Tribunal: STF
Processo: RE 1325300
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-27
Data de publicação: 2021-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pela 9ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA OBJETIVANDO A REGULARIZAÇÃO DE ÁREAS COM RISCOS DE DESLIZAMENTOS NO MORRO DA FÉ. GRAVE SITUAÇÃO CONSTATADA POR LAUDO TÉCNICO. DIREITOS FUNDAMENTAIS À VIDA E MORADIA. NÚCLEO ESSENCIAL ATINGIDO. OMISSÃO ESTATAL CONFIGURADA. O Ministério Público iniciou a investigação das condições geológicas do Morro da Fé em 2010, após as chuvas de 05 de abril daquele ano, que causaram deslizamentos, destruição e mortes em várias áreas íngremes e irregulares do Estado do Rio de Janeiro. Conforme documentos anexados aos autos, verifica-se a existência de inúmeras tentativas do Ministério Público em obter as providências desejadas no âmbito administrativo, antes de ajuizar a ação civil pública em questão, tendo o Município se mantido inerte. Os arts. 30, VIII e 182 da CFRB/88 atribuem expressamente ao ente municipal a competência referente ao ordenamento e planejamento urbano. Em que pese as alegações do Município, a concessão de antecipação dos efeitos da tutela na hipótese é possível ut Súm. nº60 TJ/RJ. A alegação que a r. sentença viola a discricionariedade administrativa bem como o principio da separação dos poderes não merecem prosperar. Não há invasão do Poder Judiciário na esfera administrativa. Segundo a jurisprudência do Eg. STF, são três os requisitos para viabilizar a incursão judicial: a natureza constitucional da política pública reclamada, correlação com direitos fundamentais e a prova de omissão ou prestação deficiente pela Administração Pública, inexistindo justificativa razoável para tal comportamento. Dessa forma, o Município elegerá dentre as medidas apontadas, as necessárias e passíveis de execução no Morro da Fé, desde que suficientes para reduzir o risco até o nível baixo, utilizando-se da mesma metodologia empregada ut estudo e mapeamento de risco geológico. A sentença recorrida condenou o Município a adotar providências concretas para a redução de riscos de deslizamento, não sendo suficiente a existência de plano de contingência. A tutela jurisdicional está intimamente ligada ao núcleo essencial do direito fundamental à vida na medida em que o laudo de risco geológico atestou ALTO risco de deslizamentos na região. Apesar das providências já adotadas pela Municipalidade, não há prova cabal nos autos acerca da execução de medidas específicas tendentes à prevenção de riscos de desabamento na referida comunidade, reduzindo-os a um limite tolerável, razão pela qual a ingerência do Poder Judiciário em causas dessa natureza não configura violação ao princípio da separação dos poderes e, sim, de proteção judicial a direitos coletivos e difusos, visando à implementação de políticas públicas que visem assegurar a vida e o meio ambiente equilibrado no caso de omissão estatal. No entanto, merece reparo a sentença referente a obrigação de instalação de rede de esgotos. A referida determinação esbarra no princípio da separação dos poderes, nas limitações orçamentárias e na impossibilidade de se estabelecer uma hierarquização entre as prioridades da atividade administrativa. DESPROVIMENTO DO RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO DO MUNICÍPIO.”



    Opostos embargos infringentes e embargos de declaração, foram rejeitados.



    No recurso extraordinário sustenta-se violação do artigo 23, inciso IX, da Constituição Federal.



    Pugna o recorrente pelo provimento do apelo extremo, “com a reforma do Acórdão recorrido, para que o Estado do Rio de Janeiro seja mantido no polo passivo da lide e seja restabelecida a obrigação de implantação de saneamento básico da população da comunidade do Morro da Fé”. 



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Luiz Augusto Santos de Lima, pelo desprovimento do recurso extraordinário. O referido parecer porta a seguinte ementa:



    “Recurso Extraordinário. Direito Administrativo e Direito Público. Implementação de políticas públicas. Alegada ilegitimidade passiva do Estado do Rio de Janeiro: fundamento da decisão recorrida não impugnado (Súmula 283). Natureza infraconstitucional da controvérsia. Ilegitimidade passiva do Estado que se encontra amparada em pressupostos fáticos (Súmula 279). No mérito, quanto as políticas de Proteção e Defesa Civil, a atribuição municipal acerca do assunto é executiva, enquanto a atuação dos Estados membros é, sobretudo, de planejamento estratégico e apoio à ação municipal. Quanto à instalação de saneamento básico na região, a solução do problema dependeria da execução de política pública sujeita à competência de todos os entes federativos, não cabendo ao Judiciário determinar a instalação sob pena de substituição das funções do Poder Executivo e Legislativo. Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário.”



    Decido.



    Não procede a irresignação quanto à alegada legitimidade passiva do Estado do Rio de janeiro, uma vez que a Corte de origem, nesse ponto, conforme asseverado no douto parecer da PGR, decidiu a lide amparada nas disposições das Leis nºs 12.340/2010 e 12.608/2012 e no conjunto fático-probatório dos autos, cujo reexame foge do campo do recurso extraordinário, bem como na interpretação das normas dos artigos 30, inciso VIII, e 182 da Constituição Federal, que não foram objetos do apelo extremo, o que faz incidir na espécie a Súmula 283/STF.



    Por oportuno, veja-se a fundamentação do parecer da douta Procuradoria-Geral da República, que adoto como razões de decidir, ao estilo do que é praxe na Corte, quando a qualidade das razões permitem sejam subministradas pelo relator (Cf. ACO 804/RR, Relator Ministro Ayres Britto, DJ 16/06/2006; AO 24/RS, Relator Ministro Maurício Corrêa, DJ 23/03/2000; RE 271771/SP, Relator Ministro Néri da Silveira, DJ 01/08/2000):



    “Primeiramente, referente a responsabilidade do Estado do Rio de Janeiro, o Tribunal de origem reconheceu a ilegitimidade do ente para figurar no polo passivo da demanda, por entender que: 



    “Inicialmente, rejeito a preliminar quanto a competência do Estado do Rio de Janeiro. Observa-se que todos os documentos apresentados pelo Ministério Público e utilizados para fundamentar a sentença envolvem apenas o Município do Rio de Janeiro e o Exmo. Sr. Prefeito, inexistindo qualquer participação do Estado do Rio de Janeiro. Os artigos 30, VIII1 e 182 da Constituição Federal atribuem expressamente ao ente municipal a competência referente ao ordenamento e planejamento urbano, incluindo, portanto, as áreas de risco objeto da presente demanda. Importante pontuar o que determinam os artigos 3º-A e 3º-B da Lei nº 12.340/2010 sobre a divisão de competências entre os entes públicos: (...). As normas trazidas pelos artigos 7º e 8º da Lei nº 12.608/2012 corroboram a delimitação das responsabilidades entre Estado e Município. Diante de tais fatos, consideradas as normas constitucionais e legais aplicáveis à hipótese, conclui-se que a competência para executar as determinações contidas na r.sentença é exclusiva do Município do Rio de Janeiro.” 



    O acórdão, portanto, fundamentou-se no fato de a competência para o ordenamento do solo urbano ser do Município, nos termos do artigo 30 inciso VIII e artigo 182 da Constituição Federal, além do fato de os documentos juntados aos autos pelo próprio MP, dizer respeito apenas ao Município do Rio de Janeiro. O recorrente, entretanto, não se desincumbiu de impugnar tal fundamentação, circunstância que atrai a incidência da Súmula 283 do STF, implicando na inadmissibilidade do recurso. 



    Ademais, o Tribunal ressaltou que a ilegitimidade do Estado do Rio de Janeiro também decorre das atribuições previstas nas leis nº 12.340/2010 e nº 12.608/2012. Assim, constata-se que a controvérsia foi solucionada com base na interpretação de normas infraconstitucionais e constitucional e rever o entendimento adotado pelo acórdão recorrido exigiria a análise dessa legislação infraconstitucional de regência, sendo inviável em recurso extraordinário. 



    Destaca-se, ainda, que a solução do acórdão recorrido foi fundamentada com base nos documentos apresentados pelo Ministério Público e, portanto, está amparada em pressupostos fáticos, que se afiguram insindicáveis na instância extraordinária, nos termos da Súmula 279 do STF.



    (...)



    No mérito, conforme bem fundamentado pela Procuradoria Geral do Estado, em suas contrarrazões (fl.1808/1810): “com relação ao tema da defesa civil, pela análise dos dispositivos legais que tratam do tema, bem como do disposto no §3º do artigo 3-A, da Lei nº 12.340/2010, fica evidenciado que enquanto a atribuição municipal acerca do assunto é francamente executiva, a atuação dos Estados membros é, sobretudo, de planejamento estratégico e de mero apoio à ação municipal, se e quando necessário, donde se infere a subsidiariedade de eventual ação estadual, daí porque eventual atribuição solidária de tais tarefas ao Estado constituiria obrigação contra legem. Nesta linha, merece detido exame o confronto entre os artigos 7º e 8º da Lei Federal nº 12.608/2012, que, ao tratar da política de Proteção e Defesa Civil, estabeleceu as competências dos Municípios e dos Estados. Desta sorte, fica patente a ausência de legitimidade passiva do Estado, para figurar no processo em exame.” [grifo nosso]



    A d.Procuradoria ainda acrescentou que “não se vislumbra, da leitura da petição inicial, qualquer conduta, comissiva ou omissiva, por parte do Estado, que pudesse vir a ensejar eventual risco de dano concreto na área onde se situa a comunidade descrita na petição inicial, até porque a competência para a execução de serviço público de saneamento básico”, se houvesse, seria da CEDAE, sociedade de economia mista integrante da administração indireta do Estado do Rio de Janeiro, com personalidade jurídica de direito privado, distinta do Estado, que sequer é parte no processo judicial em exame.



    Especificamente, quanto à instalação de saneamento básico na região, primeiramente, é importante destacar que não há prova da ausência de tais serviços, não se sabe da viabilidade fática e técnica de se prover a instalação do saneamento na localidade, sem apresentar o devido estudo técnico. Ademais, a solução do problema dependeria da execução de política pública sujeita à competência de todos os entes federativos (art. 23, IX, CF), por meio de um planejamento integrado, não cabendo ao Judiciário determinar a instalação sob pena de substituição das funções do Poder Executivo (administrativa) e Legislativo (orçamentária), como estabelece a Constituição Federal (arts. 2º e 60, § 4º, III).



    Na parte que reformou a sentença, para excluir a obrigação referente a instalação de rede de esgotos sanitários, o voto condutor do acórdão atacado está assim fundamentado:



    “A presente ação civil pública tem como objetivo evitar construções irregulares, deslizamentos e eventuais ocupações por moradores de área de risco. A situação quanto ao saneamento básico distingue-se da mitigação dos riscos geológicos, na medida em que nesta há iminente risco ao direito à vida. 



    Demais, o pedido de instalação de rede de esgotos sanitários esbarra no princípio da separação dos poderes, nas limitações orçamentárias e na impossibilidade de se estabelecer uma hierarquização entre as prioridades da atividade administrativa.”



    Assim, é certo que também nessa questão a Corte local lastreou-se na prova produzida para firmar seu convencimento acerca da inexistência de excepcionalidade autorizadora da atuação do Poder Judiciário, razão pela qual o acolhimento da pretensão recursal exigiria o revolvimento do quadro fático delineado nos autos, procedimento vedado em sede extraordinária. Aplicação da Súmula nº 279/STF. Nesse sentido: 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. 1. A resolução da controvérsia pressupõe, necessariamente, o reexame dos fatos e do material probatório contantes dos autos, o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário. Incidência da Súmula 279/STF. Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985). 3. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.301.234/ES-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 26/3/21).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Ação civil pública. Área de risco de deslizamento de encosta. Omissão administrativa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF). 2. Agravo regimental não provido.” (ARE nº 1.246.120-AgR/RJ, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 10-06-2020).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Publique-se.



    Brasília, 27 de outubro de 2021.



Ministro DIAS TOFFOLI



Presidente



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