Tribunal: STF
Processo: ADI 6217
Classe: ADI
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-30
Data de publicação: 2021-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Industria – CNTI contra a íntegra da Medida Provisória 881, de 30 de abril de 2019, que institui a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, estabelece garantias de livre mercado, análise de impacto regulatório, e dá outras providências. 
    O requerente alega, em suma, que:
    O texto da referida Medida Provisória, originalmente, continha 19 artigos, e foi totalmente desfigurado na aprovação do relatório do Projeto de Lei de Conversão, com a inclusão de 52 artigos e inúmeros incisos, passando a modificar diversos pontos da legislação trabalhista, com impactos significativos sobre a fiscalização e a justiça do trabalho. 
    Ora, o PLV propõe matérias que não foram objeto da MP 881 e que não possuem nenhuma relação com o seu texto, colocando em risco o interesse público, a pretexto de fortalecer a exploração da atividade econômica. 
    A inovação trazida com o PLV é prática totalmente vedada pelo ordenamento jurídico brasileiro, em virtude da necessária observância ao princípio democrático e ao devido processo legal. (págs. 6 – 7 do documento eletrônico 1).
    Acrescenta, ademais, que,
    […] o PLV nº 17 submete a interpretação de todas as disciplinas jurídicas, inclusive aquelas de interesse estritamente humano e social, como a proteção ao trabalho e ao meio ambiente, trazendo proteção exclusiva das liberdades de exercício da atividade econômica. 
    Os temas presentes do referido PLV em nada têm a ver com o texto originário da Medida Provisória nº 881/2019 editada pelo Poder Executivo. Dentre eles podemos destacar:
    Relação de emprego regida pelo Código Civil (artigo 28); Restrições excessivas à desconsideração da personalidade jurídica, alterando o Código Civil e a Lei de Falências (artigo 32); Extinção da responsabilidade do grupo econômico em ação trabalhista (artigo 28); 
    Alteração no Sistema Federal de Inspeção do Trabalho trabalhista e extinção da obrigatoriedade da CIPA (artigos 3º, IV, XIV, XVI, XVII (§ 2 º, III e § 3 º), 9º, 19 e 28)
    O PLV ainda extingue todos os sistemas de escrituração de obrigações fiscais, previdenciárias e trabalhistas, em âmbito federal, incluindo a extinção do E-Social; autoriza, ainda, a adoção do registro de ponto por exceção, mediante acordo individual escrito, dentre outras inúmeras mudanças que não estavam previstas no texto original da MP 881/2019” (págs. 10 – 11 do documento eletrônico 1).
    Aduz, mais, que, 
    a forma de emenda ao Projeto de Lei de Conversão de Medida Provisória, e em relação a qual não conserva afinidade temática alguma, procedeu-se, efetivamente, a um redesenho abrangente e profundo no regime jurídico-trabalhista, notadamente em matéria de Inspeção do Trabalho para promoção da saúde e segurança do trabalhador (pág. 12 do documento eletrônico 1).
    Ressalta, ainda, que, 
    […] o procedimento adotado alterou sobremaneira o conteúdo da norma original, inviabilizando que a abrangente alteração do mundo do trabalho fosse: 
    i) Submetida ao exame especializado das comissões temáticas, recebendo diferentes pareceres, e podendo ser alvo de pedidos de vista dos membros do colegiado; 
    ii) Objeto de audiências públicas (participação dos cidadãos e grupos interessados e da sociedade em geral) e 
    iii) Debatida e refletida de forma aprofundada, de modo a amadurecer e legitimar o seu conteúdo, inclusive, como é da natureza da atividade legislativa, pela construção de consensos negociados a partir de concessões recíprocas (pág. 12 do documento eletrônico 1). 
    Alega, também, que 
     […] a Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho – ANPT, a Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho – ANAMATRA, o Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais do Trabalho – SINAIT e a Associação Brasileira de Advogados Trabalhistas – ABRAT, entidades representativas de classe, divulgaram Nota Técnica14 conjunta analisando o teor do Projeto de Lei de Conversão nº 17/2019, originário da Medida Provisória nº 881/2019 e aduziram que o PL insere novas disposições e altera dispositivos da legislação trabalhista, aprofundando a reforma trabalhista flexibilizadora de direitos sociais concluindo que: 
    ‘As normas analisadas, a pretexto de prestigiar a liberdade econômica, promove a supressão de direitos sociais amparados em normas constitucionais e internacionais do trabalho, de forma desproporcional, em evidente vício de inconstitucionalidade e inconvencionalidade, além de promover radical afrouxamento do sistema fiscalizatório trabalhista, com intenso e irrazoável sacrifício dos direitos fundamentais sociais dos trabalhadores’ (pág. 14 do documento eletrônico 1).
    Conclui, nesse sentido, que,
    “[...] os entendimentos exarados pelo Supremo Tribunal Federal conforme mencionado nas transcrições dos julgados colacionados à essa exordial, infere-se que houve a consolidação de sua jurisprudência no sentido de aduzir que a exceção da Medida Provisória, como norma do Poder Executivo, não permite a aderência de temas não abrangidos pelo texto seu texto original” (pág. 15 do documento eletrônico 1). 
    Requer, ao final, o deferimento de cautelar para suspender a eficácia das normas impugnadas. No mérito, pleiteia o seguinte:
    [...] o julgamento em definitivo da procedência da presente ação direta de inconstitucionalidade para declarar a inconstitucionalidade da Medida 15 Doc. 07. Cópia da tramitação da MP 881/2019. Provisória nº 881/2019, pelos fundamentos expendidos nesta exordial quanto aos vícios de sua tramitação perante o Congresso Nacional (págs. 16 – 17 do documento eletrônico 1).
    O Presidente da República prestou informações, afirmando que, a ausência de “emenda à petição inicial com o objetivo de adaptar o objeto da ação, e tendo em vista inclusive haver diferenças substanciais entre o texto original da MP e o texto final da lei” configura “a perda superveniente do objeto da demanda, ficando prejudicada a ADI 6217, o que leva à consequente extinção do processo sem resolução do mérito” (pág. 6 do documento eletrônico 36).
    A Advocacia-Geral da União opinou pelo não conhecimento da presente ação direta e postulou o reconhecimento de sua prejudicialidade, conforme ementa transcrita: 
    “Direito Econômico. Medida Provisória nº 881/2019, que “institui a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, estabelece garantias de livre mercado, análise de impacto regulatório e dá outras providências”. Alegação de inconstitucionalidade formal por violação à segurança jurídica e ao devido processo legislativo, em razão da ampliação temática supostamente impertinente operada no Projeto de Lei de Conversão nº 17/2019. Preliminares. Irregularidade na representação processual. Ilegitimidade ativa. Inépcia da petição inicial. Prejudicialidade. A norma questionada foi convertida na Lei nº 13.874/2019, que a alterou substancialmente. Ainda que as alterações fossem de ordem formal, seria necessário o aditamento da petição inicial, o que não ocorreu no caso. Precedentes desse Supremo Tribunal Federal. Manifestação pelo não conhecimento da presente ação direta e pelo reconhecimento de sua prejudicialidade” (pág. 1 do documento eletrônico 39). 
    A Procuradoria-Geral da República, por seu turno, manifestou-se pelo não conhecimento da ação:
    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 881/2019. DECLARAÇÃO DE DIREITOS DE LIBERDADE ECONÔMICA. CONVERSÃO EM LEI. MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL DA DISCIPLINA NORMATIVA ATACADA. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. PREJUÍZO DO PEDIDO. 
    1. É necessário o aditamento da petição inicial com a impugnação de norma resultante da conversão da medida provisória em lei, sob pena de prejudicialidade da análise do pedido. 
    2. Interesse de caráter geral, meramente econômico, configura liame indireto ou mediato que não atende ao requisito da pertinência temática. Precedentes. 
    — Parecer pelo não conhecimento da ação” (pág. 1 do documento eletrônico 42).
    É o relatório suficiente. Decido.
    Registro, inicialmente, que o art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal atribui ao relator o poder de negar seguimento a pedido contrário à jurisprudência dominante ou manifestamente improcedente. O mesmo se aplica quando ocorrida a perda superveniente do objeto da ação, como se vê no presente caso.
    Verifico que a Medida Provisória 881/2019, ora impugnada, foi convertida na Lei 13.8742019 com modificações na redação proposta pelo Presidente da República, todavia, o autor não realizou o aditamento à inicial. 
    A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que a falta de aditamento da inicial, diante de reedição de medida provisória impugnada ou de sua conversão em lei, enseja a perda do objeto da ação. Com essa orientação, cito os seguintes precedentes: 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. CONVERSÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA EM LEI. AUSÊNCIA DE ADITAMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. PREJUDICIALIDADE. 
    1. A jurisprudência do STF é firme no sentido da necessidade de aditamento da petição inicial da ADI, cujo objeto seja medida provisória posteriormente convertida em lei, sob pena de perda superveniente de objeto da demanda. Precedentes. 
    2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI 3.047-AGR/DF, de relatoria do Ministro Edson Fachin).
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA PROVISÓRIA – IMPUGNAÇÃO - HIPÓTESE DE REEDIÇÃO OU DE CONVERSÃO, EM LEI, DA MEDIDA PROVISÓRIA CONTESTADA - NECESSIDADE DE ADITAMENTO DA PETIÇÃO INICIAL EM TEMPO OPORTUNO – INOCORRÊNCIA – PREJUDICIALIDADE - PRECEDENTES – EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO. 
    - A ausência de aditamento da petição inicial, em sede de controle normativo abstrato, gera a extinção anômala do respectivo processo, eis que se revela imprescindível, no caso de reedição da medida provisória impugnada ou na hipótese de sua conversão em lei, que o autor formalmente adite o pedido inicial, em ordem a permitir que se estenda à medida provisória reeditada ou à lei de conversão dela resultante a impugnação originariamente deduzida. Precedentes” (ADI 1.588-AgR-QO/DF, de relatoria do Ministro Celso de Mello; sem os grifos do original).
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 746/2016. CONVERSÃO NA LEI Nº 13.415/2017. MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL. PREJUDICIALIDADE PARCIAL DA AÇÃO. ANÁLISE DA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. REQUISITO DE URGÊNCIA PARA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. EXCEPCIONALIDADE ENSEJADORA DA ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NÃO CARACTERIZADA. PRECEDENTES. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
    1. As alterações introduzidas pelo Projeto de Lei de Conversão n. 34/2016, posteriormente transformado na Lei n. 13.415/2017 são significativas a ponto de interromper a continuidade normativa do texto primitivo da Medida Provisória n. 746/2016, resultando na extinção parcial da presente ação por perda superveniente de objeto. Precedentes. 
    2. A inconstitucionalidade formal de medida provisória não se convalida com a sua conversão em lei, razão pela qual, conquanto haja perda de objeto relativamente à inconstitucionalidade material, remanesce o interesse de agir no que tange à inconstitucionalidade formal. 
    3. No limitado controle dos requisitos formais da medida provisória deve o Poder Judiciário verificar se as razões apresentadas na exposição de motivos pelo Chefe do Poder Executivo são congruentes com a urgência e a relevância alegadas, sem adentrar ao juízo de fundo que o texto constitucional atribui ao Poder Legislativo. 
    4. Ação direta julgada improcedente” (ADI 5.599/DF, de relatoria do Ministro Edson Fachin). 
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDAS PROVISÓRIAS N º 577/2012 E N º 579/2012, CONVERTIDAS NAS LEIS N º 12.767/2012 E N º 12.783/2013, RESPECTIVAMENTE. PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO DE ENERGIA ELÉTRICA . JUÍZO EXCEPCIONALÍSSIMO DOS REQUISITOS. VIOLAÇÃO AO ART. 62, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NÃO VERIFICADA . 
    1. As Medidas Provisórias nº 577/2012 e nº 579/2012, convertidas nas Leis nº 12.767/2012 e nº 12.783/2013, respectivamente, que reduzem o custo da energia elétrica para o consumidor brasileiro e viabilizam a adequada prestação do serviço público de energia elétrica em caso de extinção por falência ou caducidade da concessão ou permissão de serviço público de energia elétrica, não violam os pressupostos previstos no art. 62, caput, da Constituição Federal, visto que foram observados, pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Congresso Nacional, os requisitos da urgência e relevância, como demonstrado nas exposições de motivos de ambas as medidas provisórias, e não há nenhum indício de excesso ou abuso por parte do Chefe do Executivo que enseje e justifique a censura judicial. 
    2. A conversão em lei de medida provisória impugnada, mesmo se introduzidas alterações substanciais, não necessariamente acarretará em perda de objeto da ação direta de inconstitucionalidade, cabendo a esta Corte prosseguir no julgamento da respectiva ação, quando forem questionados os pressupostos constitucionais – urgência e relevância – para a edição daquele ato normativo. Nesse sentido: AgR na ADI 5.599, Rel. Min. Edson Fachin, decisão monocrática proferida em 01.08.2017, DJe 03.08.2017. 
    3. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que somente se admite o exame jurisdicional do mérito dos requisitos constitucionais de relevância e urgência na edição de medida provisória em casos excepcionalíssimos, em que a ausência desses pressupostos seja manifesta e evidente. Precedentes: RE 526.353, Rel. Min. Roberto Barroso; RE 700.160, Rel. Min. Rosa Weber; ADI 2.527, Rel. Min. Ellen Gracie. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente” (ADI 5.018/DF, de relatoria do Ministro Roberto Barroso). 
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DE UNIDADES DE ENSINO TÉCNICO PELA UNIÃO. COOPERAÇÃO COM ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS. 
    1.Ação direta originalmente contra a MP nº 1.549-31/1997, que, ao incluir os §§ 5º, 6º e 7º no art. 3º da Lei nº 8.948/1994, estabeleceu regime de parceria entre a União, Estados, DF e Municípios no âmbito do ensino técnico. Diante das sucessivas reedições da MP, o pedido foi aditado algumas vezes, para, ao final, compreender o art. 47 da Lei nº 9.649/1998, resultante da conversão da MP nº 1.651-43/1998.
    2. A jurisprudência do STF se firmou no sentido de que a revogação ou alteração substancial, que implique exaurimento da eficácia dos dispositivos questionados, resulta na perda de objeto da ação (ADI 3.416- AgR, Rel. Min. Edson Fachin). O § 5º do art. 3º da Lei nº 8.948/1994 teve a redação alterada pela Lei nº 11.195/2005, não tendo havido aditamento à petição inicial após a promulgação desse diploma. Por esse motivo, houve prejudicialidade parcial desta ação. 
    3. Não há inconstitucionalidade no atual § 7º do art. 3º da Lei nº 8.948/1994 (correspondente ao antigo § 6º), que autoriza a União ‘a realizar investimentos em obras e equipamentos, mediante repasses financeiros, para os fins mencionados no parágrafo anterior (...)’. A Constituição não impõe que o custeio dos serviços de educação profissional provenha exclusivamente do orçamento federal. Em realidade, estabelece que o ensino médio – do qual o ensino técnico é um exemplo – é de atuação prioritária dos Estados e do Distrito Federal (art. 211, § 3º). Além disso, o dispositivo impugnado não exime a União do dever de prestar assistência técnica aos entes locais. Na verdade, apenas silencia quanto à matéria. 
    4. Esta Corte já reconheceu que o fato de uma lei federal gerar maior dispêndio para Estados e Municípios em matéria de educação não implica, automaticamente, violação à autonomia desses entes políticos (ADI 4.167, Rel. Min. Joaquim Barbosa). Na presente ação, há, ainda, um elemento adicional que preserva o pacto federativo: a manutenção e gestão dos novos estabelecimentos de ensino criados pela União somente ficarão a cargo dos entes federados menores que manifestarem o seu consentimento. 
    5. Quanto ao atual §8º do art. 3º da Lei nº 8.948/1994 (anterior § 7º), o STF assentou o entendimento de que ‘é necessário, em ação direta de inconstitucionalidade, que venham expostos os fundamentos jurídicos do pedido com relação às normas impugnadas, não sendo de admitir-se alegação genérica de inconstitucionalidade sem qualquer demonstração razoável’ (ADI 259-MC, Rel. Min. Moreira Alves). Por essa razão, a ação não pode ser conhecida nesse ponto. 
    6. Ação parcialmente conhecida para, nessa parte, julgar improcedente o pedido, com a fixação da seguinte tese: “É constitucional lei federal que autoriza a União a compartilhar o financiamento de unidades de ensino técnico por ela instituídas com Estados, Distrito Federal e Municípios” (ADI 1.629/DF, de relatoria do Ministro Roberto Barroso).
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 353/2007. TÉRMINO DO PROCESSO DE LIQUIDAÇÃO E EXTINÇÃO DA REDE FERROVIÁRIA FEDERAL S.A. - RFFSA. MEDIDA PROVISÓRIA CONVERTIDA NA LEI FEDERAL 11.483/2007, QUE SOFREU INÚMERAS ALTERAÇÕES POSTERIORES. AUSÊNCIA DE PEDIDO DE ADITAMENTO ADEQUADO DA PETIÇÃO INICIAL. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO DA AÇÃO. PREJUDICIALIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO. 
    1. É ineficaz pedido de aditamento da petição inicial que aponta ato normativo que ainda aguarda sanção do Presidente da República, porquanto proposições legislativas não gozam de força normativa e o artigo 102, I, a, da Constituição Federal não autoriza o controle abstrato preventivo de leis e atos normativos. Precedente: ADI 466-MC, Rel. Min. Celso de Mello. 
    2. A controvérsia posta em debate cinge-se à constitucionalidade da Medida Provisória 353/2007, que dispôs sobre o término do processo de liquidação e a extinção da Rede Ferroviária Federal S.A. - RFFSA. 
    3. In casu, a Lei federal 11.483/2007, conversão da Medida Provisória 353/2007, que sofreu inúmeras alterações posteriores, não foi objeto de pedido de aditamento da petição inicial, tendo o requerente pretendido incluir no objeto da ação direta de inconstitucionalidade o Projeto de Lei de Conversão 5/2007. 
    4. O conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade resta prejudicado, por perda superveniente de objeto. Precedentes: ADI 4.571- AgR, Rel. Min. Marco Aurélio; ADI 3.047-AgR, Rel. Min. Edson Fachin; ADI 1.588-AgR-QO, Rel. Min. Celso de Mello; ADI 1.922, Rel. Min. Joaquim Barbosa; ADI 1.882, Rel. Min. Gilmar Mendes; ADI 2.251-MC, Rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.874-AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa; ADI 1.830-QO, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 9/8/2002; ADI 1.892-QO, Rel. Min. Ilmar Galvão; e ADI 1.387-AgR, Rel. Min. Carlos Velloso. 
    5. Agravo não provido” (ADI 3.871-AgR/DF, de relatoria do Ministro Luiz Fux).
    Ante o exposto, julgo extinta a presente ação direta de inconstitucionalidade, por perda de objeto, com fundamento no inciso IX, do art. 21 do RISTF. 
    Prejudicada a análise dos pedidos de ingresso de amicus curiae.
    Publique-se.
    Brasília, 30 de abril de 2021.
          Ministro Ricardo Lewandowski
                      Relator