Tribunal: STF
Processo: STP 761
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-26
Data de publicação: 2021-03-26

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. DECISÃO DE ORIGEM QUE RESTABELECE A EFICÁCIA DE DECRETO MUNICIPAL. PREVISÃO DE MEDIDAS DE COMBATE À PANDEMIA DA COVID-19 DIFERENTES DAS PREVISTAS PELO GOVERNO ESTADUAL. ALEGAÇÃO DE RISCO À SAÚDE PÚBLICA. FUMUS BONI IURIS. EFEITOS DELETÉRIOS QUE EXTRAPOLAM LIMITES TERRITORIAIS. DESCARACERIZAÇÃO DO INTERESSE MERAMENTE LOCAL. ATO NORMATIVO EDITADO EM CONFORMIDADE COM AS COMPETÊNCIAS DO ESTADO-MEMBRO E EMBASADO EM EVIDÊNCIAS TÉCNICO-CIENTÍFICAS. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.
    Decisão: Trata-se de suspensão de tutela provisória ajuizada pelo Estado de Minas Gerais contra decisão monocrática proferida por desembargador do Tribunal de Justiça daquele Estado, nos autos do Agravo de Instrumento nº 1.0000.20.072576-0/005, que concedeu efeito suspensivo ao recurso do Município de Coronel Fabriciano/MG, mantendo a eficácia de decreto municipal que estabelecia restrições ao funcionamento do comércio no Município diferentes daquelas previstas em decreto estadual. 
    Narra o Estado autor que ajuizou na origem ação civil pública em face do Município de Coronel Fabriciano, com o intuito de obter a suspensão da eficácia do Decreto Municipal nº 7.510/2021, a fim de que o Município se adeque ao Programa Minas Consciente, de combate à pandemia da Covid-19. Informa que, tendo obtido liminar favorável em primeira instância, em sede de agravo de instrumento foi concedida tutela provisória recursal, de modo a restabelecer a eficácia do ato administrativo local. 
    Sustenta que a decisão em tela gera “grave lesão à ordem administrava e à saúde públicas”, pois o decreto municipal impugnado na origem permite o funcionamento de igrejas e de atividades não essenciais, como bares e restaurantes, além de aulas presenciais, o que geraria riscos “à vida e à saúde das pessoas em toda a região do Vale do Aço”. Afirma que o entendimento das autoridades municipais seria de que “o isolamento social não evita a doença ou sua disseminação”, razão pela o decreto municipal permitiria “ampla circulação de pessoas em seu território, prejudicando cidades bastante próximas como Ipatinga e Timóteo e na contramão da ciência”. 
    Argumenta o Estado que impôs restrições mais severas ao funcionamento de estabelecimento, de acordo com “Protocolo Onda Roxa em Biossegurança Sanitário-Epidemiológico”, com fundamento na Deliberação nº 138 do Comitê Extraordinário COVID-19, de 16 de março de 2021, ante o risco de saturação dos leitos e a necessidade de restabelecer a capacidade de assistência hospitalar para não comprometer a rede assistencial em todo o território estadual. Aduz que a atual situação do sistema de saúde estadual já conduziu à necessidade da transferência de pacientes entre as regiões do Estado, razão pela qual, “considerando então a sua capacidade hospitalar e o índice de disseminação do contágio, o Estado de Minas Gerais pode sim estabelecer medidas impositivas, como as previstas na onda roxa, sem ter que assistir, como espectador, à inação municipal”. Sustenta que a lesão à saúde pública decorrente da manutenção da decisão recorrida decorreria também de possível efeito multiplicador, já que outros municípios mineiros também pretenderiam não aderir ao programa estadual de combate à pandemia, de modo que “a decisão impugnada constitui perigoso sinalizador à população de que não é preciso fazer o isolamento social, ante a prevalência da omissão municipal, tudo em prejuízo dos critérios estaduais (que se forem facultativos, mesmo quando respeitada a necessidade e a ciência, de nada valerão e dependerão da boa vontade de terceiros, o que não é admissível)”. 
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da decisão proferida no agravo de instrumento 1.0000.20.072576-0/005, até o trânsito em julgado da ação civil pública na origem. 
    O Município de Coronel Fabriciano apresentou contrariedade ao pedido de suspensão formulado (doc. 51), alegando, em primeiro lugar, que, no julgamento da Reclamação 42.591, já transitada em julgado, este Supremo Tribunal Federal teria “garantido a autonomia e competência ao município para adotar decisões de políticas públicas no enfrentamento à pandemia” , com base nas decisões proferidas na ADI 6.341 e na ADPF 672. Argumenta que o Município expandiu o número de leitos disponíveis ao combate da pandemia a ponto de estar atualmente “cedendo leitos para o Estado de Minas Gerais e para os Municípios vizinhos”, razão pela qual “aqueles que eventualmente necessitarem de acolhimento, em Coronel Fabriciano serão atendidos com dignidade”. Sustenta que o decreto municipal impugnado na origem foi editado com base em “critérios técnicos e científicos, amparadas no preparo do sistema público municipal de saúde”, citando uma série de medidas adotadas pela administração municipal para o enfrentamento da pandemia. 
    Alega que o Administração Municipal estaria preparada para o enfrentamento da pandemia, tendo leiros suficientes para tanto, razão pela qual não poderia ser penalizada por suposta ineficiência da Administração Estadual. Defende que “lockdown ou isolamento não salvam vidas, ao contrário, pode aumentar o número de mortes vez que grande parte da população brasileira trabalha em locais que continuam abertos mesmo durante a pandemia e acabam trazendo o vírus “para casa” mantando por vezes idosos e pessoas com comorbidades que o aguardam, então, a medida não tem respaldo científico e já está sendo rechaçada até pela OMS”, do que seria prova uma menor taxa de letalidade verificada no próprio Município em relação a outras cidades mineiras. 
    Requer, por estes fundamentos, o indeferimento do pedido formulado, “na forma da decisão de mérito transitada em julgado na RCL 42.591”.
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016). 
    In casu, a controvérsia em discussão deriva de decisão monocrática proferida em agravo de instrumento por desembargador do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, que concedeu tutela provisória recursal para restabelecer a eficácia de decreto municipal, que estabelece restrições mais brandas ao funcionamento de estabelecimentos comerciais do que aqueles previstos em programa estadual de combate à pandemia da Covid-19. A decisão ora impugnada fundamentou-se essencialmente no entendimento de que competiria ao Município e, portanto, ao Prefeito Municipal decidir acerca do funcionamento do comércio local. 
    Com efeito, na presente situação de pandemia da COVID-19, especialmente na tentativa de equacionar os inevitáveis conflitos federativos, sociais e econômicos existentes, a gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitadas a competência constitucional e a autonomia de cada ente da Federação. Esse entendimento foi explicitado pelo Plenário desta Suprema Corte no referendo da medida cautelar proferida na ADI 6.341, ao se consignar que os entes federativos possuem competência administrativa comum e legislativa concorrente para dispor sobre o funcionamento de serviços públicos e outras atividades econômicas no âmbito de suas atribuições, nos termos do art. 198, I, da Constituição Federal. 
    Sobre o tema, também deve ser destacada o que assentado na ADPF 672, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgada em 13/10/2020, em cuja ementa se assentou que “Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990)”.
    Deveras, o Supremo Tribunal Federal tem seguido essa compreensão, forte no entendimento de que a competência da União para legislar sobre assuntos de interesse geral não afasta a incidência das normas estaduais e municipais expedidas com base na competência legislativa concorrente, devendo prevalecer aquelas de âmbito regional, quando o interesse sob questão for predominantemente de cunho local. Trata-se da jurisprudência já sedimentada neste Tribunal, no sentido de que, em matéria de competência federativa concorrente, deve-se respeitar a denominada predominância de interesse. 
    Neste sentido, verifica-se que o agravamento recente da pandemia da Covid-19 causado, entre outros fatores, pelo surgimento de variantes do vírus e cujos efeitos, por óbvio, extrapolam as fronteiras dos municípios e estados, parece indicar, mais que nunca, a necessidade de existência de harmonia e de coordenação entre as ações públicas dos diversos entes federativos, de sorte que as medidas governamentais adotadas para o enfrentamento da aludida pandemia extrapolam em muito o mero interesse local, referido no inciso I do art. 30 da Constituição Federal. 
    Assim, ante a aparente predominância na espécie de interesse supramunicipal e tratando-se o ato impugnado na origem de ato normativo expedido no exercício de competência legítima do Estado-membro, conforme já reconhecido pelo Plenário desta Corte, além de inexistir desproporcionalidade ou irrazoabilidade em seu conteúdo, impõe-se seja privilegiada a iniciativa estadual nesse juízo liminar.
    Saliente-se que a decisão da Primeira Turma deste Supremo Tribunal Federal no agravo na Rcl 42.591 não é capaz de infirmar a conclusão acima exposta, visto que referida reclamação se dirigia a decisão judicial específica, proferida à luz de ato administrativo diverso, de modo que, o fato de ter órgão fracionário deste Tribunal reconhecido a ocorrência de usurpação da competência municipal naquela hipótese não implica que o mesmo tenha ocorrido no presente caso concreto, sobretudo em se considerando a dinamicidade dos fatos relacionados à propagação da pandemia e à capacidade dos sistemas de saúde para o seu enfrentamento. 
    Assentadas estas premissas, revela-se inegável, lado outro, que a decisão atacada representa potencial risco de violação à ordem público-administrativa, bem como à saúde pública, dada a real possibilidade que venha a desestruturar as medidas adotadas pelo Estado de Minas Gerais no combate à pandemia em seu território. Conforme pontuado acima, os efeitos deletérios da Covid-19 extrapolam as fronteiras dos municípios, de modo a se revelarem mais adequadas ao enfrentamento da pandemia medidas que levem em consideração aspectos regionais, relacionados, por exemplo, ao número de leitos disponíveis em nível estadual. 
    Ex posits, suspendo cautelarmente os efeitos da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 1.0000.20.072576-0/005, em trâmite no Tribunal de Justiça de Minas Gerais, de modo a restabelecer a plena aplicabilidade do programa estadual de combate à pandemia da Covid-19 (Programa Minas Consciente), até ulterior decisão neste feito. 
    Comuniquem-se com urgência.
    À Procuradoria-Geral da República, para manifestação.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 26 de março de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente