Tribunal: STF
Processo: ADPF 840
Classe: ADPF
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-14
Data de publicação: 2021-05-14

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação de descumprimento de preceito fundamental com pedido liminar ajuizada pela Federação das Fraternidades Cristãs de Pessoas com Deficiência do Brasil – FCD/BR, Organização Nacional de Entidades de Deficientes Físico – Onedef e Organização Nacional de Cegos do Brasil - ONCB, 
    “[...] em razão da controvérsia constitucional provocada pelo Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra o COVID-19 e a inobservância, pelo Ministério da Saúde, de inclusão de todas as pessoas com deficiência como indivíduos prioritários no acesso à vacinação, mostrando-se contrário às normas constitucionais vigentes e hierarquicamente superiores, violando preceitos fundamentais constituídos, consagrados na Constituição da República: art. 5º (direito à vida), art. 6º (direito à saúde), art. 196 (a saúde é direito de todos e dever do Estado, no direito à proteção e à segurança das pessoas com deficiência que se encontrarem em situações de risco, conflito armado, emergências humanitárias e ocorrência de desastres naturais (art. 11 da Convenção da ONU sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência - CDPCD) e no direito de acesso à saúde sem discriminação e em condições de igualdade (art. 25 da CDPCD); bem assim aos princípios da dignidade humana (art. 1º, II da Constituição da República de 1988 - CR/88 e art. 3º da CDPCD), da igualdade/ isonomia (art. 5º da CR/88 e art. 30, ‘d’ e ‘e’ da CDPCD), da não discriminação (art. 3º, b da CDPCD), da acessibilidade (art. 227, II da CR/88 e art. 9º da CDPCD)” (pág. 2 da inicial).
    Argumentam, em síntese, que
    “[...] com o implemento do Plano Nacional de Imunização, a determinação dos grupos prioritários na ordem de vacinação nacional se mostra iníqua. Ao estabelecer o prioridade de vacinação limitada àquelas pessoas com (i) deficiência que se encontrem institucionalizadas e pessoas deficientes permanentes, com idade entre 18 (dezoito) a 59 (cinquenta e nove) anos e que recebam o Benefício de Prestação Continuada – BPC (na 14º posição do Plano) e (ii) pessoas com deficiência permanente (15º posição do Plano), limitou a vacinação àquele segmento de indivíduos, colocando em risco a vida e a saúde daqueles que, comprovadamente, possuem algum tipo de deficiência constatada. 
    Veja-se, pois, que não inserir a pessoa com deficiência – condição esta a ser comprovada documentalmente -, mostra-se como retrocesso e medida de risco para todo o segmento de indivíduos que possuem qualquer tipo de deficiência. Sua vulnerabilidade foi por vezes comprovada, pois a grande maioria possui algum tipo de comorbidade associada à doença, sendo que a vacinação para estas pessoas é medida urgente e insuscetível de distinção dentre as pessoas com qualquer tipo de deficiência.“ (págs. 7-8 da inicial)
    Alegam, ainda, que,
    “conforme quadro de grupos prioritários ao recebimento da vacina, constante no plano de vacinação, deveriam ser inseridos na 14º (décima quarta) posição todo o segmento de pessoas com deficiência, desde que devidamente comprovada a sua situação. Porém, assim não o fez o Ministério da Saúde, eis que estão elencados no rol da 14º posição apenas as pessoas com comorbidades de 18 (dezoito) a 59 (cinquenta e nove anos), pessoas com deficiência permanente de 18 (dezoito) a 59 (cinquenta e nove anos) que recebem o BPC (baseando-se, para tanto, em critérios meramente sócio-econômicos), gestantes e puérperas entre 18 (dezoito) a 59 (cinquenta e nove) anos. Assim, põe em risco todos os indivíduos que merecem maior amparo, principalmente quando atinente a saúde pública. 
    Ao não serem incluídos na 14º (décima quarta) posição, é evidente que a vacinação das pessoas com deficiência, em todos os segmentos, será tardia e, em muitos casos, inoportuna. A demasiada demora poderá ocasionar efeitos irreparáveis a estes indivíduos” (pág. 8 da inicial).
    Ao final, formulam os seguintes requerimentos:
    “a) a concessão da medida liminar, com base no art. 5º, da Lei n. 9.882/99, a fim de que seja imediatamente determinada à inclusão prioritária de todas as pessoas com deficiência no Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a COVID-19, a ser cumprido pelo Ministério da Saúde, conforme critérios já NOTA TÉCNICA Nº 467/2021-CGPNI/DEIDT/SVS/MS; 
    b) Alternativamente, a concessão da medida liminar, com base no art. 5º, da Lei n. 9.882/99, determinar ao Ministério da Saúde que envie a este egrégio relatório, descrevendo as evidências cientificas que definiu novos grupos prioritários para vacinação previstos na NOTA TÉCNICA Nº 467/2021-CGPNI/DEIDT/SVS/MS, no tocante a inclusão das Pessoas com Deficiência contempladas com Beneficio de Prestação Continuada no 14º. Grupo, com a exclusão no mesmo grupo de todas as demais PCDs, indistintamente, independentemente do critério socioeconômico; 
    c) Ao final, requer seja julgado procedente a presente ação, para declarar o descumprimento pelo Ministério da Saúde, por meio das diretrizes estabelecidas em seu Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, dos preceitos fundamentais consagrados na Constituição da República, para determinar sejam incluídas todas as pessoas com deficiência nas fases I e II do 14º. Grupo da vacinação prioritária, conforme critérios já NOTA TÉCNICA Nº 467/2021-CGPNI/DEIDT/SVS/MS, afastando o critério socioeconômico utilizado pelas autoridades sanitárias que garantiu a vacinação as PCDs contempladas pelo Beneficio de Prestação Continuada, considerando então a isonomia entre os PCDs, em consideração aos critérios técnicos e científicos para a aplicação das vacinas, garantido a este grupo seus direitos constitucionais mais importantes; [...]” (págs. 28-29 da inicial)
    É o breve relatório.
    Bem examinados os autos, verifico ser caso de negativa de seguimento.
    Isso porque a presente demanda carece de um dos pressupostos de conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade quando ajuizada por confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
    Com efeito, a Ministra Cármen Lúcia, consignou no seu voto proferido no julgamento da ADI 6.206-AgR/DF, da qual é relatora, que, nesta Suprema Corte, 
    “[...] consolidou-se o entendimento de que a legitimidade para o ajuizamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade por confederações sindicais e entidades de classe (inc. IX do art. 103 da Constituição da República c/c inc. IX do art. 2º da Lei n. 9.868/1999) pressupõe: a) caracterização como entidade de classe ou sindical decorrente da representação de categoria empresarial ou profissional (ADI n. 4.294-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 5.9.2016); b) abrangência ampla desse vínculo de representação, exigindo-se que a entidade represente toda a categoria, não apenas fração (ADI n. 5.320- AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 7.12.2015); c) caráter nacional da representatividade aferida pela demonstração da presença da entidade em pelo menos nove estados brasileiros (ADI n. 4.230-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 14.9.2011); e d) pertinência temática entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da impugnação (ADI n. 4.722-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 15.2.2017).” (grifei) 
    Observo, ainda, que, no julgamento da ADI 894-MC/DF, de relatoria do Ministro Néri da Silveira, o Plenário do Supremo Tribunal Federal entendeu que a União Nacional dos Estudantes – UNE não ostentaria a condição de “entidade de classe de âmbito nacional” para os fins previstos no art. 103, IX, da Constituição Federal, já que “classe” não poderia ser entendida como simples segmento social, de “classe social”, mas de “categoria profissional”.
    Nesse sentido, as importantes entidades postulantes, voltadas, sobretudo, à inclusão das pessoas com deficiência, apesar da relevância dos pedidos formulados, não atendem aos requisitos exigidos pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, in verbis:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECRETOS MUNICIPAIS. MEDIDAS DE RECOLHIMENTO NOTURNO RELACIONADAS À COVID-19. ILEGIMITIDADE ATIVA. ENTIDADE QUE NÃO REPRESENTA CATEGORIA PROFISSIONAL. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. POSSIBILIDADE DE IMPUGNAÇÃO EM SEDE DE CONTROLE CONCENTRADO PERANTE TRIBUNAIS DE JUSTIÇA LOCAIS. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.
    1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e confederações sindicais nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, a representatividade de categoria empresarial ou profissional.
    2. Sob esse enfoque, a Associação Nacional de Juristas Evangélicos – ANAJURE carece de legitimidade para a propositura da presente arguição, na medida em que congrega associados vinculados por convicções e práticas intelectuais e religiosas. Precedentes.
    3. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE.
    4. A possibilidade de impugnação de ato normativo municipal perante o Tribunal de Justiça local, em sede concentrada, tendo-se por parâmetro de controle dispositivo da Constituição estadual, ou mesmo da Constituição Federal, desde que se trate de norma de reprodução obrigatória, caracteriza meio eficaz para sanar a lesividade apontada pela parte, de mesmo alcance e celeridade que a arguição de descumprimento de preceito fundamental perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, em razão do que se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999). 
    5. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ADPF 703-AgR/BA, Rel. Min. Alexandre de Moraes; grifei)
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA, ART 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. CONSELHO INTERDENOMINACIONAL DE MINISTROS EVANGÉLICOS DO BRASIL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM CARACTERIZADA. ENTIDADE QUE NÃO REPRESENTA CATEGORIA PROFISSIONAL OU ECONÔMICA. PRECEDENTES DESTA SUPREMA CORTE.
    1. A legitimidade das entidades de classe para a propositura de ações no controle concentrado de constitucionalidade, ex vi do art. 103, IX, 1ª parte, pressupõe o preenchimento dos seguintes requisitos: (i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que significa ter representação em, pelo menos, 9 (nove) Unidades da Federação (Estados ou Distrito Federal), por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos – LOPP).
    2. O Conselho Interdenominacional de Ministros Evangélicos do Brasil – CIMEB –, a despeito de demonstrar formalmente em seu estatuto o caráter nacional da entidade, não se afigura como categoria profissional ou econômica, razão pela qual não possui legitimidade ativa para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade.
    3. Nego provimento ao agravo regimental.” (ADI 4.294-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux; grifei)
    Assim, considerando que esta Corte tem a compreensão de que as entidades de classe somente podem ajuizar ações de controle concentrado quando representarem nacionalmente interesses profissionais típicos da classe representada, a presente demanda não preenche os requisitos relativos ao interesse processual de tais ações coletivas especiais.
    Acrescento, no entanto, que em pleito análogo ao presente, formulado pela Federação Brasileira das Associações de Síndrome de Down – FBASD, na ADPF 756/DF (documento eletrônicos 109), a referida entidade requereu medida cautelar para que se 
    “determine aos Poderes Executivos em todas as esferas, Estadual, Municipal, Federal e Distrital: 
    (i) a imediata garantia de prioridade nos respectivos planos de imunização às pessoas com deficiência e seus cuidadores/acompanhantes/responsáveis, de acordo com a faixa etária indicada pelo fabricante da vacina, procedendo-se a reedição do quadro dos grupos prioritários à página 39 do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a COVID-19;
    (ii) a imediata exclusão do adjetivo ‘severa’ do grupo prioritário das pessoas com deficiência permanente relacionado no Anexo II do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a COVID-19, uma vez que não se pode graduar deficiência para fins de atendimento de saúde às pessoas com deficiência; e
    (iii) no caso de crianças e jovens com deficiência não contemplados devido à faixa etária, a garantia de prioridade a seus responsáveis para se formar a chamada rede de proteção’”.
    Naquela ocasião, indeferi o pedido formulado pela FBASD por considerá-lo revestido de excessiva generalidade e abrangência, de modo a não permitir expedição, in limine, de ordem às Administrações Públicas para obrigá-las a efetivar, de imediato, as medidas postuladas. Assentei o seguinte: 
    “Como é possível verificar, primo ictu oculi, o atendimento da demanda exigiria a prévia identificação e quantificação das pessoas potencialmente atingidas pela medida, com o consequente estabelecimento de novas prioridades, relativamente a outros grupos identificados como preferenciais, já incluídos nos planos nacional e estaduais de imunização contra o novo coronavírus, providências que demandariam avaliações técnicas mais aprofundadas e estudos logísticos de maior envergadura, incompatíveis com uma decisão de natureza cautelar. 
    Além disso, considerada a notória escassez de imunizantes no País - a qual, aliás, está longe de ser superada -, não se pode excluir a hipótese de que a inclusão de um novo grupo de pessoas na lista de precedência, sem qualquer dúvida merecedor de proteção estatal, poderia acarretar a retirada, total ou parcial, de outros grupos já incluídos no rol daqueles que serão vacinados de forma prioritária, presumivelmente escolhidos a partir de critérios técnicos e científicos definidos pelas autoridades sanitárias.”
    Sem prejuízo do indeferimento do pedido, determinei a comunicação do pleito ao Ministério da Saúde para que este contemplasse a possibilidade de incluir as pessoas discriminadas na petição desta entidade nas primeiras fases do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação Contra a Covid-19.
    Por sua vez, ao analisar o pedido de deferimento de ordem de priorização paritária dos trabalhadores da saúde aos profissionais de segurança pública e defesa social, formulado nos autos da ADPF 754/DF, consignei que
    “[...] não cabe a esta Suprema Corte definir a alteração da ordem de prioridade dos grupos a serem vacinados, já que o atendimento da demanda exigiria a prévia identificação e quantificação das pessoas potencialmente atingidas pela medida, com o consequente estabelecimento de novas prioridades, relativamente a outros grupos identificados como preferenciais, já incluídos nos planos nacional e estaduais de imunização contra o novo coronavírus, providências que demandariam avaliações técnicas mais aprofundadas e estudos logísticos de maior envergadura, incompatíveis com uma decisão de natureza jurisdicional, especialmente de cunho cautelar.
    Além disso, considerada a notória escassez de imunizantes no País - a qual, aliás, está longe de ser superada -, não se pode excluir a hipótese de que a alteração da ordem de preferências em favor de um grupo prioritário, sem qualquer dúvida merecedor de particular proteção estatal, ensejará o descenso, total ou parcial, de outros grupos, presumivelmente escolhidos a partir de critérios técnicos e científicos anteriormente definidos.
    Essa é, portanto, uma decisão de caráter técnico-política a ser tomada pelos representantes eleitos e pelas autoridades sanitárias por eles nomeadas, refugindo à competência do Poder Judiciário, ao qual só é dado pronunciar-se sobre aspectos constitucionais e legais dos atos administrativos, se e quando adequadamente provocado”. (grifei)
    Ao final determinei o encaminhamento do pleito ao Ministério da Saúde para que analisasse e decidisse, “motivadamente, e com a mais ampla publicidade, acerca da inclusão dos profissionais de segurança pública e salvamento na mesma ordem de prioridade dos trabalhadores de saúde, ou, subsidiariamente, da população privada de liberdade e dos funcionários do sistema de privação de liberdade”. 
    Isso posto, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade (RISTF, art. 21, § 1º). Entretanto, considerando que os pleitos das entidades requerentes revelam conteúdo semelhante, entendo que pode ser dada solução análoga, com o encaminhamento dos requerimentos ao Ministério da Saúde para análise motivada.
    Publique-se.
    Brasília, 14 de maio de 2021.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator