Tribunal: STF
Processo: SL 1403
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-19
Data de publicação: 2021-02-19

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO LIMINAR. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE ENERGIA ELÉTRICA. DETERMINAÇÃO, PELO PODER JUDICIÁRIO, DE FORNECIMENTO DE SERVIÇO DE ENERGIA ELÉTRICA A CONSUMIDORES INADIMPLENTES. DECISÃO QUE ULTRAPASSA A NORMATIZAÇÃO DA AGÊNCIA REGULADORA DO SETOR. MATÉRIA JÁ ESPECIFICAMENTE NORMATIZADA PELA ANEEL. RISCO DE LESÃO À ORDEM ADMINISTRATIVA E À ECONOMIA PÚBLICA. OCORRÊNCIA. MEDIDA LIMINAR CONFIRMADA. PEDIDO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar ajuizada pela Companhia de Eletricidade do Estado da Bahia - COELBA, contra decisão da 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 8012965-58.2020.8.05.0000, que manteve parcialmente a decisão liminar originária da Ação de Obrigação de Fazer nº 8001025-75.2020.8.05.0201, que impossibilitou a suspensão do fornecimento de energia elétrica das unidades filiadas ao Sindicato autor em razão de inadimplência e determinou a suspensão da cobrança da parcela denominada “demanda contratada”.
    Argumenta que a decisão impugnada extrapolou a normatização da ANEEL na Resolução 878/2020, “que institui a impossibilidade de suspensão do fornecimento da energia elétrica para os consumidores residenciais, mesmo que estejam inadimplentes, em claro atendimento ao Decreto Legislativo nº. 6, de 20 de março de 2020, o qual reconheceu o estado de calamidade pública no âmbito interno”, usurpando, dessa forma, a competência da União para legislar sobre matérias relativas à energia elétrica, prevista nos artigos 21, XII, “b” e 22, IV, da Constituição Federal. Alega, ademais, que para o grupo de consumidores ao qual pertence o Sindicato interessado, deve ser observada a Resolução 885/2020 da ANEEL quanto ao modo de pagamento e parcelamento das faturas.
    Ressalta o potencial efeito multiplicador da decisão que se busca suspender, sobretudo porque a decisão ora impugnada acabou por inobservar políticas públicas delineadas pelos poderes constitucionalmente competentes, em usurpação da competência legislativa privativa da União. 
    Aduz que a decisão judicial deu-se sem a devida análise técnica sobre suas as consequências e impactos, originando risco à ordem, saúde, segurança e economia pública, pontuando que “a COELBA já conta com incríveis R$ 479.312,01 (quatrocentos e setenta e nove mil, trezentos e doze reais e um centavo) de montantes que não foram faturados e cobrados aos respectivos consumidores”.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 8012965-58.2020.8.05.0000, que confirmou parcialmente a tutela requerida na Ação de Obrigação de Fazer nº 8001025-75.2020.8.05.0201, até o trânsito em julgado da ação principal.
    Em 30/12/2020, deferi o pedido liminar, “para suspender a decisão proferida nos autos do Processo 8012965-58.2020.8.05.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça da Bahia, até ulterior decisão no presente incidente, com fundamento no § 7º do art. 4º da Lei 8.437/92”.
    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento da presente medida de contracautela, em parecer que porta a seguinte ementa, in verbis:
    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. LEGITIMIDADE ATIVA “AD CAUSAM”. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE ENERGIA ELÉTRICA. COVID-19. CONSUMIDORES. SINDICATO. HOTÉIS. RESTAURANTES. BARES. LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. DEFERIMENTO DO PEDIDO SUSPENSIVO. 
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar pedido de suspensão formulado em face de decisão pela qual se veda à companhia elétrica estadual a suspensão ou interrupção de energia elétrica em desfavor de filiados de sindicato de hotéis, restaurantes, bares e similares.
    2. É legítima a pessoa jurídica de direito privado, concessionária de serviço público, para ajuizamento de pedido de suspensão de liminar previsto na Lei 8.437/1992, quando atuar na defesa de interesse público primário.
    3. Não cabe ao Poder Judiciário substituir-se aos gestores responsáveis pela condução administrativa do Estado e decidir quais políticas públicas hão de ser adotadas no enfrentamento da epidemia da Covid-19, bem como quais estabelecimentos podem ou não ter o corte do fornecimento de energia por inadimplência, ressalvadas as hipóteses de evidente afronta à ordem constitucional.
    4. A possibilidade de concretização do efeito multiplicador da decisão pela qual se obsta a suspensão ou interrupção do fornecimento de energia elétrica a filiados de sindicato de hotéis, restaurantes, bares e similares demonstra risco grave de lesão à economia pública, apto a ensejar o deferimento da contracautela. 
    – Parecer pelo deferimento do pedido de suspensão ”
    É o relatório. DECIDO.
    O incidente de contracautela, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, consiste em meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais que acarretem risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Em sede de análise preliminar, o conhecimento do incidente de contracautela demanda a satisfação três requisitos. O primeiro requisito, de natureza objetivo-processual, requer demonstração de que a decisão impugnada foi proferida por Tribunal. O segundo requisito, de natureza subjetivo-processual, analisa a legitimidade da parte requerente. O terceiro requisito, de natureza substantiva, demanda que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, esses três requisitos encontram-se comprovados. Com efeito, este incidente impugna decisão proferida em segundo grau, pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia. Ademais, a parte requerente, a despeito de ser pessoa jurídica de direito privado, atua neste feito na defesa do interesse público. Nesse ponto, ressalto os precedentes deste Tribunal que admitem o manejo de suspensões por concessionárias de serviço público, desde que o objeto do incidente verse matéria de interesse público, tal como ocorre no presente caso, em que se discute a continuidade da prestação do serviço de distribuição de energia (Vide STA 782-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), DJe de 17/12/2019; STA 513-AgR-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente); e STA 778-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 13/06/2019). Por fim, a natureza da controvérsia da causa de origem é constitucional, porquanto atinente aos limites da interferência do Poder Judiciário no exercício da atribuição institucional da ANEEL de regulação do setor de energia elétrica, à luz dos art. 2º e 22, IV, ambos da Constituição Federal de 1988.
    Em face dessas considerações, o presente incidente deve ser conhecido.
    No mérito, a cognição do incidente de contracautela deve se limitar a um juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo, combinado com uma análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública. Não cabe, destarte, manifestação exaustiva quanto ao mérito do processo originário, o qual será oportunamente apreciado pelo Tribunal competente, na via recursal própria. 
    In casu, a controvérsia deriva de decisão judicial que determinou à concessionária requerente que se abstivesse de suspender o fornecimento de energia elétrica em relação às faturas vencidas enquanto durarem os efeitos da pandemia do COVID-19 e determinou a suspensão da cobrança da parcela denominada “demanda contratada”.
    Sem prejuízo da análise de mérito mais aprofundada, a ser realizada na instância competente, verifico, num juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo, que a decisão judicial impugnada inovou no mundo jurídico, construindo para o caso concreto solução desamparada das normas de regência da matéria, em especial das normas decorrentes do exercício do poder regulamentar da ANEEL.
    Com efeito, no exercício de sua competência privativa para legislar sobre energia (CF/88, art. 22, IV), a União editou a Lei nº 9.427/1996, mediante a qual, entre outras providências, criou entidade com competência normativa e reguladora da aludida atividade econômica - a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). O art. 3º desse diploma legal atribui à ANEEL competência para gerir os contratos de concessão e determinar o cumprimento de suas cláusulas (artigo 4º, XV, do Decreto federal 2.335/1997).
    No atual contexto pandêmico, soma-se a essas normas a Lei federal 13.979/2020, que estabelece medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente do CORONAVÍRUS (COVID-19). O art. 3º, §10, desse mesmo diploma, estabelece que quaisquer restrições que afetem os serviços públicos “somente poderão ser adotadas em ato específico e desde que em articulação prévia com o órgão regulador ou o Poder concedente ou autorizador”. Verifique-se, ainda, a Resolução Normativa/ANEEL nº 878, 24 de março de 2020, norma específica para regular a situação de calamidade (Covid-19) para o setor de energia elétrica.
    Nesse sentido, a decisão impugnada (e-Doc. 4), ao determinar que a requerente se abstivesse de suspender o fornecimento de energia elétrica em relação às faturas vencidas no período da pandemia do Covid-19, bem como determinar a suspensão da cobrança da parcela denominada “demanda contratada”, desconsiderou todas as normas acima elencadas, as quais já disciplinam hipóteses específicas de contextos excepcionais como o atual.
    Nesse ponto, ressalto que decisões judiciais não podem desconsiderar o papel institucional das agências reguladoras, a quem compete regular, por delegação legislativa e material da União, o serviço público de fornecimento de energia elétrica, dispondo sobre vedação à interrupção do serviço, modo de cobrança e pagamento dos débitos, dentre outras questões. Se assim agir, estará o Poder Judiciário substituindo-se aos gestores responsáveis pela elaboração de políticas públicas.
    A referida quebra de juridicidade tangencia outro requisito para a concessão dos pedidos, qual seja, o risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública que a decisão impugnada possa causar. 
    Esse requisito veicula uma série de conceitos indeterminados, cujos preceito normativo primário e conteúdos jurídicos devem ser definidos concretamente, diante das circunstâncias que revela o caso apreciado. A título de exemplo, acerca do verbete ordem pública, Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e o Ministro Gilmar Mendes assim asseveram: 
    “Interpretando construtivamente e com largueza a ‘ordem pública’, o então Presidente do TFR (e posteriormente Ministro do STF) José Néri da Silveira explicitou que nesse conceito se compreende a ordem administrativa em geral, ou seja, a normal execução do serviço público, o regular andamento das obras públicas. o devido exercício das funções da Administração pelas autoridades constituídas. Realmente, assim há que ser entendido o conceito de ordem pública para que o Presidente do Tribunal competente possa resguardar os altos interesses administrativos. cassando liminar ou suspendendo os efeitos da sentença concessiva de segurança quando tal providência se lhe afigurar conveniente e oportuna.“ (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; e MENDES, Gilmar Mendes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 97, sem grifos no original).
    No caso em análise, nos termos em que foi prolatada, a decisão da origem, ao impor solução totalmente alheia à Resolução Normativa nº 878/2020 da ANEEL, não apenas usurpa a competência legislativa da União como também ocasiona lesão à ordem pública. Com efeito, a decisão enseja tratamento diferenciado às empresas de distribuição de energia elétrica, o que pode ocasionar, em último grau, eventual desequilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
    Outrossim, a intervenção do Poder Judiciário sobre a atividade de regulação do setor elétrico deve ser excepcional e com prudente autocontenção, sob pena de se invadirem a conveniência e a oportunidade dos atos administrativos e das políticas públicas correlatas. Deve-se, ainda, sob um viés consequencialista, considerar os diversos interesses juridicamente protegidos a serem justapostos, bem como os incentivos e os desincentivos que a proclamada intervenção judicial enseja no comportamento dos agentes socio-econômicos. Afinal, cada decisão judicial causa impactos redistributivos e agregativos sobre direitos e bens materiais e imateriais, circunstância que não pode ser desconsiderada pelo Poder Judiciário quando da calibração de injunções sobre a atividade regulatória. Essa prudência decisória deve se redobrar em demandas relacionadas à epidemia de COVID-19, em relação as quais complica-se a previsão das consequências e dos riscos decisórios.
    Nessa linha de entendimento, em diversos precedentes, esta Suprema Corte chamou atenção para os potenciais prejuízos do efeito multiplicador de intervenções judiciais idênticas. A título de exemplo, confira-se o seguinte precedente, verbis:
    “AGRAVO INTERNO NO SEGUNDO PEDIDO DE EXTENSÃO NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DE ADICIONAL DE ICMS SOBRE COMBUSTÍVEIS. RISCO DE GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. EFEITO MULTIPLICADOR. MEDIDA CONCEDIDA. CONTROVÉRSIA SUBJACENTE ACERCA DO MÉRITO OBJETO DOS AUTOS ORIGINÁRIOS. INVIABILIDADE DE ANÁLISE EM SEDE DE SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    1. A suspensão de segurança destina-se a tutelar a ordem, a saúde, a segurança e a economia públicas, quando sujeitas ao risco de lesão pelo ato questionado.
    2. A análise do mérito do processo originário é incabível na suspensão de segurança, cuja natureza excepcional se limita à apreciação dessas causas de pedir que lhe são próprias.
    3. In casu, verifica-se possível impacto substancial à ordem e economia públicas, agravado pelo risco de proliferação de demandas idênticas, pelo que se impõe a manutenção da extensão da suspensão deferida.
    4. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO” (SS nº 5.305/GO-Extn-segunda-AgR, de minha relatoria (Vice-Presidente), Tribunal Pleno, DJe de 15/4/2020).
    Com base nessas premissas, anoto que a decisão impugnada também apresenta potencial de causar lesão à ordem administrativa e econômica em razão da insegurança jurídica no tratamento da relação contratual estabelecida entre agentes econômicos e consumidores, reforçada pelo risco de se multiplicarem medidas semelhantes, o que justifica a intervenção da Suprema Corte em contracautela. 
    Ademais, conforme enuncia o professor Richard Fallon, da Universidade de Harvard, a judicial review adquire legitimidade quando os benefícios (morais, jurídicos, econômicos, políticos, sociais etc) da intervenção judicial ultrapassam os custos da abstenção judicial (Richard Fallon, The Core Of an Uneasy Case for Judicial Review, 121 HARV. L. REV., 2008, p. 1693). No presente caso, os efeitos sistêmicos da decisão judicial questionada geram custos extremos, seja do ponto de vista econômico, pelo desequilíbrio causado à interação dos agentes empreendedores, seja do ponto de vista jurídico, pela quebra de juridicidade das normas em vigor. Essa consequência indesejada pode ser minorada por meio da contracautela requerida.
    Assim, em um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, próprio das medidas de contracautela, acolho o pedido de suspensão até que ocorra o trânsito em julgado na ação principal.
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, confirmando a liminar, para suspender os efeitos da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 8012965-58.2020.8.05.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça da Bahia, até o trânsito em julgado da ação a que se refere.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 19 de fevereiro de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente