Tribunal: STF
Processo: ADI 4032
Classe: ADI
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-13
Data de publicação: 2021-12-13

Ementa:

Inteiro teor:
Despacho: 



    Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Democratas – DEM e pelo Partido da Social Democracia Brasileira - PSDB em face do Decreto (sem número) de 25 de fevereiro de 2008, que instituiu o Programa Territórios da Cidadania, voltado para a melhoria das condições de vida, de acesso a bens e serviços públicos e a oportunidades de inclusão social e econômica às populações que vivem no interior do País.



    Sustenta a requerente que o ato impugnado violaria os arts. 48, inc. IV, 84, inc. VI, alínea “a”, da Constituição Federal.



    Para tanto, afirma, em síntese, ser “vedado instituir programa governamental voltado ao desenvolvimento regional por mero decreto, sem que suas diretrizes básicas tenham sido sufragadas pelo Poder Legislativo”.



    Assevera, ainda, que o instrumento do decreto não poderia ser utilizado para dispor sobre mecanismos de relacionamento entre entes da federação nem tampouco para implementar medidas que importem em aumento de despesa ou na criação de novo órgão administrativo.



    Considera violado o princípio federativo, na medida em que o decreto veicularia tratamento desigual entre os municípios, pois “[e]nquanto uns precisam passar por um processo de avaliação pelo Comitê-Gestor, em que se julgará o atendimento aos requisitos definidos no Decreto, outros estão, desde já, dispensados de tal procedimento, podendo receber as ações do programa, mesmo que não cumpram as mesmas exigências”.



    Ademais, afirma que a norma teria contrariado a legislação eleitoral, pois importaria na distribuição de recursos, bens e benefícios em ano de eleições.



    Ao fim, requereu o deferimento de medida cautelar, visando a suspensão da eficácia do Decreto (sem número) de 25 de fevereiro de 2008 e, no mérito, pugnou pela declaração de inconstitucionalidade do referido ato normativo.



    Instado a se manifestar, o Presidente da República pugna pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido. Em suma, alega que o Programa Territórios da Cidadania seria uma integração de ações já em execução orçamentária e que, ademais, não criaria órgãos e nem geraria novas despesas além daquelas já previstas. Rejeita, outrossim, a alegada violação ao princípio federativo, pois o programa organizaria os municípios em forma de Territórios de Cidadania sob critérios isonômicos.



    A Advocacia-Geral da União manifesta-se pelo conhecimento parcial da ação e, no mérito, pela sua improcedência. De início, afirma que o requerente teria invocado a incompatibilidade do decreto com norma infraconstitucional, qual seja, a Lei nº 9.504/1997, pelo que a ofensa à Constituição, se houvesse, seria meramente reflexa. No mérito, afirma que o programa possui natureza de organização da gestão pública, de acordo com prioridades já consagradas nos planos de governo, passando apenas a utilizar uma abordagem territorial como forma de implementar as ações. Os municípios inicialmente contemplados teriam sido escolhidos pelo critério objetivo do índice de desenvolvimento humano (IDH), pelo que não haveria que se falar em tratamento desigual entre os municípios.



    A Procuradoria-Geral da República opina pelo conhecimento parcial da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido. Inicialmente, pugna pelo não conhecimento da ação em relação à alegada ofensa à legislação eleitoral, ante o caráter reflexo da ofensa. No mérito, constata a ausência de aumento de despesas pelo programa questionado, tratando-se de medida de integração de políticas públicas já previstas. Tampouco considera que haveria criação de órgão público pelo decreto. Afasta, por fim, o argumento de haveria violação à igualdade de tratamento entre os municípios, pois aqueles inicialmente contemplados já teriam cumprido os requisitos que seriam exigidos dos demais no futuro.



    Em 1º de agosto de 2018, o então Relator, Ministro Luiz Fux, proferiu despacho pelo qual instou os requerentes a se manifestarem sobre eventual aditamento da petição inicial, ante a alteração do ato normativo questionado por decretos posteriores, o que restou desatendido.



    Em 10 de setembro de 2020, vieram os autos à minha relatoria, nos termos do art. 38 do Regimento Interno do STF.



    É o breve relatório. Pondero e decido.



    De fato, conforme observado pelo então Relator, Ministro Luiz Fux, o Decreto (sem número) de 25 de fevereiro de 2008 sofreu sucessivas alterações que, embora tenham revogado apenas parcialmente o texto da norma, parecem ter como consequência a interrupção da execução do Programa Territórios da Cidadania.



    Inicialmente, observo que o dispositivo que previa a instituição de um Comitê Gestor Nacional, com competência para criar e modificar os Territórios de Cidadania e para fixar metas, orientar a formulação, a implementação, o monitoramento e a avaliação do programa foram revogados pelo Decreto nº 9.784, de 7 de maio de 2019, assim como o foi o dispositivo que instituía um Grupo Interministerial para a sua execução e acompanhamento.



    O que se verifica do teor da norma vigente é que, em sua substância, o Programa Territórios da Cidadania foi efetivamente revogado, ante a ausência de mecanismos normativos que permitam a sua execução e monitoramento. 



    A corroborar essa constatação, é de se notar que, no ano de 2019, as despesas executadas no programa foram equivalentes a zero, sendo que, nos exercícios subsequentes, sequer houve divulgação referente a esta rubrica, conforme se extrai do Portal da Transparência do Governo Federal (https://www.portaltransparencia.gov.br/programas-de-governo/22-territorios-da-cidadania?ano=2019). 



    A jurisprudência desta Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém a revogação ou a alteração substancial da norma questionada. Vejamos:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO N. 9.394/2018. REVOGAÇÃO PELO DECRETO N. 10.554/2020. DECRETOS NS. 9.514/2018 E 10.254/2020. EFEITOS TEMPORÁRIOS EXAURIDOS. PREJUDICIALIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Nos termos da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, a revogação ou alteração substancial da norma impugnada e o exaurimento dos efeitos de normas temporárias conduzem à extinção do processo de controle normativo abstrato por perda superveniente de seu objeto. Precedentes. 2. Efeitos residuais concretos devem ser questionados nas vias ordinárias adequadas. Precedentes.” (ADI nº 5.987 AgR/AM, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 1º/12/2021)



    “PROCESSO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PREJUDICADA. DECRETO ESTADUAL QUE CONCEDEU BENEFÍCIO FISCAL RELATIVO A ICMS INDEPENDENTEMENTE DE PREVISÃO EM CONVÊNIO INTERESTADUAL. SUPERVENIÊNCIA DA LC 160/2017 E DO CONVÊNIO CONFAZ Nº 190/2017. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a revogação ou alteração substancial, que implique exaurimento da eficácia dos dispositivos questionados, resulta na perda de objeto da ação. Precedentes. 2. Hipótese em que os benefícios fiscais concedidos pelo Decreto nº 18.741/2020, do Estado do Maranhão, independentemente de previsão em convênio interestadual, em afronta ao art. 155, § 2º, XII, “g”, da CF/88, foram incluídos no Convênio CONFAZ nº 190/2017, que regulamentou a LC 160/2017, para fins de convalidação. De modo que os benefícios fiscais referidos passaram a contar com outro fundamento de validade. Situação que implica significativa alteração do quadro normativo cuja constitucionalidade é discutida na presente ação, o que leva à prejudicialidade da ação direta por perda superveniente de objeto. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ADI nº 5.145 AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 17/11/2020)



    “CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DA LEI IMPUGNADA APÓS O AJUIZAMENTO DA AÇÃO. PERDA PARCIAL DO OBJETO. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE PREJUDICADA. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DO ARTIGO 36, § 1º, DA LEI Nº 3.189, DE 22 DE FEVEREIRO DE 1999, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, POR VIOLAÇÃO DO ARTIGO 5º, XXXVI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE AFRONTA A DIREITO ADQUIRIDO. PRECEDENTES. IMPROCEDÊNCIA. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a revogação expressa ou tácita da norma impugnada, bem como sua alteração substancial, após o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, acarreta a perda superveniente do seu objeto, independentemente da existência de efeitos residuais concretos dela decorrentes. Vocação dessa espécie de ação constitucional a assegurar a higidez da ordem jurídica vigente. Considerando a alteração substancial do ato normativo impugnado, a ação direta de inconstitucionalidade está parcialmente prejudicada. 2. Alegação de inconstitucionalidade material por violação do artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal. O artigo 36 da Lei Estadual nº 3.189/199 efetivou a extinção dos pensionamentos aos dependentes de servidores do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro, derivados do regime especial instituído pela Lei nº 7.301/73. O parágrafo 1º ressalva os pensionamentos já devidos à época da edição da lei, cujo pagamento passou a ser efetuado pela RIOPREVIDÊNCIA. Impossibilidade de extensão da ressalva a quem tinha mera expectativa de direitos, não protegida constitucionalmente. O STF tem entendimento assente no sentido de que não se pode invocar direito adquirido a regime jurídico, inclusive o previdenciário. 3. Ação conhecida em parte para julgar o pedido improcedente.” (ADI nº 2.049/RJ, Tribunal Pleno, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 26/11/2019) 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 49 E 50 DA LEI Nº 4.847, DE 30 DE DEZEMBRO DE 1993, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO, COM AS ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI ESTADUAL Nº 5.011/95. LIMINAR DEFERIDA PELO PLENO DESTA CORTE. REVOGAÇÃO. PERDA DE OBJETO. 1. A Lei Complementar nº 219, de 26 de dezembro de 2001, em seu art. 11, determinou a revogação das disposições em contrário, especialmente as constantes da Lei nº 4.847/93. Ao reestruturar o Fundo Especial do Poder Judiciário do Espírito Santo (FUNDEPJ), criado pela Lei nº 5.942/99, destinou-lhe as taxas judiciárias, custas judiciais e emolumentos remuneratórios dos serviços judiciários e extrajudiciais oficializados previstos na Lei nº 4.847/93 – Regimento de Custas (art. 3º, II), revogando, portanto, os artigos impugnados na presente ação direta, que repartiam as receitas oriundas do recolhimento de custas e emolumentos remuneratórios dos serviços judiciários e extrajudiciários. 2. A jurisprudência desta Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade por perda superveniente de objeto quando sobrevém a revogação da norma questionada. Precedentes. 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada prejudicada em razão da perda superveniente de seu objeto” (ADI nº 1.378, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 9/2/11). 



    Assim, tendo em vista a alteração substancial da norma questionada e, ainda, a ausência de aditamento da petição inicial, é evidente a prejudicialidade desta ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de seu objeto.



    Ante o exposto, julgo extinto o processo, sem exame do mérito, nos termos do art. 21, inc. IX, do RISTF.



    Publique-se. Intimem-se. Arquivem-se.



    Brasília, 13 de dezembro de 2021



Ministro Dias Toffoli



Relator



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