Tribunal: STF
Processo: ARE 1269314
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-08
Data de publicação: 2021-06-08

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (eDOC 40, p. 118/119):
    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESLOCAMENTOS INVOLUTÁRIOS DE FAMÍLIAS DECORRENTES DE OBRAS E SERVIÇOS REALIZADOS NO ÂMBITO DOS PROGRAMAS E AÇÕES DO MINISTÉRIO DAS CIDADES (PORTARIA 31712013). EXTENSÃO DA OBRIGAÇÃO A TODAS AS OBRAS, EM ANDAMENTO E FUTURAS, FINANCIADAS COM RECURSOS FEDERAIS, NO ESTADO DO CEARÁ. DESCABIMENTO. OMISSÃO LEGISLATIVA. ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. INADMISSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. APELO DA UNIÃO PROVIDO. APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PREJUDICADA.
    Caso em que, acolhendo em parte os pedidos formulados pelo Ministério Público Federal em sede de ação civil pública, o juízo de primeiro grau de jurisdição entendeu por bem determinar à União que estenda o regramento estabelecido pela Portaria 31712013, do Ministério da Cidades, a toda e a qualquer obra e serviços de infraestrutura a serem executados em todo o Estado do Ceará, nas áreas de habitação, saneamento ambiental, transporte e mobilidade urbana, que impliquem ou possam implicar em casos de deslocamentos involuntários de famílias, de seus locais de moradia ou de exercício de suas atividades profissionais, provocados por serviços e obras a serem realizados por quaisquer Ministérios e/ou sejam financiados, direta ou indiretamente, com recursos federais, até que se proceda à regulação específica da matéria para cada Ministério ou que se normatize a questão de forma genérica.
    Decidiu com desacerto a sentença de primeiro grau, dado que, ao determinar à União que adote, compulsoriamente, para os demais, um regime que fora editado para um único Ministério, findou por, efetivamente, legislar. Contudo, sabe-se bem, ao Poder Judiciário não cabe substituir os Poderes Executivo e Legislativo no exercício de atribuições que lhes são próprias e indelegáveis, sob pena de vulnerar o princípio da separação dos poderes, de base constitucional. 
    Em rigor, o que se pretende no caso concreto é uma complementação do sistema jurídico, mas a tanto não vão os poderes concedidos ao juiz singular ou mesmo a esta e. Corte Regional, dado que se existe a necessidade de se suprir ou complementar essa lacuna, deve ser reclamada perante o Supremo Tribunal Federal, se se entender ser o caso de proposição de Ação Declaratória de Inconstitucionalidade por Omissão, ou mesmo de se valer do remédio constitucional do Mandado de Injunção.
    Alfim, não se pode olvidar de ponderar que, em verdade, a solução dada pela sentença termina por quebrar a isonomia ante os demais Estados Brasileiros, eis que finda por admitir a hipótese de norma federal com eficácia em apenas um Estado da Federação, o que também não é possível.
    Apelo da União provido. Apelação do Ministério Público prejudicada, dado que restringe a postular a extensão da garantia, concedida para as futuras obras e serviços, também para aquelas que estejam em execução.” 
    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º, 5º, caput, inciso XXXV e § 1º, e 6º da Constituição da República.
    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que “a pretensão formulada na presente demanda, antes de implicar ofensa ao princípio da isonomia, como restou consignado no acórdão combatido, a ele conduz, enquanto instrumento de uma ação afirmativa (ou discriminação positiva) em favor daquela parcela da população cearense que tem seu direito à moradia violado em decorrência de obras e serviços de infraestrutura nas áreas de transporte, saneamento e mobilidade urbana custeadas com recursos federais que não sejam oriundos do Ministério das Cidades, do qual adveio a Portaria 317/2013, e que forçam o deslocamento involuntário de famílias” (eDOC 41, p. 20).
    Nesse sentido, assevera que “ao Poder Judiciário está entregue a tarefa de materializar o direito ou jurisdição [como é próprio da expressão latina jurisdictio, entendido pela conjugação dos termos jus (direito) e dicere (dizer)], no que muitas vezes tem que apreciar algum ato, ainda que provindo de outro Poder, como é o caso do Executivo, sabendo-se que assim o fazendo nada mais cumprirá senão o aludido princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional (art. 51 , inciso XXXV, CF)” (eDOC 41, p. 18).
    O Tribunal de origem inadmitiu o extraordinário por entender que a ofensa à Constituição seria reflexa (eDOC 41, p. 67/68).
    Encaminhados os autos ao Supremo Tribunal Federal, o feito veio à minha relatoria, ocasião em que abri vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo não conhecimento do recurso extraordinário. Confira-se a síntese do parecer (eDOC 51):
    “PROCESSUAL CIVIL. CONSTITUCIONAL. AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRELIMINAR DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO (ART. 5º, INCISO XXXV, DA CF/88). AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 660. VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 2º; 5°, CAPUT, E § 1º; E 6º, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, PELA NÃO APLICAÇÃO DA PORTARIA Nº 317/2013 DO MINISTÉRIO DAS CIDADES NAS OBRAS E SERVIÇOS DE INFRAESTRUTURA A SEREM EXECUTADOS EM TODO O ESTADO DO CEARÁ. EVENTUAL VIOLAÇÃO SERIA REFLEXA OU INDIRETA. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL APLICÁVEL À ESPÉCIE. VEDAÇÃO CONTIDA NA SÚMULA 279 DO STF. IMPOSSIBILIDADE DE SEGUIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRECEDENTES. PARECER PELO CONHECIMENTO DO AGRAVO PARA NÃO CONHECER O RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”
    É o relatório. Decido.
    A irresignação não merece prosperar.
    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, asseverou que (eDOC 40, p. 114-116): 
    “É que a postulação autoral encontra obstáculo intransponível ante a clara redação da norma (Portaria n° 317/2013) quanto ao tratamento da matéria, que restringe sua aplicação às ações e programas a ser executadas, tão somente sob a responsabilidade e gestão do Ministério das Cidades e inseridos no Programa de Aceleração do Crescimento - PAC.
    A respeito, eis o que estabelece a Portaria em comento, verbis:
    ‘PORTARIA N° 317, DE 18 DE JULHO DE 2013
    MINISTÉRIO DAS CIDADES
    GABINETE DO MINISTRO
    DOU de 1910712013 (n° 138, Seção 1, pág. 42)
    Dispõe sobre medidas e procedimentos a serem adotados nos casos de deslocamentos involuntários de famílias de seu local de moradia ou de exercício de suas atividades econômicas, provocados pela execução de programa e ações, sob gestão do Ministério das Cidades, inseridos no Programa de Aceleração do Crescimento - PAC.
    [...]
    Art. 1º - Ficam estabelecidos, na forma do anexo, as medidas e procedimentos a serem adotados nos casos de deslocamentos involuntários de famílias de seu local de moradia ou de exercício de suas atividades econômicas, provocados por obras e serviços realizados no âmbito dos programas e ações sob gestão do Ministério das Cidades, inseridos no Programa de Aceleração do Crescimento - PAC.
    [...]’
    Portanto, ao determinar à União que adote, compulsoriamente, para os demais, um regime que fora editado para um único Ministério, o juízo de primeiro grau de jurisdição findou por, efetivamente, legislar. 
    (...)
    Em rigor, a toda evidência, a solução dada pela sentença termina por quebrar a isonomia ante os demais Estados Brasileiros, eis que finda por admitir a hipótese de norma federal com eficácia em apenas um Estado da Federação, o que também não é possível.
    (...)
    E é evidente que a determinação de se estender a eficácia da Portaria 317/2013, expedida pelo Ministério da Cidades, a toda e a qualquer obra e serviços de infraestrutura a serem executados em todo o Estado do Ceará (e levada a efeito por quaisquer Ministério), nas áreas de habitação, saneamento ambiental, transporte e mobilidade urbana, que utilize recursos federais, implica, indubitavelmente, em se imiscuir em atribuição típica do Poder Executivo.” 
    Na espécie, verifica-se que o Tribunal de origem apreciou a matéria à luz da legislação infraconstitucional pertinente (Portaria 317/2013 do Ministério das Cidades). Desse modo, a discussão referente à extensão da eficácia da Portaria 317/2013, expedida pelo Ministério das Cidades, revela-se adstrita ao âmbito infraconstitucional, tornando oblíqua ou reflexa eventual ofensa à Constituição Federal, o que inviabiliza o processamento do recurso extraordinário. Nesse sentido:
    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional e Administrativo. Ação civil pública. Obrigação de fazer. Multa diária. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Princípio da separação dos poderes. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF), bem como a análise da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE 1182251-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 15.4.2019).
    “EMENTA: DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE PASSIVA. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal afasta o cabimento do recurso extraordinário quando o deslinde da controvérsia depender do exame da legislação infraconstitucional aplicável ao caso. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 837762-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe 25.5.2016).
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. DESCUMPRIMENTO. MULTA. SÚMULA 284. REEXAME DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO E Da Legislação Infraconstitucional pertinente. SÚMULAS 279 e 280/STF. IMPLEMENTAÇÃO POR DETERMINAÇÃO JUDICIAL. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, com APLICAÇÃO DE MULTA. I – Recurso extraordinário com alegação que esbarra nos óbices previstos nas Súmulas 279, 280 e 284 do STF, pela deficiência na sua fundamentação e porque a questão posta nos autos está fundamentada na interpretação da legislação infraconstitucional, local e federal, aplicável à espécie (Decreto Estadual 58.819/SP, CPC e ECA), bem como na análise de fatos e provas. II - É possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo. III – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º do CPC.” (ARE 1010267-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe 11.4.2017).
    Ademais, no que se refere à suposta ofensa ao art. 5º, XXXV, da Constituição Federal, melhor sorte não assiste ao recorrente, tendo em vista que o Supremo já decidiu a matéria sob a sistemática de repercussão geral, concluindo pela ausência de repercussão geral do Tema 895 (Ofensa ao princípio da inafastabilidade de jurisdição na hipótese em que há óbice processual intransponível ao julgamento de mérito), posto que a matéria possui índole infraconstitucional. Nesse sentido:
    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. LEGITIMIDADE PARA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. LEGALIDADE. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. DEVIDO PROCESSO LEGAL. INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O MANEJO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 15.01.2013. O exame da alegada ofensa ao art. 5º, LIII e LV, da Lei Maior, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação desta Suprema Corte dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, o que refoge à competência jurisdicional extraordinária, prevista no art. 102 da Magna Carta. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa direta e literal a preceito da Constituição da República. Agravo regimental conhecido e não provido.” (ARE 862375-AgR, Rel. ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe 11.03.2015 – grifei)
    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, “a”, do CPC.
    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).
    Publique-se.
    Brasília, 08 de junho de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
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