Tribunal: STF
Processo: ADI 7021
Classe: ADI
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-08
Data de publicação: 2021-12-08

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:



Ementa: Direito constitucional e eleitoral. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Medida cautelar. Federação de Partidos Políticos. Lei nº 14.208/2021. Distinção em relação à coligação. Cautelar deferida apenas quanto ao prazo de registro, para preservação da isonomia.



1. A lei questionada – Lei nº 14.208/2021 – alterou a redação da Lei nº 9.096/1995, criando o instituto da federação partidária. Essa nova figura permite a união entre partidos políticos, inclusive para concorrerem em eleições proporcionais (para deputado federal, estadual e vereador). Alegação de vícios de inconstitucionalidade formal e de inconstitucionalidade material.



I. Inexistência de inconstitucionalidade formal



2. O projeto de lei foi iniciado e aprovado no Senado, sob a antiga redação do art. 17, § 1º, da Constituição, que admitia coligação eleitoral inclusive no sistema proporcional. Na sequência, foi remetido à Câmara dos Deputados e aprovado, sob a vigência da nova redação do referido dispositivo, que passou a vedar coligações em eleições proporcionais (EC 97/2017). Daí a alegação de que deveria ter retornado à Casa em que iniciada a tramitação. O argumento, porém, não procede.



3. Nada na Constituição sugere que a superveniência da emenda constitucional referida exigiria o retorno ao Senado Federal do projeto já aprovado pelas duas Casas. O reexame pela Casa iniciadora somente se dá no caso em que o projeto tenha seu conteúdo alterado na Casa revisora (CF, art. 65, parágrafo único), o que não ocorreu. Na Câmara dos Deputados, houve apenas emendas de redação. Cabe observar ainda que: (i) federação partidária e coligação constituem institutos diversos; e (ii) o Congresso Nacional, em sessão conjunta, reunindo o Senado e a Câmara, por maioria absoluta, rejeitou o veto que havia sido aposto pela Presidente da República ao projeto aprovado. Portanto, há inequívoca manifestação de vontade de ambas as Casas Legislativas em relação à matéria.



II. Inexistência de inconstitucionalidade material



4. A federação partidária possui importantes pontos de distinção em relação às coligações, que em boa hora foram proibidas. As coligações consistiam na reunião puramente circunstancial de partidos, para fins eleitorais, sem qualquer compromisso de alinhamento programático. Tal fato permitia, por exemplo, que o voto do eleitor dado a um partido que defendia a estatização de empresas ajudasse a eleger o candidato de um partido ultraliberal. Ou vice-versa. A fraude à vontade do eleitor era evidente.



5. Já a federação partidária, embora assegure a identidade e a autonomia dos partidos que a integram (art. 11-A, § 2º), promove entre eles: (i) uma união estável, ainda que transitória, com durabilidade de no mínimo 4 (quatro) anos (art. 11-A, § 3º, II); (ii) requer afinidade programática, que permita a formulação de estatuto e de um programa comuns à federação (art. 11-A, § 6º, II), e (iii) vincula o funcionamento parlamentar posterior às eleições (art. 11-A, § 1º). Em tais condições, as federações não implicam transferência ilegítima de voto entre partidos com visões ideológicas diversas e, portanto, não geram os impactos negativos sobre o sistema representativo que resultavam das antigas coligações proporcionais. 



6. É possível questionar a conveniência e oportunidade da inovação, que pode retardar a necessária redução do número de partidos políticos no país. Mas essa avaliação, de natureza política, não cabe ao Poder Judiciário. Em juízo cautelar e em exame abstrato da matéria, não se vislumbra inconstitucionalidade. Naturalmente, se no mundo real se detectarem distorções violadoras da Constituição, tal avaliação preliminar poderá ser revisitada. Para isso, no entanto, é imperativo aguardar o processo eleitoral e seus desdobramentos. Por ora, portanto, não é o caso de impedir a experimentação da fórmula deliberada pelo Congresso Nacional.



III. Quebra da isonomia entre a federação e os demais partidos



7. Existe, porém, um problema de quebra de isonomia no tratamento diferenciado dado à federação partidária no que diz respeito ao seu registro perante o Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Partidos políticos têm de fazê-lo até 6 (seis) meses antes das eleições (Lei nº 9.504/1997, art. 4º), sendo que, em relação à federação, a lei ora impugnada estende esse prazo até a data final do período de realização das convenções partidárias. Trata-se de uma desequiparação que não se justifica e que pode dar à federação indevida vantagem competitiva.



IV. Dispositivo



8. Deferimento parcial da cautelar, apenas quanto ao prazo para constituição e registro da federação partidária perante o TSE, e, como consequência: (i) suspender o inciso III do § 3º do art. 11-A da Lei nº 9.096/1995 e o parágrafo único do art. 6º-A da Lei nº 9.504/1997, com a redação dada pela Lei nº 14.208/2021; bem como (ii) conferir interpretação conforme à Constituição ao caput do art. 11-A da Lei nº 9.096/1995, de modo a exigir que “para participar das eleições, as federações estejam constituídas como pessoa jurídica e obtenham o registro de seu estatuto perante o Tribunal Superior Eleitoral no mesmo prazo aplicável aos partidos políticos”.



I. Relatório



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, proposta pelo Partido Trabalhista Brasileiro – PTB, tendo por objeto os arts. 1º, 2º e 3º, da Lei nº 14.208/2021, que dispôs sobre a formação de “federações partidárias” de caráter nacional, aplicáveis às eleições majoritárias e proporcionais. De acordo com o requerente, sob a denominação de federação partidária, o que a norma pretende é restabelecer a figura da “coligação partidária” proporcional, providência expressamente vedada pelo art. 17, § 1º, da CF, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 97/2017. Confira-se o teor da norma impugnada:



    “Art. 1º A Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos Partidos Políticos), passa a vigorar acrescida do seguinte art. 11-A:



    ‘Art. 11-A. Dois ou mais partidos políticos poderão reunir-se em federação, a qual, após sua constituição e respectivo registro perante o Tribunal Superior Eleitoral, atuará como se fosse uma única agremiação partidária.



    § 1º Aplicam-se à federação de partidos todas as normas que regem o funcionamento parlamentar e a fidelidade partidária.



    § 2º Assegura-se a preservação da identidade e da autonomia dos partidos integrantes de federação.



    § 3º A criação de federação obedecerá às seguintes regras:



    I – a federação somente poderá ser integrada por partidos com registro definitivo no Tribunal Superior Eleitoral;



    II – os partidos reunidos em federação deverão permanecer a ela filiados por, no mínimo, 4 (quatro) anos;



    III – a federação poderá ser constituída até a data final do período de realização das convenções partidárias;



    IV – a federação terá abrangência nacional e seu registro será encaminhado ao Tribunal Superior Eleitoral.



    § 4º O descumprimento do disposto no inciso II do § 3º deste artigo acarretará ao partido vedação de ingressar em federação, de celebrar coligação nas 2 (duas) eleições seguintes e, até completar o prazo mínimo remanescente, de utilizar o fundo partidário.



    § 5º Na hipótese de desligamento de 1 (um) ou mais partidos, a federação continuará em funcionamento, até a eleição seguinte, desde que nela permaneçam 2 (dois) ou mais partidos.



    § 6º O pedido de registro de federação de partidos encaminhado ao Tribunal Superior Eleitoral será acompanhado dos seguintes documentos:



    I – cópia da resolução tomada pela maioria absoluta dos votos dos órgãos de deliberação nacional de cada um dos partidos integrantes da federação;



    II – cópia do programa e do estatuto comuns da federação constituída;



    III – ata de eleição do órgão de direção nacional da federação.



    § 7º O estatuto de que trata o inciso II do § 6º deste artigo definirá as regras para a composição da lista da federação para as eleições proporcionais.



    § 8º Aplicam-se à federação de partidos todas as normas que regem as atividades dos partidos políticos no que diz respeito às eleições, inclusive no que se refere à escolha e registro de candidatos para as eleições majoritárias e proporcionais, à arrecadação e aplicação de recursos em campanhas eleitorais, à propaganda eleitoral, à contagem de votos, à obtenção de cadeiras, à prestação de contas e à convocação de suplentes.



    § 9º Perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, de partido que integra federação.’



    Art. 2º A Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleições), passa a vigorar acrescida do seguinte art. 6º-A:



    ‘Das Federações



    Art. 6º-A Aplicam-se à federação de partidos de que trata o art. 11-A da Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos Partidos Políticos), todas as normas que regem as atividades dos partidos políticos no que diz respeito às eleições, inclusive no que se refere à escolha e registro de candidatos para as eleições majoritárias e proporcionais, à arrecadação e aplicação de recursos em campanhas eleitorais, à propaganda eleitoral, à contagem de votos, à obtenção de cadeiras, à prestação de contas e à convocação de suplentes.



    Parágrafo único. É vedada a formação de federação de partidos após o prazo de realização das convenções partidárias.’



    Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”.



    2. Argumenta que a Lei nº 14.208/2021 é formalmente inconstitucional porque o respetivo projeto de lei foi iniciado e aprovado no Senado, sob a antiga redação art. 17, § 1º, da Constituição, que admitia coligação eleitoral inclusive no sistema proporcional. Na sequência, foi remetido à Câmara dos Deputados e aprovado, sob a vigência da nova redação do mesmo dispositivo, que vedou coligações no sistema proporcional (EC 97/2017). Por essa razão e porque, no entendimento do requerente, federação e coligação são institutos idênticos, alega-se que a alteração do parâmetro constitucional impunha o retorno do projeto à Casa iniciadora, após a sua aprovação pela Casa revisora, para sua apreciação à luz da nova redação da Carta, com base em interpretação sistemática do art. 65 da Constituição.



    3. O requerente defende, ainda, a inconstitucionalidade material dos dispositivos, ao fundamento de que as mencionadas federações partidárias são instituto idêntico e produzem os mesmos efeitos negativos das coligações proporcionais e verticalizadas, a saber: (i) restrição à autonomia partidária para decidir a quem se coligar em cada âmbito de atuação (local, regional ou nacional); e (ii) violação aos princípios democrático e representativo proporcional, dado que, nas eleições proporcionais, ocorrerá transferência de votos entre partidos, dentro das federações, em detrimento da vontade efetivamente manifestada pelo eleitor. 



    4. Pede, em sede de liminar, a suspensão dos dispositivos atacados, assinalando que já há partidos em processo de negociação para a formação de federações, conforme noticiado pela imprensa, e que a sua criação interferirá na dinâmica da campanha para as eleições de 2022 e na formação da vontade dos cidadãos, gerando um quadro de insegurança e confusão. No mérito, postula a confirmação da cautelar, com a declaração de inconstitucionalidade das normas. 



    5. Determinei a oitiva do Exmo. Sr. Presidente da República e do Congresso Nacional. 



    6. O Exmo. Sr. Presidente da República informou que vetou integralmente o projeto de lei, por contrariedade ao interesse público, uma vez que a federação teria “características análogas à[s] das coligações partidárias”, atualmente vedadas para eleições parlamentares (CF, art. 17, § 1º). Em seu entendimento, a vedação a ambas – federação e coligações – aprimoraria o sistema representativo, por reduzir a fragmentação partidária e incentivar uma maior definição ideológica de cada agremiação. Observou, contudo, que seu veto foi rejeitado pelo Congresso Nacional. Nessa linha, reconheceu que, embora não concorde com a conveniência da norma, ela não é inconstitucional, dado que coligações e federações partidárias são institutos distintos. Esclareceu que a coligação é contingente, destinada a fins puramente eleitorais (de captação de maior quantitativo de votos), e independe de afinidade programática. A federação, por outro lado, pressupõe afinidade ideológica que permita o funcionamento conjunto dos partidos que a integram por, no mínimo, 4 (quatro) anos. 



    7. De acordo com as informações prestadas pela Câmara dos Deputados, não há inconstitucionalidade formal na norma, dado que a Constituição não determina o retorno do projeto de lei à primeira Casa, na hipótese de alteração do parâmetro constitucional, tal como pretendido (CF. art. 65). Tampouco há inconstitucionalidade material, porque coligação e federação partidárias são institutos diversos, conforme os argumentos invocados pelo Presidente da República (CF, art. 17, § 1º). As federações seriam, ainda, na compreensão da Câmara, uma forma de conciliar a sobrevivência de partidos menores que tenham visões de mundo convergentes e tentar catalisar a sua concentração partidária de forma planejada e gradual.



    8. O Senado apresentou manifestação em que narrou o processo legislativo da norma, informando que, na Câmara dos Deputados, foram apresentadas meras emendas de redação, sem alteração substancial do texto[1]. 



    9. É o relatório. Passo ao exame da cautelar.



II. Pedido de cautelar



II.1. Plausibilidade jurídica



    10. A aferição da plausibilidade jurídica da alegação de inconstitucionalidade da Lei nº 14.208/2021 demanda o exame de três aspectos, a saber: (i) a (in)constitucionalidade formal da norma, relacionada à observância do devido processo legislativo bicameral (CF, art. 65); (ii) a (in)constitucionalidade material do instituto da federação proporcional, consideradas suas semelhanças e diferenças com as coligações partidárias proporcionais vedadas pela Constituição (CF, art. 17, § 1º, com redação dada pela EC 97/2017); e (iii) a (in)compatibilidade das regras que disciplinam a federação com os princípios constitucionais da isonomia e da igualdade de chances no processo eleitoral, bem como com o direito à informação por parte do eleitor. Esses são os tópicos que se seguem.



    II.1.1. Constitucionalidade formal



    11. Em primeiro lugar, rejeito a arguição de inconstitucionalidade formal. No caso, após a aprovação do projeto de lei pelo Senado, houve alteração da redação do art. 17, § 1º, da Constituição, que, no entendimento do requerente, é o parâmetro constitucional para aferir a validade do projeto. Nada na Constituição sugere que a superveniência da emenda constitucional referida exigiria o retorno ao Senado Federal do projeto já aprovado pelas duas Casas. O reexame pela Casa iniciadora somente se dá no caso em que o projeto tenha sido emendado, com alteração do conteúdo da proposição na casa revisora, o que não ocorreu (CF, art. 65, parágrafo único). O que houve na Câmara dos Deputados foram apenas emendas de redação[2]. Além disso, o Congresso teve a oportunidade de reapreciar a matéria constante da norma impugnada, à luz da nova redação constitucional, por ocasião da rejeição do veto do Presidente da República ao projeto, posicionando-se favoravelmente a ela. A rejeição do veto presidencial envolveu a reunião de ampla maioria parlamentar no Congresso, de modo que entendo que se deve ser deferente ao Legislativo no caso. 



    II.1.2. Federação partidária x coligações eleitorais



    12. No que se refere à alegação de inconstitucionalidade material, cumpre examinar se, tal como alegado pelo requerente, o modelo de federação proporcional, instituído pela Lei nº 14.208/2021, acarreta os mesmos impactos negativos das coligações proporcionais[3]. Nesse sentido, é importante ter em conta que a vedação constitucional imposta pela EC 97/2017 foi motivada pela compreensão de que, no sistema proporcional, as coligações eleitorais possibilitavam uma transferência ilegítima de votos entre os partidos que as compunham que, muitas vezes, apresentavam inclinações ideológicas muito distintas. Tal mecanismo dificultava a compreensão, por parte do eleitor, sobre os candidatos e ideias em favor dos quais estava efetivamente votando. Para compreender o problema, vale esclarecer brevemente como funciona o sistema proporcional.



    13. O sistema proporcional é aquele por meio do qual se elegem os deputados federais, estaduais e municipais. Ele opera da seguinte forma. Os votos válidos totais dados aos partidos e candidatos em uma eleição são somados e, em seguida, são divididos pelo número de cadeiras a preencher em cada circunscrição eleitoral, definindo-se, com isso, o quociente eleitoral (Código Eleitoral, art. 106)[4]. Na sequência, dividem-se os votos obtidos por cada partido por tal quociente, obtendo-se, então, o quociente partidário (Código Eleitoral, art. 106)[5]. O quociente partidário, a seu turno, define o número de cadeiras a que faz jus cada partido. Tais cadeiras serão destinadas aos seus candidatos em ordem decrescente de votação nominal. 



    14. Quando as coligações eleitorais eram permitidas também no sistema proporcional, era possível que partidos sem qualquer afinidade programática e com propostas, às vezes, conflitantes, se unissem em coligações contingentes, para fins puramente eleitorais. Os partidos reunidos em tais coligações apresentavam uma lista única de candidatos proporcionais e eram tratados, para fins de uma determinada eleição, como um único partido. Os votos dos eleitores, embora destinados a candidatos filiados a um partido ou a um candidato específico, eram compartilhados por toda a coligação, servindo para eleger candidatos de outros partidos. No entanto, concluída a eleição, cada agremiação e respectivos candidatos eleitos prosseguiam na defesa de seus interesses e programas, uma vez que não estavam sujeitos a qualquer compromisso de alinhamento para fins de funcionamento parlamentar ulterior. Tal fato permitia, por exemplo, que o voto do eleitor dado a um partido que defendia a estatização de empresas ajudasse a eleger o candidato de um partido ultraliberal. Ou vice-versa. A fraude à vontade do eleitor era evidente.



    15. As antigas coligações proporcionais anteriores à EC 97/2017 eram, portanto: (i) contingentes, porque voltadas a fins puramente eleitorais, (ii) não implicavam compromisso de alinhamento programático entre os partidos e (iii) não vinculavam seu funcionamento parlamentar posterior às eleições. Por essa razão, entendeu-se que tais coligações proporcionais eram prejudiciais ao adequado funcionamento do sistema representativo. Assim, em boa hora foram proibidas[6].



    16. A federação partidária guarda alguma similaridade com as coligações, porque permite que partidos políticos se unam, antes de determinado pleito eleitoral, e sejam tratados como um partido único, para fins de cômputo de votos e de cálculo do quociente partidário. Nessa medida, a federação também possibilita uma transferência de votos entre agremiações distintas, tal como ocorria no caso das coligações[7]. 



    17. Todavia, a Lei nº 14.208/2021, que disciplinou a federação, previu que ela terá suas regras estabelecidas em estatuto, contará com programa comum e terá abrangência nacional, vinculando a atuação das agremiações que a compõem em todos as esferas, nacional, estadual e municipal (art. 11-A, § 3º, II e IV). Determinou que os partidos que a integrarem deverão permanecer filiados a ela por, no mínimo, 4 (quatro) anos. Previu que o descumprimento do referido prazo mínimo acarretará ao partido uma vedação de ingressar em nova federação, de celebrar coligação nas 2 (duas) eleições majoritárias seguintes e de utilizar o fundo partidário, até completar o prazo mínimo remanescente previsto para a federação (art. 11-A, §4º). A Lei previu, ainda, que se aplicam à federação todas as normas que regem o funcionamento parlamentar, bem como o dever de fidelidade partidária (art. 11-A, caput e § 9º).



    18. De fato, tais previsões tornam improvável a utilização da federação apenas para fins eleitorais, ou seja, apenas para viabilizar a transferência de votos, sem qualquer identidade ideológica entre partidos, que era o problema central da formação das coligações partidárias no sistema proporcional. Isso porque eventuais partidos reunidos em federação terão de permanecer atuando conjuntamente após as eleições, em todos os níveis, no exercício dos mandatos e nas votações dos distintos temas. Além disso, tal união alcançará as eleições subsequentes, que ocorrerão 2 (dois) anos mais tarde. Por fim, as penalidades aplicáveis ao desligamento antecipado de um partido podem impactá-lo gravemente, impedindo a celebração de coligações e o uso do fundo partidário, até que se complete o período mínimo remanescente desde seu ingresso na federação. 



    19. Em tais condições, a Lei nº 14.208/2021 parece criar incentivos adequados para evitar que a federação partidária proporcional funcione como mera coligação de ocasião, evitando os problemas representativos já descritos. Nessa medida, as federações partidárias se distinguem das antigas coligações proporcionais porque: (i) são estáveis, ainda que transitórias, com durabilidade de no mínimo 4 anos (art. 11-A, § 3º, II); (ii) requerem afinidade programática, que permita a formulação de estatuto e de um programa comuns à federação (art. 11-A, §6º, II), e (iii) vinculam o funcionamento parlamentar posterior às eleições (art. 11-A, § 1º). 



    20. As federações preservam a autonomia e a independência dos partidos (art. 11-A, § 2º), que podem optar por não as pactuar e tão-somente se unirem em coligações majoritárias (CF, art. 17, § 1º). O instituto também permite que partidos menores, com identidade política e programática, se associem, de modo provisório, mas estável, para melhorar seu desempenho nas eleições. Caso a associação provisória funcione bem, é possível, ainda, que tais partidos, em momento posterior, optem por uma fusão. Com isso, aumentam-se suas chances nas eleições, evita-se a perda de representatividade das minorias que os apoiam e cria-se um mecanismo pelo qual se poderá, com o tempo, viabilizar uma fusão partidária.



    21. Assim, ao que tudo indica, o que se pretendeu com a norma impugnada não foi aprovar um retorno disfarçado das coligações proporcionais. Buscou-se, ao contrário, assegurar a possibilidade de formação de alianças persistentes entre partidos, com efeitos favoráveis sobre o sistema partidário, já que as federações serão orientadas ideologicamente por estatuto e programa comuns – o que não ocorria com as coligações anteriores. Ao mesmo tempo, assegura-se às legendas um período em que poderão experimentar a atuação “como se fosse[m] uma única agremiação partidária” (Lei nº 9.096/1995, art. 11-A, caput), sem a definitividade de uma fusão, o que evita a abrupta alteração na vida do partido e de seus filiados e preserva espaço de atuação para minorias políticas. Portanto, a federação se propõe a ser um instituto de efeitos duradouros, ainda que não permanentes, cuja formação exigirá reflexão e debates que considerem seriamente os seus efeitos. 



    22. É possível questionar a conveniência e oportunidade da inovação, que pode retardar a necessária redução do número de partidos políticos no país. Mas essa avaliação, de natureza política, não cabe ao Poder Judiciário. Diante disso, e em respeito ao princípio da separação dos poderes (CF/1988, art. 2º), entendo que também neste ponto é o caso de ser deferente ao Congresso Nacional, que, como já observado, por meio de votação expressiva, rejeitou veto do Presidente da República e aprovou instituto que pode beneficiar minorias sub-representadas em seu próprio âmbito. 



    II.1.3. Federações partidárias, partidos políticos, isonomia e igualdade de chances no processo eleitoral



    23. Sem prejuízo do exposto, a norma demanda ajuste, na parte em que determina que a federação eleitoral poderá ser constituída até a data final do período de realização das convenções partidárias (art. 11-A, § 3º, III)[8]. É que os partidos políticos devem estar registrados, junto ao TSE, até 6 (seis) meses antes do pleito (início de abril do ano eleitoral), a fim de participarem das eleições. Ao passo que as convenções partidárias podem ocorrer até 5 de agosto do ano em que se realizar o pleito[9]. A possibilidade de constituição tardia das federações, no momento das convenções, as colocaria em posição privilegiada em relação aos partidos, alterando a dinâmica da eleição e as estratégias de campanha. A isonomia é princípio constitucional de ampla incidência sobre o processo eleitoral, âmbito no qual se associa ao ideal republicano de igualdade de chances. Além disso, a própria lei prevê que as federações partidárias estão sujeitas ao mesmo tratamento dos partidos políticos, inclusive no que diz respeito às regras que regem as eleições. Assim, deve-se exigir que elas obtenham o registro de seu estatuto junto ao TSE com a mesma antecedência exigida dos partidos[10]. 



    24. Não se deve menosprezar tampouco a perturbação à normalidade das eleições que poderia decorrer da formação de uma federação no último dia das convenções partidárias. Isso porque o registro, de caráter nacional, imporá a atuação unificada dos partidos políticos em todas as esferas, podendo impactar sobre listas proporcionais escolhidas autonomamente pelas agremiações ou sobre coligações majoritárias já formadas – possibilidade que decorre da expressa dispensa de vinculação entre as coligações majoritárias em circunscrições distintas, prevista no art. 17, § 1º, da Constituição de 1988.  



    25. Por fim, a criação da federação até as convenções partidárias – mesmo momento em que se formam coligações – compromete a assimilação, pelo eleitorado, de qualquer distinção prática entre elas no período de campanha. De fato, para que o modelo proposto pela Lei nº 14.208/2021 ganhe concretude, é imprescindível que o TSE possa apreciar com antecedência seu estatuto nacional e programa comum e que cidadãos e cidadãs possam conhecer as propostas da federação, bem como compreender os projetos a que darão suporte com seu voto, tal como ocorre no caso do registro de novos partidos. Trata-se aqui de preservar o direito à informação, inerente à liberdade do voto. A precedência da formação da identidade política da federação em relação às convenções é, portanto, um requisito para impedir que a federação partidária seja percebida por eleitores e eleitoras como uma coligação proporcional, formada somente para o pleito em curso. O registro das federações até as convenções, por outro lado, as aproxima indevidamente da lógica das coligações, que é justamente o que se quer evitar.



    26. De fato, a adequação constitucional do modelo criado pela Lei nº 14.208/2021 à Constituição de 1988 não depende apenas de assegurar que ele se distinga da coligação proporcional no momento pós-eleitoral, por meio do funcionamento parlamentar unificado dos partidos federados. É preciso levar em consideração, também, o momento pré-eleitoral, garantindo que a criação da federação ocorra em condições de igualdade com os partidos políticos, com transparência e acesso adequado à informação pelo eleitorado. A segurança jurídica do processo eleitoral, à qual é inerente o respeito ao encadeamento lógico das etapas que o compõem, não admite que um novo partido político apto a lançar candidatos possa surgir, como elemento surpresa, na fase das convenções partidárias. O mesmo deve valer para as federações partidárias.



    27. Nessa linha, está presente a plausibilidade jurídica das alegações do requerente de modo a justificar apenas a adequação do prazo para constituição e registro das federações partidárias. Nessa medida, são cabíveis: (i) a suspensão do inciso III do § 3º do art. 11-A da Lei nº 9.096/1995 e do parágrafo único do art. 6º-A da Lei nº 9.504/1997, com a redação dada pela Lei nº 14.208/2021; bem como (ii) a interpretação conforme do caput do art. 11-A da Lei nº 9.096/1995, de modo a exigir que “para participar das eleições, as federações estejam constituídas como pessoa jurídica e obtenham o registro de seu estatuto perante o Tribunal Superior Eleitoral no mesmo prazo aplicável aos partidos políticos”.



II.2. Perigo na demora



    28. Há, ainda, perigo na demora quanto à apreciação da cautelar, uma vez que a incerteza quanto à constitucionalidade da norma pode comprometer a segurança do pleito de 2022, que se aproxima, ou gerar prejuízo ao cumprimento dos prazos já indicados. Nessa linha, é imprescindível que haja uma sinalização, por parte do Supremo Tribunal Federal, com a maior brevidade possível, para que os partidos possam efetivamente se movimentar para constituir as federações, planejar suas estratégias de campanha, construir programas comuns, assim como para que os eleitores tenham tempo para compreender o novo instituto, conhecer tais programas e avaliar seus votos com adequado nível de informação.



III. Conclusão



    29. Diante do exposto, defiro parcialmente a cautelar apenas para adequar o prazo para constituição e registro das federações partidárias e, nesse sentido: (i) suspendo o inciso III do § 3º do art. 11-A da Lei nº 9.096/1995 e o parágrafo único do art. 6º-A da Lei nº 9.504/1997, com a redação dada pela Lei nº 14.208/2021; bem como (ii) confiro interpretação conforme à Constituição ao caput do art. 11-A da Lei nº 9.096/1995, de modo a exigir que “para participar das eleições, as federações estejam constituídas como pessoa jurídica e obtenham o registro de seu estatuto perante o Tribunal Superior Eleitoral no mesmo prazo aplicável aos partidos políticos”.



    30. Determino a imediata inclusão desta cautelar em Plenário Virtual, para a ratificação do seu teor.



    Brasília, 8 de dezembro de 2021.



Ministro