Tribunal: STF
Processo: Rcl 44756
Classe: Rcl
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-30
Data de publicação: 2021-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação com pedido de liminar proposta pelo Município de Canoas/RS contra decisão proferida pelo Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região – TRT4 nos autos do Processo Trabalhista RO 0021734-45.2017.5.04.0205, para garantir a observância do enunciado da Súmula Vinculante 10.



    O reclamante narra, em síntese, o seguinte:



    “O Município de Canoas firmou, nos termos da Lei Federal nº 13.019/2014, os Termos de Fomento nºs 01 e 02, ambos de 2016, com o GAMP – Grupo de Apoio a Medicina Preventiva e a Saúde Pública, qualificado como organização da sociedade civil. 



    O artigo 42, XX da lei 13.019/2014 afirma que: 



    ‘XX – a responsabilidade exclusiva da organização da sociedade civil pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais relacionados à execução do objeto previsto no termo de colaboração ou de fomento, não implicando responsabilidade solidária ou subsidiária da administração pública a inadimplência da organização da sociedade civil em relação ao referido pagamento, os ônus incidentes sobre o objeto da parceria ou os danos decorrentes de restrição à sua execução’.



    A decisão ora reclamada, entendeu pela responsabilização subsidiária do Município de Canoas pelos encargos trabalhistas da Organização da Sociedade Civil e afastou, implicitamente, a incidência expressa do artigo 42, XX, da Lei 13.019/2014, sem, contudo, declarar a inconstitucionalidade do referido dispositivo legal, contrariando assim o texto literal da Súmula Vinculante nº 10” (pág. 2 da inicial, grifos no original). 



    Nesse contexto, sustenta que 



    “[...] a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estatal só pode ser declarada pelo voto da maioria absoluta da totalidade dos membros do tribunal ou, onde houver, dos integrantes do respectivo órgão especial, sob pena de absoluta nulidade da decisão emanada do órgão fraccionário (turma, câmara ou seção), em respeito à previsão do art. 97 da Constituição Federal. 



    Justamente sobre esse tipo de situação é que recai a proteção da Sumula Vinculante 10, cuja observância depende de prévia submissão da matéria ao voto da maioria absoluta da totalidade dos membros do Tribunal ou, onde houver, dos integrantes do respectivo órgão especial, em respeito à previsão do art. 97 da Constituição Federal – o que não ocorreu no presente caso, na medida em que o acórdão reclamado foi prolatado por órgão fracionário do Tribunal Regional do Trabalho. 



    Assim, a ocorrência de negativa implícita da constitucionalidade do art. 42, XX, da Lei 13.019/2014, sem que o Plenário do Tribunal tivesse declarado formalmente a sua inconstitucionalidade, viola a Súmula Vinculante nº 10” (págs. 8-9 da petição inicial). 



    Ao final, aponta o preenchimento dos requisitos necessários para o provimento do pedido liminar e requer:



    “[...] 



    c) seja, [...], julgada procedente a presente ação, para garantir a aplicação da Súmula Vinculante nº 10 deste C. STF e, como via de consequência, determinar a cassação do Acórdão guerreado, exorbitante de seu julgamento, ou determinar medida adequada à observância de sua jurisdição, nos termos do art. 161, inciso III do RISTF” (pág. 12 da inicial). 



    Em 30/11/2020 indeferi a liminar, determinei a requisição das informações e a intimação do reclamante para emendar a exordial, indicando o endereço para citação da beneficiária (documento eletrônico 8).



    As informações foram prestadas (documento eletrônico 20).



    A beneficiária apresentou contestação (pág. 9 do documento eletrônico 39).



    O Ministério Público Federal opinou pela improcedência da reclamação (documento eletrônico 41).



    É o relatório necessário. Decido.



    Inicialmente, consigno que deixo de determinar a requisição das informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República por entender que o processo já está em condições de julgamento (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do RISTF). 



    Destaco que a reclamação perante o Supremo Tribunal Federal será sempre cabível para: (i) preservar a competência do Tribunal; (ii) garantir a autoridade de suas decisões; e (iii) garantir a observância de enunciado de Súmula Vinculante e de decisão desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, nos termos do art. 988 do Código de Processo Civil/2015. 



    No caso, conforme relatado, o reclamante afirma que o ato impugnado violou o enunciado da Súmula Vinculante 10 em virtude do afastamento do art. 42, XX, da Lei 13.019/2014, sem que o Plenário do Tribunal tivesse declarado formalmente a sua inconstitucionalidade.



    Pois bem. 



    Na espécie, observo que o TRT4 manteve a caracterização da culpa in vigilando e responsabilizou subsidiariamente o ente público em julgado assim ementado:



    “RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO. TOMADOR DOS SERVIÇOS. Embora o STF tenha decidido pela constitucionalidade do art. 71 da Lei nº 8.666/93, por meio do julgamento da ADC nº 16, é possível reconhecer a responsabilidade do ente público pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas da empregadora quando evidenciada sua conduta culposa (mesmo quando se tratar de Termo de Fomento ajustado, na forma da Lei nº 13.019/2014), em especial na fiscalização do cumprimento das obrigações da prestadora dos serviços. Demonstrada a culpa in vigilando do tomador dos serviços, responde ele de forma subsidiária pelos créditos devidos na presente ação. Inteligência da Súmula nº 331, item V, do TST. Sentença mantida, no aspecto” (pág. 243 do documento eletrônico 5, grifos no original). 



    Para melhor entendimento da controvérsia, destaco do voto condutor do acórdão reclamado, ao analisar o recurso ordinário do ora reclamante, os seguintes trechos:



    “[...] na trilha da sentença, entendo que o Município deve ser responsabilizado pelos créditos trabalhistas insatisfeitos à reclamante, nos termos da Súmula nº 331 do TST.



    Aliás, a questão envolvendo a aplicação da Lei nº 13.019/2014 ao Município reclamado já foi analisada por esta Turma Julgadora, conforme seguinte trecho da decisão de relatoria do Desembargador Manuel Cid Jardon (processo nº 0020919-57.2017.5.04.0202, julgado em 31.10.2018), que transcrevo: 



    […]



    ‘Dispõe o artigo 2º, inciso VIII, da Lei 13.019/2014 que termo de fomento é o instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco propostas pelas organizações da sociedade civil, que envolvam a transferência de recursos financeiros. Prossegue a Lei estabelecendo no seu artigo 42, inciso XX que: […].



    No entanto, a norma transcrita deve ser interpretada da mesma forma que o artigo 71, §1º, da Lei n. 8.666/93, que teve a constitucionalidade reconhecida na ADC nº 16 julgada em novembro de 2010. Nesse sentido, não prevalece a assertiva de que a assunção pelo tomador de serviços do passivo trabalhista da prestadora de serviços é decorrente do risco da terceirização, porquanto, em face da decisão do STF, tal situação é exclusiva das entidades privadas e não do ente público. O artigo da lei infraconstitucional supracitado consagra de forma clara e expressa que a Administração Pública não aufere o ônus dos encargos trabalhistas quando a contratada resta inadimplente.



    Todavia, a vedação da responsabilidade subsidiária da Administração Pública não é automática e tampouco absoluta. Isto porque há que se considerar o fenômeno da transcendência dos motivos determinantes que fundamentam as decisões do Supremo Tribunal Federal, ou seja, de que as razões de decidir contidas no julgamento de constitucionalidade ou inconstitucionalidade em abstrato das normas jurídicas vinculam as decisões, não sendo estas restritas à parte dispositiva.



    Nesse sentido, o Ministro Relator Cezar Peluso consagrou, ao reconhecer a constitucionalidade da norma, que a irresponsabilidade da Administração Pública não era absoluta, pois assim menciona:



    ‘[...] Eu só quero dizer que eu estou entendendo a postura da Justiça do Trabalho. Ela tem dito seguinte: realmente, a mera inadimplência do contratado não transfere a responsabilidade nos termos do que está na lei, nesse dispositivo. Então esse dispositivo é constitucional. Mas isso não significa que eventual omissão da administração pública na obrigação de fiscalizar as obrigações do contratado não gere responsabilidade à administração [...]; [...] a norma é sábia, ela diz que o mero inadimplemento não transfere a responsabilidade, mas a inadimplência da obrigação da administração é que lhe traz como consequência uma responsabilidade que a Justiça do Trabalho eventualmente pode reconhecer, independentemente da constitucionalidade da lei.’



    A maioria dos Ministros do STF ajustou a possibilidade de responsabilizar subsidiariamente o ente público com o preconizado no § 1º do artigo 71 da Lei nº 8.666/93, desde que caracterizada a culpa, em caso concreto, daquele na fiscalização das obrigações contratuais da empresa contratada. É certo que nestas circunstâncias, há incidência de outros dispositivos legais, os quais possibilitam a referida condenação.



    […]



    Por essas razões, a Administração Pública pode ser responsabilizada subsidiariamente pelos débitos trabalhistas da empresa prestadora de serviços em contratos de terceirização da atividade meio quando verificada, em cada caso, culpa daquela na fiscalização do cumprimento dos direitos trabalhistas terceirizados. É isso o que dispõe o item V da Súmula n° 331 do TST, que permanece aplicável e é compatível com o entendimento do STF. Nesse sentido: [...]’.



    No caso específico, em que pese o Município de Canoas tenha juntado aos autos o Termo de Fomento firmado com o reclamado GAMP, notificações para prestação de contas, certidões e atestado de capacidade técnica, bem como o Termo do Convênio firmado com a reclamada AESC, dentre outros documentos, tais não são suficientes para fins de comprovar a efetiva fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas da primeira e do segundo reclamado para com a reclamante. A própria condenação imposta na sentença (vale-transporte e diferenças de FGTS do contrato de trabalho) evidencia que o 3º réu não cumpriu com as obrigações trabalhistas, deixando clara a falta de fiscalização por parte do tomador dos serviços. 



    Em tais condições, o terceiro reclamado, na condição de tomador dos serviços da reclamante, é subsidiariamente responsável pela satisfação de todos os créditos trabalhistas reconhecidos na presente ação, na hipótese de inadimplemento das empregadoras, obrigadas principais. 



    No mesmo sentido é o parecer do Ministério Público do Trabalho (Id 7a5948a)” (págs. 247-249 do documento eletrônico 5). 



    Por outro lado, o reclamante alega que o Tribunal reclamado teria afastado o art. 42, XX, da Lei 13.019/2014, sem observar a cláusula de reserva de plenário, violando, assim, a Súmula Vinculante 10, cujo enunciado transcrevo: 



    “Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.” 



    O verbete sumular acima transcrito afirma que, na análise sobre possível ofensa ao seu conteúdo, esta Corte investigue se o afastamento de norma no caso concreto se deu em função de declaração, explícita ou implícita de inconstitucionalidade. 



    Isso porque o mero afastamento da aplicação do comando legal não implica contrariedade à mencionada súmula vinculante, mas sim o afastamento com fundamento na incompatibilidade com o Texto Constitucional, ainda que de forma não declarada, o que não ocorreu no caso. 



    Além disso, esta Corte vem se manifestando no sentido de que, quando ocorrer apenas processo de interpretação legal, função inerente a toda atividade jurisdicional, não há falar em afronta à SV 10. 



    In casu, não ocorreu afronta à Súmula Vinculante 10, uma vez que não houve afastamento ou negativa de vigência de ato normativo em razão de sua incompatibilidade com o Texto Constitucional. 



    Com essa linha de raciocínio, cito os seguintes precedentes proferidos em casos similares ao presente: Rcl 11.329/PB, Rel. Min. Teori Zavascki; Rcl 26.714-AgR/MG, Rel. Min. Marco Aurélio; Rcl 26.914-AgR/MG, Rel. Min. Luiz Fux; Rcl 26.408-AgR/R0, Rel. Min. Edson Fachin; e Rcl 25.615/TO, de minha relatoria. 



    No mesmo sentido, é o parecer ministerial, do qual destaco os seguintes trechos:



    “[...]



    Finalmente, não resta configurada a alegada ofensa à autoridade da SV 10 do STF.



    Deixe-se assentado que o julgado reclamado não restringiu ou negou vigência ao art. 42, XX, da Lei 13.019/2014, muito menos com base em fundamentos pretensamente extraídos da Constituição Federal, como eventual incompatibilidade constitucional formal ou material, elemento indispensável à incidência da SV 10.



    Dos precedentes que ensejaram a referida Súmula Vinculante se extrai critério imperioso à sua incidência, o qual diz respeito aos motivos utilizados para negar aplicabilidade, no todo ou em parte, à norma infraconstitucional fiscalizada. Esclarecem tais precedentes que a negativa de aplicabilidade da norma concretamente controlada deve se estear em justificativa constitucional, afinal, é dela que se conclui sobre a existência da declaração implícita de inconstitucionalidade. É o que se infere do precedente da SV 10 firmado no RE 240.096/RJ, Rel. Min. Sepúlveda Pertence:



    ‘Reputa-se declaratório de inconstitucionalidade o acórdão que –embora sem o explicitar –afasta a incidência da norma ordinária pertinente à lide para decidi-la sob critérios diversos alegadamente extraídos da Constituição. (STF, RE 240.096/RJ, Rel. Min. Sepúlveda Pertence. DJun., de 21.5.1999)’.



    […]



    No julgado plenário da Rcl 12.122/DF (Rel. Min. Gilmar Mendes), esse critério de identificação de violação do art. 97 da Constituição Federal restou assentado como indispensável à aplicação da SV 10, conforme se colhe do seguinte excerto:



    ‘Se o juízo reclamado não declarou a inconstitucionalidade de norma nem afastou sua aplicabilidade com apoio em fundamentos extraídos da Constituição, não é pertinente a alegação de violação à Súmula Vinculante 10 e ao art. 97 da Constituição. (STF, Rcl 12.122/DF,Rel. Min. Gilmar Mendes, DJeun. 211, de 24.10.2013).’



    Se, por um lado, é indene de dúvida o desalinho do comportamento judicial que nega aplicabilidade à norma infraconstitucional sem declarar sua inconstitucionalidade, não obstante por incompatibilidade constitucional; por outro lado, é firme a jurisprudência da Corte no sentido de que não há que se exigir procedimento de reserva de plenário para mera interpretação ou razoável interpretação e aplicação das normas jurídicas, no exercício regular e natural da jurisdictio. Extrai-se, nesse sentido, o seguinte excerto de julgado da Rcl 16.740/RJ (Rel. Min. Edson Fachin): […].



    No caso dos autos, a decisão reclamada, ao manter a responsabilização subsidiária do reclamante com fundamento no ordenamento jurídico ordinário, não afastou a incidência de dispositivo legal por incompatibilidade com norma constitucional. Conferiu-se ao art. 42, XX, da Lei 13.019/2014 interpretação consentânea com a ordem jurídica trabalhista e com o posicionamento firmado, pelo STF, na ADC 16/DF e no RE 760.931/DF.



    Ademais, não afronta a Súmula Vinculante 10 convicção judicial apoiada na interpretação sistemática de preceitos normativos. Invoca-se, nessa esteira,precedente do Plenário dessa Suprema Corte:



    ‘RESERVA DE PLENÁRIO –VERBETE VINCULANTE Nº 10 DA SÚMULA DO SUPREMO –INCONSTITUCIONALIDADE VERSUS INTERPRETAÇÃO DE NORMA LEGAL.



    O Verbete Vinculante nº 10 da Súmula do Supremo não alcança situações jurídicas em que o órgão julgador tenha dirimido conflito de interesses a partir de interpretação de norma legal. (Rcl 10.865 AgR, Rel. Min. Marco Aurélio,Tribunal Pleno, julgado em 27.2.2014, Processo Eletrônico DJe-063 Divulg 28.3.2014 Public 31.3.2014)’



    Não se vislumbra, portanto, a alegada afronta à autoridade da Súmula Vinculante 10 do STF” (págs. 11-14 do documento eletrônico 41).



    Ressalto, por fim, que a pretensão do reclamante, em última análise, é fazer uso do instrumento processual da reclamação como sucedâneo recursal, finalidade essa que se revela estranha à sua destinação constitucional (Rcl 4.381-AgR/RJ, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno). 



    Isto posto, nego seguimento à reclamação (art. 21, §1º, do RISTF). 



    Publique-se. 



    Brasília, 30 de novembro de 2021.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator