Tribunal: STF
Processo: SS 5485
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-30
Data de publicação: 2021-03-30

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. COMBATE À PANDEMIA DA COVID-19. DECISÃO IMPUGNADA QUE AFASTA RESTRIÇÕES TEMPORÁRIAS A ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS PREVISTAS EM DECRETO MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE RISCO À SAÚDE PÚBLICA. FUMUS BONI IURIS. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ATO NORMATIVO EDITADO EM CONFORMIDADE COM AS COMPETÊNCIAS DO MUNICÍPIO. PREVISÃO NO ART. 3º DA LEI FEDERAL 13.979/2020. FUNDAMENTAÇÃO IDÔNEA DE CARÁTER TÉCNICO-CIENTÍFICO. RAZOABILIDADE. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.
    Decisão: Trata-se de suspensão de segurança ajuizada pelo Município de São José do Rio Preto/SP contra decisão monocrática proferida por Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, nos autos do Agravo de Instrumento nº 2059975-84.2021.8.26.0000, que concedeu tutela provisória recursal, para suspender parcialmente a eficácia do Decreto Municipal 18.861/2021, no que pertine à imposição de restrições ao funcionamento à empresa (Ullian Esquadrias Metálicas Ltda), estabelecidas para o combate à pandemia da Covid-19. 
    Narra o Município autor que a sociedade empresária Ullian Esquadrias Metálicas Ltda impetrou na origem mandado de segurança contra o Prefeito Municipal, com o objetivo de garantir seu funcionamento sem as restrições previstas em decreto municipal, tendo obtido tutela provisória favorável em sede de agravo de instrumento. Sustenta que referida decisão gera graves danos à saúde pública, “visto que o Governo Municipal concluiu, através de análise técnica dos dados da secretaria de saúde, a impossibilidade de acompanhar o decreto federal e estadual no enquadramento da atividade da sociedade empresária no rol de serviços essenciais, sem a realização de qualquer restrição quanto ao seu exercício, dada a atual conjuntura de aumento vertiginoso de casos e a pouca disponibilidade de leitos em âmbito local”. Argumenta que as medidas implementadas no decreto municipal se deram “em função dos dados estatísticos que indicavam, indubitavelmente, que a não adoção de medidas rígidas implicaria em colapso iminente do sistema de saúde”. Aduz que, em um tal contexto, as medidas previstas no Decreto Municipal 18.861/2021 seriam necessárias, “pois se constatou o alto nível de transmissão da doença do Município nestes dias, e consequentemente, no alto índice de ocupação dos leitos hospitalares e óbitos”. Repisa que a abertura do estabelecimento do impetrante implicará “danos irreparáveis à saúde pública”, pois contribuirá para o aumento da propagação da Covid-19 e para o consequente colapso do sistema municipal de saúde, “prejudicando toda a coletividade em um momento sensível em que toda a população depende da atuação célere e eficiente do SUS”. 
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão liminar da decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 2059975-84.2021.8.26.0000 e, posteriormente, a confirmação da liminar, a fim de que a decisão impugnada reste suspensa até o trânsito em julgado do processo na origem. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016). 
    In casu, a controvérsia em discussão deriva de decisão proferida em agravo de instrumento, que afastou restrições ao funcionamento do estabelecimento da impetrante previstas em decreto expedido pelo Prefeito de São José do Rio Preto/SP, por ser empresa que exerce atividade ligada ao ramo da construção civil. A decisão ora impugnada se fundamentou essencialmente no fato de que o Decreto Federal n° 10.282/2020 teria elencado como atividades essenciais o comércio de materiais de construção. 
    Com efeito, na presente situação de pandemia da COVID-19, especialmente na tentativa de equacionar os inevitáveis conflitos federativos, sociais e econômicos existentes, a gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitadas a competência constitucional e a autonomia de cada ente da Federação. Esse entendimento foi explicitado pelo Plenário desta Suprema Corte no referendo da medida cautelar proferida na ADI 6.341 – ação proposta em face de dispositivos da Lei Federal 13.979/2020 -, ocasião em que restou consignado que os entes federativos possuem competência administrativa comum e legislativa concorrente para dispor sobre o funcionamento de serviços públicos e outras atividades econômicas no âmbito de suas atribuições, nos termos do art. 198, I, da Constituição Federal. 
    Sobre o tema, também deve ser destacada o que assentado na ADPF 672, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgada em 13/10/2020, em cuja ementa se assentou que:
     “Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990)”.
    Deveras, o Supremo Tribunal Federal tem seguido essa compreensão, forte no entendimento de que a competência da União para legislar sobre assuntos de interesse geral não afasta a incidência das normas estaduais e municipais expedidas com base na competência legislativa concorrente, devendo prevalecer aquelas de âmbito regional, quando o interesse sob questão for predominantemente de cunho local. Trata-se da jurisprudência já sedimentada neste Tribunal, no sentido de que, em matéria de competência federativa concorrente, deve-se respeitar a denominada predominância de interesse. 
    Parece ser essa a hipótese em análise nestes autos, segundo os precedentes e lições aqui expostos. Isto porque o Prefeito de São José do Rio Preto/SP, nos limites de sua competência, estabeleceu medidas “de caráter temporário e excepcional”, para o período de 17 a 31 de março de 2021, dentre as quais a restrição ao funcionamento de diversos estabelecimentos comerciais (lojas de materiais de construção, inclusive), fundamentando-as na necessidade de redução da interação entre as pessoas como forma de diminuição da propagação da Covid-19 em âmbito municipal, haja vista o aumento dos números de casos e internações (preâmbulo do Decreto nº 18.861, de 16 de março de 2021, do Prefeito de São José do Rio Preto/SP). 
    Neste exercício de cognição não exauriente sobre matéria, verifico, inicialmente, que a imposição de restrições ao funcionamento de estabelecimentos comerciais é medida de combate à pandemia da Covid-19 prevista no rol exemplificativo do art. 3º da Lei Federal 13.979/2020, tendo a Municipalidade competência para o estabelecimento de tais medidas, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, acima mencionada. Saliente-se que a vigente redação da Lei Federal 13.979/2020 prevê expressamente competir a cada ente da federação, nos limites de sua competência, a definição, em decreto, do rol das atividades consideradas essenciais, in verbis:
    Lei Federal 13.979/2020, art. 3º, §9º (com a redação dada pela Lei Federal 14.035/2020). “A adoção das medidas previstas neste artigo deverá resguardar o abastecimento de produtos e o exercício e o funcionamento de serviços públicos e de atividades essenciais, assim definidos em decreto da respectiva autoridade federativa”. 
    Ademais, saliento que, ao menos nesta análise sumária, a medida restritiva em questão se revela dotada de razoabilidade, haja vista o cenário relatado de colapso do sistema de saúde e a previsão de meios alternativos para o comércio de produtos (delivery), além da limitação temporal de sua vigência, de apenas poucos dias, a indicar a plena observância da disposição do §1º do art. 3º Lei Federal 13.979/2020, in verbis: 
    Lei Federal 13.979/2020, art. 3º, §1º. “As medidas previstas neste artigo somente poderão ser determinadas com base em evidências científicas e em análises sobre as informações estratégicas em saúde e deverão ser limitadas no tempo e no espaço ao mínimo indispensável à promoção e à preservação da saúde pública”. 
    Destarte, tratando-se de ato normativo expedido no exercício de competência legítima do Município, conforme já reconhecido pelo Plenário desta Corte, e inexistindo desproporcionalidade ou irrazoabilidade em seu conteúdo, impõe-se o reconhecimento da plausibilidade da argumentação do requerente, de modo a ser privilegiada a iniciativa local nesse juízo liminar. 
    Inegável, lado outro, que a decisão atacada representa potencial risco de violação à ordem público-administrativa, no âmbito do Município de São José do Rio Preto/SP e região, bem como à saúde pública, dada a real possibilidade que venha a desestruturar as medidas por ele adotadas como forma de fazer frente a essa epidemia, em seu território, contribuindo para o agravamento da sobrecarga verificada no sistema de saúde. 
    Portanto, evidenciado o fumus boni iuris e o ínsito periculum in mora que a questão envolve, verifica-se a necessidade de concessão de provimento cautelar, haja vista a verificação dos requisitos legais previstos no art. 4º, §7º, da Lei nº 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do STF.
    Ex posits, DEFIRO a liminar, para suspender a decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 2059975-84.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, de modo a restabelecer a plena eficácia do Decreto nº 18.861, de 16 de março de 2021, do Prefeito de São José do Rio Preto/SP.
    Comunique-se com urgência.
    Após, notifique-se a sociedade empresária autora do mandado de segurança na origem para manifestação. 
    Na sequência, abra-se vista dos autos à douta Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 30 de março de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente