Tribunal: STF
Processo: ARE 1350203
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-08
Data de publicação: 2021-11-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. RENEGOCIAÇÃO DE DÍVIDAS. DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS NÃO EMPENHADAS. INTERESSE LOCAL. ATRIBUIÇÃO DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA. ALEGADA EXTRAPOLAÇÃO DA LEGISLAÇÃO FEDERAL: CONFLITO DE LEGALIDADE. SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base nas als. a e c do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Paraná:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N° 15.044/17, DO MUNICÍPIO DE CURITIBA A QUAL ‘AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A RECONHECER DÍVIDAS NÃO EMPENHADAS RELATIVAS A DESPESAS REALIZADAS ATÉ 31 DE DEZEMBRO DE 2016, BEM COMO A RENEGOCIAR O PAGAMENTO DA DÍVIDA PÚBLICA VENCIDA ATÉ TAL DATA, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS’ - ARTIGOS 22. 24 E 165, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL e ARTIGOS 13, 15, 16, 27, 98, 135, 137 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - INOCORRÊNCIA DE VÍCIOS FORMAIS E MATERIAIS - NORMA MUNICIPAL QUE TEVE BASICAMENTE 03 (TRÊS) ESCOPOS: A) REGULARIZAR AS DESPESAS CONTRAÍDAS NO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2016 QUE NÃO FORAM EMPENHADAS NA FORMA DO ART. 60 DA LEI FEDERAL N° 4.320/64; B) INSTITUIR A SISTEMÁTICA DE RENEGOCIAÇÃO DE DÍVIDAS; E C) CRIAR O PARCELAMENTO DAS OBRIGAÇÕES PECUNIÁRIAS PARA CUSTEIO EM ATÉ 60 (SESSENTA) MESES - DESPESA DE EXERCÍCIOS ANTERIORES - DISTINÇÃO DE CONTEXTO JURÍGENO EM RELAÇÃO AO DECIDIDO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NAS ADIS n° 4357 e 4425 - IMPROCEDÊNCIA TOTAL DOS PEDIDOS. 1) Diploma municipal que não viola as regras gerais da União sobre orçamento e Direito Financeiro, Exigência lega de prévio empenho. 2) Inexistindo similaridade de contexto jurígeno entre os casos, descabe aplicar o mesmo raciocínio normativo. 3) Uma das razões fundantes pelas quais se opta pela prescrição normativa das decisões judiciais/precedentes é a possibilidade de criação da norma jurídica geral/isonômica, especialmente em se tratando de controle concentrado de constitucionalidade. 4) Embora o padrão decisório tenha tendência expansiva - ‘força gravitacional’ na linguagem de Dworkin - a adoção da ‘ratio decidendi’ (fundamentos determinantes) deve observar a coerência e a integridade (isonomia de tratamento jurídico). Distinção do presente caso em relação ao decidido pelo Supremo Tribunal Federal nas ADIs nº 4357 e 4425. 5) Improcedência dos pleitos da inicial” (e-doc. 13).



     



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 17).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado os §§ 1º e 2º do art. 24 e o caput do art. 37 da Constituição da República.



    Informa que teria ajuizado ação direta de inconstitucionalidade, “sustentando a inconstitucionalidade total de Lei Municipal nº 15.044/2017, do Município de Curitiba, a qual autoriza o reconhecimento de uma ‘dívida pública’ a partir de ‘despesa não empenhada’, bem como autoriza o ‘pagamento de despesas públicas em empenho’” (fls. 2-3, e-doc. 19).



    Assinala que “a lei em comento autorizava (a) que o Executivo Municipal confessasse a existência de uma dívida não empenhada; (b) após confessada, que pagasse a dívida não empenhada; (c) e, ainda, que pagasse por negociação direta com o suposto credor, não observando qualquer ordem cronológica de pagamento; (d) e, por fim, realizasse empenho de despesa de orçamentos anteriores, em exercícios seguintes, com total desvinculação entre despesa e lei orçamentária ou entre despesa e exercício financeiro” (fl. 3, e-doc. 19). 



    Salienta que, “quando a Constituição do Estado garante aos Municípios autonomia, inclusive para exercício da função legislativa, mas ordena obediência à Constituição do Estado (art. 15, da CE), exige dos Municípios obediência ao preceito da hierarquia normativa. Portanto, quando a Lei curitibana 15.044/2017, lei ordinária municipal, dispensa empenho, contrariando à Constituição do Município (Lei Orgânica Municipal) está, ao mesmo tempo, violando o princípio constitucional da hierarquia das normas, princípio previsto, como visto, na Constituição do Estado do Paraná” (fl. 16, e-doc. 19). 



    Sustenta “a inconstitucionalidade da Lei nº 15.044/2017 por vício formal, já que o Município de Curitiba acabou por legislar sobre aspectos gerais de matéria orçamentária, usurpando competência legislativa privativa da União, havendo, assim, clara ofensa ao disposto no art. 24, §§ 1º e 2º, da Constituição da República” (fl. 12, e-doc. 19).



    Argumenta que “as regras gerais de finanças pública estão devidamente disciplinadas em lei federal, não podendo o Município contrariar a legislação federal, pois é da União a competência para estabelecer tais normas gerais. Ao autorizar pagamento sem empenho (contrariando preceito geral de finanças), o Município invade indevidamente, a competência legislativa federal, sendo, por isso, absoluta e totalmente inconstitucional a lei municipal ora atacada” (fl. 13, e-doc. 19).



    Ressalta que, “ainda que não se acate a inconstitucionalidade formal arguida anteriormente, o que se admite por mera argumentação, a Lei nº 15.044/2017 do Município de Curitiba é também imprestável pela inconstitucional material. É inquestionável que referida Lei ao dispor sobre organização financeira para o âmbito municipal, em especial quando a multicitada Lei 15.044/2017 contraria preceitos da lei orgânica do próprio Município, violou matéria constitucional, ou seja, ao autorizar a realização de uma despesa pública, gerando uma dívida pública, sem prévio empenho, o legislador municipal ordinário ofendeu a Lei Orgânica do Município” (fl. 14, e-doc. 19). 



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 279, 280 e 282 do Supremo Tribunal Federal e por ser inviável o recurso pela al. c do inc. III do art. 102 da Constituição da República (e-doc. 27).



    No recurso extraordinário com agravo, o agravante alega que “não há qualquer revolvimento de conteúdo probatório, uma vez que a inconstitucionalidade da referida Lei Municipal 15 .044/17 é tratada a partir de inconstitucionalidades formais e materiais, sem qualquer incursão em situação fática que inviabilizasse sua análise por este Egrégio Tribunal Superior. O que há, em verdade, é apenas a análise do conteúdo da legislação municipal impugnada, confrontada, no plano formal e material, com os dispositivos constantes da própria Lei” (fl. 10, e-doc. 29).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo.



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Cumpre afastar os fundamentos da decisão agravada, pois a matéria constitucional suscitada no recurso extraordinário foi prequestionada e prescinde do reexame da matéria fático-probatória. A superação desses óbices, entretanto, não conduz ao acolhimento da pretensão do agravante, por não lhe assistir razão de direito. 



    5. No inc. I do art. 24 da Constituição República se estabeleça competir concorrentemente à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre: “I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; II - orçamento”. 



    Nos incs. I e II do art. 30 da Constituição da República, especifica-se a competência dos Municípios para legislarem sobre assuntos de interesse local e suplementarem a legislação federal e a estadual no que couber, desde que não se contrarie a norma geral federal. 



     Na espécie vertente, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Paraná, observando essa disposição constitucional, assentou: 



    “No âmbito formal o autor assevera que a Lei Municipal nº 15.044/17 violou a competência legislativa da União para disciplinar regras gerais sobre orçamento e finanças públicas. 



    Sem embargo, percebe-se que a norma municipal teve basicamente 03 (três) escopos: a) regularizar as despesas contraídas no exercício financeiro de 2016 que não tinham sido empenhadas na forma do art. 60 da Lei Federal nº 4.320/64 ; b) instituir sistemática de renegociação de dívidas; e c) criar o parcelamento das obrigações pecuniárias para custeio em até 60 (sessenta) meses.



    Percebe-se, ‘incontinenti’, que a lei não dispensou a emissão da nota de empenho. Basta a leitura atenta do seu art. 8º para se concluir que a lei exigiu o empenho como fase primária da realização da despesa pública (...)



    Ainda que assim não fosse, a alegada inversão das fases de realização da despesa pública significaria, em última análise, a desconsideração da própria lógica de custeio e o descontrole total do orçamento que não passaria de uma mera peça sem finalidade ou importância para a gestão financeiro-orçamentária. 



    No entanto, tal visão equivocada não está presente na legislação ora impugnada, a qual baseia-se na responsabilidade fiscal decorrente da Lei Complementar Federal nº 101/00. (...)



    Quanto ao aspecto material, compreende-se que a lei municipal tampouco apresenta os vícios alegados na exordial. 



    Inicialmente cumpre consignar que, ao contrário do sustentado pelo autor, a lei municipal objetivou regularizar e viabilizar o custeio das obrigações pecuniárias municipais contraídas na gestão anterior. 



    Para tanto, a autorização legal permitiu a expedição da nota de empenho para efeito de cumprimento das fases de realização da despesa (empenho-liquidação-pagamento). 



    Conforme pontua o Município de Curitiba, a gestão anterior deixou de processar a despesa orçamentária em conformidade com os pressupostos legais. Justamente por isso é que a legislação impugnada regularizou o elemento/pressuposto legal que outrora tinha sido omitido. 



    Saliente-se que o custeio das despesas de outros exercícios não necessitava de lei. (...)



    Caso a despesa não tenha sido inscrita na categoria ‘restos a pagar’ (previamente empenhada, na forma do art. 36 da Lei Federal nº 4.320/64) pode ela ser reconhecida e quitada através da rubrica ‘despesa de exercício anterior’ (irregularmente destituída de empenho, na forma do art. 37 da Lei Federal nº 4.320/64). 



    A fim de evitar maiores questionamentos (inclusive da própria Corte de Contas Estadual) o Município optou por regularizar a situação na própria lei municipal, o que revela o cuidado adotado pelo gestor municipal. Não existe os vícios pontuados na inicial. 



    Sobre a questionada renegociação da dívida mediante desconto (especialmente os artigos 2º a 3º da lei municipal) o autor afirma que a Lei Municipal nº 15.044/17 descumpriu os princípios constitucionais da igualdade, impessoalidade e moralidade administrativa ao obstar a ordem cronológica de pagamentos das obrigações. (...)



    Conforme bem ressaltado pela Procuradoria-Geral de Justiça, descabe falar em negociação direta entre o Município e seus contratados. Nos termos da lei, as eventuais novações dependerão de ‘ofertas públicas de desconto de crédito’, o que salvaguarda a isonomia e a moralidade públicas. (...)



    Finalmente cabe consignar que o presente instrumento objetivo de controle de constitucionalidade não é veículo processual adequado para examinar as alegadas violações das diversas disposições infraconstitucionais constantes da exordial. 



    Isto posto, ante a inexistência de vícios formais e materiais na Lei nº 15.044/17 do Município de Curitiba, julga-se improcedente o pleito da demanda objetiva” (fls.16-22, e-doc. 13). 



    A verificação, na espécie vertente, de ter ou não a Lei municipal n. 15.044/2017 extrapolado os preceitos estabelecidos nas Leis nacionais ns. 101/2000 e 4.320/1964 restringe-se ao controle de legalidade de ato normativo em face de norma geral. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide, na espécie, a Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal.



     A jurisprudência deste Supremo Tribunal firmou-se no sentido de não configurar ofensa constitucional direta o exercício de controle de legalidade de normas estaduais ou municipais quando confrontadas com a legislação federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO AMBIENTAL E CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE ASSUNTOS DE INTERESSE LOCAL: PRECEDENTES. LEI MUNICIPAL: ALEGADA EXTRAPOLAÇÃO DA LEGISLAÇÃO FEDERAL: CONFLITO DE LEGALIDADE. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 836.579-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 25.2.2016).



    “EMENTA DIREITO TRIBUTÁRIO. IPTU. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL 49/2002. REGULARIDADE DO PROCESSO LEGISLATIVO MUNICIPAL. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SÚMULA 280/STF. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 05.5.2010. A suposta ofensa aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais somente poderia ser constatada a partir da análise da legislação infraconstitucional local apontada no apelo extremo, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa. Aplicação da Súmula 280/STF: “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. As razões do agravo não são aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao âmbito infraconstitucional do debate, a inviabilizar viabilizar o trânsito do recurso extraordinário. Agravo regimental conhecido e não provido” (ARE n. 720.941-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 1º.8.2013).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E CULTURAL. VÍCIO FORMAL NO PROCESSO LEGISLATIVO. LEI MUNICIPAL N. 6.550/2017. OFENSA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA, DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DOS LIMITES DA COISA JULGADA: AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 660). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.224.312-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 28.11.2019).



    6.  Inviável o recurso extraordinário pela al. c do inc. III do art. 102 da Constituição da República, pois o Tribunal de origem não julgou válidos lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição da República. Incide na espécie a Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal. Neste sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PRÊMIO DE PRODUTIVIDADE. 1. IMPOSSIBILIDADE DA ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL (SÚMULA 280). OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. 2. O TRIBUNAL A QUO NÃO JULGOU VÁLIDA LEI OU ATO DE GOVERNO LOCAL CONTESTADO EM FACE DA CONSTITUIÇÃO. INADMISSIBILIDADE DO RECURSO PELA ALÍNEA C DO ART. 102, INC. III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (SÚMULA 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (AI n. 763.681-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 13.11.2009).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 8 de novembro de 2021. 



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora