Tribunal: STF
Processo: ADPF 781
Classe: ADPF
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-03
Data de publicação: 2021-03-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta pela Associação Nacional da Indústria de Pneumáticos – ANIP em face da Lei do Município de São Paulo n. 17.467, de 2020, que dispõe sobre a obrigatoriedade dos postos de vendas de pneus receberem pneus usados para serem retirados pelos respectivos fabricantes. A lei impugnada tem o seguinte teor:
    “Art. 1º Todos os postos de venda de pneus deverão receber os pneus usados dos clientes que comprarem pneus novos e não quiserem os usados. Os fabricantes de pneus deverão retirá-los nos postos de venda mediante notificação feita por estes, em cumprimento à Resolução nº 258, de 1999, do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). 
    Art. 2º O descumprimento da presente Lei acarretará em multa aos estabelecimentos que vendem pneus e/ou aos fabricantes de pneus, cujo valor será estabelecido pela Prefeitura Municipal de São Paulo. 
    Art. 3º Caberá aos postos de venda receber e armazenar os pneus inservíveis para posterior retirada por parte dos fabricantes. 
    Art. 4º Os postos de venda deverão prezar pela segurança e saúde públicas no tocante ao armazenamento dos pneus inservíveis, pois se trata de material inflamável que, se queimado, emite fumaça tóxica e pode acumular água, criando condições para reprodução do mosquito Aedes aegypti. 
    Art. 5º A fiscalização ficará a cargo da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente. 
    Art. 6º Os fabricantes deverão reutilizar ou descartar os pneus usados de acordo com a legislação federal existente. 
    Art. 7º As despesas decorrentes desta Lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias. 
    Art. 8º Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação”. 
    Alega-se, em síntese, ofensa às normas constitucionais que regem as competências dos entes federados, defendendo-se que o Município teria extrapolado de sua competência legislativa. Afirma-se, ainda, que a norma contraria a política nacional de resíduos sólidos, além de violar os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência. 
    Requer a concessão de medida cautelar para suspender a legislação, alegando, para tanto, que o perigo na demora poderia impor à autora a possibilidade de ocorrência de graves danos econômicos, uma vez que estaria sujeita a sofrer autuações do órgão municipal. No mérito, requer seja declarada a inconstitucionalidade da lei impugnada.
    Solicitei informações aos órgãos responsáveis pela edição do ato normativo. 
    Em sede de informações, o Prefeito do Município de São Paulo defendeu não ser caso de ADPF, eis que cabível, em seu entender, a representação de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça. No mérito, defendeu a improcedência da arguição.
    O Advogado-Geral da União defendeu o não conhecimento da ação e, no mérito, o deferimento da medida cautelar. O parecer foi assim ementado (eDOC 29):
    “Ambiental. Lei nº 17.467/2020 do Município de São Paulo/SP, que dispõe sobre a obrigatoriedade de os postos de vendas de pneus receberem pneus usados (inservíveis) para serem retirados pelos respectivos fabricantes. Preliminares. Inobservância ao requisito da subsidiariedade. Ausência de interesse de agir. Mérito. Competência da União para editar normas gerais sobre meio ambiente. A legislação municipal impugnada traz regramento que se contrapõe à Lei federal nº 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos), a qual dispõe sobre a responsabilidade compartilhada, abrangendo os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, os consumidores e os titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos. Violação ao artigo 24, inciso VI, da Constituição Federal. Precedentes dessa Corte Suprema. Presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, quanto ao pedido de medida cautelar, pelo seu deferimento.”
    Em face da decisão que solicitou as informações sem reconhecer a excepcional urgência apta a deferia a medida cautelar pleiteada, a requerente opôs embargos de declaração, defendendo, ainda, o pleno conhecimento da ação.
    A Procuradoria-Geral da República, por sua vez, opinou pelo não conhecimento da arguição (eDOC 34):
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI 17.476/2020 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. OBRIGAÇÃO DOS FABRICANTES DE RECOLHER PNEUS INSERVÍVEIS. ALEGADA EXTRAPOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR DITADA PELO ART. 30, I E II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AFIRMADA AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA LIVRE CONCORRÊNCIA. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CABIMENTO DE AÇÃO DIRETA NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (CF, ART. 125, § 2º). CARÁTER SUBSIDIÁRIO DA ADPF. 
    1. A não apresentação do instrumento de procuração com poderes específicos para o ajuizamento de ação de controle abstrato de constitucionalidade ocasiona o indeferimento liminar da petição inicial.
    2. Em observância ao caráter subsidiário, não há de se conhecer de ADPF quando presente a possibilidade de ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade no Tribunal de Justiça estadual. Precedentes. — Parecer pelo não conhecimento da arguição.”
    Em informação, a Câmara Municipal defendeu o não conhecimento da arguição, ante a irregularidade da representação, a ilegitimidade da requerente e, ainda, a ausência de subsidiariedade.
    É, em síntese, o relatório. Decido.
    A Arguição não comporta conhecimento.
    A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal reiterou, em diversas ocasiões, a aplicação do princípio da subsidiariedade às ações de descumprimento de preceito fundamental (art. 4º, I, da Lei 9.882/1999). A despeito do fato de que, historicamente, entendeu-se possível a utilização deste meio processual para a impugnação de diploma municipal violador do rol de competências privativas da União, constato evolução jurisprudencial no sentido de que a representação de inconstitucionalidade estadual pode alcançar normas de reprodução obrigatória. 
    No RE 650.898/RS, de Relatoria do Ministro Marco Aurélio (redator do acórdão: Ministro Luis Roberto Barroso), assentou-se a seguinte tese: “Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados” (RE 650.898/RS, Red. do acórdão Min. Roberto Barroso, Pleno, DJe de 24.8.2019).
    Recentemente, em sede de Agravo Regimental na ADPF 274, o Plenário da Corte votou pela manutenção de decisão da lavra do e. Ministro Marco Aurélio, que negou seguimento a ação que questionava invasão, por lei municipal, de competência privativa da União para legislar sobre trânsito:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – SUBSIDIARIEDADE – INADEQUAÇÃO. A adequação da arguição de descumprimento de preceito fundamental pressupõe inexistência de outro meio jurídico apto a sanar a lesividade – artigo 4º da Lei nº 9.882/1999. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE – ATO ADMINISTRATIVO – IMPROPRIEDADE. Descabe potencializar os princípios da moralidade e impessoalidade a ponto de, pretendendo substituir-se ao Executivo, exercer crivo quanto a decisão administrativa.”
    (ADPF 724 AgR, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 11/11/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-282 DIVULG 27-11-2020 PUBLIC 30-11-2020)
    Lê-se no voto do Relator:
    “A Lei municipal impugnada versa a obrigatoriedade do uso de colete e capacete, com inscrição da placa das motocicletas, motonetas e triciclos, pelos condutores e acompanhantes. Conforme afirma o agravante, usurpou-se a competência privativa da União para dispor sobre trânsito e transporte, em descompasso com o artigo 22, inciso XI, da Constituição Federal. Surge a inadequação da via eleita. Consoante assentei quando da prolação da decisão agravada, descabe potencializar o princípio do pacto federativo a ponto de haver exame originário, pelo Supremo, de controvérsia sobre competência normativa, apontada a ofensa a dispositivo fundamental. Não pode a arguição de descumprimento de preceito fundamental se prestar a alcançar, em sede objetiva, o que seria possível caso lei municipal desafiasse o controle concentrado mediante a formalização de ação direta de inconstitucionalidade. Este pedido não se enquadra nos permissivos constitucional e legal”.
    A Lei municipal impugnada versa a obrigatoriedade do uso de colete e capacete, com inscrição da placa das motocicletas, motonetas e triciclos, pelos condutores e acompanhantes. Conforme afirma o agravante, usurpou-se a competência privativa da União para dispor sobre trânsito e transporte, em descompasso com o artigo 22, inciso XI, da Constituição Federal. Surge a inadequação da via eleita. Consoante assentei quando da prolação da decisão agravada, descabe potencializar o princípio do pacto federativo a ponto de haver exame originário, pelo Supremo, de controvérsia sobre competência normativa, apontada a ofensa a dispositivo fundamental. Não pode a arguição de descumprimento de preceito fundamental se prestar a alcançar, em sede objetiva, o que seria possível caso lei municipal desafiasse o controle concentrado mediante a formalização de ação direta de inconstitucionalidade. Este pedido não se enquadra nos permissivos constitucional e legal”.
    No presente caso, constato a existência de similares elementos fáticos. In casu, impugna-se lei municipal que estaria a violar o disposto nos arts. 24, VI, e 30, I e II, da Constituição da República, sob a alegação de que o Município teria desbordado dos lindes de sua atuação. 
    Os limites da competência municipal, seja a competência própria, seja a que se estende para as particularidades da competência concorrente, é norma de repetição obrigatória, como atesta, por exemplo, o art. 144 da Constituição do Estado de São Paulo, verbis:
    “Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”
    Como se observa da leitura do referido dispositivo, a alegação trazida pela requerente desafia, em tese, tanto o texto federal quanto o estadual, a indicar, na esteira da jurisprudência deste Tribunal, que a impugnação da norma municipal pode ser feita em âmbito estadual. 
    Em igual sentido:
    “E M E N T A: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – INCIDÊNCIA, NA ESPÉCIE, DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE, PORQUE INSTAURÁVEL, PERANTE O TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL, PROCESSO OBJETIVO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO DE LEIS MUNICIPAIS (CF, ART. 125, § 2º) – POSSIBILIDADE DE CONCESSÃO, EM REFERIDO PROCESSO DE ÍNDOLE OBJETIVA, DE MEDIDA CAUTELAR APTA A SANAR, DE IMEDIATO, A LESIVIDADE DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO – ADPF NÃO CONHECIDA – INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DESSA ESPÉCIE RECURSAL – RECURSO DE AGRAVO NÃO PROVIDO. – A possibilidade de instauração, no âmbito do Estado-membro, de processo objetivo de fiscalização normativa abstrata de leis municipais contestadas em face da Constituição Estadual (CF, art. 125, § 2º) torna inadmissível, por efeito da incidência do princípio da subsidiariedade (Lei nº 9.882/99, art. 4º, § 1º), o acesso imediato à arguição de descumprimento de preceito fundamental. – É que, nesse processo de controle abstrato de normas locais, permite-se ao Tribunal de Justiça estadual a concessão, até mesmo “in limine”, de provimento cautelar neutralizador da suposta lesividade do diploma legislativo impugnado, a evidenciar a existência, no plano local, de instrumento processual de caráter objetivo apto a sanar, de modo pronto e eficaz, a situação de lesividade, atual ou potencial, alegadamente provocada por leis ou atos normativos editados pelo Município. Doutrina. Precedentes. – A questão da parametricidade das cláusulas constitucionais estaduais, de caráter remissivo, para fins de controle concentrado, no âmbito do Tribunal de Justiça local, de leis e atos normativos estaduais e/ou municipais contestados em face da Constituição do Estado-membro. Revela-se legítimo invocar, como referência paradigmática, para efeito de controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e/ou municipais, cláusula de caráter remissivo, que, inscrita na Constituição Estadual, remete, diretamente, às regras normativas constantes da própria Constituição Federal, assim incorporando-as, formalmente, mediante referida técnica de remissão, ao plano do ordenamento constitucional do Estado-membro. Com a técnica de remissão normativa, o Estado-membro confere parametricidade às normas que, embora constantes da Constituição Federal, passam a compor, formalmente, em razão da expressa referência a elas feita, o “corpus” constitucional dessa unidade política da Federação, o que torna possível erigir-se, como parâmetro de confronto, para os fins a que se refere o art. 125, § 2º, da Constituição da República, a própria norma constitucional estadual de conteúdo remissivo.”
    (ADPF 534 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 24/08/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-229 DIVULG 16-09-2020 PUBLIC 17-09-2020)
    Aplicando-se o novel entendimento esposado por este Supremo Tribunal Federal, entendo que a ofensa a preceito fundamental em questão tem como parâmetro de controle regra de repartição vertical de competências. Regra esta de reprodução obrigatória pela Constituição estadual e atacável por meio de ação própria. 
    Não se acha preenchido, portanto, o requisito da subsidiariedade típico da arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    Ante o exposto, com fundamento no art. 4º, I, da Lei n. 9.882/99, não conheço da presente ADPF, restando prejudicado o pedido de natureza cautelar, bem como os embargos de declaração opostos em face do despacho que determinou a coleta de informações.
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 3 de março de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente