Tribunal: STF
Processo: SL 1432
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-18
Data de publicação: 2021-03-18

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. HABEAS CORPUS PREVENTIVO. DECISÃO DE ORIGEM QUE SUSPENDE DECRETO MUNICIPAL QUE IMPÔE RESTRIÇÕES TEMPORÁRIAS À LOCOMOÇÃO COM VISTAS AO COMBATE À PANDEMIA DA COVID-19. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ATO NORMATIVO EDITADO EM CONFORMIDADE COM AS COMPETÊNCIAS DO MUNICÍPIO. PREVISÃO NO ART. 3º DA LEI FEDERAL 13.979/2020. FUNDAMENTAÇÃO IDÔNEA DE CARÁTER TÉCNICO-CIENTÍFICO. RAZOABILIDADE. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.
    Decisão: Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra decisão monocrática proferida por Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, nos autos do Habeas Corpus preventivo nº 2056954-03.2021.8.26.0000, que deferiu liminar para exonerar parcialmente o paciente do cumprimento das medidas restritivas constantes do Decreto nº 50, de 16 de março de 2021, do Prefeito de Ribeirão Preto/SP.
    Narra o Ministério Público autor que Daniel Augusto Ferreira de Almeida impetrou HC contra ato do Prefeito de Ribeirão Preto, com o objetivo de garantir seu direito à locomoção pelas vias públicas municipais “ainda que fora das hipóteses previstas pelo Decreto Municipal nº 50/2021”, tendo obtido liminar favorável. Sustenta que referida decisão constitui grave lesão à ordem e à saúde públicas, pois se “inibe ações de polícia administrativa sanitária” necessárias ao combate da pandemia da Covid-19. Alega que a decisão teria efeito multiplicador, na medida em que “representa expressa sinalização acerca da possibilidade e do incentivo ao abrandamento do isolamento social, não só na região de Ribeirão Preto mas em todo o Estado, militando contra toda a estratégia governamental no enfrentamento do Covid-19, tomada de forma emergencial e excepcional em face do agravamento da situação nos últimos dias, em que o número de mortes e de pessoas infectadas tem batido recordes em todo o país, tornando o Brasil epicentro mundial da pandemia”. 
    Argumenta que a imposição de medidas severas de isolamento social pelo Município de Ribeirão Preto não viola o pacto federativo, haja vista que a estabelece a competência concorrente da União, Estados e Municípios para a promoção da saúde. Aduz que a Lei Federal n° 13.979, de 06 de fevereiro de 2020, alterada pela Medida Provisória n° 926/20, elencou uma série medidas a serem implementadas pelo Poder Público com vistas ao “enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019”, dentre as quais a determinação de isolamento, quarentena e restrição temporária de locomoção interestadual e intermunicipal, dentre outras, as quais “somente poderão ser determinadas com base em evidências científicas e em análises sobre as informações estratégicas em saúde e deverão ser limitadas no tempo e no espaço ao mínimo indispensável à promoção e à preservação da saúde pública”. 
    Por estes fundamentos, requer “a suspensão da execução da liminar concedida no Habeas Corpus nº 2056954- 03.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo”. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016). 
    In casu, a controvérsia em discussão deriva de ordem proferida em habeas corpus preventivo que determinou a não aplicação ao paciente de restrições à locomoção previstas em Decreto expedido pelo Prefeito de Ribeirão Preto/SP. A decisão ora impugnada fundamentou-se essencialmente no entendimento de que o ato normativo municipal afrontaria a “garantia de livre locomoção insculpida no art. 5º, XV da Carta Magna, e ao próprio Estado de Direito, à democracia e aos princípios que a norteiam”, além de extrapolar o “conteúdo do Decreto Estadual nº 65.563/2021 e a restrição à circulação de pessoas no interregno compreendido entre 20h e 05h”.
    Com efeito, na presente situação de pandemia da COVID-19, especialmente na tentativa de equacionar os inevitáveis conflitos federativos, sociais e econômicos existentes, a gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitadas a competência constitucional e a autonomia de cada ente da Federação. Esse entendimento foi explicitado pelo Plenário desta Suprema Corte no referendo da medida cautelar proferida na ADI 6.341 – ação proposta em face de dispositivos da Lei Federal 13.979/2020 -, ocasião em que restou consignado que os entes federativos possuem competência administrativa comum e legislativa concorrente para dispor sobre o funcionamento de serviços públicos e outras atividades econômicas no âmbito de suas atribuições, nos termos do art. 198, I, da Constituição Federal. 
    Sobre o tema, também deve ser destacada o que assentado na ADPF 672, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgada em 13/10/2020, em cuja ementa se assentou que:
     “Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990)”.
    Deveras, o Supremo Tribunal Federal tem seguido essa compreensão, forte no entendimento de que a competência da União para legislar sobre assuntos de interesse geral não afasta a incidência das normas estaduais e municipais expedidas com base na competência legislativa concorrente, devendo prevalecer aquelas de âmbito regional, quando o interesse sob questão for predominantemente de cunho local. Trata-se da jurisprudência já sedimentada neste Tribunal, no sentido de que, em matéria de competência federativa concorrente, deve-se respeitar a denominada predominância de interesse. 
    Parece ser essa a hipótese em análise nestes autos, segundo os precedentes e lições aqui expostos. Isto porque o Prefeito de Ribeirão Preto/SP, nos limites de sua competência, estabeleceu medidas de restrição à locomoção, fundamentando-as na necessidade de redução da interação entre as pessoas como forma de diminuição da propagação da Covid-19 em âmbito municipal. As razões que embasaram referida decisão administrativa constam do preâmbulo do Decreto nº 50/2021, as quais transcrevemos:
    “Considerando que o Município de Ribeirão Preto possui gestão plena do sistema de saúde, nos termos da Lei Federal nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, da Lei Federal nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, e do Decreto Federal nº 7.508, de 28 de junho de 2011; 
    Considerando o Decreto Estadual nº 65.563, de 11 de março de 2021 que institui medidas emergenciais, de caráter temporário e excepcional, no âmbito da medida de quarentena de que tratam os Decretos nº 64.881, de 22 de março de 2020, e nº 64.994, de 28 de maio de 2020, com o objetivo imediato de conter a transmissão e disseminação da COVID-19; 
    Considerando a iminência do colapso na rede pública e privada de saúde do município de Ribeirão Preto ante o aumento do número de contaminados que demandam intervenção hospitalar; Considerando a medida de ocupação de leitos Covid-19 apresentada nas últimas horas, mesmo com o aumento expressivo de novos leitos, se mantem acima de 90% nas CTI´s; 
    Considerando a situação epidemiológica de Ribeirão Preto acompanhados pelos gráficos e tabelas constantes do controle exercido pela Secretaria de Saúde do Município”. 
    Por estes fundamentos, foram impostas medidas emergenciais, “em caráter temporário e excepcional no período de 17 a 21 de março de 2021”, dentre as quais a vedação a de circulação de pessoas nas vias públicas municipais, salvo hipóteses que elenca. É o que se depreende do art. 3º do mencionado Decreto, in verbis: 
    Artigo 3º - No período de abrangência deste decreto, a circulação de pessoas e veículos em vias públicas será apenas permitida para a finalidade de: 
    I - aquisição de medicamentos; 
    II - obtenção de atendimento ou socorro médico para pessoas ou animais; 
    III - embarque e desembarque no terminal aéreo ou rodoviário, bem como para a entrada ou saída do Município por outros meios de locomoção; 
    IV - atendimento de urgências ou necessidades inadiáveis próprias ou de terceiros; 
    V - prestação de serviços permitidos por este decreto.
      Paragrafo Único - No exercício das atividades excepcionadas no caput deste artigo, os indivíduos deverão portar e exibir, quando requeridos pela fiscalização, além dos documentos pessoais de identificação e de comprovação de endereço residencial: 
    I - nota fiscal da compra ou prescrição médica do medicamento adquirido ou a ser adquirido; 
    II - atestado de comparecimento na unidade de saúde de prestação do atendimento ou socorro médico ou prescrição de medicamentos resultante do atendimento; 
    III - carteira de trabalho, contracheque, contrato social de empresa que seja sócio, declaração de terceiro com identificação do indivíduo, do declarante e do endereço da prestação dos serviços; 
    IV - tíquete ou imagem da passagem ou comprovação de destino ou origem intermunicipal; 
    ou V - comprovação da urgência ou da necessidade inadiável por qualquer meio ou declaração própria ou de terceiro da ocorrência do fato”. 
    Neste exercício de cognição não exauriente sobre matéria, verifico, inicialmente, que a imposição de restrições à locomoção é medida de combate à pandemia da Covid-19 prevista no rol exemplificativo do art. 3º da Lei Federal 13.979/2020 (inciso VI, alínea “b”), tendo a Municipalidade competência para o estabelecimento de tais medidas, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, acima mencionada. Ademais, saliento que, ao menos nesta análise sumária, a medida restritiva em questão se revela dotada de razoabilidade, haja vista o cenário relatado de colapso do sistema de saúde e a existência de diversas exceções à vedação à circulação, além da limitação temporal de sua vigência, de apenas poucos dias, a indicar a pela observância da disposição do §1º do art. 3º Lei Federal 13.979/2020, in verbis: 
    Lei Federal 13.979/2020, art. 3º, §1º. “As medidas previstas neste artigo somente poderão ser determinadas com base em evidências científicas e em análises sobre as informações estratégicas em saúde e deverão ser limitadas no tempo e no espaço ao mínimo indispensável à promoção e à preservação da saúde pública”. 
    Destarte, tratando-se de ato normativo expedido no exercício de competência legítima do Município, conforme já reconhecido pelo Plenário desta Corte, e inexistindo desproporcionalidade ou irrazoabilidade em seu conteúdo, impõe-se o reconhecimento da plausibilidade da argumentação do Ministério Público autor, de modo a ser privilegiada a iniciativa local nesse juízo liminar. Inegável, lado outro, que a decisão atacada representa potencial risco de violação à ordem público-administrativa, no âmbito do Município de Ribeirão Preto/SP e região, bem como à saúde pública, dada a real possibilidade que venha a desestruturar as medidas por ele adotadas como forma de fazer frente a essa epidemia, em seu território, contribuindo para o agravamento da sobrecarga verificada no sistema de saúde. 
    Portanto, evidenciado o fumus boni iuris e o ínsito periculum in mora que a questão envolve, verifica-se a necessidade de concessão de provimento cautelar, haja vista a verificação dos requisitos legais previstos no art. 4º, §7º, da Lei nº 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do STF.
    Ex posits, suspendo cautelarmente os efeitos da decisão proferida nos nos autos do Habeas Corpus preventivo nº 2056954-03.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, de modo a restabelecer a plena eficácia do Decreto Municipal nº 50/2021, expedido pelo Prefeito de Ribeirão Preto/SP.
    Comuniquem-se com urgência.
    Após, notifique-se o autor do habeas corpus na origem para manifestação. 
    Na sequência, abra-se vista dos autos à douta Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 18 de março de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente