Tribunal: STF
Processo: MS 34256
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-17
Data de publicação: 2021-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Mandado de segurança. Prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento ao erário fundada em decisão do TCU. 



1. Mandado de segurança impetrado por ex-prefeito condenado a multa e ao ressarcimento de danos causados à União por irregularidades no uso de verbas federais.



2. No julgamento do Recurso Extraordinário 636.886 (tema nº 899 da repercussão geral), em 20.04.2020, o Plenário do STF definiu que a hipótese excepcional de imprescritibilidade prevista no art. 37, § 5º, da Constituição não se caracteriza em caso de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas, porque a condição de que haja ato doloso de improbidade administrativa, assim reconhecido por juízo competente, não se faz presente. Não foi realizada modulação dos efeitos temporais dessa decisão, de modo que não cabe afastar a aplicação da tese ao presente caso. Precedentes.



3. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos, a contar da data da prática do ato. Além disso, no que diz respeito à pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa também a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia. 



4.  No caso concreto, decorreram mais de 10 (dez) anos entre a data da prática do ato e a primeira notificação feita pelo TCU, sem que houvesse nenhuma outra causa interruptiva da prescrição.



5. Segurança concedida. 



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de tutela de urgência, impetrado em face de ato do Tribunal de Contas da União (Acórdãos nºs 0858/2014, 0956/2015, 2021/2016 e 4472/2016), que, nos autos da Tomada de Contas Especial nº 005.360/2010-2, julgou irregulares as contas referentes ao convênio FNS nº 475/2001 (SIAFI 423091), firmado pelo impetrante, na qualidade de então Prefeito de Rio das Flores/RJ, com o Fundo Nacional de Saúde. O impetrante foi condenado à restituição da quantia apurada a título de superfaturamento, no valor atualizado de R$ 80.997,19, e ao pagamento de multa arbitrada em R$ 3.000,00. 



    2. A inicial alega a decadência e/ou prescrição da pretensão punitiva, para imposição de multa, bem como da pretensão ressarcitória, para imputação de débito, uma vez que decorridos mais de 10 (dez) anos entre a data do débito de R$ 14.715,45, de 13.03.2002, e a primeira notificação feita pelo TCU, em 19.07.2012, para alegações de defesa ou pronto recolhimento do valor aos cofres do FNS.



    3. Sustenta a aplicação do prazo decadencial de cinco anos, por analogia ao art. 1º do Decreto nº 20.910/1932 e ao art. 1º da Lei nº 9.873/1999. Defende a não incidência da regra da imprescritibilidade do art. 37, § 5º, da Constituição Federal, haja vista que “os autos não versam sobre o exercício do direito de ação, ou seja, de pedir ressarcimento perante o Poder Judiciário” (doc. 1, p. 7), em que o ônus da prova incumbe a quem pleiteia o ressarcimento, e não ao responsável pela aplicação dos recursos repassados. Destaca que não seria razoável exigir do ex-gestor que fique obrigado a provar a devida aplicação dos recursos após 10, 20 ou 30 anos. Ampara sua tese no precedente decorrente do Recurso Especial 1.480.350 (STJ).



    4. Afirma que, no julgamento do Recurso Extraordinário 669.069, alguns Ministros teriam indicado que “são favoráveis à tese da prescrição em relação ao dano mesmo que decorrente de improbidade administrativa” (doc. 1, p. 13). Ressalva que, mesmo no voto do relator do julgado, pela imprescritibilidade quando se tratar de ato de improbidade ou ilícito penal, teria havido a limitação da aplicação da regra constitucional aos atos dolosos – o que não seria o caso dos autos, na medida em que a imputação do débito teria se pautado em ato culposo. 



    5. Lembra, ainda, que o Plenário desta Casa reconheceu, em 10.06.2016, a repercussão geral do tema tratado no RE 636.886, que versa exatamente sobre a prescrição nas ações de ressarcimento ao erário, fundadas em decisão de Tribunal de Contas. 



    6. Sustenta ademais que, ainda que não se reconheça a prescrição quanto ao ressarcimento do débito, seria flagrante a prescrição da imposição de multa, dado o seu caráter sancionatório. Neste ponto, colaciona a ementa do REsp 894.539/STJ.



    7. Pede, assim, a concessão de medida liminar, para suspender a condenação, bem como para determinar ao impetrado que proceda à exclusão do nome do impetrante da relação de responsáveis com contas julgadas irregulares.



    8. No mérito, pede a concessão da ordem para anular os Acórdãos nºs 0858/2014, 0956/2015, 2021/2016 e 4472/2016, proferidos pela 2ª Câmara do TCU, nos autos da Tomada de Contas Especial nº 005.360/2010-2.



    9. Deferi a medida liminar, para suspender todos os efeitos da condenação do impetrante nos autos da TCE nº 005.360/2010-2 (doc. 26).



    10. O Presidente do TCU apresenta informações (doc. 34). Alega a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, bem como a necessidade de atribuição de efeitos prospectivos a eventual mudança da jurisprudência do STF que venha a reconhecer a prescritibilidade, de modo a não afetar os casos com trânsito em julgado administrativo. Defende a não ocorrência da prescrição da pena de multa, uma vez que o termo inicial do prazo seria a data em que o TCU teve ciência dos fatos irregulares (21.11.2007), que foi interrompido pela citação do responsável em 19.07.2012, antes do decurso dos prazos previstos na Lei nº 9.873/1999, no Decreto nº 20.910/32 ou no Código Civil. Por último, sustenta o caráter declaratório da lista de pessoas com contas irregulares para fins de inelegibilidade, uma vez que a apreciação da elegibilidade estaria a cargo da Justiça Eleitoral.



    11. O Município de Rio das Flores (RJ) postula sua admissão no feito como “terceiro interessado” (doc. 1). Esclarece que suas contas de convênio com o Ministério da Saúde estavam bloqueadas em razão dos atos sancionados pelo TCU. Defende a inocorrência da prescrição. Requer a suspensão da antecipação de tutela deferida. O impetrante impugna esse pedido de reconsideração, sob o argumento de que as contas foram bloqueadas em razão de outros inadimplementos do Município com a União, não relacionados aos fatos deste processo, e reitera suas razões quanto à ocorrência de prescrição (doc. 35).



    12. A União interpôs agravo contra a decisão liminar (doc. 45), em que nega a ocorrência simultânea dos requisitos para a tutela de urgência. Não haveria plausibilidade jurídica, pois não teria ocorrido a prescrição, em vista da imprescritibilidade do ressarcimento ao erário e da ocorrência de fatos interruptivos da prescrição da multa. Não haveria, igualmente, perigo na demora, porque a inscrição do impetrante na lista de responsáveis por contas irregulares não causaria sua inelegibilidade.



    13. O Município de Rio das Flores (RJ) peticiona novamente nos autos, deduzindo pedido de suspensão de execução da liminar (doc. 48). Reitera os argumentos apresentados pelo TCU e aduz que a decisão liminar causaria grave lesão à ordem pública, porque beneficiaria o ex-prefeito local, com base em entendimento ainda não consolidado na jurisprudência do STF. Sustenta que o caso poderia ocasionar a multiplicação de pedidos similares, envolvendo outras pessoas inscritas na lista de responsáveis do TCU. Defende que haveria urgência na suspensão da liminar, pois estariam, então, próximas as eleições de 2016, sendo necessário afastar a participação do impetrante daquele pleito. Acresce que outros procedimentos instaurados perante o TCU também causariam a inelegibilidade do impetrante.



    14. A Procuradoria-Geral da República defende a denegação da segurança (doc. 55). Alega ser aplicável a Lei nº 8.443/1992. Faz referência às informações prestadas pela autoridade coatora para sustentar a ausência de decadência administrativa. Anota que não havia definição jurisprudencial do STF sobre a prescrição na responsabilidade administrativa por improbidade.



    15. É o relatório.



    16. Analiso, preliminarmente, o pedido de ingresso do Município de Rio das Flores no feito como terceiro interessado. Conforme a jurisprudência do STF, interpretando o art. 24 da Lei nº 12.016/2009, não é cabível a intervenção de terceiros em mandado de segurança. Nesse sentido, indico os seguintes precedentes:



    “MANDADO DE SEGURANÇA – TERCEIRO. É inadmissível intervenção de terceiro em mandado de segurança, ante o rito especial – ausência de previsão no artigo 24 da Lei nº 12.016/2009”. (MS 26683 ED-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, j. em 27.04.2021)



    “Segundo agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Mandado de segurança. Intervenção de terceiros. Impossibilidade. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Súmula 280 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental. Sem majoração da verba honorária”. (RE 1046278 AgR-segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. em 24.08.2020)



    “MANDADO DE SEGURANÇA – INTERVENÇÃO DE TERCEIRO. Ante o objeto limitado do mandado de segurança, presente interesse subjetivo peculiar, é inadmissível a intervenção de terceiro na relação processual”. (RE 575093 AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. em 09.12.2010)



    17. Com fundamento nos precedentes, indefiro o ingresso do Município como terceiro interessado. Nada obstante, mantenho a juntada das manifestações já apresentadas nos autos. 



    18. Sobre o mérito, observo que este mandado de segurança foi ajuizado contra a condenação do impetrante, pelo TCU, à pena de multa e ao ressarcimento ao erário. O writ está fundado na tese da prescrição da pretensão administrativa sancionadora e ressarcitória.



    19. Ao longo dos últimos anos, o Supremo Tribunal Federal teve a oportunidade de consolidar o seu entendimento relativo à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário decorrente de diversas espécies de ilícitos. No julgamento do Recurso Extraordinário 669.069 (tema nº 666 da repercussão geral), em 03.02.2016, o Plenário desta Corte firmou a tese de que “[é] prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”. Na ocasião, analisou-se pretensão de reparação de danos em decorrência de acidente de trânsito que envolvera um veículo de propriedade da União, ajuizada mais de cinco anos a contar do fato. O STF, então, estabeleceu distinção entre os ilícitos civis, como o de que se tratava na hipótese, e os ilícitos administrativos e penais, para definir que, naqueles casos, a pretensão de reparação de danos se submetia a prazo prescricional.



    20. No julgamento do Recurso Extraordinário 852.475 (tema nº 897 da repercussão geral), em 08.08.2018, a tese firmada definiu que “[s]ão imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. No caso concreto submetido a juízo, o Ministério Público do Estado de São Paulo pleiteava a aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, inclusive a de ressarcimento ao erário, a ex-servidores públicos que haviam atuado em procedimento licitatório pelo qual foram alienados dois automóveis de propriedade pública por valor inferior ao preço de mercado. O Plenário deste Tribunal, com fundamento no art. 37, § 5º, da Constituição, decidiu pela imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, desde que constatada pelo juízo competente a prática de ato doloso de improbidade administrativa.



    21. Por fim, no julgamento do Recurso Extraordinário 636.886 (tema nº 899 da repercussão geral), em 20.04.2020, consolidou-se que “[é] prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. O caso dizia respeito à decisão do TCU que condenara presidente de associação privada a restituir recursos recebidos por meio de convênio firmado com o Ministério da Cultura em razão da ausência de prestação de contas. Esta Corte decidiu, por unanimidade, que as condições enunciadas no julgamento do tema nº 897, que autorizavam o reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, não estão presentes nos julgamentos realizados pela Corte de Contas, já que estes não possuem natureza jurisdicional e não se prestam à verificação da existência de ato doloso de improbidade administrativa. Como consequência, foi mantido o acórdão recorrido que reconhecia a ocorrência de prescrição no curso da ação de execução em que se buscava a satisfação do título executivo formado pelo TCU.



    22. Quanto ao prazo de prescrição aplicável na hipótese, esta Corte já decidiu, quanto ao prazo aplicável na hipótese, que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja por aplicação direta, seja por analogia. Tal diploma fixa o prazo de 5 (cinco) anos para o exercício da pretensão punitiva, a contar da data da prática do ato ou, em caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Embora se trate, no caso, não apenas de pretensão punitiva, mas também de pretensão de ressarcimento ao erário, entendo que a referida lei representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia, tendo em vista a autonomia científica do direito administrativo e a inexistência de razão plausível para o suprimento de possível omissão com recurso a normas do direito civil.



    24. No caso presente, os marcos temporais relevantes são os seguintes: 13.03.2002, data do débito, e 19.07.2012, a primeira notificação ao impetrante feita pelo TCU. Ao contrário do afirmado na peça de informações, o termo inicial para a contagem do prazo prescricional, na forma do art. 1º da Lei nº 9.873/1999, consiste na data da prática do ato, e não na data em que o TCU tomou conhecimento dos fatos. Assim, tendo em vista que houve o decurso de prazo superior a 10 (dez) anos entre o termo inicial da prescrição e a primeira comunicação feita ao impetrante, deve ser reconhecida a ocorrência de prescrição.



    25. Ressalto, porém, que demonstrada a existência de ato doloso enquadrável na Lei de Improbidade Administrativa, o ressarcimento poderá ser buscado a qualquer tempo pela via judicial (tema nº 897 da repercussão geral).



    26. Em face do exposto, concedo a ordem para anular os Acórdãos nº 0858/2014, 0956/2015, 2021/2016 e 4472/2015, proferidos pelo Tribunal de Contas da União, relativamente ao impetrante. Sem honorários (Súmula STF, 512).



          Publique-se. Intimem-se.



          Brasília, 17 de dezembro de 2021.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator