Tribunal: STF
Processo: ADPF 701
Classe: ADPF
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-03
Data de publicação: 2021-04-03

Ementa:

Inteiro teor:
EMENTA: Proibição da realização de cultos religiosos presenciais. Extrapolação de poderes incompatível com a ordem constitucional vigente. Liberdade de consciência e de crença. Livre exercício dos cultos religiosos. Garantia de proteção aos locais e suas liturgias. Reunião de fiéis. Aspecto absolutamente essencial da religião.
D E C I S Ã O
    Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF, promovida pela Associação Nacional de Juristas Evangélicos – ANAJURE contra o art. 6º do Decreto n. 31, de 20/03/2020, do Município de João Monlevade/MG, por entender que, no contexto da implementação de medidas de enfrentamento da pandemia de COVID-19, foi ferido o direito fundamental à liberdade religiosa e o princípio da laicidade estatal, ao ser determinada a suspensão irrestrita das atividades religiosas na cidade, bem como em face “dos DEMAIS DECRETOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS”, os quais teriam imposto violações equivalentes em todo o país.
    A parte autora junta aos autos o Decreto n. 31, de 20/03/2020, do Município de João Monlevade/MG, que determinou “a suspensão temporária dos alvarás de localização e funcionamento de autorizações, emitidos para realização de atividades com potencial de aglomeração de pessoas para enfrentamento da situação de emergência pública, causa pelo agente coronavírus – COVID 19”.
    Aponta, ainda, como normas violadoras da liberdade religiosa e da laicidade estatal, o Decreto n. 1.704/2020, da Prefeitura Municipal de Macapá/AP, o Decreto n. 18.902, de 23/03/2020, e o Decreto n. 19.013, de 07/06/2020, do Estado do Piauí, o Decreto n. 28.635, de 22/03/2020, do Estado de Roraima, o Decreto n. 15/2020, da Prefeitura Municipal de Serrinha/BA, o Decreto n. 14.052, de 20/03/2020, o Decreto n. 14.121, de 11/05/2020, o Decreto n. 14.122, de 11/05/2020, e o Decreto n. 14.140, de 29/05/2020, da Prefeitura Municipal de Bebedouro/SP, o Decreto n. 6.228, de 23/03/2020, e o Decreto n. 6246, de 29/04/2020, da Prefeitura Municipal de Cajamar/SP, o Decreto n. 28.564, de 21/05/202, do Município de Rio Brilhante/MS, e o Decreto n. 1.366, de 21/03/2020, da Prefeitura Municipal de Armação dos Búzios/RJ.
    Assevera que os aludidos decretos atentam contra a liberdade de locomoção (art. 5º, inc. XV, da CF/88), a laicidade do Estado brasileiro (art. 19, inc. I, da Constituição Federal) e o direito fundamental à liberdade religiosa (art. 5º, inc. VI, da Carta Magna).
    Postulou, ao final, o deferimento de medida cautelar, para que se determine a “suspensão do art. 6, do Decreto n. 031/2020, de João Monlevade/MG, bem como dos demais Decretos Estaduais e Municipais que determinam a suspensão/vedação/proibição de atividades religiosas e do funcionamento dos templos religiosos sem qualquer ressalva sobre a possibilidade de realização de práticas religiosas que não geram aglomeração”.
    Ante a relevância da matéria constitucional suscitada, determinei a adoção do rito do art. 5º, § 2º, da Lei n. 9.882/999, para que os órgãos e autoridades responsáveis pelos atos impugnados pudessem se pronunciar.
    Foram solicitadas informações aos Prefeitos Municipais de João Monlevade/MG, Macapá/AP, Serrinha/BA, Bebedouro/SP, Cajamar/SP, Rio Brilhante/MS e Armação dos Búzios/RJ, bem como aos Governadores dos Estados do Piauí e de Roraima, no prazo comum de 05 (cinco) dias.
    O Município de Bebedouro-SP prestou informações (Peça 30), sustentando a legitimidade de seu decreto de restrição das atividades religiosas, sob o argumento de que tal medida estaria amparada na decisão proferida pelo STF na ADI 6.341-DF, bem como no Decreto do Estado de São Paulo de nº 64.994/2020.
    O Município de Cajamar-SP prestou informações (Peça 34) e também sustentou a legitimidade de suas medidas, sob o argumento de que a liberdade religiosa não deve se sobrepor às medidas sanitárias que visam a proteger a própria vida.
    O Município de Armação dos Búzios -RJ, nas suas informações (Peça 40), afirmou que o decreto impugnado na presente ADPF já foi revogado, sendo que atualmente a liberdade religiosa tem sido respeitada no município, sem prejuízo da observância do necessário distanciamento social.
    O Município de Serrinha-BA apresentou informações (Peça 47), mencionando a revogação do decreto impugnado e afirmando que o atual decreto que disciplina a matéria permite a realização de cultos e missas, embora com público reduzido.
    A Advocacia-Geral da União sustentou em sua manifestação (Peça 63): a) a ilegitimidade ativa da ANAJURE; b) inobservância do princípio da subsidiariedade; c) ausência de indicação dos atos impugnados; d) impossibilidade de controle abstrato de norma com eficácia exaurida; e) ofensa meramente reflexa à Constituição Federal; f) no mérito, concordou com a tese defendida na inicial.
    O CENTRO BRASILEIRO DE ESTUDOS EM DIREITO E RELIGIÃO – CEDIRE pediu o ingresso no feito na condição de amicus curiae.
    É o relatório do essencial.
    Admito como amicus curiae a entidade Centro Brasileiro de Estudos Em Direito e Religião – CEDIRE, ante a presença dos requisitos necessários para tanto.
    Em razão da urgência alegada, aprecio o pedido liminar formulado.
    Com efeito, o tema é de extrema relevância para o país. Trata-se, aqui, de se analisar a liberdade religiosa, imperativo constitucional, assim como seu respectivo exercício, fundamentos expressos no art. 5º, VI, Constituição da República.
    Nesse contexto, a Procuradoria-Geral da República se manifestou, em outras duas arguições de descumprimento de preceito fundamental com objeto análogo (ADPF´s ns. 810 e 811), ajuizadas posteriormente a esta, no sentido de se determinar “a suspensão de decretos municipais e estaduais em todo o país que proíbem a realização de cultos, missas e outras atividades religiosas de caráter coletivo. Para o PGR, além de a Constituição assegurar a liberdade religiosa, a assistência espiritual é essencial para muitas pessoas enfrentarem a pandemia. Portanto, igrejas e templos devem poder abrir, desde que respeitados os protocolos sanitários para evitar a disseminação da covid-19” (<http://www.mpf.mp.br/pgr/noticias-pgr/pgr-pede-suspensao-de-decreto-de-sao-paulo-que-proibe-cultos-e-missas-e-expansao-da-decisao-a-todo-o-pais>). Presume-se, portanto, que se manifestará nesse sentido nestes autos, sem prejuízo de oportuna reapreciação. 
    Ressalto que o ajuizamento não só desta ADPF 701, como também das outras duas (ADPFs 810 e 811), acima mencionadas, com objeto semelhante a esta, enfatiza a relevância e a urgência da medida postulada, donde a necessidade de apreciação do pedido liminar.
    A própria criação da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental tem por pressuposto lógico suprir o ordenamento jurídico com instrumento processual que evite violação a preceitos fundamentais previstos na Constituição Federal — e, assim, clamem por proteção célere e eficiente. Tenho que esta é justamente a hipótese do caso concreto.
    Nesse sentido, as preliminares suscitadas pela AGU, em uma primeira análise, não merecem prosperar.
    Não se ignora que, no julgamento do Agravo Regimental na ADPF 703/BA, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 17/02/2021, este Tribunal considerou que a ora autora não seria parte legítima. 
    Contudo, este caso possui premissas fáticas distintas, a atrair assim o distinguishing. Com efeito, aqui o provimento buscado pela Associação guarda relação fundamental com seus objetivos essenciais, consistentes na proteção da liberdade religiosa. Por prudência, ao menos neste momento processual, esta Suprema Corte deve prestigiar a instrumentalidade do processo, na medida em que o objeto desta ação diz com a proteção da liberdade de culto e religião, garantia constitucional. 
    Além disso, é certo que, no Agravo Regimental no ADPF 696, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 30/11/2020, o Tribunal, ainda que implicitamente, aceitou a legitimidade da Associação Brasileira de Juristas Pela Democracia – ABJD. Assim, na existência de aparente divergência jurisprudencial, deve-se prestigiar a concreção do Acesso à Justiça, conforme art. 5º, XXXV, Constituição Federal:
    “(...) a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”;
    Deve-se guardar também harmonia ao princípio à primazia do mérito, conforme art. 4º, CPC/2015 — aplicável ao procedimento especial de ADPF, por analogia.
    A questão da subsidiariedade também não é óbice ao conhecimento desta ação. A autora apontou decretos municipais e estaduais que estariam ferindo a liberdade de culto e religião, dada a severidade das medidas. A heterogeneidade dos instrumentos normativos impugnados, bem como a sua profusão em todo o território nacional, sob as mais diferentes configurações, torna a ADPF adequada para debelar a inconstitucionalidade.
    Se a ação fosse ajuizada unicamente contra um decreto municipal, possivelmente não seria a ADPF apropriada; no entanto, na inicial fica claro que o problema é mais amplo e tem a ver com a reação do Poder Público em diferentes locais do país à epidemia de COVID19, atraindo, assim, aspectos federativos que reclamam uma solução nacional e uniforme — daí a necessidade do controle concentrado por meio de ADPF.
    Algumas normas efetivamente estão com a eficácia exaurida, conforme mencionado em informações. No entanto, é certo que outras permanecem eficazes e, ademais, como noticiou o Município de Bebedouro-SP, há decreto no Estado de São Paulo, por exemplo, que replica a medida proibitiva de cultos religiosos, de sorte que subsiste o interesse no julgamento da presente demanda.
    A situação é semelhante àquela, recentemente decidida pelo Tribunal nos autos da ADPF 742, quando se determinou a suspensão de processos em todo o território nacional, que envolvessem certos direitos. Não havia certeza sobre o número de processos, nem sobre o local da sua tramitação, no entanto determinou-se a medida com base no alcance lógico da decisão. 
    Não deve prevalecer também a tese de que a ofensa à Constituição, no caso, seria apenas reflexa. A impugnação recai sobre atos normativos municipais e estaduais que, sob o argumento de serem medidas sanitárias, eliminam, sem prazo certo e sem proporcionalidade, a liberdade de culto e religião. 
    Ora, tais medidas atacam diretamente a Constituição, em especial o disposto no art. 5º, VI: 
    “é inviolável a liberdade de consciência e de crença, sendo assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e garantida, na forma da lei, a proteção aos locais de culto e a suas liturgias.”
    A lei, decreto ou qualquer estatuto que, a pretexto de poder de polícia sanitária, elimina o direito de realizar cultos (presenciais ou não), toca diretamente no disposto na garantia constitucional. Nesse sentido, o STF, no julgamento da ADI 6431, reconheceu a competência concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para dispor sobre medidas de combate à epidemia do COVID19.
    Assim, conheço da ação.
    No mérito, a autora tem razão.
    Os atos normativos apresentados na inicial demonstram que há de fato uma situação segundo a qual há disciplina desuniforme sobre a liberdade de culto durante a epidemia de COVID19. Enquanto em alguns municípios e estados, o culto presencial é simplesmente proibido, em outros ele é tolerado, dentro de certas regras restritivas do contato interpessoal.
    Nesse sentido, a título exemplificativo, o Decreto Municipal n. 2.019, de Palmas, no Tocantins, permitiu a reabertura de igrejas e templos com respeito ao distanciamento social de 2 metros e outras medidas de prevenção (<https://g1.globo.com/to/tocantins/noticia/2021/04/02/confira-os-principais-pontos-do-decreto-que-permite-a-retomada-das-atividades-economicas-em-palmas.ghtml>Acesso em 02.04.2021).
    Em outras cidades, como São Paulo, está proibido.
    Em tal contexto, a questão constitucional fundamental que surge — e que justifica um remédio de controle concentrado como a ADPF — é a de saber se cada ente federado pode efetivamente proibir a realização de culto presencial, em dadas fases da epidemia, ou se pode apenas restringir a presença do público e impor medidas de distanciamento social.
    Este é o cerne da controvérsia nesta ação e que não só autoriza como recomenda a ativação da jurisdição constitucional deste Supremo Tribunal Federal.
    Há plausibilidade na tese sustentada pela autora, segundo a qual a proibição total da realização de cultos religiosos presenciais representa uma extrapolação de poderes, pois trata o serviço religioso como algo supérfluo, que pode ser suspenso pelo Estado, sem maiores problemas para os fiéis.
    Essa visão do fenômeno religioso, no entanto, não tem respaldo constitucional. Antes, ao contrário, a Constituição de 1988, embora consagre expressamente a separação entre igrejas e Estado (CF, art. 19, I), estabelece um conjunto de garantias para que a liberdade religiosa possa ser exercida em toda a sua dignidade — por exemplo, quando admite a convicção religiosa como motivo para a recusa ao serviço militar obrigatório (CF, art. 143, §1º c/c art. 5º, VIII); quando tolera o ensino religioso (CF, art. 210, §1º); quando atribui efeitos civis ao casamento religioso (CF, art. 226, §2º), etc.
    Como explica JORGE MIRANDA (Manual de Direito Constitucional. 2ª ed. Coimbra Editora: Coimbra, 1993, t. IV, p. 359), a liberdade religiosa, para ser usufruída, demanda algo mais que a mera abstenção do Estado em obstar o seu exercício, verbis:
    “A liberdade religiosa não consiste apenas em o Estado a ninguém impor qualquer religião ou a ninguém impedir de professar determinada crença. Consiste, ainda, por um lado, em o Estado permitir ou propiciar a quem seguir determinada religião o cumprimento dos deveres que dela decorrem (em matéria de culto, de família ou de ensino, por exemplo) em termos razoáveis. E consiste, por outro lado (e sem que haja qualquer contradição), em o Estado não impor ou não garantir com as leis o cumprimento desses deveres.
    Tão-pouco o fenômeno possui expressão meramente individual; ele é também um fenômeno comunitário. As pessoas vivem-no em conjunto, prestam culto em conjunto e sentem mesmo que a religião implica uma relação umas com as outras pessoas. A liberdade religiosa é também a liberdade de confissões religiosas.
    Se o Estado, apesar de conceder aos cidadãos, o direito de terem uma religião, os puser em condições que os impeçam de a praticar, aí não haverá liberdade religiosa (…).” (sublinhei)
    Ao tratar o serviço religioso como não-essencial, Estados e municípios podem, por via indireta, eliminar os cultos religiosos, suprimindo aspecto absolutamente essencial da religião, que é a realização de reuniões entre os fiéis para a celebração de seus ritos e crenças.
    No recente julgamento do caso South Bay United Pentecostal Church v. Newson (592 U.S. __ 2021) (disponível em: 20A136 South Bay United Pentecostal Church v. Newsom (02/05/2021) (supremecourt.gov), a Suprema Corte dos Estados Unidos considerou legítima a restrição de público em cultos religiosos (tolerando a ocupação de até 25% da capacidade dos templos), mas considerou inconstitucional a proibição completa dos cultos religiosos. 
    A Corte norte-americana fundamentou o julgamento na garantia da liberdade religiosa prevista na 1ª Emenda à Constituição, cujo texto segue transcrito: 
    "O congresso não deverá fazer qualquer lei a respeito de um estabelecimento de religião, ou proibir o seu livre exercício; ou restringindo a liberdade de expressão, ou da imprensa; ou o direito das pessoas de se reunirem pacificamente, e de fazerem pedidos ao governo para que sejam feitas reparações de queixas.”  
    No Brasil, inegável que houve influência do constitucionalismo norte-americano em diversos momentos históricos. Sem dúvida, a Constituição de 1891, obra de Ruy Barbosa, foi fortemente influenciada pela Constituição norte-americana, inclusive na previsão de direitos e garantias fundamentais, na tripartição de Poderes e na possibilidade de o Judiciário exercer o controle de constitucionalidade dos atos do Executivo e do Legislativo. E, como já mencionado, idêntica garantia foi incorporada conforme expressa previsão do art. 5º, inciso VI, da Constituição da República:
    “É inviolável a liberdade de consciência e de crença, sendo assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e garantida, na forma da lei, a proteção aos locais de culto e a suas liturgias.”
    Dessa forma, entendo que a solução adotada pela Suprema Corte (592 U.S. 2021) no caso acima mencionado compatibiliza a necessidade de distanciamento social, decorrente da epidemia da Covid19, com a liberdade religiosa.
    A proibição categórica de cultos não ocorre sequer em estados de defesa (CF, art. 136, § 1º, I) ou estado de sítio (CF, art. 139). Como poderia ocorrer por atos administrativos locais? Certo, as questões sanitárias são importantes e devem ser observadas, mas, para tanto, não se pode fazer tábula rasa da Constituição.
    Observa-se, nesse sentido, que diversas atividades também essenciais, tais como o serviço de transporte coletivo, vêm sendo desenvolvidas ainda que em contexto pandêmico, demandando para tanto um protocolo sanitário mínimo que, com as devidas considerações, poderia ser também adotado no presente caso.
    É importante reconhecer que o transporte coletivo tem sido considerado essencial, a exemplo de mercados e farmácias ' que, de fato, o são. Tais atividades podem efetivamente gerar reuniões de pessoas em ambientes ainda menores e sujeitos a um menor grau de controle do que nas igrejas.
    Por isso mesmo, a partir da constatação dessa realidade, não vejo como se possa simplesmente vedar a abertura dos templos e igrejas.
    Daí concluo ser possível a reabertura de templos e igrejas, conquanto ocorra de forma prudente e cautelosa, isto é, com respeito a parâmetros mínimos que observem o distanciamento social e que não estimulem aglomerações desnecessárias.
    Entendo por demais gravosa a vedação genérica à atividade religiosa, da forma como prevista em parte dos diplomas objeto da presente ação, traduzindo-se em medida atentatória a preceito fundamental consubstanciado em liberdade religiosa.
    Proibir pura e simplesmente o exercício de qualquer prática religiosa viola a razoabilidade e a proporcionalidade. Antes, é possível a harmonização da liberdade religiosa com medidas preventivas também reconhecidamente eficientes no combate à pandemia, como exigência de uso de máscaras, disponibilização de álcool em gel nas entradas dos estabelecimentos, aferição de temperatura, utilização do ambiente respeitando a ventilação adequada, sempre que possível com portas ou janelas abertas, bem como a observância de certo distanciamento social. Tais parâmetros devem, assim, ser utilizados como balizas mínimas de segurança.
    Nesse sentido, a título exemplificativo, convém trazer à luz a Lei n. 6.630/2020, bem como o respectivo Decreto n. 41.913/2021, ambos do Distrito Federal, que permitem a realização de cultos, missas e rituais de quaisquer credos ou religiões, conquanto prevejam as medidas abaixo:
“H) Cultos, missas e rituais de qualquer credo ou religião, conforme Lei Distrital nº 6.630, de 10 de julho de 2020:  
1. Cumprimento dos protocolos e medidas de segurança gerais estabelecidos no art. 5º deste Decreto.  
    2. Os cultos, missas e rituais deverão, preferencialmente, ser realizados por meio de aconselhamento individual, a fim de evitar aglomerações, recomendando-se a adoção de meios virtuais nos casos de reuniões coletivas.
    3. Nos cultos, missas e rituais de qualquer credo ou religião realizados nos estacionamentos das igrejas, templos e demais locais religiosos, as pessoas devem permanecer dentro de seus veículos, devendo ser observada a distância mínima de 2 metros entre cada veículo estacionado.
    4. Disponibilização na entrada de produtos para higienização de mãos e calçados, preferencialmente álcool em gel 70%.
    5. Afastamento mínimo de um metro e meio de uma pessoa para outra, com a organização dos espaços físicos garantindo a distância mínima entre frequentadores e grupos de frequentadores, limitados a 6 pessoas.
    6. Proibição de acesso ao estabelecimento de pessoas com as comorbidades assinaladas no Plano de Contingencia da Secretaria de Estado de Saúde, constante do sítio: http://www.saude.df.gov.br/wpconteudo/uploads/2020/02/PlanodeContinge%CC%82nciaV.6..pdf.
    7. Recomendação para que se evite o contato físico entre as pessoas.
    8. Medição da temperatura, mediante termômetro infravermelho sem contato, dos frequentadores na entrada do estabelecimento religioso, ficando vedado o acesso daqueles que apresentarem temperatura igual ou superior a 37,8º C.
    9. Afixação, em local visível e de fácil acesso, de placa com as informações quanto à capacidade total do estabelecimento, metragem quadrada e quantidade máxima de frequentadores permitida.” 
    (https://dodf.df.gov.br/index/visualizar-arquivo/?pasta=2021|03_Mar%C3%A7o|DODF%20022%2019-03-2021%20EDICAO%20EXTRA%20A|&arquivo=DODF%20022%2019-03-2021%20EDICAO%20EXTRA%20A.pdf. Acesso em 02.04.2021).
    Reconheço que o momento é de cautela, ante o contexto pandêmico que vivenciamos. Ainda assim, e justamente por vivermos em momentos tão difíceis, mais se faz necessário reconhecer a essencialidade da atividade religiosa, responsável, entre outras funções, por conferir acolhimento e conforto espiritual.
    Destaco também o caráter filantrópico, promovido por tais instituições, sendo que muitas fornecem alimentação e abrigo à população mais carente (cuja necessidade mais se destaca no atual contexto) e que, além de concretizar a solidariedade, preceito fundamental do art. 3º da Constituição, é elemento essencial para enfrentarmos os reflexos da pandemia.
    Para além da plausibilidade jurídica, considero ocorrer no caso também o perigo na demora.
    Estamos em plena Semana Santa, a qual, aos cristãos de um modo geral, representa um momento de singular importância para as celebrações de suas crenças — vale ressaltar que, segundo o IBGE, mais de 80% dos brasileiros declararam-se cristãos no Censo de 2010 (Print (ibge.gov.br). 
    Assim, é de ser concedida a medida postulada na inicial, inclusive para além dos participantes da presente demanda, dada a natureza unitária da tese jurídico-constitucional e da necessidade de uniformidade de tratamento do tema em todo o território nacional.
    Ante o exposto, admito o ingresso do CENTRO BRASILEIRO DE ESTUDOS EM DIREITO E RELIGIÃO – CEDIRE na condição de amicus curiae, e concedo a medida cautelar pleiteada, ad referendum do Plenário, para o fim de determinar que:
    a) os Estados, Distrito Federal e Municípios se abstenham de editar ou de exigir o cumprimento de decretos ou atos administrativos locais que proíbam completamente a realização de celebrações religiosas presenciais, por motivos ligados à prevenção da Covid19; e
    b) sejam aplicados, nos cultos, missas e reuniões de quaisquer credos e religiões, os protocolos sanitários de prevenção, relativos à limitação de presença (no máximo, 25% da capacidade), além das medidas acima mencionadas, tais como: distanciamento social (com ocupação de forma espaçada entre os assentos e modo alternado entre as fileiras de cadeiras ou bancos), observância de que o espaço seja arejado (com janelas e portas abertas, sempre que possível), obrigatoriedade quanto ao uso de máscaras, disponibilização de álcool em gel nas entradas dos templos, aferição de temperatura, fixadas estas como balizas mínimas, recomendando-se também outras medidas profiláticas editadas pelo Ministério da Saúde; sem prejuízo da possível e gradativa mitigação das restrições pelo Poder Executivo, conforme haja evolução positiva no tratamento e combate à pandemia.
    Oficiem-se aos Estados-membros e ao Distrito Federal para cumprimento.
    Requisitem-se aos Estados também que comuniquem, por meio apropriado, aos respectivos municípios, para cumprimento da ordem.
    Comunique-se à União e ao Ministério Público Federal.
    Cumpra-se, com urgência.
    Intime-se.
    Brasília, 03 de abril de 2021.
Ministro NUNES MARQUES
Relator