Tribunal: STF
Processo: MS 37187
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-15
Data de publicação: 2021-09-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    1. Adriano Oliveira da Luz e Schirlei Filgueiras de Oliveira impetraram mandado de segurança preventivo, “com pedido liminar de tutela antecipada”, visando a defesa de direito líquido e certo ao recebimento e andamento, pelo Presidente da Câmara dos Deputados, de denúncia por crime de responsabilidade apresentada contra o Presidente da República.
    Alegam que ingressaram com a referida denúncia em face de ato consubstanciado em determinação dirigida ao Ministério da Saúde no sentido de retardar e omitir dados relativos ao enfrentamento da pandemia de covid-19.
    Aduzem que a denúncia, com os documentos pertinentes, foi encaminhada por e-mail e recebida pela Câmara dos Deputados.
    Afirmam que o Presidente da Câmara dos Deputados, descumprindo o disposto no art. 19 da Lei n. 1.079/1950 e no art. 228, § 2º, do Regimento Interno do Órgão, não deu o devido andamento ao processo, assim como não o fez em relação a outros quarenta alusivos a denúncias já existentes.
    Segundo articulam, em razão da impossibilidade de haver juízo de admissibilidade monocrático em relação à denúncia oferecida contra o Presidente da República, o Presidente da Câmara dos Deputados deve incluí-la em pauta e proceder a sua leitura em sessão legislativa, não lhe cabendo postergar tais atos indefinidamente.
    Ressaltam que o Presidente daquela Casa legislativa já externou publicamente a intenção de não incluir os processos em pauta e fazer a leitura das dezenas de denúncias por crime de responsabilidade formalizadas contra o Presidente da República. 
    Sustentam configurado justo receio de violação do direito à imediata inclusão em pauta e leitura da denúncia por eles apresentada.
    Requerem, ao fim:
    V – DOS PEDIDOS:
    Diante do exposto, REQUEREM de Vossa Excelência:
    LIMINARMENTE: a concessão da tutela antecipada de urgência a fim de determinar que, o Presidente da Câmara dos Deputados, Exmo. Sr. RODRIGO MAIA, inclua em pauta na próxima sessão legislativa, já aprazada para amanhã, dia 16/06/2020, que proceda sua leitura e dê os devidos encaminhamentos a Denúncia por Crime de Responsabilidade em desfavor do Presidente da República, Exmo. Sr. Jair Messias Bolsonaro, apresentada pelos impetrantes perante a Câmara dos Deputados, eis que a referida denúncia cumpriu com todos os requisitos legais.
    a) seja comunicado a concessão prévia da segurança ao impetrado, notificando-o e requisitando-lhe, ainda, informações tidas como necessárias e pertinentes no prazo legal de 10 dias, nos termos do art. 7º, I e II, da Lei Federal nº 12.016/09; 
    b) ao final, requer a procedência da ação com a confirmação da tutela antecipada nos termos já requeridos; 
    c) subsidiariamente, e, apenas por cautela, caso Vossa Excelência tenha entendimento diverso do que ora é postulado no presente writ, REQUEREM os impetrantes, que Vossa Excelência determine prazo a autoridade coatora para que efetive o recebimento e inclusão em pauta legislativa da denúncia apresentada pelos impetrantes.
    d) os impetrantes deixam de protestar pela produção de outras provas que não a documental, já anexadas a presente peça, dada a natureza do “mandamus” e, assim, também, em virtude da suficiente demonstração de liquidez e certeza do seu direito, bem como, do risco da demora na efetivação do recebimento da denúncia por crime de responsabilidade em desfavor do Presidente da República, uma vez que resta cristalina e cediço o justo receio dos impetrantes em terem seus direitos violados pela autoridade coatora; 
    e) por fim, REQUEREM os impetrantes, a concessão do benefício da gratuidade judiciária, por não terem os mesmos condições de arcar com as custas processuais sem prejuízo de seus próprios sustentos, com fundamento no art. 98 do NCPC;
    O ministro Celso de Mello, então Relator desta ação mandamental, formalizou despacho requisitando prévias informações e dando ciência ao Advogado-Geral da União.
    A União pediu o ingresso no feito.
    É o relatório. 
    2. Defiro o pedido formulado pela União de participação no mandado de segurança.
    A segurança deve ser denegada (art. 6º, § 5º, da Lei n. 12.016/2009).
    A conclusão decorre, antes de tudo, do fato de não haver previsão, nem na Constituição Federal, nem na Lei n. 1.079/1950, nem no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), de prazo para a apreciação de pedido de impeachment. A invocação de legislação que disciplina procedimentos administrativos é descabida, na medida em que o impeachment não é procedimento administrativo. Longe disso, é procedimento constitucional com forte teor político, portanto subordinado à discricionariedade dos agentes constitucionalmente investidos da autoridade para dirigi-lo. 
    Logo, qualquer medida judicial que viesse a fixar prazo para o Presidente da Câmara dos Deputados apreciar semelhante pedido não teria nenhuma base jurídica e incorreria em prejuízo à independência do Poder Legislativo (art. 2º da Constituição Federal), que, nesse ponto, detém verdadeira competência jurisdicional para instaurar, ou não, o processo de impeachment contra o Presidente da República. Cabe ao Senado da República o recebimento, pronúncia e julgamento da denúncia (ADPF 378 MC, Plenário, Relator o ministro Edson Fachin, Relator do acórdão o ministro Roberto Barroso, DJe de 7 de março de 2016).
    Para além desse óbvio aspecto jurídico (ausência de previsão legal de prazo), convém insistir que o impeachment tem forte componente político, desde sua origem histórica mais remota, na Inglaterra. Não por outra razão, a especial forma de “delito” suscetível de levar ao impeachment (o “crime de responsabilidade”, na linguagem da Constituição de 1988) apresenta algumas características peculiares, a saber:
    a) pode ser praticada apenas por autoridade pública de elevado escalão (Presidente da República, ministros de Estado, ministros do Supremo Tribunal Federal, Procurador-Geral da República);
    b) é julgada pelo Parlamento, em singular exercício da jurisdição (com a notável exceção do art. 102, I, “c”); e
    c) tem como sanções tão somente o afastamento do cargo com inabilitação para voltar à vida pública por certo tempo (CF, art. 52, parágrafo único).
    Michael J. Gerhardt (The Federal Impeachment Process, University of Chicago Press, edição do Kindle, p. 131-132), avaliando as razões pelas quais a Constituição dos Estados Unidos (de onde se hauriu, em 1891, para o âmbito nacional, o instituto do impeachment) deu ao Legislativo, e não ao Judiciário, essa competência especial para processar e julgar o impeachment, encontrou três fundamentos:
    1. O Legislativo está mais bem-equipado (e legitimado) para lidar com as difíceis questões políticas envolvidas no processo de impeachment, o qual exige altos padrões de discricionariedade, tanto no processamento, como no julgamento;
    2. As questões políticas inerentes ao processo de impeachment não são inteiramente redutíveis a controvérsias jurídicas, porque dependem da avaliação sobre quais seriam os deveres políticos da autoridade acusada nas circunstâncias em que se alega ter ocorrido o “crime de responsabilidade”; ou seja, são questões “não justiciáveis” (nonjusticiable); e
    3. A revisão judicial do processo de impeachment mina a sua finalidade (que é política) e pode levar a conflitos embaraçosos entre os Poderes, com riscos para a estabilidade institucional.
    Embora no Brasil, diferentemente dos Estados Unidos, haja disciplina mais minuciosa acerca dos fatos capazes de gerar o pedido de impeachment, bem como sobre os ritos e procedimentos para o seu processamento e julgamento, isso não suprime o caráter inerentemente político do instituto, mas apenas permite algum controle judicial mínimo, a fim de se respeitarem os direitos e garantias fundamentais do acusado, além dos ritos expressamente consagrados na Constituição e na legislação especial aplicável, conforme já decidiu este Tribunal, verbis:
    CONSTITUCIONAL. “IMPEACHMENT”: NA ORDEM JURÍDICA AMERICANA E NA ORDEM JURÍDICA BRASILEIRA. O “IMPEACHMENT” E O “DUE PROCESS OF LAW”. IMPEDIMENTO E SUSPEIÇÃO DE SENADORES. ALEGAÇÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA. Constituição Federal, art. 51, I; art. 52, I, parágrafo único; artigo 85, parág. único; art. 86, § 1º, II, § 2º; Lei nº 1.079, de 1.950, artigo 36; artigo 58; artigo 63. 
    I.   – O “impeachment”, no sistema constitucional norte-americano, tem feição política, com a finalidade de destituir o Presidente, o Vice-Presidente e funcionários civis, inclusive juízes, dos seus cargos, certo que o fato embasador da acusação capaz de desencadeá-lo não necessita estar tipificado na lei. A acusação poderá compreender traição, suborno ou outros crimes e delitos (“treason, bribery, or other high crimes and misdemesnors.”). Constituição americana, Seção IV do artigo II. Se o fato que deu causa ao “impeachment” constitui, também, crime definido na lei penal, o acusado responderá criminalmente perante a jurisdição ordinária. Constituição americana, artigo I, Seção III, item 7. 
    II. – O “impeachment” no Brasil republicano: a adoção do modelo americano na Constituição Federal de 1891, estabelecendo-se, entretanto, que os crimes de responsabilidade, motivadores do “impeachment”, seriam definidos em lei, o que também deveria ocorrer relativamente à acusação, o processo e o julgamento. Sua limitação ao Presidente da República, aos Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal Federal. CF/1891, artigos 53, parág. único, 54, 33 e §§, 29, 52 e §§, 57, § 2º. 
    III. – O “impeachment” na Constituição de 1988, no que concerne ao Presidente da República: autorizada pela Câmara dos Deputados, por dois terços de seus membros, a instauração do processo (C.F., art. 51, I), ou admitida a acusação (C.F., art. 86), o Senado Federal processará e julgará o Presidente da República nos crimes de responsabilidade. É dizer: o “impeachment” do Presidente da República será processado e julgado pelo Senado Federal. O Senado e não mais a Câmara dos Deputados formulará a acusação (juízo de pronúncia) e proferirá o julgamento. C.F./88, artigo 51, I; art. 52; artigo 86, § 1º, II, § 2º, (MS nº 21.564-DF). A lei estabelecerá as normas de processo e julgamento. C.F., art. 85, par. único. Essas normas estão na Lei nº 1.079, de 1.950, que foi recepcionada, em grande parte, pela CF/88 (MS nº 21.564-DF). 
    IV. – O “impeachment” e o “due process of law”: a aplicabilidade deste no processo de “impeachment”, observadas as disposições específicas inscritas na Constituição e na lei e a natureza do processo, ou o cunho político do Juízo. C.F., art. 85, parág. único. Lei nº 1.079, de 1950, recepcionada, em grande parte, pela CF/88 (MS nº 21.564-DF). 
    V. – Alegação de cerceamento de defesa em razão de não ter sido inquirida testemunha arrolada. Inocorrência, dado que a testemunha acabou sendo ouvida e o seu depoimento pôde ser utilizado por ocasião da contrariedade ao libelo. Lei nº 1.079/50, art. 58. Alegação no sentido de que foram postas nos autos milhares de contas telefônicas, às vésperas do prazo final da defesa, o que exigiria grande esforço para a sua análise. Os fatos, no particular, não se apresentam incontroversos, na medida em que não seria possível a verificação do grau de dificuldade para exame de documentos por parte da defesa no tempo que dispôs. 
    VI. – Impedimento e suspeição de Senadores: inocorrência. O Senado, posto investido da função de julgar o Presidente da República, não se transforma, às inteiras, num tribunal judiciário submetido às rígidas regras a que estão sujeitos os órgãos do Poder Judiciário, já que o Senado é um órgão político. Quando a Câmara Legislativa – o Senado Federal – se investe de “função judicialiforme”, a fim de processar e julgar a acusação, ela se submete, é certo, a regras jurídicas, regras, entretanto, próprias, que o legislador previamente fixou e que compõem o processo político-penal. Regras de impedimento: artigo 36 da Lei nº 1.079, de 1.950. Impossibilidade de aplicação subsidiária, no ponto, dos motivos de impedimento e suspeição do Cód. de Processo Penal, art. 252. Interpretação do artigo 36 em consonância com o artigo 63, ambos da Lei nº 1.079/50. Impossibilidade de emprestar-se interpretação extensiva ou compreensiva ao art. 36, para fazer compreendido, nas suas alíneas “a” e “b”, o alegado impedimento dos Senadores. 
    VII. – Mandado de Segurança indeferido.
    (MS 21.623, Plenário, Relator o ministro Carlos Velloso, DJ de 28 de maio de 1993 – Grifei)
    Entre as regras constitucionais, legais e regimentais do impeachment, como já referi, nenhuma estipula prazo para que o Presidente da Câmara aprecie a “denúncia”, a que alude o art. 14 da Lei n. 1.079/1950 (“Art. 14. É permitido a qualquer cidadão denunciar o Presidente da República ou Ministro de Estado, por crime de responsabilidade, perante a Câmara dos Deputados”). A alusão a possível aplicação analógica de regulamentos administrativos é impertinente. O silêncio legislativo sobre o prazo não é fortuito, senão que resulta da óbvia circunstância de o legislador ter pretendido deixar o Presidente da Câmara livre para perquirir as fontes de informação relevantes e decidir sobre a conveniência de levar adiante semelhante pedido, e até mesmo o momento de fazer isso.
    Assim, não há critério jurídico que permita ao Judiciário interferir na suposta mora do Presidente da Câmara – aliás, tampouco há como “constituir em mora” essa autoridade, pois ela não é juridicamente obrigada a apreciar o pedido de impeachment dentro de certo lapso de tempo. A decisão sobre quando é o momento de apreciar o requerimento está dentro do vasto espaço de discricionariedade das Casas Legislativas. Como consignei em recente decisão monocrática que proferi, nos autos do MS 37.832, no qual se alegava omissão do Presidente do Senado em apreciar pedido de impeachment de Ministro do Supremo:
    [...]
    Isso implica que não é dado ao Judiciário, salvo quanto à observância do procedimento constitucionalmente estabelecido e às garantias constitucionais do acusado, fiscalizar o conteúdo dos atos processuais praticados pelo Congresso Nacional na tramitação e julgamento de impeachment de qualquer autoridade.
    Ora, se é assim quanto aos atos praticados, por maioria de razão é assim quanto às alegadas “omissões”. O ritmo de apreciação da acusação na Casa Legislativa, é, em si mesmo, objeto de decisões políticas. A velocidade do rito, a cadência das fases do processo, tudo isso é assunto que está profundamente relacionado à atmosfera política e aos juízos discricionários dos parlamentares. Não cabe ao Judiciário emitir pronunciamentos para acelerar ou retardar o procedimento, dado que não existem prazos peremptórios a serem cumpridos para a sua instauração. O assunto é claramente matéria interna corporis da Casa respectiva infenso, portanto, ao controle judicial.
    O impetrante quer fazer crer que a disciplina do impeachment no Regimento Interno do Senado Federal – RISF seria tal que obrigaria o Presidente daquela Casa a, uma vez confrontado com um requerimento de impeachment (qualquer requerimento, independentemente de plausibilidade), necessariamente ler tal requerimento no Período de Expediente da Casa logo na primeira sessão seguinte ao recebimento do requerimento, e, na mesma sessão, constituir uma Comissão Processante.
    Essa interpretação não tem a seu favor um precedente, um abono doutrinário, nem mesmo a redação do próprio Regimento Interno do Senado, como demonstrarei adiante. Na verdade, para se compreender a extravagância a que levaria essa interpretação, basta pensar no seguinte: se um grupo de indivíduos relativamente numeroso fizesse simultaneamente considerável quantidade de pedidos de impeachment de quaisquer autoridades, pelas mais frívolas razões, a pauta do Senado ficaria completamente embaraçada por longo período, por força de assédio processual de grupos de pressão. Nenhuma interpretação razoável conduz a resultados tão absurdos.
    Em se tratando de pedido de impeachment dirigido contra o Presidente da República, o componente político torna-se muito mais evidente e sensível, dado que o Chefe do Executivo Federal é a única autoridade da Nação que, para ser investido no cargo, precisa passar por uma eleição de âmbito nacional. Significa dizer que qualquer processo voltado à destituição do Presidente da República intenta depor alguém consagrado nas urnas pela maioria da Nação. Logicamente, isso afeta todos os quadrantes políticos do País, pró ou contra. A interferência judicial em semelhante procedimento é temerária e sem consistência jurídica, sobretudo se tiver por objetivo impulsioná-lo ou apressá-lo.
    O Presidente da República, durante o exercício do seu mandato, representa toda a população do País, legitimado que foi pela maioria que o sufragou nas urnas. Seu impeachment, por isso mesmo, é ato gravíssimo, que a Constituição concebeu para situações extremas, assim avaliadas por apenas um órgão: o Congresso Nacional. Tal instituto não pode ser utilizado como ferramenta de assédio e pressão de minorias descontentes, que tencionem indiretamente revogar o resultado das eleições.
    O impeachment do Presidente da República não é mecanismo de proteção do interesse de minorias. Pelo contrário, apenas a maioria qualificada de dois terços dos parlamentares, tanto na Câmara (CF, art. 51, I), quanto no Senado (CF, art. 52, parágrafo único, c/c art. 86), tem poder para instaurar o processo e julgá-lo procedente. Essa, diga-se de passagem, é a mais expressiva maioria parlamentar exigida pela Constituição Federal para a prática de um ato pelo Congresso Nacional. Logo, não está de acordo com o espírito constitucional dar a qualquer minoria, exterior ou interior ao Parlamento, o poder de compelir as Casas Legislativas a se movimentarem em direção a um impeachment do Presidente da República, muito menos utilizando-se, para isso, da via judicial.
    São raríssimas as situações em que o impeachment de um presidente da República pode ser desencadeado, e mais raras ainda aquelas em que o pedido pode ser julgado procedente. O instituto está destinado a situações excepcionais, para solucionar impasses graves, decorrentes de atuações dolosas contra a Constituição e as leis, assim reconhecidas por consistente maioria parlamentar das duas Casas. A mera insatisfação de parte do eleitorado com a atuação do representante máximo da Nação deve se resolver por meio de eleições, no momento próprio, não de impeachment.
    Nos Estados Unidos, como observa o já citado Michael J. Gerhardt (The Federal Impeachment Process, University of Chicago Press, edição do Kindle, p. 23), a Casa dos Representantes, desde 1787, aprovou o impeachment de dezenove autoridades. Destas, o Senado condenou oito e absolveu seis, além de ter indeferido, amparado em razões processuais, dois pedidos de impeachment e nunca haver julgado outros três. Ou seja, não se trata de um instituto de uso banal, para resolver divergências políticas ocasionais.
    No Brasil, cuidando-se de Presidente da República eleito pelo voto popular, houve dois impeachments desde 1891 (Fernando Collor, em 1992; e Dilma Rousseff, em 2016). Carlos Luz e Café Filho, que também sofreram impeachment, em 1955, não foram eleitos diretamente para o cargo, embora ocupassem interinamente a posição.
    Em ambos os casos de impeachment de Presidentes eleitos no Brasil (todos pós-1988), as circunstâncias históricas foram interpretadas pelo Parlamento como justificadoras dessa medida excepcionalíssima. Não foi necessária a intervenção do Judiciário para incentivar o processamento na esfera legislativa. Isso prova que, quando estão presentes os pressupostos políticos, o fluxo do procedimento é natural. O inverso também se impõe: ausentes os requisitos políticos, a juízo do Parlamento, o impeachment não deve ser artificialmente estimulado por demandas judiciais.
    Seja como for, cabe ao Congresso Nacional, e apenas a ele, por seus diversos órgãos internos, inclusive a Presidência da Câmara, aferir o contexto político-institucional e avaliar se é o caso de deflagrar o processo de impeachment ou de apreciar requerimentos nesse sentido. Qualquer intromissão judicial no tempo político das Casas, visando apressar a análise de requerimentos nesse sentido, é ilegítima e viola a independência do Poder Legislativo.
    3. Ante o exposto, denego a segurança (art. 6º, § 5º, da Lei n. 12.016/2009), ficando prejudicado o pedido de liminar.
    4. Custas legais.
    5. Sem honorários advocatícios (art. 25 da Lei n. 12.016/2009 e Súmula n. 512/STF).
    6. Dê-se ciência à autoridade impetrada.
    7. Preclusas as vias impugnatórias, arquivem-se.
    8. Intime-se. Publique-se.  
Brasília, 15 de setembro de 2021.  
Ministro NUNES MARQUES
Relator