Tribunal: STF
Processo: RE 1352332
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-17
Data de publicação: 2021-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte (Vol. 15, fls. 1-2).



    Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE ajuizou Ação Civil Pública em face do MUNICÍPIO DE ALEXANDRIA, postulando a declaração de ilegalidade das contratações, sem concurso público, de todos os funcionários públicos do município após outubro de 1983, bem como que o ente federativo se abstenha de realizar novas contratações por tempo determinado fora das hipóteses de necessidade temporária de excepcional interesse público (Vol. 1).



    O Juízo de 1º grau julgou parcialmente procedente o pedido, “para condenar o MUNICÍPIO a se abster de realizar novas contratações de servidores por tempo determinado fora das hipóteses de necessidade temporária de excepcional interesse público” (Vol. 12, fl. 18).



    O TJRN negou provimento à apelação do MP, em acórdão assim ementado (Vol. 15, fls. 1-2):



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS SEM CONCURSO PÚBLICO APÓS 06/10/1983. ALEGADO DESRESPEITO AO ESTABELECIDO NO ART. 19 DO ADCT. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA PARCIAL PARA MANTER SERVIDORES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APELAÇÃO CÍVEL. CONSOLIDAÇÃO DA SITUAÇÃO DOS SERVIDORES POR LONGO PERÍODO DE TEMPO. APLICAÇÃO DA TEORIA DO FATO CONSUMADO E RESPEITO AOS PRINCÍPIOS DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, BOA-FÉ E DA SEGURANÇA JURÍDICA. PRECEDENTES DO STF E STJ. APELO CONHECIDO E DESPROVIDO. 



    1. É injusto deixar uma situação ilegal que perdurou por mais de 30 (trinta) anos e só então, sob o fundamento da ilegalidade da contratação, desampare os servidores que, de boa-fé, confiaram na legalidade da atuação da Administração Pública.



    2. In casu, deve ser aplicada a Teoria do Fato consumado, a qual nasceu de antigos julgados do Supremo Tribunal Federal, os quais chancelava alguns casos formalmente irregulares que perduraram no tempo, os quais criaram uma falsa sensação de estabilidade na relação contratual.



    3. A lei é fonte precípua do Direito, mas não a única. Os princípios devem ser também sopesados neste caso concreto, pois de um lado está a legalidade formal, do outro a dignidade da pessoa humana, a segurança jurídica e a boa-fé.



    4. Precedentes do STF (RE 442683, Rel. Ministro Carlos Velloso, Segunda Turma, j. 13/12/2005, DJ 24-03-2006, p. 282-299) e do STJ (EREsp nº 446077 / DF 2004.0127683-8, Rel. Ministro Paulo Medina, S3 – Terceira Seção, j. 10/05/2006, DJ 28/06/2006, p. 224).



    5. Conhecimento e desprovimento do apelo”.



    No Recurso Extraordinário (Vol. 17), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL alega violação ao artigo 37, II, da CF/1988, e ao artigo 19 do ADCT. 



    Afirma que, no caso concreto foi conferida estabilidade aos servidores públicos contratados entre 5/10/1983 e 5/10/1988, sem prévia aprovação em concurso público. 



    Defende a inaplicabilidade da “teoria do fato consumado na contratação de servidor sem concurso público, antes do decurso do interstício quinquenal previsto no artigo 19 do ADCT” (Vol. 17, fl. 2). 



    Aduz que, “diversamente das conclusões adotadas pelo Tribunal a quo, não é dado ao intérprete, por assunção dos princípios da dignidade humana, boa-fé e segurança jurídica, convalidar ingresso irregular na Administração Pública sem prévia aprovação em concurso público e fora das exceções constitucionais” (Vol. 17, fl. 7).



    É o relatório. Decido. 



     



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade do Recurso Extraordinário, passo à análise do mérito.



    No caso concreto, eis os fundamentos do Tribunal de origem para confirmar a sentença, na parte em que reconheceu legalidade da contratação de servidores públicos sem concurso público e sem o preenchimento dos requisitos do artigo 19 do ADCT (Vol. 15, fl. 5):



    “13. Trata-se de discussão a respeito da legalidade das contratações dos servidores públicos entre os anos de 1983 e 1987, sem a prévia aprovação em concurso público, a qual veio a ser estabelecida com a promulgação da Constituição Federal em outubro de 1988, por não haverem completado o interstício temporal de 05 (cinco) anos de serviço público anteriormente a entrada em vigor da Carta Magna.



    14. Sobre a matéria, o art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT trouxe uma estabilização anômala dos servidores, os quais já contavam com mais de 05 (cinco) anos no serviço público. Vejamos:



    "Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37 da Constituição, são considerados estáveis no serviço público.



    § 1º O tempo de serviço dos servidores referidos neste artigo será contado como título quando se submeterem a concurso para fins de efetivação, na forma da lei. 



    § 2º O disposto neste artigo não se aplica aos ocupantes de cargos, funções e empregos de confiança ou em comissão, nem aos que a lei declare de livre exoneração, cujo tempo de serviço não será computado para os fins do caput deste artigo, exceto se se tratar de servidor. 



    § 3º O disposto neste artigo não se aplica aos professores de nível superior, nos termos da lei."



    15. O referido dispositivo traz "hipótese extraordinária de estabilidade constitucional", onde o poder constituinte estabeleceu esta medida de transição para o ingresso em cargo público, de modo que servidores com mais de 05 (cinco) anos de serviço público na mesma função pudessem adquirir estabilidade, ainda que seu ingresso na carreira pública tenha sido contrário às disposições da Constituição de 1988.



    16. Conforme consta dos autos (Id. 5048698 - Pág. 17 a 28), os recorridos ingressaram no serviço público municipal após outubro de 1983 e antes de outubro de 1988. 



    17. Sendo certo que os servidores foram contratados antes da vigência da Constituição Federal de 1988, contudo, sem preencher o lapso temporal dos 05 (cinco) anos, há que se ver o caso específico, pois analisando o caso sob o prisma do texto frio da lei, não há direito positivado que resguarde as apeladas, mas se faz necessário uma melhor análise da situação apresentada, em razão de nuances que devem ser levadas em consideração.



    18. Os atos da Administração Pública têm presunção de legalidade e legitimidade, e se assim não fosse, causaria insegurança para as relações público-privadas, o que traria óbice à própria manutenção do Estado de Direito, uma vez que a atuação estatal seria vista sem credibilidade. 



    19. Não se pode esquecer que a contratação irregular, mesmo que precária, origina efeitos na esfera jurídica das servidoras. 



    20. Assim sendo, não é justiça deixar uma situação ilegal que perdurou por mais de 30 (trinta) anos e só então, sob o fundamento da ilegalidade da contratação, desampare os servidores que, de boa-fé, confiaram na legalidade da atuação da Administração Pública.



    31. In casu, deve ser aplicada a Teoria do Fato consumado, a qual nasceu de antigos julgados do Supremo Tribunal Federal, os quais chancelavam alguns casos formalmente irregulares que perduraram no tempo, ensejando uma falsa sensação de estabilidade na relação contratual. 



    32. A lei é fonte precípua do Direito, mas não a única. Os princípios devem ser também sopesados neste caso concreto, pois de um lado está a legalidade formal, do outro a dignidade da pessoa humana, a segurança jurídica e a boa-fé. Neste sentido, se posicionou o Ministro Paulo Medina do Superior Tribunal de Justiça:



    "A aplicação da 'Teoria do fato consumado', em concurso público, é possível, uma vez que corresponde à convalidação de uma situação de fato ilegal, que ser perdurou ao logo do tempo, dada a relevância e a preponderância dos princípios da dignidade da pessoa humana, da boa-fé e da segurança jurídica, sobre o próprio princípio da legalidade estrita." (STJ, EREsp nº 446077/DF, DJ 28/06/2006, p. 224)



    33. Logo, se as relações jurídicas encontram proteção formal na coisa julgada, as relações que envolvem atos da Administração podem ser amparadas pela Teoria do Fato Consumado, pois é indevido desamparar aqueles que confiaram nas relações constituídas sob o manto protetor da própria Administração Pública. 



    34. A dispensa sumária não é medida de justiça, pois viola o princípio da dignidade da pessoa humana e ignora a boa-fé das apeladas, ou seja, a dispensa com a alegação de ser ilegal a contratação vai de encontro com a situação duradoura da contratação e da qual se aproveitou a própria Administração Pública, prevalecendo o bom senso.



    35. Dessa forma, não importa se a manutenção da situação funcional das recorridas se deu por desconhecimento da lei, por inércia da Administração Pública ou por errônea interpretação das regras de transição estabelecidas no ADCT, pois de fato, houve a consolidação da situação em razão do transcurso de mais de 30 (trinta) anos desde as contratações em questão, sem sintomas de fraude”.



    Merece ser acolhida a presente irresignação. O art. 19/ADCT estabilizou no serviço público os servidores públicos civis que, à época da promulgação da Carta Magna, em 5 de outubro de 1988, (a) contavam com mais de 5 (cinco) anos contínuos de serviços prestados à Administração direta ou às autarquias e fundações públicas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios; e (b) não foram admitidos por concurso público, nos moldes do art. 37, II, da CF/1988.



    Conforme consta dos autos, os recorridos não preencheram o lapso temporal de 5 anos de exercício antes promulgação da Constituição da República de 1988. 



    Consoante a jurisprudência desta CORTE, a estabilidade excepcional prevista no artigo 19 do ADCT somente se dirige a quem estava no serviço público sem concurso antes de 5/10/1983. A norma em comento não autoriza interpretação extensiva, nem mesmo quando prevista em normas infraconstitucionais. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 28 E PARÁGRAFOS DO ADCT DA CARTA DE MINAS GERAIS. ESTABILIDADE EXTRAORDINÁRIA. ART. 19 DO ADCT DA CARTA FEDERAL. 



    1. A exigência de concurso público para a investidura em cargo garante o respeito a vários princípios constitucionais de direito administrativo, entre eles, o da impessoalidade e o da isonomia. O constituinte, todavia, inseriu no art. 19 do ADCT norma transitória criando uma estabilidade excepcional para servidores não concursados da União, Estados, Distrito Federal e dos Municípios que, quando da promulgação da Carta Federal, contassem com, no mínimo, cinco anos ininterruptos de serviço público.



    2. A jurisprudência desta Corte tem considerado inconstitucionais normas estaduais que ampliam a exceção à regra da exigência de concurso para o ingresso no serviço público já estabelecida no ADCT Federal. Precedentes: ADI 498, rel. Min. Carlos Velloso (DJ de 09/08/1996) e ADI 208, rel. Min. Moreira Alves (DJ de 19/12/2002), entre outros. 3. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga procedente.” (ADI 100, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ de 1/10/2004)



    “Ementa: AGRAVO INTERNO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ESTABILIDADE ANÔMALA NO SERVIÇO PÚBLICO DOS SERVIDORES NÃO CONCURSADOS À ÉPOCA DA PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. ART. 19 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIA. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. PRECEDENTES. ACÓRDÃO EM DESCONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 



    1. O art. 19/ADCT estabilizou no serviço público os servidores públicos civis que, à época da promulgação da Carta Magna, em 5 de outubro de 1988, (a) contavam com mais de 5 (cinco) anos contínuos de serviços prestados à Administração direta ou às autarquias e fundações públicas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios; e (b) não foram admitidos por concurso público, nos moldes do art. 37, II, da CF/1988.



    2. O Pleno desta Corte assentou que o art. 19 do ADCT somente se dirige a quem estava no serviço público sem concurso antes de 5/10/1983. A norma em comento não autoriza interpretação extensiva, nem mesmo quando prevista em disposições infraconstitucionais (ADI 100, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ de 1/10/2004).



    3. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 603.663-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 5/10/2017)



    “EMENTA DIREITO CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. RECONHECIMENTO DO DIREITO À ESTABILIDADE DO ART. 19 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS. REQUISITOS. NÃO COMPROVAÇÃO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA REPERCUSSÃO GERAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 1.035, §§ 1º E 2º, DO CPC/2015. REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA OU RECONHECIDA EM OUTRO RECURSO NÃO VIABILIZA APELO SEM A PRELIMINAR FUNDAMENTADA DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 



    1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada.



    2. Não houve no recurso extraordinário, interposto sob a égide do CPC/2015, a demonstração da existência de repercussão geral. Inobservância do art. 1.035, §§ 1º e 2º, do CPC/2015.



    3. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa.” (ARE 1.100.462-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe 24/5/2018).



    O acórdão recorrido divergiu desse entendimento, razão pela qual merece ser reformado.



    Por fim, não é cabível a aplicação da teoria do fato consumado para afastar o cumprimento de exigências constitucionais relativas ao provimento de cargos públicos. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ESTÁGIO PROBATÓRIO. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. IMPRESCINDIBILIDADE. ARTIGO 41, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO. TEORIA DO FATO CONSUMADO E PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. INAPLICABILIDADE PARA AFASTAR O CUMPRIMENTO DE EXIGÊNCIAS CONSTITUCIONAIS RELATIVAS AO PROVIMENTO DE CARGOS PÚBLICOS. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO. INEXISTÊNCIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (RE 1.230.446-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 7/4/2020)



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para julgar inteiramente procedente o pedido inicial, reconhecendo a invalidade das contratações dos servidores públicos realizados pelo Município de Alexandria/RN no período de 4/10/1983 a 4/10/1988, sem prévio concurso público.



    Ficam TODAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis; 



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 17 de novembro de 2021.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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