Tribunal: STF
Processo: ACO 2771
Classe: ACO
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-25
Data de publicação: 2021-03-25

Ementa:

Inteiro teor:
Ação Cível Originária. Conflito federativo. Inscrição de Estado-membro em cadastros federais de inadimplência (CAUC/SIAFI/CADIN). Rejeição das contas de Convênio. Inexistência de tomada de contas especial ou procedimento análogo no âmbito do TCU. Impossibilidade. RE 1.067.086, da minha Relatoria (Tema 327 da sistemática de repercussão geral). Pedido procedente.
    Vistos etc. 
    Trata-se de Ação Cível Originária ajuizada pelo Estado do Mato Grosso em face da União Federal, via da qual questionada a inscrição nos cadastros federais de inadimplência (CAUC/SIAFI/CADIN) decorrente do Convênio 991/PJT/2011 (SIAFI 680768). 
    Dito ajuste - voltado à implantação do Projeto Projovem Trabalhador – teve sua prestação de contas rejeitada pelo (então existente) Ministério do Trabalho e Emprego. Em consequência, foi aparelhada a inscrição do autor nos cadastros restritivos federais de inadimplência, com determinação para o ressarcimento de valores ao erário. 
    Articulando com ofensa às garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, defende, o autor, a inviabilidade de inscrição em cadastro federal restritivo antes da instauração de tomada de contas especial. Sustenta que a restrição cadastral viola o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, porquanto a causa geradora da inadimplência seria imputável exclusivamente às administrações anteriores. 
    Deferi a antecipação dos efeitos da tutela para determinar a suspensão dos efeitos da inscrição do autor no SIAFI, no tocante ao Convênio nº 991/PJT/2011 (SIAFI 680768), até o julgamento definitivo desta Ação Cível Originária (evento 14).
    Citada, a União apresentou contestação na qual, em síntese, (i) defende a legalidade da inscrição do autor nos cadastros federais de inadimplência, forte nas irregularidades constatadas na execução do Convênio, e a desnecessidade da instauração de tomada de contas especial para tal finalidade; e (ii) argumenta inaplicável o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, porquanto os entes federados devem ser responsabilizados pelas obrigações assumidas nas gestões anteriores (Teoria do Órgão) (evento 23).
    As partes não manifestaram interesse na produção de outras provas e na instauração da via conciliatória(eventos 29 e 32). 
    Foram apresentadas razões finais pelo Estado do Mato Grosso e pela União Federal, nas quais reafirmados os argumentos anteriores (eventos 61 e 64). 
    O Procurador-Geral da República opina pela improcedência do pedido (evento 66) .
    A tutela de urgência foi referendada pelo Tribunal Pleno em Sessão Virtual ocorrida entre os dias 21.8 e 28.8.2020 (evento 69).
    É o relatório. Decido.
    A jurisprudência desta Suprema Corte é estável em afirmar a competência originária do art. 102, I, f, da CF, em demandas cuja causa de pedir diga com a inscrição de entes subnacionais em cadastros federais de inadimplência, como atestam exemplificativamente as decisões na ACO 2.455 MC-AgR, Relator Min. Celso de Mello; na AC 2973 MC, Rel. Min. Cármen Lúcia; na ACO 2.718, Rel. Min. Roberto Barroso; na ACO 2.416, Red. para o acórdão Min. Alexandre de Moraes.
    Quanto ao ponto, o pedido procede. 
    Em recente julgamento pelo Tribunal Pleno desta Suprema Corte no RE 1.067.086, da minha Relatoria, sob a sistemática da Repercussão Geral, Tema 327 (Sessão Virtual finalizada em 14.9.2020), foi consolidado entendimento no sentido de que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, especialmente nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual.
    Tal entendimento, como expus naquele julgado, deriva da evolução da jurisprudência desta Corte, o que pode ser resumido pelos seguintes precedentes:
    “2. Em respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa, é necessária a abertura e julgamento em processo administrativo para a apuração das supostas irregularidades apontadas pela União. 3. Agravo regimental desprovido.” (ACO 1519 AgR, Relator Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 10.5.2017, destaquei)
    “3. O Supremo Tribunal Federal possui o entendimento de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO nº 1.732/DF-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 2/5/17; ACO nº 732/AP, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 21/6/17; ACO nº 2.605/DF-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 24/5/16; ACO nº 2.131/MT-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/2/15; ACO nº 1.848/MA-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; dentre outros. 4. Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. Precedentes. 5. Agravo regimental não provido.” (ACO 2803 AgR-segundo, Relator Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 20.10.2017, destaquei)
    “4. Tomada de Contas Especial. Necessidade. Ausência configura ofensa ao devido processo legal. Jurisprudência sedimentada. 5. Matéria submetida à repercussão geral. Pedido de sobrestamento do feito pela União. Indeferimento. 6. Irresignação do Estado quanto ao não acolhimento do pedido de inexigibilidade do crédito reivindicado pela União. Apuração que deve ser feita após a finalização da tomada de contas especial. 7. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Manifesta improcedência das insurgências recursais. Majoração dos honorários em sede recursal. Precedentes. 9. Negativa de provimento aos agravos internos.” (ACO 2886 AgR-segundo, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 11.3.2019, destaquei)
    “PROCESSO ADMINISTRATIVO – UNIÃO VERSUS ESTADO – CADASTRO DE INADIMPLENTES – DIREITO DE DEFESA. Considerada irregularidade verificada na observância de convênio, há de ter-se a instauração de processo administrativo, abrindo-se margem ao Estado interessado, antes do lançamento no cadastro de inadimplentes, de manifestar-se. 
    O Pleno já assentou ser indispensável a observância da garantia do devido processo legal, especialmente o contraditório e a ampla defesa, relativamente à inscrição de entes públicos nos cadastros federais de inadimplência (questão de ordem na ação cautelar nº 2.032, relator ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 15 de maio de 2008, Diário da Justiça eletrônico nº 53, publicado em 20 de março de 2009). 
    Não se trata de estabelecer, abstratamente, o julgamento de tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas da União como requisito estanque e inafastável da legitimidade das inscrições de unidades federadas em cadastros de inadimplentes do Governo Federal, tema com repercussão geral reconhecida no recurso extraordinário nº 607.420. Porém, considerada a inobservância do devido processo legal pela União, cumpre fixar o processamento da tomada de contas especial como limiar seguro para o exercício do contraditório no caso concreto. 
    Ante o quadro, julgo procedente o pedido, confirmando a antecipação dos efeitos da tutela, para afastar o registro do autor no Cadastro Único de Convênios – CAUC e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, no tocante ao contrato de repasse nº 0174399-61/2005, até que seja observado o direito ao contraditório, com o julgamento de tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas da União.” (ACO 2159, Rel. Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 27.5.2016, destquei)
    “A tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009.” (ACO 2067 AgR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 10.8.2015, destaquei)
    “Com efeito, a jurisprudência desta Corte tem reconhecido a necessidade da instauração e julgamento da tomada de contas especial antes da inscrição do Estado-membro nos cadastros federais de inadimplência. Nesse sentido, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ACO 2.131AgR, Rel. Min. Celso de Mello, definiu que viola o princípio do devido processo legal a inscrição de ente federativo no CAUC/SIAFI/CADIN sem que se estabeleça a garantia do contraditório e da ampla defesa.” (ACO 1732, Rel. Ministro Roberto Barroso, DJe 12.8.2016, destaquei)
    “É, portanto, com fundamento no princípio do devido processo legal que se tem entendido ser imprescindível a conclusão da Tomada de Contas Especial por parte do Tribunal de Contas para que a União possa realizar a inserção de Estado-Membro em cadastros federais desabonadores.
    Transportando-se esse raciocínio para o caso dos autos, percebe-se que não foi concluída a tomada de contas especial para a apuração dos danos ao Erário Federal, bem como das respectivas responsabilidades.
    Nesse diapasão, deve-se ressaltar que a TCE é um procedimento administrativo com rito próprio, que tem suas regras e pressupostos definidos na Lei 8.443/1992 e que permite não somente a apuração, mas também a liquidação do dano em dívida líquida e certa, por meio de decisão com eficácia de título executivo extrajudicial (art. 71, § 3º, da CF/88).
    Diante desse cenário, foi ineficiente e arbitrária a inscrição do Estado-membro nos cadastros federais desabonadores sem a prévia conclusão da TCE perante o Tribunal de Contas da União.” (ACO 2790, decisão monocrática, Rel. Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 05.5.2017, destaquei)
    Em essência, esta é a jurisprudência desta Corte Suprema que culminou, como dito, com a definição do tema pelo Plenário no citado RE 1.067.086, da minha Relatoria. 
    Eis a ementa do acórdão:
    RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União.
    2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal.
    3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quando tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto.
    4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.
    4. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com fixação de tese em repercussão geral (DJe 21.10.2020). (destaquei).
    O caso dos autos - rejeição da prestação de contas de Convênio no âmbito do controle interno do órgão federal convenente, com determinação de ressarcimento ao erário - se encaixa no item ‘a’ da tese de RG. Incontroverso, no caso, que não houve o desfecho da tomada de contas especial ou de procedimento análogo perante o Tribunal de Contas da União, tendo sido julgadas, as contas, apenas no âmbito do órgão convenente (eventos 04, 07 e 57). 
    Sem dúvida que o procedimento da tomada de contas especial, especificamente na sua fase externa, é o que melhor atende, de forma completa e exauriente, as garantias do contraditório, da ampla defesa e do devido processo administrativo.
    Isso porque há previsão, na Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, Lei 8.443/92, de inúmeras oportunidades de defesa que, se não asseguradas antes da imputação da inadimplência em cadastros restritivos, levam à ofensa dos referidos postulados do contraditório, ampla defesa e devido processo legal.
    Tal não se dá por se reconhecer, na tomada de contas especial, algo em si mesmo capaz de garantir, de forma plena, a ampla defesa. Trata-se, em verdade de, à luz do princípio constitucional da ampla defesa, reconhecer a existência, no sistema jurídico-normativo, de um procedimento – a que se nominou ‘tomada de contas especial’, mas que poderia ser outro qualquer – apto a fortalecer e dar efetividade ao princípio.
    Portanto, até que a conclusão da tomada de contas especial ou de procedimento análogo perante o Tribunal de Contas no âmbito do TCU, há óbice à inscrição do autor nos cadastros federais de inadimplência quanto às irregularidades constatadas na execução do Convênio Convênio 991/PJT/2011.
    Ante o exposto, julgo procedente o pedido para determinar que a União Federal se abstenha de inserir restrição, em seus cadastros, por inadimplência do autor decorrente do Convênio 991/PJT/2011, enquanto não julgada a tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas da União.
    Por estas razões, torno definitiva, para o fim nela indicado, a tutela de urgência concedida nestes autos. 
    Condeno o vencido ao pagamento de honorários advocatícios aos autores que fixo em R$ 2.000,00 (dois mil reais), com fundamento no art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil.
    Transitada em julgado e nada sendo requerido, arquivem-se. 
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 25 de março de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora