Tribunal: STF
Processo: ARE 1301830
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-21
Data de publicação: 2021-10-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 



    Vistos. 



    O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão da 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado: 



    “ADMINISTRATIVO. DESCONTO SOBRE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS PREVISTO NA LEI 10.820/03 EM FAVOR DE ENTIDADES SINDICAIS. PODER FISCALIZATÓRIO DO INSS. SISTEMA DE AMOSTRAGEM. INSUFICIÊNCIA. 



    I - Compete ao INSS zelar pela regularidade dos descontos previstos no art. 1° da Lei 10.820/03 e incidentes sobre os valores da renda mensal dos benefícios previdenciários, cabendo-lhe fiscalizar o efetivo cumprimento dos requisitos legais e exigir, dentre outros documentos, aquele contendo a autorização expressa do titular do benefício para a realização dos descontos em favor de entidades sindicais (Decreto 3.048/99, art. 154, §6°, inc. VI). 



    II - A técnica de amostragem utilizada pelo INSS no exercício de seu poder fiscalizatório revela-se inadequada e insuficiente para fins de proteção dos benefícios previdenciários contra fraudes, fazendo-se necessárias a alteração dessa sistemática de modo a abranger todo o universo de beneficiários do regime geral e, ainda, a implementação, no prazo de 6 (seis) meses, de controle periódico dos descontos em curso nos mesmos moldes. 



    III - Apelação e remessa necessária providas.” 



    Opostos embargos de declaração e embargos infringentes, ambos foram desprovidos. 



    No recurso extraordinário sustenta-se violação dos artigos 2º, 5º, incisos XXXV e LIV, 37, caput, 127 e 174, § 4º, todos da Constituição Federal. 



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Wagner Natal Batista, pelo desprovimento do recurso. Referida manifestação restou assim ementada:



    “PROCESSUAL CIVIL. PLEITO QUE BUSCA AFASTAR ACÓRDÃO DO TRF2 QUE ALTEROU MÉTODO DE FISCALIZAÇÃO DE DESCONTOS FEITOS PELO INSS NO BENEFÍCIO DOS SEGURADOS. AS ALEGADAS VIOLAÇÕES AO TEXTO CONSTITUCIONAL EXIGEM PRÉVIA ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. VIOLAÇÃO REFLEXA. É NECESSÁRIO REVOLVIMENTO DE PROVAS PARA A ANÁLISE DA PRETENSÃO. SÚMULA 279/STF. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”



    Decido. 



    Anote-se, inicialmente, que o Plenário da Corte, nos autos do ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes (Tema 660), reafirmou o entendimento de que a afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional que dependa, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que não enseja reexame da questão em recurso extraordinário.



    O Supremo Tribunal Federal firmou orientação jurisprudencial no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Nesse sentido, anote-se precedente específico, de minha relatoria: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Constitucional. Ação civil pública. Defesa do meio ambiente. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. Esta Corte já firmou a orientação de que é dever do Poder Público e da sociedade a defesa de um meio ambiente ecologicamente equilibrado para a presente e as futuras gerações, sendo esse um direito transindividual garantido pela Constituição Federal, a qual comete ao Ministério Público a sua proteção. 2. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 3. Agravo regimental não provido” (RE nº 417.408/RJ-AgR, Primeira Turma, DJe de 26/4/12).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À EDUCAÇÃO. PORTADOR DE NECESSIDADES ESPECIAIS. MENOR. CONTRATAÇÃO DE MONITOR EDUCACIONAL. FUNDAMENTO INFRACONSTITUCIONAL SUFICIENTE PARA MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. LEIS Nºs 7.853/89 E 9.394/96 E ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE - ECA. APLICAÇÃO DA SÚMULA 283/STF. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 05.11.2014. 1. A suposta afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais dependeria da análise de legislação infraconstitucional aplicada à espécie, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário, considerada a disposição do art. 102, III, “a”, da Lei Maior. 2. A jurisprudência desta Corte não admite recurso extraordinário contra acórdão que contém fundamento infraconstitucional suficiente e este se torna imodificável. Aplicação da Súmula 283/STF: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles”. Precedentes. 3. O exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não ofende o princípio da separação dos Poderes. Precedentes. 4. Agravo regimental conhecido e não provido” (ARE nº 889.658/RS, Primeira Turma, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 13/8/15).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. SEGURANÇA PÚBLICA AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROSSEGUIMENTO DE JULGAMENTO. AUSÊNCIA DE INGERÊNCIA NO PODER DISCRICIONÁRIO DO PODER EXECUTIVO. ARTIGOS 2º, 6º E 144 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. O direito a segurança é prerrogativa constitucional indisponível, garantido mediante a implementação de políticas públicas, impondo ao Estado a obrigação de criar condições objetivas que possibilitem o efetivo acesso a tal serviço. 2. É possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo. Precedentes. 3. Agravo regimental improvido” (RE nº 559.646/PR-AgR, Segunda Turma, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJe de 24/6/11).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SEGURANÇA PÚBLICA. LEGITIMIDADE. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. 1. O Ministério Público detém capacidade postulatória não só para a abertura do inquérito civil, da ação penal pública e da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social do meio ambiente, mas também de outros interesses difusos e coletivos [artigo 129, I e III, da CB/88]. Precedentes. 2. O Supremo fixou entendimento no sentido de que é função institucional do Poder Judiciário determinar a implantação de políticas públicas quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE nº 367.432/PR-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Eros Grau, DJe de 14/5/10).



    Ademais, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, em sessão realizada por meio eletrônico, no exame do ARE nº 907.209/DF, feito paradigma da repercussão geral da relatoria do Ministro Teori Zavascki, concluiu pela ausência da repercussão geral da matéria relativa à definição da natureza dos direitos demandados em ação judicial, se individuais homogêneos ou heterogêneos, em virtude da natureza infraconstitucional dessa questão. A decisão do Pleno está assim ementada:



    “PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RECLAMATÓRIA TRABALHISTA AJUIZADA POR SINDICATO, NA QUALIDADE DE SUBSTITUTO PROCESSUAL. CONTROVÉRSIA ACERCA DA NATUREZA DOS DIREITOS DEMANDADOS, SE INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS OU HETEROGÊNEOS. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. A controvérsia relativa à natureza, se individual homogênea ou heterogênea, dos direitos postulados por Sindicato em reclamação trabalhista, na qualidade de substituto processual, é de natureza infraconstitucional. 



    2. É cabível a atribuição dos efeitos da declaração de ausência de repercussão geral quando não há matéria constitucional a ser apreciada ou quando eventual ofensa à Carta Magna ocorra de forma indireta ou reflexa (RE 584.608-RG, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe de 13/3/2009). 



    3. Ausência de repercussão geral da questão suscitada, nos termos do art. 543-A do CPC” (DJe de 6/11/15). (Grifei).



    Por fim, verifica-se dos autos que a Corte de origem, nos termos do voto condutor do acórdão atacado, decidiu a lide com base nos seguintes fundamentos:



    “Dispõe a Lei 10.820/03:



    (...)



    Regulamentando tais descontos, dispõe o Decreto n" 3.048/99:



    (...)



    O papel atribuído em lei à Autarquia previdenciária como intermediária, não lhe confere poder discricionário para autorização dos descontos. Sua atuação fica limitada à verificação dos pressupostos legais. Presentes estes pressupostos, o desconto não poderá ser indeferido.



    Esse papel limitado, entretanto, longe de retirar-lhe responsabilidade pela regularidade da implementação dos descontos, só a aumenta, eis que ao INSS cumpre formular uma série de exigências, tais como apresentação de documentos, o que implica zelar por sua regularidade.



    Para essa fiscalização, considerando o universo de beneficiários do regime geral, o INSS adota uma técnica de amostragem. Entendendo insuficiente o método, para fins de proteção dos beneficiários contra fraudes, pretende o MPF que a Autarquia estabeleça procedimento no qual analise efetiva e pontualmente o cumprimento de todos os requisitos pela entidade conveniada, inclusive, quanto à autenticidade de todos formulários de autorização. 



    O desconto previsto na Lei 10.820/03 deriva de ato de livre manifestação de vontade dos beneficiários. Dentre os documentos a serem exigidos pelo INSS está a autorização expressa, formulada pelo próprio titular (Decreto 3.048/99, art. 154, 56°, VI). Verifico, entretanto que, por força dos convênios firmados pela Autarquia com entidades sindicais (fls. 37/206), aquela os dispensa do envio das autorizações e admite, para implementação dos descontos, que apenas enviem a relação de associados que tenham autorizado o desconto. 



    Concordo com o Juízo a quo que não seria razoável exigir do INSS a análise de autenticidade das assinaturas, partindo no pressuposto de má-fé. Entretanto, não poderia a Autarquia abrir mão de seu poder fiscalizatório fixado detalhadamente na lei e regulamento, deixando de receber o documento cuja exigência é fixada na norma.” (Grifei).



    Assim, é certo que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde do reexame do conjunto fático-probatório dos autos e da legislação infraconstitucional pertinente (Lei nº 10.820/03 e Decreto nº 3.048/99), o que se mostra incabível em sede extraordinária. Incidência da Súmula nº 279 do STF. Sobre o tema: 



“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ATO ADMINISTRATIVO. CONTROLE DE LEGALIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. 



    I – Esta Corte firmou entendimento no sentido de que o controle da legalidade do ato administrativo, quando abusivo ou ilegal, não viola o princípio da separação dos poderes. 



    II – Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. 



    III – É inadmissível o apelo extremo quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. 



    IV – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC/2015.” (ARE 1.310.108-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 14/5/2021)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. ILEGALIDADE. ABUSO DE PODER. POSSIBILIDADE. REAPRECIAÇÃO DOS FATOS E DO MATERIAL PROBATÓRIO CONSTANTES DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. DESCABIMENTO. RECURSO MANIFESTAMENTE. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 



    1. O Supremo Tribunal Federal admite o controle, pelo Poder Judiciário, de ato administrativo quando eivado de ilegalidade ou abusividade. Precedentes. 



    2. Para dissentir da conclusão adotada pelo Tribunal de origem, seria imprescindível o reexame dos fatos e do material probatório contantes dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário. 



    3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 4. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 663.078-AgR/RS, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 25/4/2017).



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Artigo 2° da CF. Ato administrativo ilegal. Controle judicial. Possibilidade Mandado de segurança. Cabimento. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. Não viola o princípio da separação dos poderes o controle de legalidade exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos administrativos. 



    2. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise de legislação infraconstitucional e o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 



    3. Agravo regimental não provido. “(AI 766.094-AgR/SP, Primeira Turma, minha Relatoria, DJe de 18/2/2014).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se. 



    Brasília, 21 de outubro de 2021.



Ministro DIAS TOFFOLI 



Relator 



Documento assinado digitalmente