em entidades privadas integrantes do Sistema Financeiro Nacional. Precedente: ADI 2.600-ES, Rel. Min. ELLEN GRACIE. O PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA - ENQUANTO VALOR CONSTITUCIONAL REVESTIDO DE CARÁTER ÉTICO-JURÍDICO - CONDICIONA A LEGITIMIDADE E A VALIDADE DOS ATOS ESTATAIS. - A atividade estatal, qualquer que seja o domínio institucional de sua incidência, está necessariamente subordinada à observância de parâmetros ético-jurídicos que se refletem na consagração constitucional do princípio da moralidade administrativa. Esse postulado fundamental, que rege a atuação do Poder Público, confere substância e dá expressão a uma pauta de valores éticos sobre os quais se funda a ordem positiva do Estado. O princípio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder Público que transgridam os valores éticos que devem pautar o comportamento dos agentes e órgãos governamentais. A ratio subjacente à cláusula de depósito compulsório, em instituições financeiras oficiais, das disponibilidades de caixa do Poder Público em geral (CF, art. 164, § 3º) reflete, na concreção do seu alcance, uma exigência fundada no valor essencial da moralidade administrativa, que representa verdadeiro pressuposto de legitimação constitucional dos atos emanados do Estado. Precedente: ADI 2.600-ES, Rel. Min. ELLEN GRACIE. As exceções à regra geral constante do art. 164, § 3º da Carta Política - apenas definíveis pela União Federal - hão de respeitar, igualmente, esse postulado básico, em ordem a impedir que eventuais desvios ético-jurídicos possam instituir situação de inaceitável privilégio, das quais resulte indevido favorecimento, destituído de causa legítima, outorgado a determinadas instituições financeiras de caráter privado. Precedente: ADI 2.600-ES, Rel. Min. ELLEN GRACIE. A EFICÁCIA EX TUNC DA MEDIDA CAUTELAR NÃO SE PRESUME, POIS DEPENDE DE EXPRESSA DETERMINAÇÃO CONSTANTE DA DECISÃO QUE A DEFERE, EM SEDE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. - A medida cautelar, em ação direta de inconstitucionalidade, reveste-se, ordinariamente, de eficácia ex nunc, "operando, portanto, a partir do momento em que o Supremo Tribunal Federal a defere" (RTJ 124/80). Excepcionalmente, no entanto, e para que não se frustrem os seus objetivos, a medida cautelar poderá projetar-se com eficácia ex tunc, em caráter retroativo, com repercussão sobre situações pretéritas (RTJ 138/86). Para que se outorgue eficácia ex tunc ao provimento cautelar, em sede de ação direta de inconstitucionalidade, impõe-se que o Supremo Tribunal Federal assim o determine, expressamente, na decisão que conceder essa medida extraordinária (RTJ 164/506-509, 508, Rel. Min. CELSO DE MELLO). Situação excepcional que se verifica no caso ora em exame, apta a justificar a outorga de provimento cautelar com eficácia ex tunc” (ADI 2661 MC, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 23.08.2002)
    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.
    Publique-se. 
    Brasília, 3 de fevereiro de 2021.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente