Tribunal: STF
Processo: MS 37374
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-23
Data de publicação: 2021-03-23

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Acórdão por meio do qual o Tribunal de Contas da União condenou o impetrante ao pagamento de multa. Sujeição à disciplina da Lei nº 9.873/1999. Precedentes das duas Turmas desta Casa. Informações prestadas pela autoridade impetrada que evidenciam a incidência de marcos interruptivos aptos a afastar, na espécie, a incidência do lustro prescricional. Imputação de débito, para efeito de ressarcimento, que tampouco foi alcançada pela prescrição quinquenal. Ônus de demonstrar a boa e regular aplicação dos recursos públicos transferidos por meio de convênio. Ordem denegada, com base no art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, contra deliberação da Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União, nos autos da tomada de contas especial TC nº 003.480/2015-1, que julgou irregulares as contas relativas ao Convênio nº 701736/2008, celebrado, entre o Ministério do Turismo (MTur) e o Município de Matinhas/PB, aplicando, individualmente, ao ora impetrante, José Costa Aragão Júnior, ex-prefeito daquela cidade, multa de R$ 18.000,00 (dezoito mil reais), além de condená-lo, em solidariedade com Proativa Construções, Limpeza, Conservação e Eventos Ltda., ao pagamento do débito apurado – cujo valor original, em 15.05.2009, era de R$ 100.000,00 (cem mil reais) -, atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora.
    2. No intuito de evidenciar ilegalidade na conduta da autoridade impetrada, o impetrante sustenta que a deliberação impugnada importou em inobservância do cutelo prescricional, a incidir sobre as pretensões ressarcitória e punitiva. Cita precedentes desta Suprema Corte. Acrescenta:
    “CONTAS JULGADAS IRREGULARES SEM FUNDAMENTO NORMATIVO VÁLIDO AO CASO. 
    (...)
    Mesmo sem previsão de exigência de fotografias e filmagens no termo de Convênio nº 701736/2008, na IN-STN 1/97 e no art. 58 da Portaria Interministerial 127/2008, o Tribunal de Contas da União julgou irregulares as contas do citado convênio sem um fundamento válido. 
    Cumpre destacar que no período anterior a 2010, o Ministério do Turismo celebrou diversos convênios que não contemplavam, em seus instrumentos, a obrigatoriedade de comprovação da realização do evento nos moldes da Portaria Ministério do Turismo 112 assinada em 2012 ou seja o termo de convênio nº 701736/2008 não exigia na sua prestação de contas, a apresentação de fotografias ou filmagens, mas sim de outros documentos, como declarações de autoridades que compareceram ao evento, atestando sua realização, etc.
    As regras pactuadas no convênio quando não observadas impõe injustificado ônus à parte, sem fundamento normativo que o sustente.
    (…)
    TERMO DE CONVÊNIO ASSINADO NA VÉSPERA DO EVENTO – INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO
    (…)
    Cabe também esclarecer que o termo de Convênio nº 701736/2008 chegou para assinatura há menos de 48 horas antes da realização do evento conforme prova cópia do mesmo datado de 31 de Dezembro de 2008, pondo em dúvida a realização do festejo e inviabilizando uma licitação nas modalidades carta convite, tomada de preços, etc e especialmente uma competição nos termos da Lei. 
    Tamanhas são as contradições apresentadas que tais motivos bastariam para demonstrar a violação do direito líquido e certo do Impetrante promovida pela decisão do Tribunal de Contas da União aqui combatida.”
    3. Com respaldo nos mencionados fundamentos, e articulando com a presença dos requisitos estabelecidos no art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, foram deduzidos os seguintes pedidos na peça de ingresso da presente impetração:
    “a) liminarmente (art. 7º, inciso III, da Lei n. 12.016/2009), inclusive antes mesmo da oitiva da autoridade coatora, a concessão de tutela provisória de urgência cautelar incidental, de ordem a suspender todos os efeitos dos acórdãos nº 1446/2020-TCU e 2953/2020-TCU, e as decisões do TCU que o antecedeu, proferidos nos autos da Tomada de Contas Especial nº 003.480/2015-1, restando evidenciado a presença da plausibilidade jurídica da tese, demonstrada pelo atual posicionamento do STF, e o perigo da demora, este demonstrado pelo iminente registro das candidaturas eleitorais, evitando que o impetrante fique injustamente inelegível, já que é pré-candidato a Prefeito de Matinhas no pleito de 2020;
    (…)
    e) CONCEDER a segurança pleiteada, declarando definitivamente a prescrição dos valores contidos nos acórdãos administrativos, confirmando e tornando definitiva a medida liminar concedida pelo Exmo. Sr. Dr. Ministro-relator, assegurando o direito líquido e certo da parte impetrante, bem como o império da lei e da justiça.”
    4. Indeferi o pedido de medida liminar (evento 12).
    5. A União requereu o ingresso no feito (evento 19).
    6. A autoridade impetrada prestou informações (evento 22).
    7. Em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República Wagner Natal Batista, o Ministério Público opina pela denegação da ordem (evento 30).
    É o relatório.
    Decido.
    1. A submissão do Tribunal de Contas da União aos ditames da Lei nº 9.873/1999, que disciplina a prescrição da pretensão sancionatória, configura matéria pacificada em precedentes das duas Turmas desta Suprema Corte, como revelam as ementas adiante transcritas (com acréscimo de destaques):
    “Ementa: Direito administrativo. Mandado de segurança. Multas aplicadas pelo TCU. Prescrição da pretensão punitiva. Exame de legalidade. 1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia. 2. Inocorrência da extinção da pretensão punitiva no caso concreto, considerando-se os marcos interruptivos da prescrição previstos em lei. 3. Os argumentos apresentados pelo impetrante não demonstraram qualquer ilegalidade nos fundamentos utilizados pelo TCU para a imposição da multa. 4. Segurança denegada.” (MS 32201, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 21/03/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-173 DIVULG 04-08-2017 PUBLIC 07-08-2017)
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENSÃO PUNITIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. OBSERVÂNCIA DA LEI 9.873/1999. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - Excetuados os ressarcimentos de valores perseguidos na esfera judicial decorrentes da ilegalidade de despesa ou da irregularidade de contas, a aplicabilidade de sanções administrativas pelo TCU sofrem os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei. III - Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 35512 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 04/06/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-135 DIVULG 19-06-2019 PUBLIC 21-06-2019)
    2. Estabelecida essa premissa, cabe perquirir se, no caso concreto ocorreu, como defende o impetrante, consumação do prazo prescricional quinquenal, veiculado no art. 1º da Lei nº 9.873/1999, dispositivo assim redigido:
    “Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
    § 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
    § 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.”
    3. Nesse exercício, verifico que, quando levados em consideração os marcos interruptivos, não se consumou a prescrição da pretensão sancionatória, à luz da Lei nº 9.873/1999, como evidencia o seguinte fragmento das informações prestadas pela autoridade impetrada (evento 22, fl. 27; destaques no original):
    “64. Postas essas premissas, e dado que o impetrante assegura ter juntado a íntegra do processo administrativo, cumpre destacar as datas capazes de interromper a prescrição à luz desse entendimento que adota a Lei 9.873/1999 como parâmetro para aplicação de multa pelo TCU.
    65. Nesse passo, o termo inicial para contagem do prazo prescricional é 23/11/2009, data em que foi entregue ao órgão repassador dos recursos a prestação de contas final do convênio firmado.
    66. Posto isso, houve diversas causas interruptivas da prescrição (pois se trataram de atos inequívocos que importaram a apuração do fato (inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999), consistentes em comunicações encaminhadas pelo órgão repassador dos recursos a fim de que a indigitada prestação de contas restasse adequadamente formalizada. É suficiente trazermos a lume tão somente (existem outros expedientes trocados entre as datas aqui agora referidas) o OFÍCIO 1552/2013/CGCV/DGI/SE/MTur, de 4/6/2013, enviado ao ora impetrante (em endereço particular do mesmo, vez que já não era mais prefeito de Matinhas/PB) e por ele recebido em 2/7/2013 (fls. digital 251/267 do DE 2 do TC 003.480/2015-1 – processo administrativo em comento – Doc. 1) - (inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999), bem como e já mencionada citação do ora impetrante encaminhada pelo TCU em 31/8/2016 (inciso I do art. 2º da Lei 9.873/1999).
    67. Portanto, ocorreram pelo menos essas duas causas interruptivas da alegada prescrição, e não transcorreu o prazo quinquenal entre quaisquer desses intervalos de tempo. Logo, mesmo se utilizado esse prazo exíguo e diverso do entendido como correto pelo TCU, merece ser rechaçada a alegação de que teria se operado, no caso concreto, a prescrição da pretensão punitiva da Corte de Contas.”
    4. As informações são consentâneas com a disciplina veiculada na Lei nº 9.873/1999, que, em seu art. 2º, I, II e III, estabelece que a “prescrição da ação punitiva” é interrompida, respectivamente, “pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital”, por “qualquer ato inequívoco, que importe na apuração do fato” e “pela decisão condenatória recorrível”.
    5. Nesse contexto, tendo em vista a entrega, em 23.11.2009, ao órgão repassador dos recursos federais, da prestação final de contas do convênio, resulta claro, a partir dos marcos interruptivos apontados nas informações prestadas pela autoridade impetrada, que não se consumou a prescrição quinquenal.
    6. Pelas mesmas razões, a aplicação do art. 1º da Lei nº 9.873/1999, para regular a atuação do TCU na imputação de débito, e não apenas na imposição de multa (MS 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 07.8.2017; e MS 35.940, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 14.7.2020), consoante sinalizado em decisões unipessoais de meus pares (exemplificativamente: MS 37.628, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 04.02.2021; e MS 37.423, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 04.02.2021) e ora defendido pelo impetrante, tampouco revela campo propício à pronúncia da prescrição quinquenal.
    7. A respeito dos motivos que ensejaram a imputação de débito ao ora impetrante, transcrevo adiante, por elucidativo, fragmento da proposta de encaminhamento da unidade técnica, acolhida pelo Acórdão nº 1446/2020-TCU-2ª Câmara:
    “18. Foi, inicialmente, feita diligência (peças 31, 34, 36 e 38). O Banco do Brasil forneceu a documentação (peças 37 e 42) que confirmou o saque de recursos da conta bancária específica do convênio em favor da empresa citada e o nexo de causalidade, justificando a responsabilização dela.
    18.1. Essa providência era dispensável. Os elementos dos autos apontaram a empresa como a destinatária dos pagamentos, conforme Relação de Pagamentos Efetuados, processo de inexigibilidade 005/2008 e Contrato de prestação de serviços (peça 2, p. 101, 189-199, 201-211).
    18.2. Tais elementos são mais do que suficientes para firmar o entendimento de que a empresa estaria envolvida em eventuais saques na conta específica.
    (…)
    22. O efeito da revelia não se restringe ao prosseguimento dos atos processuais, como erroneamente se pode inferir do disposto no art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992, vez que esse seguimento constitui decorrência lógica na estipulação legal dos prazos para que as partes produzam os atos de seu interesse. O próprio dispositivo legal citado vai mais além ao dizer que o seguimento dos atos, uma vez configurada a revelia, se dará para todos os efeitos, inclusive para o julgamento pela irregularidade das contas, como se pode facilmente deduzir.
    23. O comando legal não vai ao extremo de dizer que, com a revelia, presumir-se-ão verdadeiras todas as imputações levantadas no processo contra os responsáveis jurisdicionados a esta Corte, à semelhança do que ocorre no processo civil, onde a revelia do réu opera a presunção da verdade dos fatos narrados pelo autor. Certamente pela maior proximidade com o direito penal, o legislador orgânico, ao não fazer menção expressa a qualquer tipo de presunção, não deixou espaço para o incondicionalismo na avaliação da responsabilidade do agente decorrente de sua eventual revelia. Para tanto, não se pode prescindir da prova existente no processo ou para ele carreada.
    24. Ao não apresentar sua defesa, o responsável deixou de produzir prova da regular aplicação dos recursos sob sua responsabilidade, em afronta as normas que impõem aos gestores públicos a obrigação legal de, sempre que demandados pelos órgãos de controle, apresentar os documentos que demonstrem a correta utilização das verbas públicas, a exemplo do contido no art. 93 do Decreto-Lei 200/67: ‘Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes.’
    25. Configurada sua revelia frente à citação deste Tribunal e inexistindo comprovação da boa e regular aplicação dos recursos transferidos, não resta alternativa senão dar seguimento ao processo proferindo julgamento sobre os elementos até aqui presentes, que conduzem à irregularidade de suas contas.”
    8. A imputação de débito, como consequência de a parte impetrante não haver se desincumbido do dever de comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos que lhe foram confiados, não revela comportamento ilegal ou abusivo da autoridade impetrada, como se extrai da ementa do seguinte precedente do Plenário desta Suprema Corte:
    MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONTAS JULGADAS IRREGULARES. APLICAÇÃO DA MULTA PREVISTA NO ARTIGO 53 DO DECRETO-LEI 199/67. A MULTA PREVISTA NO ARTIGO 53 DO DECRETO-LEI 199/67 NÃO TEM NATUREZA DE SANÇÃO DISCIPLINAR. IMPROCEDENCIA DAS ALEGAÇÕES RELATIVAS A CERCEAMENTO DE DEFESA. EM DIREITO FINANCEIRO, CABE AO ORDENADOR DE DESPESAS PROVAR QUE NÃO É RESPONSÁVEL PELAS INFRAÇÕES, QUE LHE SÃO IMPUTADAS, DAS LEIS E REGULAMENTOS NA APLICAÇÃO DO DINHEIRO PÚBLICO. COINCIDENCIA, AO CONTRARIO DO QUE FOI ALEGADO, ENTRE A ACUSAÇÃO E A CONDENAÇÃO, NO TOCANTE A IRREGULARIDADE DA LICITAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO. (MS 20335, Relator(a): MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 13/10/1982, DJ 25-02-1983 PP-01537 EMENT VOL-01284-01 PP-00008 RTJ VOL-00106-03 PP-00952)
    9. Ante o exposto, denego a ordem, com respaldo no art. 205 do RISTF.
    Publique-se.
    Brasília, 23 de março de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora