Tribunal: STF
Processo: ARE 1276979
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-01-15
Data de publicação: 2021-01-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face do acórdão da 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, assim ementado (eDOC 32, p. 9):
    “APELAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. SINDICÂNCIA. PRORROGAÇÃO SUCESSIVA DO PRAZO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. AUSÊNCIA DE PROVA ESSENCIAL. CERCEAMENTO DE DEFESA. VÍCIO INSANÁVEL. NULIDADE DE TODOS OS ATOS PRATICADOS A PARTIR DESSE VÍCIO. SENTENÇA REFORMADA. REINTEGRAÇÃO AO CARGO ANTES OCUPADO. DANO DE NATUREZA PATRIMONIAL CONFIGURADO. HONORÁRIOS A CARGO DO ENTE MUNICIPAL. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E PROVIDA EM PARTE. 1. Trata-se de Apelação Cível oriunda de Ação Anulatória de Ato Administrativo cumulada com Pedido de Tutela Antecipada interposta por João Borges Castro de Araújo em desfavor do Município de Fortaleza, em cujos autos pretende ver-se reintegrado às suas funções com pagamento de indenização por danos materiais e morais. 2. A conclusão da sindicância após sucessivas prorrogações, ao alvedrio da lei, importa na invalidade do trabalho realizado sendo necessária a designação de nova comissão para instauração de outro procedimento disciplinar. 3. A fase seguinte relativa a abertura do Processo Administrativo Disciplinar fora conduzida, igualmente, por provas que não forneciam elementos concretos alusivos a autoria delitiva, resultando em imposição de demissão, quando cerceada a instrução de prova indispensável ao esclarecimento da efetiva participação do autor no delito. 4. As imagens captadas por câmeras não fazem prova de que o autor inserira a senha 612 do usuário fictício Ricardo M. Silva, com escopo de cometer ilícitos, conduta somente possível de ser comprovada através de perícia no computador utilizado pelo autor, providência essa jamais adotada durante a instrução administrativa. 5. Vício insanável como definido no art. 213 do Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Fortaleza, circunstância que importa na nulidade do ato administrativo que resultou na demissão do autor. 6. Nulo é o ato que culminou na demissão do autor, devendo ser reintegrado ao cargo antes ocupado, e ressarcido mediante o pagamento dos valores que deveria ter recebido no período que esteve afastado, acrescido de juros de mora com base na remuneração oficial da caderneta de poupança, a partir de citação, e correção monetária desde o momento em que deveriam ter sido pagas, com base no IPCA-E. 7. Em relação ao pedido de dano moral, apesar do afastamento indevido e dos inegáveis dissabores sofridos pelo autor, não há comprovação da violação ao elemento subjetivo, considerando que compete a Administração Pública o dever de apurar falhas no serviço público. 8. Apelo conhecido e provido, em parte.”
    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados. (eDOC 32, p. 64)
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, alega-se violação ao art. 2º, da Constituição Federal de 1988.
    Nas razões recursais pertinentes à demonstração de existência de repercussão geral, sustenta-se (eDOC 32, pp. 36/37):
    “despeito de a jurisprudência desse Tribunal ter decidido reiteradamente que o exame de legalidade e abusividade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não implica violação ao princípio da separação dos Poderes, no caso concreto a situação difere dos precedentes. Isto porque pela simples leitura do acórdão, sem a necessidade de revolvimento do arcabouço probatório, tem-se claramente a demonstração de que nele não se aprecia a legalidade ou abusividade do ato administrativo de demissão do recorrido por nele identificar a autoria da conduta ilícita constituída pelo cancelamento indevido de lançamentos tributários. Na realidade, sem necessidade de revolvimento do conjunto probatório produzido nestes autos e pela leitura do aresto guerreado, evidencia-se claramente que nele foi feita uma verdadeira revaloração da prova produzida no processo administrativo disciplinar que redundou na demissão do recorrido. Sem anular as provas produzidas no PAD, mas por discordar do elemento axiológico que moveu a autoridade pública municipal competente a reconhecer evidências concretas de autoria e materialidade da conduta ilícita atribuíveis ao recorrido, e em consequência disso demiti-lo, o acórdão recorrido se imiscuiu no mérito do ato e, agindo assim, ofendeu ao Princípio da Separação dos Poderes. A repercussão geral no caso se torna ainda mais evidente, e faz com que a presente matéria se torne relevante do ponto de vista político e jurídico, pois além da evidente ofensa ao princípio da Separação dos Poderes travestida da possível análise da legalidade e abusividade do ato, tem-se que no caso concreto se trata de um processo disciplinar, no qual foi regularmente identificada a autoria e a materialidade de conduta ilícita capaz de gerar danos irreparáveis ao erário, posto que se constituía em cancelamentos indevidos de lançamentos tributários. É certo, por isso, ser matéria relevante para toda a Administração Pública em todos os níveis e esferas. Demonstrada, inequivocamente, a repercussão geral do apelo extremo, passa o recorrente a demonstrar cabalmente a violação literal de dispositivo constitucional que enseja a presente interposição.”
    É o relatório. Decido.
    A competência recursal do Supremo Tribunal Federal, fixada nos termos do art. 102, III, da Constituição Federal, foi objeto de relevante alteração constitucional. A reforma promovida pela Emenda Constitucional 45/2004 incluiu o § 3º no art. 102 do texto, estabelecendo, como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, a demonstração da repercussão geral das questões constitucionais debatidas no caso, in verbis:
    “No recurso extraordinário, o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros”. 
    A remissão feita à regulamentação legal permitiu ao Poder Legislativo, por meio da Lei 11.418/2006, alterar o então vigente Código de Processo Civil para disciplinar a preliminar. Nos termos de seu art. 543-A, § 1º, a repercussão geral foi definida como a demonstração de que há em determinado processo questões que “ultrapassem os interesses subjetivos da causa”. 
    A definição legal do instituto introduz, no ordenamento positivo nacional, um conceito que, na experiência comparada, tem sido destinado para a definição funcional de precedentes:
    “As decisões podem ser precedentes apenas na medida em que elas são concebidas para se firmarem sobre bases de justificação; porque essas bases de justificação, de acordo com um modelo racional e discursivo de justificação, não podem ficar confinadas a um caso particular. Elas devem ficar disponíveis para aplicação analógica em casos análogos, seja por um simples salto intuitivo de raciocínio analógico ou (de forma mais plausível) por um processo mais reflexivo que universaliza as bases de justificação e as testa em face de fatos similares em casos posteriores.” 
    (MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study. London: Dartmouth, 1997, p. 543, tradução livre).
    Com a mesma compreensão, Luiz Guilherme Marinoni, em pioneira obra sobre o tema, sustentou que a decisão desta Corte nos casos de repercussão geral “espraia-se para além do caso concreto, constituindo a sua ratio decidendi, motivo de vinculação tanto para o próprio Supremo Tribunal Federal (vinculação horizontal) como, potencialmente, para os demais órgãos jurisdicionais (vinculação vertical)” (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).
    As alterações processuais promovidas pelo novo Código de Processo Civil mantiveram os contornos da repercussão geral já delineados pela Lei 11.418/2006. O novo diploma legal, no entanto, ao explicitar a compreensão da definição de precedentes, fixou balizas relevantes para examinar os argumentos que permitam ultrapassar os interesses subjetivos da causa.
    O art. 927 do Código de Processo Civil dispõe que serão observados os enunciados de súmulas vinculantes, as decisões desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, os acórdãos em julgamento de recursos extraordinários repetitivos e os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal. 
    Poder-se-ia aduzir, em interpretação literal, que a observância obrigatória das decisões desta Corte não se estende aos recursos extraordinários que fogem do regime do art. 1.036 do CPC. No entanto, a interpretação sistemática do Código exige que se leve em conta que, caso tenha a repercussão geral reconhecida, o efeito consequente é a suspensão de todos os processos pendentes e em trâmite em todo o território nacional (art. 1.035, § 5º, do diploma processual). Ademais, a contrariedade com súmula ou jurisprudência dominante implica presunção de repercussão geral (art. 1.035, § 3º, do CPC). Se a repercussão geral visa uniformizar a compreensão do direito, obrigação que atinge a todo o Poder Judiciário (art. 926 do CPC), então a estabilização, a integridade e a coerência, que têm na repercussão geral presumida importante garantia de uniformidade, devem, necessariamente, também atingir as decisões proferidas nos demais recursos extraordinários. 
    Por isso, é possível afirmar que, na missão institucional definida pelo constituinte e pelo legislador ao Supremo Tribunal Federal, compete-lhe, no âmbito de sua competência recursal, promover “a unidade do Direito brasileiro tanto de maneira retrospectiva quanto prospectivamente” (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79). 
    Tal unidade impõe, como o exige o Código, a juízes e tribunais o dever de observar as decisões do Supremo Tribunal Federal. Isso porque positivou o Código de Processo Civil verdadeiro sistema obrigatório de precedentes que naturalmente decorreria da hierarquização do Judiciário e da função da Corte Suprema. Observe-se, no entanto, que essa obrigatoriedade não se traduz por vinculação obrigatória. Juízes e tribunais, ainda que decidam com base na jurisprudência dominante dos Tribunais Superiores, têm o dever de motivação, conforme exige o disposto no art. 489, § 1º, do CPC. Dessa forma, devem demonstrar por que o precedente invocado é aplicável ao caso concreto, ou, inversamente, por que se deve realizar uma distinção ou superação do precedente neste mesmo caso concreto. Noutras palavras, o sistema de precedentes explicitado pelo Código de Processo Civil apenas impôs relevante ônus argumentativo a juízes e tribunais quando julgam os casos que assomam a seus órgãos. 
    Esse ônus argumentativo impõe a este Supremo Tribunal Federal um dever de cautela a fim de permitir efetivo diálogo exigido pelo sistema de precedentes. Esse diálogo está na base do sistema de precedentes e é, precisamente, o que permite uniformizar a jurisprudência nacional. Não se pode confundir a mera decisão em sede recursal com o conceito uniformizador do precedente. Há, por isso, um elemento crítico na decisão que se torna precedente. Como afirmou Geoffrey Marshall, “a perspectiva crítica sobre um precedente sugere que o que o torna vinculante é a regra exigida de uma adequada avaliação do direito e dos fatos” (MARSHALL, Georffrey. What is binding in a precedent. In: MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study. London: Dartmouth, 1997, p. 503-504, tradução livre).
    É precisamente essa a função cumprida pelo instituto da repercussão geral, isto é, viabilizar o adequado juízo sobre os fatos examinados no caso concreto e a interpretação do direito dada pelas instâncias inferiores, de forma a permitir replicar, por analogia, aos casos que lhe forem análogos, a solução jurídica acolhida pelo Supremo Tribunal Federal.
    Frise-se que, ante a inércia do Poder Judiciário, a viabilização do juízo crítico em sede de repercussão geral é promovida pelas partes. Trata-se, com efeito, de etapa do recurso que impõe às partes o dever de fundamentação específica. Na linha de diversos precedentes desta Corte a ausência dessa arguição (AI-QO 664.567, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 6.9.2007) ou sua inadequada fundamentação (ARE 858.726-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16.03.2015; RE 762.114-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 10.08.2015) inviabiliza o conhecimento do recurso interposto perante o Supremo Tribunal Federal. 
    No que tange ao conteúdo de tal demonstração, deve-se reconhecer no sistema de precedentes positivado pelo Código indeclinável diretriz interpretativa, a partir da teleologia do instituto. Tal perspectiva funcionalista permite reconhecer, de antemão, que dificilmente supre a exigência de fundamentação a mera asserção sobre erro no exame das premissas fáticas ou a aplicação indevida de norma jurídica nitidamente redigida. 
    Tampouco devem ser admitidas como razões suficientes para o exame da repercussão geral normas que possam ser depreendidas analogamente de casos análogos já julgados pelo Tribunal, sem que em face deles seja feita a devida distinção ou superação, a permitir que o Tribunal possa examinar a conveniência de realização de audiências públicas ou de autorizar a participação de terceiros para rediscutir a tese (art. 927, § 2º, do CPC). Encontraria dificuldades, outrossim, a repercussão suscitada a partir de lei local sem que se demonstre sua transcendência, especialmente a todo o território nacional. 
    Em vista dos parâmetros fixados pelo art. 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil, é possível assentar, ainda, que dificilmente ostentaria repercussão geral a questão econômica que não apresente dados suficientes para estimar a relação de causalidade entre a decisão requerida e o impacto econômico ou financeiro potencialmente causado. Afigura-se improvável, também, o conhecimento de questão social que sequer apresente titularidade difusa ou coletiva. No que tange à questão político-institucional, tem poucas chances de atender ao ônus de fundamentação a arguição de repercussão geral que deixe de demonstrar pertinência relativamente aos órgãos que integram a alta organização do Estado ou das pessoas jurídicas de direito público que compõem a Federação. Finalmente, dificilmente daria margem ao exame da repercussão geral a questão jurídica arguida que não faça o cotejamento entre a decisão recorrida e a interpretação dada por outros órgãos jurisdicionais ou que não saliente possíveis consequências advindas da adoção pelo Supremo Tribunal Federal do entendimento postulado em sede recursal nos demais órgãos integrantes do Poder Judiciário. Alternativamente, também dificilmente atenderia ao ônus de fundamentação jurídica a arguição que não condiga com uma insuficiente proteção normativa ou interpretativa de um direito fundamental.
    Registre-se, por fim, que o dever de fundamentação vinculada é ônus que incumbe às partes e somente a elas. “Pode o Supremo admitir recurso extraordinário entendendo relevante e transcendente a questão debatida por fundamento constitucional diverso daquele alvitrado pelo recorrente” (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 42). Essa faculdade, em verdade um poder-dever pelo qual a Corte cumpre sua função constitucional, depende, no entanto, para que seja adequadamente exercida, que as partes demonstrem minudentemente as razões pelas quais o Supremo Tribunal Federal deve criar um precedente daquele determinado caso concreto.
    Não cabe, aqui, invocar o dever de colaboração para exigir da Corte a explicitação das razões pelas quais as partes em casos concretos deixaram de cumprir o ônus da fundamentação da repercussão geral. Em casos tais, o que se estaria a postular era que o próprio Relator suprisse o vício processual. Em decorrência do sistema de precedentes, recém-positivado pelo Código de Processo Civil, é necessário que o Supremo Tribunal Federal, no desempenho de sua competência recursal, aja com prudência, a fim de estabilizar, de forma íntegra e coerente, a jurisprudência constitucional.
    Por não ter se desvencilhado do ônus de fundamentar necessária e suficientemente a repercussão geral da matéria em debate, com fulcro no art. 102, § 3º, da Constituição Federal e no art. 932, III, do CPC, deixo de conhecer do recurso extraordinário com agravo. 
    Nos termos do artigo 85, § 11, do CPC, majoro em ¼ (um quarto) os honorários fixados anteriormente, devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo. 
    Publique-se. 
    Brasília, 15 de janeiro de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente