Tribunal: STF
Processo: ADI 6613
Classe: ADI
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-19
Data de publicação: 2021-02-19

Ementa:

Inteiro teor:
Vistos etc.
    1. Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Partido Democrático Trabalhista - PDT em face do art. 1º da Resolução nº 23/2012 do Senado Federal, pela qual autorizada, nos moldes do art. 52, V, da Constituição da República, a “contratação de operação de crédito externo, com garantia da República Federativa do Brasil, entre a Companhia Estadual de Distribuição de Energia Elétrica (CEEE-D) e o Banco Interamericano de desenvolvimento (BID), no valor de até US$ 130.556.650,00 (cento e trinta milhões, quinhentos e cinquenta e seis mil e seiscentos e cinquenta dólares norte-americanos), destinados a financiar parcialmente o "Programa de Expansão e Modernização do Sistema Elétrico da Região Metropolitana de Porto Alegre e da Área de Abrangência do Grupo CEEE (PRENERGIA RS)”.
    2. A agremiação autora afirma, inicialmente, a admissibilidade da ação direta para impugnar ato normativo que, não obstante despido de generalidade e abstração, configura norma de caráter primário sobre a qual paira controvérsia de feição abstrata, relativa aos limites constitucionais da competência do Senado Federal para autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse dos entes federados (art. 52, V, da CF). Pugna, sucessivamente, pelo recebimento da ação como arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    Sustenta inconstitucional qualquer interpretação do preceito atacado no sentido de que subsistente à desestatização da Companhia Estadual de Distribuição de Energia Elétrica (CEEE-D) a autorização para a União conceder garantia em operação de crédito celebrada entre a estatal sul-rio-grandense e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
    Aponta que a regra de competência do art. 52, V, da CF não contempla autorização para operações financeiras de interesse de ente privado. Nesse sentido, argumenta que a “garantia soberana prestada pela União não se sujeita, pois, somente às disposições do contrato acessório ao celebrado pela CEEE-D com o BID ou à lei de regência nele convencionada, mas, prioritariamente, também à Constituição, na medida em que submetida à autorização legislativa, prévia e específica, do Senado Federal, no exercício de competência privativa, no interesse de ente federativo (CF, art. 52, V)”.
    Defende que a interpretação do art. 1º da Resolução nº 23/2012 do Senado Federal segundo o art. 52, V, da Constituição da República implica “reconhecer como defeso à União manter a respectiva operação externa de natureza financeira havendo a desestatização da mencionada estatal, pelo perecimento do interesse do Estado do Rio Grande do Sul”.
    Refere que, “com o início do processo de desestatização da CEEE-D, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) pronunciaram-se pela manutenção da garantia da União, desde que atendidas condições pelo Estado do Rio Grande do Sul (contragarantias), pelo BID (waiver) e pelo adquirente da CEEE-D (assunção de dívida)”.
    Tal interpretação do art. 1º da Resolução nº 23/2012, alega, afronta os preceitos constitucionais alusivos aos princípios da legalidade e do devido processo legislativo (art. 37, caput, 52, V e 59, VII, da CF), ao postulado da separação dos poderes (art. 2º, da CF), à autonomia federativa (art. 18 e 52, V, da CF) e à indisponibilidade do interesse público (art. 1º, 5º, XXIII, e 170, II, da CF).
    A medida cautelar pleiteada tem o escopo de suspender, até o julgamento final da ação, qualquer exegese do art. 1º da Resolução nº 23/2012 do Senado Federal que autorize a permanência da União como garantidora de operação de crédito externo a despeito do perecimento do interesse de ente federativo. O pedido tem por fundamentos a plausibilidade jurídica da tese esposada (fumus boni juris) e a apresentação de cronograma de desestatização da CEEE-D pelo Estado do Rio Grande do Sul, com data limite para lançamento do edital de desestatização no dia 09.12.2020 e, para o leilão, no mês de fevereiro de 2021 (periculum in mora).
    No mérito, requerida a procedência da ação direta a fim de conferir interpretação conforme a Constituição ao preceito normativo impugnado, no sentido de que defeso à União manter operação externa de natureza financeira (concessão de garantia) com o perecimento do interesse de ente federativo (Estado do Rio Grande do Sul) pela desestatização do devedor (CEEE-D).
    3. Solicitadas informações preliminares, nos moldes do art. 10 da Lei nº 9.868/1999, o Senado Federal afirma carecer de generalidade e abstração o art. 1º da Resolução nº 23/2021, enquanto traduz atuação normativa “de efeitos individuais e concretos destinada a autorizar a contratar operação de crédito externo, com garantia da União, com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)”, sendo, por conseguinte, insuscetível de impugnação pela via da ação direta de inconstitucionalidade. Sustenta regulares a tramitação e a aprovação da resolução atacada naquela Casa Legislativa, bem como limitado o seu conteúdo normativo a autorizar “empresa controlada pelo Estado do Rio Grande do Sul a contratar operações de crédito externo, garantido pela União”, dispondo sobre os limites e as condições para a concessão da garantia da União, em estrita conformidade com o art. 52, V, VII e VIII, da Lei Maior. Pugna pelo não conhecimento da ação direta e, sucessivamente, pela sua improcedência.
    Manifestação do Advocacia-Geral da União pelo não conhecimento da ação, à compreensão de que inviável a tutela de interesse marcadamente subjetivo e concreto em procedimento de controle abstrato de constitucionalidade, e diante da falta de impugnação de todo o complexo normativo pertinente. No mérito, pela improcedência do pedido.
    O Procurador Geral da República igualmente opina pelo não conhecimento da presente ação por não traduzir, o art. 1º da Resolução impugnada, ato normativo geral e abstrato, sequer viável o recebimento do feito como arguição de descumprimento de preceito fundamental, uma vez que “também não é permitida sua utilização para a tutela jurisdicional de situações individuais e concretas”. Opina, sucessivamente, pela improcedência do pedido, uma vez amparada a Resolução nº 23/2012 do Senado Federal em manifestações de órgãos técnicos do Ministério da Economia, e por eventual desestatização da Companhia Estadual de Distribuição de Energia Elétrica (CEEE-D) não descaracterizar o interesse público ensejador da autorização do Senado Federal para a garantia da União na operação de crédito externo, qual seja, a ampliação da rede elétrica da região metropolitana de Porto Alegre.
    É o relatório.
    Decido.
    4. Vocaciona-se a ação direta de inconstitucionalidade, a teor dos arts. 102, I, “a”, e 103, § 3º, da Constituição da República e art. 3º, I, da Lei nº 9.868/1999, a assegurar a higidez constitucional do direito objetivo. Por conseguinte, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal orienta-se no sentido de não admitir a instauração de procedimento jurisdicional de fiscalização in abstracto de constitucionalidade quando carecedor, o ato normativo objeto da impugnação, de coeficiente de normatividade suficientemente apto a qualificá-lo como ato normativo de caráter geral e abstrato.
    5. Pelo art. 1º da Resolução nº 23/2012 do Senado Federal, foi a União autorizada, na forma do art. 52, V, da Constituição da República, a conceder garantia em operação de crédito externo, no valor de até US$ 130.556.650,00 (cento e trinta milhões, quinhentos e cinquenta e seis mil e seiscentos e cinquenta dólares norte-americanos), entre a Companhia Estadual de Distribuição de Energia Elétrica (CEEE-D) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), celebrada com o objetivo de financiar o “Programa de Expansão e Modernização do Sistema Elétrico da Região Metropolitana de Porto Alegre e da Área de Abrangência do Grupo CEEE (Pró-Energia RS)”.
    6. À evidência, o dispositivo impugnado não se credencia ao controle de constitucionalidade em sede abstrata enquanto ato de feição político-administrativa, destinado a produzir efeitos sobre relação jurídica singularizada, e sem conteúdo tipicamente normativo. Ao se ressentir dos predicados da abstração e da generalidade, mostra-se insuscetível de impugnação pela via processual objetiva, a teor dos arts. 102, I, “a”, e 103, § 3º, da Constituição da República e 3º, I, da Lei nº 9.868/1999, e na esteira de reiterados precedentes desta Casa. É que, em tal hipótese, “a noção de ato normativo, para efeito de fiscalização abstrata, pressupõe, além da autonomia jurídica da deliberação estatal, a constatação de seu coeficiente de generalidade abstrata, bem assim de sua impessoalidade” (ADI 2630-AgR/RJ, Relator Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgamento em 16.10.2014, DJe 05.11.2014).
    Nessa linha, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem ressaltado que ”atos estatais de efeitos concretos não se expõem, em sede de ação direta, à fiscalização concentrada de constitucionalidade” sendo certo que “a ausência do necessário coeficiente de generalidade abstrata impede (...) a instauração do processo objetivo de controle normativo abstrato” (ADI 2630-AgR/RJ, Relator Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgamento em 16.10.2014, DJe 05.11.2014).
    No mesmo trilhar, os seguintes precedentes:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO E REGISTRO DA COMISSÃO PROVISÓRIA MUNICIPAL DO PSB DE FORMOSA-GO, DA COMISSÃO PROVISÓRIA MUNICIPAL DO PV DE FORMOSA-GO E DA COLIGAÇÃO UM NOVO CAMINHO PARA FORMOSA. PARTICIPAÇÃO DOS RESPECTIVOS CANDIDATOS NAS ELEIÇÕES DE 2016. ATOS DE ENTES PRIVADOS E ATOS ADMINISTRATIVOS DE EFEITOS CONCRETOS. AUSÊNCIA DE GENERALIDADE E ABSTRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME EM SEDE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. (...) AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O ato normativo de que cuida o artigo 102, I, a, da Constituição Federal, apto a promover a atuação deste Supremo Tribunal Federal em sede de ação direta de inconstitucionalidade, deve i) ser proveniente do Poder Público federal ou estadual; ii) violar, em tese, diretamente o texto constitucional; e iii) possuir generalidade e abstração, o que afasta do objeto da fiscalização abstrata os atos normativos secundários e os atos de efeitos concretos. 2. A determinabilidade dos destinatários da norma retira sua abstração quando os destinatários são individualizados pelo ato, que passa a ter efeitos concretos. Precedentes: ADI 2.630-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe de 5/11/2014; ADI 4.040, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 1º/7/2013; ADI 4.620-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 1º/8/2012; ADI 2.135, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ de 12/5/2000. 3. In casu, o registro de comissões e coligações partidárias e de candidaturas perante a Justiça Eleitoral, bem como a diplomação dos eleitos, configuram atos administrativos com destinatários individualizados, carentes de normatividade genérica e abstrata. (...) Agravo a que se nega provimento.” (ADI 6079 AgR/DF, Relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgamento em 14.02.2020, DJe 06.3.2020)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO N. 6.161/2007, ALTERADO PELO DECRETO N. 6.267/2007, QUE “DISPÕE SOBRE A INCLUSÃO E EXCLUSÃO, NO PROGRAMA NACIONAL DE DESESTATIZAÇÃO – PND, DE EMPREENDIMENTOS DE TRANSMISSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA INTEGRANTES DA REDE BÁSICA DO SISTEMA ELÉTRICO INTERLIGADO NACIONAL – SIN, DETERMINA À AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA – ANEEL PROMOÇÃO E O ACOMPANHAMENTO DOS PROCESSOS DE LICITAÇÃO DAS RESPECTIVAS CONCESSÕES”. 1. Preliminar de inépcia da petição inicial pela ausência de fundamentação do pedido de declaração de inconstitucionalidade. 2. Impossibilidade de ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade contra ato normativo de efeito concreto. O Decreto n. 6.161/2007, alterado pelo Decreto n. 6.267/2007 não se dota das características de abstração e generalidade para ser processado e julgado pela via eleita. 3. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.” (ADI 4040/DF, Relatora Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgamento em 19.6.2013, DJe 01.07.2013)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO LEGISLATIVO N. 788, DE 2005, DO CONGRESSO NACIONAL. AUTORIZAÇÃO AO PODER EXECUTIVO PARA IMPLEMENTAR O APROVEITAMENTO HIDROELÉTRICO BELO MONTE NO TRECHO DO RIO XINGU, LOCALIZADO NO ESTADO DO PARÁ. ATO CONCRETO. LEI-MEDIDA. AUSÊNCIA DE ABSTRAÇÃO E GENERALIDADE NECESSÁRIOS AO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE CONCENTRADO. INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA. ARTIGO 102, INCISO I, "a", DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. Compete ao Supremo Tribunal Federal julgar originariamente a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual [artigo 102, I, "a", CB/88]. Os atos normativos que se sujeitam ao controle de constitucionalidade concentrado reclamam generalidade e abstração. 2. Não cabe ação direta como via de impugnação de lei-medida. A lei-medida é lei apenas em sentido formal, é lei que não é norma jurídica dotada de generalidade e abstração. 3. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.” (ADI 3573/DF, Relator Ministro Carlos Britto, Redator p/ acórdão Ministro Eros Grau, Tribunal Pleno, julgamento em 01.12.2005, DJe 19.12.2006)
    “Ação direta de inconstitucionalidade: inviabilidade: ato normativo de efeitos concretos. 1. O Decreto Legislativo 121/98, da Assembléia Legislativa do Estado do Piauí, impugnado, impõe a reintegração de servidores, que teriam aderido ao Programa de Incentivo ao Desligamento Voluntário do Servidor Público Estadual (L. est. 4.865/96). 2. O edito questionado, que, a pretexto de sustá-los, anula atos administrativos concretos - quais os que atingiram os servidores nominalmente relacionados - não é um ato normativo, mas ato que, não obstante de alcance plural, é tão concreto quanto aqueles que susta ou torna sem efeito. 3. É da jurisprudência do Supremo Tribunal que só constitui ato normativo idôneo a submeter-se ao controle abstrato da ação direta aquele dotado de um coeficiente mínimo de abstração ou, pelo menos, de generalidade. 4. Precedentes (vg. ADIn 767, Rezek, de 26.8.92, RTJ 146/483; ADIn 842, Celso, DJ 14.05.93).” (ADI 1937 MC-QO, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julgamento em 20.6.2007, DJe 31.8.2007)
    7. Indiscerníveis, no ato impugnado, as marcas da generalidade e da abstração que o credenciariam à tutela objetiva de constitucionalidade, tampouco se amolda a pretensão deduzida na exordial à via da arguição de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do art. 1º, caput e parágrafo único, I, e 4º, caput e § 1º, da Lei 9.882/1999.
    É que a arguição de descumprimento de preceito fundamental desempenha, no conjunto dos mecanismos de proteção da higidez da ordem constitucional, a específica e excepcional função de evitar, à falta de outro meio eficaz para tanto, a perenização no ordenamento jurídico de comportamentos estatais – ostentem eles ou não a natureza de atos normativos – contrários a um identificável núcleo de preceitos – princípios e regras – tidos como sustentáculos da ordem constitucional estabelecida. O art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999 é expresso ao assentar que “não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”.
    Tal preceito, de um lado, não descura do caráter objetivo e abstrato da ADPF, e, de outro, de modo algum a antepõe a todo o sistema difuso de tutela dos direitos subjetivos de índole constitucional. Ao assentar o assim chamado requisito da subsidiariedade da ADPF, o dispositivo em exame comporta exegese que legitima o Supremo Tribunal Federal a exercer, caso a caso, o juízo de admissibilidade, seja quando incabíveis os demais instrumentos de controle concentrado, seja quando constatada a insuficiência ou inefetividade da jurisdição subjetiva.
    Nessa linha, ainda que eventualmente não alcançada a hipótese pelas demais vias de acesso à jurisdição concentrada, inidôneo o manejo de ADPF quando passível de ser neutralizada com eficácia a alegada lesão mediante o uso de instrumento processual outro.
     Ao não conhecer da ADPF nº 3/CE (Relator Ministro Sydney Sanches, julgamento em 18.5.2000, DJ 27.2.2004), na qual impugnado um conjunto de atos judiciais do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, o Supremo Tribunal Federal assentou que, disponíveis ao autor da ação “meios judiciais eficazes para se sanar a alegada lesividade das decisões impugnadas (…), não é admitida a arguição de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do referido § 1º do art. 4º da Lei nº 9.882/1999”.
    No mesmo sentido, a decisão proferida ao julgamento de agravo regimental na ADPF 237/SC (Relator Ministro Celso de Mello, julgamento em 28.5.2014, DJe 30.10.2014), assim ementada:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (CF, ART. 102, § 1º) – AÇÃO ESPECIAL DE ÍNDOLE CONSTITUCIONAL – PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE (LEI Nº 9.882/99, ART. 4º, § 1º) – EXISTÊNCIA DE OUTRO MEIO APTO A NEUTRALIZAR A SITUAÇÃO DE LESIVIDADE QUE ALEGADAMENTE EMERGE DOS ATOS IMPUGNADOS – INVIABILIDADE DA PRESENTE ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – O ajuizamento da ação constitucional de arguição de descumprimento de preceito fundamental rege-se pelo princípio da subsidiariedade (Lei nº 9.882/99, art. 4º, § 1º), a significar que não será ela admitida, sempre que houver qualquer outro meio juridicamente idôneo apto a sanar, com efetividade real, o estado de lesividade emergente do ato impugnado. Precedentes. A mera possibilidade de utilização de outros meios processuais, contudo, não basta, só por si, para justificar a invocação do princípio da subsidiariedade, pois, para que esse postulado possa legitimamente incidir – impedindo, desse modo, o acesso imediato à arguição de descumprimento de preceito fundamental – revela-se essencial que os instrumentos disponíveis mostrem-se capazes de neutralizar, de maneira eficaz, a situação de lesividade que se busca obstar com o ajuizamento desse “writ” constitucional. – A norma inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99 – que consagra o postulado da subsidiariedade – estabeleceu, validamente, sem qualquer ofensa ao texto da Constituição, pressuposto negativo de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental, pois condicionou, legitimamente, o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à observância de um inafastável requisito de procedibilidade, consistente na ausência de qualquer outro meio processual revestido de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado.” (ADPF 237/SC, Relator Ministro Celso de Mello, julgamento em 28.5.2014, DJe 30.10.2014)
    À demasia, destaco os seguintes precedentes em sentido convergente, o primeiro deles sob a minha relatoria: ADPF 740-AgR/DF (Relatora Ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgamento em 26.10.2020, DJe 10.11.2020) ADPF 554-AgR (Relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgamento em 14.02.2020, DJe 09.3.2020), ADPF 283-AgR/SP (Relator Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgamento em 07.8.2019, DJe 08.8.2019), ADPF 553-AgR/RJ (Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgamento em 29.3.2019, DJe 16.4.2019) e ADPF 141 AgR/RJ (Relator Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgamento em 12.5.2010, DJe 18.6.2010).
    Não atendidos os requisitos dos arts. 1º, caput e parágrafo único, I, e 4º, caput e § 1º, da Lei 9.882/1999, a extinção do processo sem resolução do mérito se impõe.
    8. Forte nos arts. 4º, caput, da Lei nº 9.868/1999, 4º, caput e § 1º, da Lei nº 9.882/1999 e 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente ação, restando prejudicado o exame do pedido de liminar.
      Publique-se.
    Brasília, 19 de fevereiro de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora