Tribunal: STF
Processo: ADPF 892
Classe: ADPF
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-20
Data de publicação: 2021-10-20

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada pela Associação dos Funcionários do Ipea (Afipea) “contra práticas administrativas inconstitucionais, e garantir ao artigo 116, incisos II, e ao artigo 117, inciso V, da Lei n. 8.112/90, interpretação conforme ao artigo 1º, incisos III e V, e ao artigo 5º, incisos IV e IX, da Constituição Federal”.  
    Assevera, em suma, o seguinte:  
    “Os artigos 116 e 117 da Lei nº. 8.112/1990 tratam dos deveres e proibições a serem observadas pelos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Como se colhe do artigo 116, inciso II, da Lei n. 8.112/1990, o servidor deve ‘ser leal às instituições a que servir’ e, conforme o artigo 117, inciso V, do mesmo diploma legal, é proibido de ‘promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição’. 
    A Nota Técnica n. 1556/2020 — aprovada pela Corregedoria-Geral da União, órgão que compõe a Controladoria-Geral da União (CGU) — advoga a necessidade de interpretação dos artigos 116, inciso II e 117, inciso V, frente a evolução dos meios de comunicação, orientando a Administração Pública Federal a adotar medidas disciplinares contra servidores que formularem, em redes sociais e outros meios virtuais, manifestações contrárias ao órgão ao qual está subordinado.
    […]
    Com efeito, o documento da CGU confere interpretação inconstitucional às disposições dos artigos 116, inciso II, e 117, inciso V, da Lei nº 8.112/1990, ao alargar desproporcionalmente o conceito de ‘recinto da repartição’ e estipular espécie de censura prévia aos servidores públicos federais do IPEA, em manifesta violação ao princípio democrático (art. 1º, III e V, da CF), ao direito fundamental à liberdade de expressão, (art. 5º, IV, da CF), bem como ao princípio da legalidade estrita (art. 5º, II, da CF). 
    Assim, diante da abusiva manifestação interpretativa da CGNUNE quanto ao alcance dos referidos dispositivos normativos, tem-se por objeto na presente ação direta a atribuição de interpretação conforme à Constituição dos artigos 116, II, e 117, V, da Lei n. 8.112/1990. 
    [...]
    Na presente hipótese, a inconstitucional interpretação conferida pela Controladoria-Geral da União aos dispositivos da Lei n. 8.112/1990 termina por prescrever forma de censura prévia a servidores públicos do IPEA, impondo-lhes verdadeira barreira à livre manifestação do pensamento, em flagrante violação ao princípio democrático (art. 1º, incisos II e V, e art. 3º, incisos I e IV, da CF), ao direito fundamental à liberdade de expressão (art. 5º, IV e IX, e art. 220, da CF), e ao princípio da legalidade estrita (art. 5º, II, da CF), na medida em que conduz a grave hipótese sancionatória aos servidores públicos do IPEA com fundamento em leitura extremamente alargada dos dispositivos apontados. 
    A restrição de direitos fundamentais, do gozo das liberdades públicas essenciais à preservação da autonomia privada e ao desenvolvimento da soberania popular, com fulcro em interpretação abusiva do dever de lealdade de servidores públicos demonstra-se manifestamente incompatível com a ordem constitucional, motivo pelo qual se faz imperiosa a atribuição de interpretação conforme a Constituição Federal aos artigos 116, II, e 117, V, da Lei n. 8.112/1990.”
    Requer, por fim,  
    “A concessão da medida cautelar, para que seja suspensa a aplicação da Nota Técnica n. 1.556/2020 aos servidores do IPEA e sejam suspensos os eventuais expedientes disciplinares manejados contra os servidores do IPEA com base nas inconstitucionais interpretações conferidas pela CGU ao artigo 116, II, e ao artigo 117, V, da Lei n. 8.112/90, notadamente aqueles instaurados em razão de manifestações críticas dirigidas a autoridades públicas; 
    […]
    No mérito, requer seja julgada procedente a presente arguição para que seja conferida ao art. 116, II, e ao art. 117, V, da Lei n. 8.112/90 interpretação conforme a Constituição Federal, em seus artigos 1o , incisos II e V; 3o , incisos I e IV, da CF, princípio democrático; artigo 5º, II, da CF; legalidade estrita; art. 5º, IV e IX, da CF, liberdade de expressão; artigo 193 da CF, obrigatoriedade de participação social no planejamento das políticas sociais; artigo 220 da CF, liberdade de expressão e manifestação do pensamento, de modo que, afastadas as conclusões da Nota Técnica n. 1.556/2020, seja assegurada ampla liberdade de expressão aos servidores do IPEA, cujos deveres de lealdade às instituições não excluam o direito à livre expressão de convicção política e de opiniões críticas a autoridades públicas, ressalvados apenas os casos em que os pontos de vista externados interfiram nas atribuições do cargo público ocupado.”
    É o relatório. Decido.
    Bem examinados os autos, verifico, inicialmente, que a Nota Técnica 1.556/2020/CGUNE/CRG da Controladoria-Geral da União, descrita como “manifestação interpretativa desta CGUNE quanto ao alcance e conteúdo dos arts. 116, inciso II e 117, inciso V, da Lei nº 8.112/1990, visando, especialmente, promover a justa adequação destes às hipóteses de condutas irregulares de servidores públicos federais pela má utilização dos meios digitais de comunicação online”, efetivamente não ostenta densidade normativa suficiente para ensejar o controle abstrato de constitucionalidade.  
    A Controladoria-Geral da União exerce o poder regulamentar que lhe é inerente por meio da edição de determinados atos normativos, na forma do Decreto 5.480/2005, da Lei 13.844/2019 e do Decreto 9.681/2019. Não se inclui em tais hipóteses normativas as notas técnicas. Estas são, em princípio, destituídas de aptidão jurídica para a produção de efeitos concretos, tratando-se de mera interpretação da lei para fins internos ao órgão, sem implicar violação direta do Texto Constitucional. 
    Assim, não obstante a reprovabilidade da referida nota técnica, que ignora a proteção constitucional conferida à liberdade de pensamento, de expressão, de informação, de reunião, ao lado de inúmeros outros direitos de primeira geração e da máxima envergadura, o fato é que jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado a impropriedade da utilização do controle abstrato de constitucionalidade para a averiguação da validade de atos desse jaez, destituídos de um coeficiente mínimo de generalidade, abstração e impessoalidade. Confira-se entendimento firmado nos seguintes julgados: ADI 1.716-DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADI-QO 1.640-UF, Rel. Min. Sydney Sanches; ADI-MC 2.484-DF, Rel. Min. Carlos Velloso; ADI 3.487-DF, Rel. Min. Ellen Gracie; ADI 3.709-DF, Rel. Min. Cezar Peluso. 
    Este foi, a propósito, o posicionamento da Corte em caso análogo (ADI 6530-AgR, de minha relatoria), em que foi impugnada precisamente a mesma nota técnica objeto desta ação:
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NOTA TÉCNICA. IMPOSSIBILIDADE DA VIA ELEITA. MERA INTERPRETAÇÃO DA LEI PARA FINS INTERNOS AO ÓRGÃO. INEXISTÊNCIA DE COEFICIENTE MÍNIMO DE GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. ARTS. 102, I, A, E 103, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA; 3º, I, DA LEI 9.868/1999; 1º,  CAPUT  E PARÁGRAFO ÚNICO, I; 4º,  CAPUT  E § 1º, DA LEI 9.882/1999. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    I As notas técnicas são, em princípio, destituídas de aptidão jurídica para a produção de efeitos concretos, tratando-se de mera interpretação da lei para fins internos ao órgão, sem implicar violação direta do Texto Constitucional.
    II A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado a impropriedade da utilização do controle abstrato de constitucionalidade para a averiguação da validade de atos desse jaez, destituídos de um coeficiente mínimo de generalidade, abstração e impessoalidade.
    III Pretensão que tampouco se amolda à via da arguição de descumprimento de preceito fundamental (art. 1º,  caput  e parágrafo único, I; e 4º,  caput  e § 1º, da Lei 9.882/1999). Precedentes.
    IV Agravo regimental a que se nega provimento.”
    Ante o exposto, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade e extingo o processo, sem julgamento de mérito, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF, combinado com art. 485, IV, do CPC. 
    Publique-se. 
    Brasília, 20 de outubro de 2021.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator