Tribunal: STF
Processo: MS 36899
Classe: MS
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-26
Data de publicação: 2021-02-26

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança com pedido de liminar impetrado pelo Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo – Cremesp contra atos praticados pelo Tribunal de Contas da União – TCU, nos autos da Tomada de Contas Especial 024.851/2017-5, consubstanciados nos Acórdãos 2.163/2019 e 1.282/2018, ambos do Plenário daquele Tribunal.
    O impetrante narra que 
    “[n]o Acórdão nº 1.282/2018 – mantido, na essência, pelo Acórdão nº 2.163/2018 – o TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO determinou que este CONSELHO IMPETRANTE promovesse a inclusão dos cargos de Delegados Regionais no Plano de Cargos e Salários, deixando de contar com a colaboração honorífica (e gratuita) dos médicos que, atualmente, foram nomeados para executarem esse munus” (pág. 9 da inicial). 
    Argumenta possuir autonomia administrativa e financeira, nos termos do art. 1° da Lei 3.268/1957, a qual, em seu art. 3°, também lhe confere a atribuição de definir a jurisdição, a composição, as competências, as normas eleitorais e o funcionamento das delegações e representações.
    Aduz que, em cumprimento à referida lei, editou a Resolução 189/2008, na qual criou e regulamentou as funções das delegacias regionais, bem como definiu as funções e os modos de convocação dos respectivos delegados. Esclarece, ainda, que
    “[...] a nomeação de Delegados Regionais para temporariamente desempenharem parcela restrita da função pública titularizada pelo CREMESP insere-se dentro das atribuições inerentes à autonomia administrativa outorgada a esta AUTARQUIA IMPETRANTE, para que haja efetiva fiscalização do exercício profissional, firme no intuito de ‘trabalhar por todos os meios ao seu alcance, pelo perfeito desempenho ético da medicina’ (art. 2º, Lei 3.268/57). 
    Cumpre enfatizar que todos os delegados exercem o seu cargo a título honorífico, ou seja, sem perceber remuneração mensal pelos serviços prestados. Atuam voluntária e transitoriamente para apoiar as relevantes funções públicas desempenhadas pelo CREMESP. Enquadram-se, portanto, na categoria de agentes honoríficos, justamente por serem ‘cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados serviços ao Estado, em razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional, mas sem qualquer vínculo empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração’, como bem leciona Hely Lopes Meirelles (in Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1996, p.75).
    Dessarte, os Delegados Regionais não se qualificam como funcionários públicos em sentido estrito, razão pela qual perde sentido a exigência de concurso público para as respectivas indicações [...]” (págs. 11-12 da inicial).
    Destaca não ser necessária a previsão legal desses cargos, porque não se qualificam como servidores públicos e não mantêm vínculo empregatício com o poder público, bem como em razão de que todos os cargos da respectiva estrutura são “previstos unicamente em atos administrativos”, não sendo razoável o TCU exigir lei em sentido estrito apenas para esse (pág. 13 da inicial).
    Afirma que sua atuação, nessa questão, decorre também de poderes implícitos complementares e indispensáveis ao cumprimento de suas missões institucionais, competindo-lhe, assim, regulamentar a respectiva estrutura administrativa interna, de acordo com o que assentado por esta Corte no MS 24.510/DF, relatado pelo Ministro Celso de Mello.
    Aponta que o TCU, ao glosar a Resolução 1.367/1993 do Conselho Federal de Medicina e a Resolução 189/2008 do Cremesp, teria atuado de forma ultra vires, “investindo-se da função de gestor público, substituindo a mais não poder a discricionariedade administrativa” (pág. 17 da inicial). 
    Ressalta que a contratação de delegados na forma preconizada no ato atacado acarretará um “um gasto excessivo com salários, encargos e demais consectários decorrentes do vínculo empregatício”, ferindo o princípio constitucional da economicidade, previsto no art. 70 da Constituição Federal – CF, causando desequilíbrio orçamentário e colocando em risco a sustentabilidade financeira do Conselho (págs. 19-20 da inicial). Discorre sobre essa matéria nos seguintes termos:
    “Dessarte, em simples conta aritmética, conclui-se que, em média, cada Delegado recebeu, a título de verba indenizatória, R$ 3.343,84 (três mil, trezentos e quarenta e três reais e oitenta e quatro centavos). Evidentemente – e com o devido e merecido respeito condições sociais brasileiras –, jamais se conseguiria contratar um médico para exercer atribuições equivalentes às dos Delegados Regionais com esse salário mensal. Em termos líquidos, receberia menos de 2 (dois) salários mínimos por mês. 
    Em verdade, caso atendido o quanto determinado pelo TCU, o CREMESP se veria obrigado a substituir os Delegados Regionais por 119 ‘médicos sindicantes’, remunerados, pelo menos, com o salário equivalente ao dos médicos fiscais concursados. Nesse caso, o custo anual ao erário aumentaria em estrondosos 406% (quatrocentos e seis por cento), chegando anualmente a R$ 24.165.288,00 (vinte e quatro milhões, cento e sessenta e cinco, duzentos e oitenta e oito reais). 
    Para manter o dispêndio atual seria possível contratar apenas 23 (vinte e três) ‘médicos sindicantes’, quantidade absolutamente insuficiente para assegurar a tramitação das 3.593 (três mil, quinhentos e noventa e três) sindicâncias em curso” (págs. 19-20 da inicial).
    Acrescenta que os atos coatores afrontaram o disposto nos arts. 20 a 22 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro – LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), uma vez que
     “[...] (a) não consideraram as consequências práticas da decisão (e.g. a inviabilização concreta das funções públicas desempenhadas pelo CREMESP, com ônus financeiros excessivos), (b) sequer mencionaram as consequências jurídicas e administrativas da decisão (e.g. não foi confeccionado um único estudo de impacto antes da decisão do TCU) e (c) deixaram de considerar as dificuldades reais de gestão administrativa, impondo medidas que obstaculizarão as políticas públicas a cargo do CREMESP.
    [...]” (pág. 22 da inicial).
    Sustenta, em síntese, haver impetrado a presente ação porque os atos questionados violaram
    “[...] competência implícita à Lei 3.268/57 e, por conseguinte, direito líquido e certo da AUTARQUIA IMPETRANTE em dispor acerca da sua própria estruturação interna e delegar poderes nas hipóteses legalmente admitidas” (pág. 17 do documento eletrônico 1). 
    Ao final, requer:
    “(i) A concessão de medida liminar inaudita altera parte, a fim de suspender a eficácia do Acórdão nº 2.163/2019 lavrado pelo Pleno do TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, por meio do qual foi desprovido o pedido de reexame interposto em face dos itens 9.2, 9.2.1, 9.2.2 e 9.3 do Acórdão nº 1.282/2018, a fim de desobrigar o CONSELHO IMPETRANTE a incluir no seu Plano de Cargos e Salários o cargo de Delegado Regional até o julgamento definitivo desta impetração. 
    (ii) Após regular processamento, a concessão da segurança, ratificando a liminar, tornando sem efeito o Acórdão nº 2.163/2019 do Pleno do TCU e, por conseguinte, os itens 9.2, 9.2.1, 9.2.2 e 9.3 do Acórdão nº 1.282/2018 da mesma CORTE DE CONTAS. 
    (iii) A notificação da autoridade coatora, nomeadamente o TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, representado pelo seu Exmo. Presidente, Ministro José Mucio Monteiro, para prestar as informações que reputar pertinentes. 
    (iv) A ciência do órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, nos termos do art. 7º, inc. II, da Lei 12.016/09. 
    (v) A intimação da Procuradoria-Geral da República para exarar parecer, em cumprimento ao art. 12 da Lei 12.016/09. 
    As informações foram juntadas aos autos, conforme documento eletrônico 19.
    Em 31/3/2020, deferi a medida liminar, para suspender a eficácia do Acórdão 2.163/2019 e dos itens 9.2, 9.2.1, 9.2.2 e 9.3 do Acórdão 1.282/2018, todos do Plenário do Tribunal de Contas da União. Determinei, ainda, a intimação da Advocacia-Geral da União, nos termos do art. 7°, II, da Lei 12.016/2009, e o encaminhamento dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    A União, apesar de intimada (documento eletrônico 25), não se manifestou.
    A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da ordem (documento eletrônico 28). Eis a síntese do parecer:
     “DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO. COMPETÊNCIA PARA ANALISAR A LEGALIDADE DO ATO. CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. NOMEAÇÃO DE AGENTE HONORÍFICO. NATUREZA JURÍDICA DE AUTARQUIA. SUBMISSÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. NATUREZA DA RELAÇÃO JURÍDICA: TRABALHISTA. DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. OBRIGATORIEDADE DE OBSERVÂNCIA DO CONCURSO PÚBLICO. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA”. 
    É o relatório. Decido. 
    Bem examinados os autos, tenho que assiste, em parte, razão ao impetrante. 
    Eis a ementa do Acórdão 1.282/2018-TCU-Plenário:
    “AUDITORIA DE CONFORMIDADE. FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA (FOC). EXAME DA REGULARIDADE DE DESPESAS E OUTROS ASPECTOS DE GESTÃO DO CREMESP. CRIAÇÃO DE CARGO HONORÍFICO DE DELEGADO REGIONAL SEM EMBASAMENTO LEGAL. OITIVA. DETERMINAÇÃO CORRETIVA. IMPROPRIEDADES REFERENTES À AUSÊNCIA DE UNIDADE DE AUDITORIA INTERNA. CIÊNCIA. IMPROPRIEDADES QUANTO AO PAGAMENTO DE AUXÍLIO TRANSPORTE, AUXÍLIO REPRESENTAÇÃO, AJUDA DE CUSTO E OUTRAS VERBAS INDENIZATÓRIAS. EXAME SISTEMATIZADO NO RELATÓRIO CONSOLIDADOR DA FOC. COMUNICAÇÕES (pág. 1 do documento eletrônico 5). 
    Nesse pronunciamento, constou as seguintes determinações:
    “[...]
    9.2. determinar ao Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo, com fundamento no art. 71, IV e IX, da Constituição Federal, art. 1º, II, e art. 45 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 251 do RI/TCU, que: 
    9.2.1 elabore plano de ação com o fim de promover a plena regularização do cargo de delegado regional, por meio de sua inclusão no plano de cargos e salários do Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo, de forma a cumprir o art. 37, II, da Constituição Federal, conforme preceituado na Súmula 277 desta Corte de Contas;
    9.2.2. encaminhe a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, cópia do plano de ação de que trata o item anterior;
    9.3. determinar à Secex-SP que monitore o cumprimento da presente deliberação mediante a autuação de processo vinculado, nos termos do art. 35, caput, da Resolução TCU 259/2014;
    […]” (pág. 40 do documento eletrônico 4).
    O pedido de reexame foi desprovido mediante o Acórdão 2.163/2019-TCU-Plenário (documento eletrônico 7). Transcrevo, por oportuno, o seguinte trecho do voto condutor do julgamento:
    “[...]
    13. De início, cabe ressaltar que, como constou no voto condutor do acórdão recorrido, os conselhos de fiscalização profissional são autarquias de direito público de características especiais, regidas pelas suas leis de criação, estatutos e regimentos internos e sujeitas às normas e aos princípios constitucionais aplicáveis à administração pública, submetendo-se, ainda, às regras do concurso público para a admissão de pessoal, ao regime licitatório estatuído na Lei 8.666/1993 e ao controle externo deste Tribunal. 
    14. Outrossim, ante o entendimento pacificado deste Tribunal, os empregados dos conselhos de fiscalização profissional são regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho, não sendo necessária a existência de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para a criação de cargos, funções ou empregos públicos nessas entidades, possuindo tais entidades legitimidade para tanto desde que observado, todavia, o regime próprio de seus empregados, isto é, o regime celetista. 
    15. Cabe esclarecer, também, que, ao contrário do alegado pelo recorrente, este Tribunal não contestou a criação das delegacias regionais nem do cargo de delegado regional, não tendo havido determinação no sentido da extinção desse cargo. Outrossim, não delimitou a relação empregatícia entre os delegados regionais e o Cremesp, determinando o reconhecimento de vínculo empregatício entre a instituição e seus delegados, em substituição aos órgãos especializados na matéria, como o Ministério do Trabalho e Emprego e a Justiça do Trabalho, com invasão de competência exclusiva da seara trabalhista. 
    16. O que se impugnou nos autos foi a instituição pelo Cremesp, por meio de resolução própria, de cargo de natureza honorífica (de livre nomeação), quando isso deveria ter sido feito mediante lei específica. Impugnou-se, também, a própria honorificência desse cargo, haja vista que, dado o exercício de atribuições estreitamente vinculadas à atividade fim da entidade, não se vislumbrou seu enquadramento na categoria de agente honorífico, mas sim de mero funcionário atuante em funções administrativas desconcentradas pela entidade, exercendo atividades inseridas no plexo das atribuições finalísticas do próprio Conselho. 
    17. Como colocado pela Serur, não obstante os conselhos de fiscalização profissional possuírem legitimidade para a criação de cargos por normativo interno, o regime próprio de seus empregados, isto é, o regime celetista, deve ser respeitado, não se podendo burlá-lo, por meio da terceirização de atividades ou pela criação de cargos honoríficos, como no presente caso, em que o Cremesp instituiu o cargo de delegado regional com natureza honorífica, e não sob o regime da CLT. 
    18. Assim, o entendimento que deu ensejo à determinação recorrida foi o de que cargo de delegado regional deveria estar abrangido no plano de cargos e salários da entidade e sendo preenchido por empregados contratados sob o regime celetista, após aprovação em concurso público. 
    19. Outro entendimento que amparou a determinação do Tribunal foi o de que a definição da honorificência desse cargo mediante a mera edição da resolução, e não de lei específica, não teria o condão de afastar a incidência do disposto no art. 3º da CLT em caso de eventual questionamento judicial. 
    20. Foi em virtude desse entendimento que se apontou no acórdão recorrido, também, a existência de risco de, inobstante a inexistência de possibilidade de reconhecimento de vínculo empregatício, impor-se ao Cremesp passivo trabalhista, consistente no dever de pagamento de horas trabalhadas e de depósito dos valores referentes ao FGTS, além de anotação da CTPS, dada a presença dos requisitos do aludido dispositivo legal no exercício desses cargos, quais sejam: a) subordinação hierárquica e técnica e relação de dependência com os órgãos superiores do Cremesp; b) prestação de serviços de forma pessoal e contínua; c) percepção de verbas indenizatórias/ressarcitórias no exercício de atividades internas e de forma permanente, com desvirtuamento da ocupação de cargo honorífico, a configurar remuneração indireta 
    21. Destarte, por suas atribuições estreitamente vinculadas às atividades finalísticas do Cremesp, o cargo de delegado regional deve estar previsto no plano de cargos e salários da entidade, com provimento mediante concurso ou procedimento público, de forma a se cumprir o art. 37, inciso II, da Constituição Federal, sendo irregular sua instituição como cargo honorífico por meio de resolução e com provimento sem prévio concurso ou procedimento público. 
    22. Acerca do não chamamento do Conselho Federal de Medicina como terceiro interessado, registro que tal alegação já foi devidamente analisada e refutada na apreciação anterior do feito, ocasião em que restou consignado que a matéria examinada nos autos se refere estritamente à competência do Cremesp e a decisão recorrida não resultou em medida em desfavor de ato ou contrato do ente nacional ou afronta ao seu patrimônio jurídico. 
    23. Quanto às demais alegações apresentadas pelo Cremesp, verifico que igualmente foram refutadas na instrução que fundamentou o acórdão recorrido, não tendo o recorrente trazido qualquer argumento novo capaz de descaracterizar a irregularidade apurada nos autos. 
    24. Com efeito, continua válido o entendimento que ensejou a deliberação combatida, no sentido de que a situação fática e jurídica dos delegados regionais do Cremesp infringe o art. 37, II, da Constituição Federal e a Súmula 277 do TCU. 
    25. Destarte, a determinação exarada pelo Tribunal no acórdão recorrido está plenamente alinhada à legislação aplicável à espécie, sendo descabida sua reforma. 
    Diante do exposto, acolho o parecer exarado nos autos e, destarte, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado” (págs. 17-18 do documento eletrônico 7 – grifei).
    Nesta impetração alega-se, em suma, que o TCU 
    “(a) suprimiu, por completo, a autonomia administrativa e financeira legalmente assegurada à AUTARQUIA IMPETRANTE pelo art. 1º da Lei 3.268/57, (b) recusou-se a reconhecer o evidente poder implícito conferido ao CREMESP para se auto-organizar e criar os cargos necessários para cumprir a missão institucional outorgada pela Lei 3.268/57, (c) adotou postura absolutamente ultra vires, afastando-se por completo das competências estatuídas no art. 71 da CF/88 e na Lei 8.443/92, arrogando-se da função de avaliar a conveniência e oportunidade de atos administrativos e (d) vulnerou o princípio da economicidade, previsto no art. 70 da CF/88. Tudo isso sem sequer analisar os impactos práticos da sua decisão, em afronta aos arts. 20 e 21 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro” (pág. 6 da inicial). 
    Pois bem.
    Inicialmente, conforme assinalado acima na transcrição do trecho do Acórdão 2.163/2019-TCU-Plenário, é preciso observar a existência de grave incongruência constante dos pronunciamentos exarados pelo Plenário do TCU, relativamente à autonomia do Cremesp para criar seus próprios cargos. Isso porque a Corte de Contas, ao mesmo tempo em que aponta a possibilidade de criação de cargos por meio de ato interno da instituição, exige lei específica para a criação do cargo de delegado regional. 
    Tal contradição, por si só, já demonstra a necessidade de reforma dos atos proferidos pelo TCU. 
    Dito isso, passo ao exame das alegações do impetrante. 
    Com efeito, no MS 22.643/SC, de relatoria do Ministro Moreira Alves, esta Suprema Corte afirmou que os Conselhos Regionais, assim como ocorre com os Conselhos Federais, possuem natureza jurídica de autarquias e, como tal, (i) são criados por lei, tendo personalidade jurídica de direito público com autonomia administrativa e financeira; (ii) exercem a atividade de fiscalização de exercício profissional que, como decorre do disposto nos artigos 5º, XIII, 21, XXIV, é atividade tipicamente pública; (iii) têm o dever de prestar contas ao Tribunal de Contas da União (art. 71, II, da Constituição Federa – CF).
    Conforme asseverado no Acórdão 1.282/2018-TCU-Plenário, os conselhos de fiscalização profissional possuem autonomia para a criação dos seus próprios cargos, funções ou empregos por intermédio de norma interna, não sendo necessária a edição de lei em sentido estrito. Confira-se:
    “O entendimento pacífico deste Tribunal é de que os empregados dos conselhos de fiscalização profissional são regidos pela CLT - Consolidação das Leis do Trabalho (v.g. Acórdão 341/2004-Plenário, Relator Walton Alencar Rodrigues, Acórdão 73/2017- Plenário, Relator José Múcio Monteiro, Acórdão 5726/2017-Primeira Câmara, Relator Weder De Oliveira). Ao mesmo tempo em que se encontra consolidado o entendimento de que é desnecessária a existência de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para a criação de cargos, funções ou empregos públicos nessas entidades (v.g. Acórdão 147/2003 - Plenário, Relator Adylson Motta, Acórdão 2188/2009 - Plenário, Relator Valmir Campelo, Acórdão 2335/2008 - Plenário, Relator Marcos Bemquerer). Logo, o Cremesp possui legitimidade para a criação dos cargos de delegados regionais desde que observado o regime próprio de seus empregados, isto é, o regime celetista. [...]” (pág. 29 do documento eletrônico 5). 
    Nessa linha, cito os seguintes precedentes desta Corte: RE 938.837-RG/SP, relator Ministro Edson Fachin, relator para o acórdão Ministro Marco Aurélio; ADC 36/DF e ADI 5.367/DF, da relatoria da Ministra Cármen Lúcia, relator para o acórdão Ministro Alexandre de Moraes. Colaciono abaixo um excerto do voto condutor do julgamento desses últimos precedentes mencionados: 
    “O julgamento da ADI 1717 não exauriu a discussão sobre o regime jurídico dos Conselhos, embora tenha assentado premissa decisiva para a incidência de certas regras do regime jurídico administrativo. Persiste a discussão sobre se, e em que medida, tais entes pertenceriam à estrutura orgânica da Administração Pública. 
    A compreensão dos diversos aspectos que distinguem esses entes – como a autonomia na escolha de seus dirigentes, o exercício de funções de representação de interesses profissionais (além da fiscalização profissional), desvinculação de seus recursos financeiros do orçamento público, desnecessidade de lei para criação de cargos – permite a conclusão de que configuram espécie sui generis de pessoa jurídica de Direito Público não estatal” (grifei). 
    Desse modo, ante a respectiva autonomia administrativa e financeira, mostra-se possível a criação dos cargos de delegados regionais pelo Cremesp mediante a Resolução 189/2008.
    Partindo dessa premissa, é necessário verificar se os aludidos cargos podem ser criados pelo Cremesp com natureza honorífica e se ele pode definir a respectiva forma de remuneração.
    A jurisprudência deste Supremo Tribunal pacificou-se no sentido de que os conselhos de fiscalização profissional, dada a respectiva natureza jurídica de autarquia, submetem-se às regras estabelecidas no art. 37, II, da CF, no tocante à contratação de pessoal (RE 539.224/CE, Rel. Min. Luiz Fux; RE 539.220-AgR/PB, Rel. Min. Roberto Barroso; RE 731,301/DF, Rel. Min. Celso de Mello; e RE 758.168-AgR/DF, de minha relatoria).
    Entretanto, a admissão de pessoal pela Administração Pública não se restringe aos cargos e empregos de provimento efetivo, estes, sim, preenchidos mediante a realização de concurso público.
    Colho do escólio do eminente Professor da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, Celso Antônio Bandeira de Mello, o seguinte:
    “Esta expressão - agentes públicos - é a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente. 
    Quem quer que desempenhe funções estatais, enquanto as exercita, é um agente público. Por isto, a noção abarca tanto o Chefe do Poder Executivo (em quaisquer das esferas) como os senadores, deputados e vereadores, os ocupantes de cargos ou empregos públicos da Administração direta dos três Poderes, os servidores das autarquias, das fundações governamentais, das empresas públicas e sociedades de economia mista nas distintas órbitas de governo, os concessionários e permissionários de serviço público, os delegados de função ou ofício público, os requisitados, os contratados sob locação civil de serviços e os gestores de negócios públicos. 
    2. Dentre os mencionados, alguns integram o aparelho estatal, seja em sua estrutura direta, seja em sua organização indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações governamentais). Outros não integram a constelação de pessoas estatais, isto é, são alheios ao aparelho estatal, permanecem exteriores a ele (concessionários, permissionários, delegados de função ou ofício público, alguns requisitados, gestores de negócios públicos e contratados por locação civil de serviços). Todos eles, entretanto, estão sobre um denominador comum que os radicaliza: são, ainda que alguns deles apenas episodicamente, agentes que exprimem manifestação estatal, munidos de uma qualidade que só podem possuir porque o Estado lhes emprestou sua força jurídica e os habilitou a assim agirem ou, quando menos, tem que reconhecer como estatal o uso que hajam feito de certos poderes.
    […]
    4. Visto o conceito de agente público e mencionada a variedade de sujeitos compreendidos sob tal rótulo, cumpre indicar as várias categorias em que se agrupam, na conformidade da esplêndida sistematização proposta pelo Prof. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, com algumas adaptações, notadamente em vista do atual Texto Constitucional. Os agentes públicos podem ser divididos em quatro grandes grupos, dentro nos quais são reconhecíveis ulteriores subdivisões. A saber: a) agentes políticos; b) agentes honoríficos; c) servidores estatais, abrangendo servidores públicos e servidores das pessoas governamentais de Direito Privado; e d) particulares em atuação colaboradora com o Poder Público.
    […]
    b) Agentes honoríficos
    7. De par com os agentes políticos, outros há que também se ligam ao Estado, sem vínculo profissional, em razão da qualidade de cidadãos, mas, diversamente dos anteriores, não ocupam cargos políticos próprios da condução suprema da vida das entidades governamentais. São os agentes honoríficos, os quais são livremente designados para compor comissões técnicas em razão de sua presumida elevada reputação e conhecimentos em certas matérias. Sirvam de exemplo os providos como membros do Conselho da República, na forma do art. 89, VI, da Constituição Federal, ou do Conselho de Comunicação Social, contemplado no art. 224 do mesmo diploma, com integrantes escolhidos consoante o previsto no art. 42 da Lei 8.389, de 30.12.1991, e o Conselho Nacional de Educação, composto a teor do art. 82 da Lei 9.131de24.11.1995. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, referindo-se a eles, depois de anotar que, diversamente dos cargos políticos, que, normalmente, exigem grande assiduidade e dedicação e que são remunerados, anotou: ‘Já os cargos honoríficos não exigem de seus titulares que se consagrem principalmente a eles, visto que os seus serviços são levados a efeito, de intervalos a intervalos de tempo, em certas e determinadas ocasiões, por horas restritas de atividade, para o seu desempenho, quando chamados por órgãos competentes. Por essa razão, os cargos públicos honoríficos, de regra, são gratuitos, percebendo, apenas, em alguns casos, os agentes públicos, por sessão realizada, certa importância a título de indenização. E o jeton.
    c) Servidores estatais
    7A. A designação servidores estatais - que ora se sugere em atenção à mudança constitucional - abarca todos aqueles que entretêm com o Estado e suas entidades da Administração indireta, independentemente de sua natureza pública ou privada (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista), relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência. 
    Com efeito, a designação ‘servidor público’ ,já hoje, tem alcance mais restrito do que dantes. Não mais é adequada para abarcar também os empregados das entidades da Administração indireta de Direito Privado, porquanto, sob a rubrica constitucional ‘Dos Servidores Públicos’ [...], é visível que só estão considerados os integrantes de cargo ou emprego nas pessoas jurídicas de Direito Público. Assim, na atualidade, o nomen juris ‘servidor público’ é uma espécie do gênero ‘servidores estatais’. 
    Entre os servidores estatais são reconhecíveis os seguintes dois grupos: 1) servidores públicos; e 2) servidores das pessoas governamentais de Direito Privado” (in Curso de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2015. p. 250-255). 
    Como se pode notar, o Poder Público atua por intermédio de agentes públicos, cujas espécies são: agentes políticos, agentes honoríficos, servidores estatais (servidores públicos e servidores das pessoas governamentais de direito privado) e particulares em colaboração com a Administração Pública.
    Os agentes honoríficos, por sua vez, possuem características distintas dos servidores e empregados públicos, porquanto exercem suas atividades de maneira eventual e sem vínculo de dependência. São designados ou nomeados para, temporariamente, prestar serviços em favor do ente estatal, sem qualquer vínculo empregatício ou estatutário e sem remuneração. Por essas razões, os referidos agentes não precisam submeterem-se ao concurso público.
    Dessa maneira, nada impede que os conselhos de fiscalização profissional tenham em seus quadros agentes honoríficos, segundo já observou esta Corte, ainda que indiretamente, no julgamento da ADI 4.174/DF, relatada pelo Ministro Luiz Fux, cuja ementa segue transcrita:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI FEDERAL 10.795/2003, QUE ALTEROU A LEI FEDERAL 6.530/1978 PARA ESTABELECER A ELEIÇÃO DA TOTALIDADE DOS MEMBROS DOS CONSELHOS REGIONAIS DE CORRETORES DE IMÓVEIS E FIXAR VALORES MÁXIMOS PARA AS ANUIDADES DEVIDAS A ESSAS ENTIDADES, COM CORREÇÃO ANUAL. AGENTES HONORÍFICOS. INEXISTÊNCIA DE USURPAÇÃO DA INICIATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA PARA A EDIÇÃO DE NORMAS RELATIVAS A CRIAÇÃO DE CARGOS, SERVIDORES PÚBLICOS, ORGANIZAÇÃO OU FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS REGIONAIS. AUSÊNCIA DE ÔNUS PARA O PODER EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AMPLIAÇÃO DO PODER DE ESCOLHA DA CATEGORIA. PRESTÍGIO AO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. A DEFESA DOS DIREITOS E INTERESSES DA CATEGORIA NÃO SE CONFUNDE COM A DISCIPLINA E FISCALIZAÇÃO DO EXERCÍCIO PROFISSIONAL. FIXAÇÃO PELO CONSELHO FEDERAL DOS CORRETORES DE IMÓVEIS DAS ANUIDADES DEVIDAS AOS CONSELHOS REGIONAIS. COMPETÊNCIA PREVISTA EM NORMA PRÉ-CONSTITUCIONAL. ESTABELECIMENTO DE LIMITES MÁXIMOS PARA A FIXAÇÃO DOS VALORES DAS ANUIDADES. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO IMPROCEDENTE O PEDIDO. 1. Conselhos de fiscalização profissional têm natureza jur