Tribunal: STF
Processo: ACO 3281
Classe: ACO
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-04
Data de publicação: 2021-11-04

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação cível originária proposta pelo Estado do Tocantins contra a União, tendo em vista a sua inscrição no Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias para Estados e Municípios – CAUC.



     



    O autor sustenta, em síntese, que 



    “[f]oi indevidamente inscrito no CAUC, por exigências e cobranças de valores referentes à FGTS, que sequer podem ser exigíveis em relações jurídico-administrativas, e que ocorreu de maneira unilateral pela União, até o momento do ajuizamento da demanda supramencionada. Certamente, pelas datas das informações lançadas observa-se que se tratam de contratos temporários firmados em gestões pretéritas, através da Secretaria de Saúde, mas dentro do espectro estatutário da legislação estadual. 



    [...]



    Logo, o que se combate na presente demanda é a inscrição do Estado do Tocantins no CAUC, pois a questão financeira e tributária, bem como as demais exceções serão ofertadas em momento oportuno, na defesa da execução fiscal. Porém, a inscrição tomada de maneira unilateral, até lá, impossibilitará a formalização acordos e convênios, bem como receber repasses de verbas, em especial as transferências voluntárias (artigo 25, V, b, da LC n. 101/2000) e a realização de operações de créditos com a garantia da União (artigo 40, §2º, da LC n. 101/2000), em visível afronta ao equilíbrio das relações federativas” (págs. 3-4 da inicial). 



    Discorre sobre a ilegalidade da fiscalização efetuada pelo Ministério do Trabalho e Emprego – MTE no tocante à ausência de depósitos de Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS e afirma não haver razão para a manutenção da respectiva inscrição no CAUC. 



    Ressalta, ainda, a necessidade de aplicação do princípio da intranscendência subjetiva das sanções ao caso, porquanto o suposto débito decorre da atuação de gestores anteriores.



    Ao final, requer:



    “a) a concessão da antecipação da tutela, em sede liminar, sem oitiva da parte Requerida, suspendendo os efeitos das restrições do Estado no CAUC, assim como para a emissão do Certificado de Regularidade do FGTS-CRF, por força do ato da União, procedido através do Ministério do Trabalho e Emprego-MTE, nos autos do Procedimento Administrativo n. 46226.001986/2014-03, referente ao auto de infração de recolhimento de FGTS no valor de R$ 48,5 milhões (demonstrativo anexo); 



    b) a citação do Requerido, na pessoa do Advogado Geral da União, para que, querendo, apresente a defesa no prazo legal; 



    c) a intimação do Ilustre Procurador-Geral da República para que se manifeste, caso entenda necessário;



    d) a procedência dos pedidos, considerando indevidas as restrições, tornando definitiva eventual concessão de tutela de urgência, em sede liminar” (pág. 19 da inicial). 



    O Ministro Dias Toffoli, então Presidente da Corte, reconheceu a competência originária do Supremo Tribunal Federal – STF (art. 102, I, f, da Constituição Federal – CF) e deferiu parcialmente a tutela provisória de urgência para determinar à União que se abstivesse de inscrever ou que retirasse a inscrição do Estado do Tocantins dos cadastros de inadimplência federais, caso efetuada, decorrente do auto de infração de recolhimento de FGTS formalizado no processo nº 46226.001986/2014-03 (documento eletrônico 10).



    A União apresentou contestação (documento eletrônico 24), na qual apontou, preliminarmente, a incompetência do STF para julgar demanda meramente patrimonial. Defendeu o cabimento da cobrança de FGTS de empregados contratados sob o regime temporário e a legalidade da atuação do MTE.



    Asseverou, também, a observância dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa no procedimento administrativo que ensejou o reconhecimento do débito e a desnecessidade de instauração de tomada de contas especial, uma vez que “a irregularidade constatada em relação ao Estado não envolve inadimplemento de convênio” (pág. 14 do documento eletrônico 24).



    Aduziu, ainda, a inaplicabilidade do princípio da intranscendência subjetiva e a inexistência de direito automático do autor ao recebimento das transferências voluntárias. Por fim, pleiteou a improcedência dos pedidos deduzidos na exordial. 



    Também foi interposto, pela União, agravo contra a decisão por meio da qual foi parcialmente deferida a tutela provisória (documento eletrônico 34).



    O Estado do Tocantins apresentou contrarrazões ao agravo (documento eletrônico 39) e réplica, na qual ratificou os argumentos da inicial (documento eletrônico 44).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela improcedência do pedido e pelo prejuízo do agravo regimental (documento eletrônico 50). Eis a síntese da peça:



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. CAUC. FGTS. RECOLHIMENTO. PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DO CONTRADITÓRIO. OFENSA. INEXISTÊNCIA. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA CONDICIONADA. MEDIDAS DE RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS ANTECESSORES. NÃO COMPROVAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA. 



    1. É competente o STF para conhecer e julgar ação cível originária, proposta com fundamento no art. 102, I, f, da Constituição Federal, em que objetiva a exclusão do Estado autor do CAUC, em decorrência de dívidas do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), visando possibilitar a contratação de operações de crédito e a transferência de recursos federais. 



    2. Em se tratando de débitos de FGTS, a observância dos postulados do contraditório e da ampla defesa há de ser realizada por processo administrativo próprio, prescindindo de prévia instauração de tomada de contas especial. 



    3. A União, ao firmar convênios com os demais entes federados, não transfere recursos a governantes específicos, e sim à correspondente pessoa jurídica de direito público, que passa a ser responsável pela execução do objeto desses convênios e pela consequência jurídica de eventual inadimplemento. ' Parecer pela improcedência do pedido, prejudicado o agravo regimental”.



    É o relatório. Decido.



    Preliminarmente, reconheço a competência desta Corte para julgar a ação originariamente, vez que instaurado conflito entre a União e Estado-membro (art. 102, I, f, da Constituição Federal), uma vez que esta ação versa sobre a inscrição do Estado do Tocantins no CAUC, conforme se observa nas ementas dos julgados abaixo transcritas: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO FINANCEIRO. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI/CAUC. DESCUMPRIMENTO PARCIAL DE CONVÊNIO. IRREGULARIDADES PRATICADAS PELOS ENTES MUNICIPAIS. APLICAÇÃO DO POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES FINANCEIRAS. 1. O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a ocorrência de conflito federativo capaz de atrair sua atuação, com fundamento no art. 102, I, f, da Constituição, nos casos de inscrição de entidades estatais em cadastro de inadimplência federal, com a consequente imposição de sanções e restrições de ordem jurídica, que impossibilitem o repasse de verbas federais ou a celebração de acordos de cooperação, convênios e operações de crédito ou obtenção de garantias, necessários à execução de políticas públicas ou à prestação de serviços públicos essenciais à coletividade. 2. […] 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (ACO 1.726-AgR/MG, Rel. Min. Edson Fachin – grifei).



    “Agravo interno na ação cível originária. 2. Direito Constitucional, Administrativo e Tributário. 3. Conflito federativo. Possibilidade de inscrição do ente estadual nos cadastros restritivos federais de inadimplência. Competência do Supremo Tribunal Federal. Art. 102, I, “f”, da CF. 4. [...] 9. Agravo interno desprovido. 10. Majoração dos honorários advocatícios a cargo da União (art. 85, § 11, do CPC). 11. Multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. 12. Valor inestimável da causa. Art. 81, § 2º, do CPC. Fixação em salários mínimos” (ACO 3.404-AgR/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes – grifei).



    No mérito, noto que o Plenário desta Suprema Corte tem assentado a necessidade de a União oportunizar o contraditório ao Estado-membro antes de realizar a inserção dele em cadastros federais desabonadores. 



    Veja-se o que decidido na ACO 2.131-AgR/MT, da qual foi relator o Ministro Celso de Mello: 



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA (…) CAUC/SIAFI INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DE ESTADO-MEMBRO (POR EFEITO DE AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS REFERENTE A CONVÊNIO CELEBRADO COM A UNIÃO FEDERAL) SEM QUE SE TENHA PROCEDIDO À PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) (...) A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. A imposição de restrições de ordem jurídica pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo, supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do due process of law, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL.A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes”.



    Naquela assentada, o então Ministro Decano asseverou o seguinte:



     



    “Com efeito, tenho para mim que a inscrição, no SIAFI/CADIN/CAUC, do Estado do Maranhão, com todas as graves restrições jurídicas que daí derivam, sem que se tenha precedido à prévia instauração de processo de tomada de contas especial, ocasiona, em tese, violação ao postulado constitucional do devido processo legal (também aplicável aos procedimentos de caráter meramente administrativo). Cabe advertir, por relevante, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que a Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos”.



    Tratando especificamente de caso semelhante ao destes autos, relativo a débitos de FGTS, tem-se a ACO 1.883-AgR/DF, relatada pelo Ministro Dias Toffoli e julgada pelo Plenário:



    “Ação cível originária. Conflito federativo. Cadastros restritivos federais. Inscrição. CAUC/SIAFI. Necessidade de tomada de contas especial ou de procedimento específico previsto em lei. Contraditório. Ampla defesa. Ausência de observância. 1. O entendimento da Corte é firme no sentido de que, para a inscrição em cadastros restritivos, há de se garantir o contraditório e a ampla defesa ao ente estadual, por meio de tomadas de contas especial ou de procedimento específico previsto em lei. 2. A discussão quanto à existência da dívida com o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) não se confunde com a relativa à aplicação de sanções por desatendimento de norma legal, que exige defesa própria. 3. Ausência de observância de procedimento específico previsto em lei que tenha permitido a realização de defesa pelo ente estadual antes de sua inscrição nos cadastros de restrição federal, especificamente no que se refere à notificação fiscal nº 506.332.658. 4. Nas causas em que for inestimável o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo, o valor dos honorários será fixado por apreciação equitativa (art. 85, §§ 2º, 8º, CPC) Agravo regimental da União a que se nega provimento. Agravo do Estado do Rio Grande do Norte provido para fixar os honorários advocatícios em R$ 2.000,00 (dois mil reais) para cada parte” (ACO 1.883-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli – grifei)



    Colho o seguinte trecho do voto do relator:



    “Saliente-se que a discussão quanto à existência da dívida com o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) não se confunde com a relativa à aplicação de sanções por desatendimento de norma legal, que exige defesa própria. Nesse sentido, o parecer da PGR, que adoto como razão de decidir: 



    ‘Em respeito ao contraditório e à ampla defesa, a União afirmou, em contestação, que tal prazo havia sido concedido no âmbito das notificações fiscais e, após o julgamento procedente na esfera administrativa, do recurso administrativo, ambos de dez dias. Contudo, tal alegação não procede, já que os prazos ali conferidos tinham por objetivo impugnar especificamente os débitos atribuídos ao próprio autor, cuja ausência comprometeria a própria constituição do débito fundiário. O prazo a que se refere nessa sede e o que não foi usufruído pelo ente estatal é o dedicado à impugnação à inscrição definitiva deste débito no cadastro de devedores do SIAFI/CAUC. Cada sanção administrativa (lançamento do débito e inscrição no rol de inadimplentes) deve corresponder a um prazo específico para apresentação de explicações.’ 



    Vide, ademais, que o Estado autor, em sua réplica, ressaltou não ter sido cumprido o procedimento determinado no art. 8º da Lei nº 11.245/2009 [sic], o que não foi contraditado pela União. Com efeito, no caso dos autos, não há notícia da existência de qualquer espécie de procedimento definido em âmbito legal que tenha permitido a realização de defesa pelo ente estadual antes de sua inscrição nos cadastros de restrição federal, especificamente no que se refere à notificação fiscal nº 506.332.658”.



    Quanto à necessidade de se observar, antes da inscrição no cadastro, a prévia notificação estabelecida no art. 8º da Lei 11.945/2009, cito ainda a ACO 1.154-AgR, relatada pelo Ministros Edson Fachin.



    Desse modo, assiste razão ao Estado do Tocantins, porquanto o entendimento da Corte é firme no sentido de que, para a inscrição em cadastros restritivos, há de se garantir o contraditório e a ampla defesa ao ente estadual, por meio de tomadas de contas especial ou de procedimento específico previsto em lei.



    Isso posto, julgo procedente o pedido, tornando definitiva a medida antecipatória concedida, para determinar à ré que exclua ou se abstenha de inscrever o Estado do Tocantins nos cadastros CADIN/CAUC/SIAFI, no tocante ao débito de FGTS apurado no Procedimento Administrativo n. 46226.001986/2014-03.



    Fica prejudicado o agravo interposto pela União (documento eletrônico 39).



    Condeno a União ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados em R$ 5 mil reais, nos termos do art. 85, § 4º, do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



     



    Brasília, 4 de novembro de 2021.



 



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator