Tribunal: STF
Processo: ADI 6576
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-03
Data de publicação: 2021-02-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, proposta pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT, que tem por objetivo ver conferida interpretação conforme ao art. 37, § 12, da Constituição Federal, de modo a estabelecer um teto nacional para os vencimentos dos servidores estaduais e municipais. 



    Eis o trecho impugnado: 



    Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:



    (...)



    § 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores.



    O requerente contesta decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que julgou inconstitucional emenda à Constituição estadual.



    Argumenta que, por terem “natureza jurídica de direito e garantia coletiva com eficácia constitucional normativa imediata e plena, as normas de teto e subteto remuneratórios não são regulamentadas, necessariamente, por norma de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo”.



    Requer, em termos vagos, seja dada “interpretação conforme à Constituição Federal no sentido de que não há vício de iniciativa na EC nº 46/2018 do Estado de São Paulo”.



    Adotei o rito previsto no art. 12 da Lei n. 9.868/99. (eDOC 34)



    A Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo apresentou petição na qual se reportou aos argumentos desenvolvidos em um recurso extraordinário em face da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2116917-44.2018.8.26.0000. (eDOC 37) 



    A Advocacia-Geral da União pugnou pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela sua improcedência, em parecer assim ementado:



    “Administrativo. Pedido de interpretação conforme ao artigo 37, § 12, da Lei Maior, no intuito de reconhecer a validade da Emenda nº 46/2018 à Constituição do Estado de São Paulo. Fixação do subsídio mensal dos Desembargadores do Tribunal de Justiça como subteto único no âmbito do referido ente e de seus Municípios. Preliminar. Inadequação da via eleita. Mérito. Pretensão de convalidação da norma paulista, proveniente de processo legislativo de autoria parlamentar, declarada inválida pela Corte de Justiça estadual. Impossibilidade. Dadas as amplas repercussões orçamentárias envolvidas, a fixação de teto é matéria inserida no âmbito de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Inconstitucionalidade das emendas constitucionais de autoria parlamentar que disponham sobre o teto remuneratório. A instituição, pelo Estado-membro, de limite único remuneratório, nos termos do artigo 37, § 12, da Lei Maior, tem como exceção apenas os Deputados Estaduais e Distritais e os Vereadores. Os Municípios não se submetem à referida regra, na medida em que são regidos pelo artigo 37, inciso XI, da Carta Constitucional. Manifestação pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pelo requerente ” (eDOC 47)



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento da ação, em parecer assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. SUBTETO REMUNERATÓRIO ÚNICO. SUBSÍDIOS MENSAL DOS DESEMBARGADORES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (CF, ART. 37, § 12). MATÉRIA SUJEITA À DISCIPLINA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO OU À LEI ORGÂNICA DE MUNICÍPIO. PRETENSÃO DE REPRISTINAÇÃO DA EMENDA 46/2018 À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO DECLARADA INCONSTITUCIONAL POR VÍCIO DE INICIATIVA. DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. NÃO CONHECIMENTO. 



    1. Não se afigura viável o manejo dos instrumentos de fiscalização abstrata de constitucionalidade para discutir pretensões de nítida feição concreta. 



    2. Não cabe ação direta de inconstitucionalidade para, a pretexto de conferir interpretação conforme ao art. 37, § 12, da CF, repristinar emenda à Constituição do Estado declarada inconstitucional pelo tribunal de justiça em acórdão não reformado pelo Supremo Tribunal Federal em recurso extraordinário. 



    — Parecer pelo não conhecimento da ação. ” (eDOC 50)



    Admiti o ingresso no feito, na condição de amicus curiae, da Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital – FENAFISCO.



    É o relatório.



    Decido.



    A Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, que dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, determina, em seu artigo 3º, que a petição inicial deverá indicar o dispositivo da lei impugnado e os fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações e, que em seu artigo 4º, que a petição inicial inepta, não fundamentada e a manifestamente improcedente serão liminarmente indeferidas pelo relator.



    Verifico que a petição inicial faz pedido juridicamente impossível, conforme destacado nas informações apresentadas pelo Advogado-Geral da União (eDOC 47) e pelo Procurador-Geral da República (eDOC 50).



    Como bem registrou a AGU, “apesar de o autor consignar, na primeira página da petição inicial, que propõe a ação direta ´para dar interpretação conforme ao art. 37, § 12, da Constituição Federal quanto ao subteto remuneratório dos servidores estaduais e municipais´, o pedido de medida cautelar formulado é explícito ao requerer, tão somente, o restabelecimento da eficácia da emenda constitucional estadual. De modo semelhante, quanto ao mérito, postula-se interpretação conforme à Constituição Federal ´no sentido de que não há vício de iniciativa na EC nº 46/2018 do Estado de São Paulo´ (fl. 53 da petição inicial). 



    Observa-se que o autor pretende utilizar o controle abstrato como sucedâneo de outro mecanismo processual, de modo a desconstituir decisão específica que se encontra acobertada pela coisa julgada material, o que não se enquadra no escopo da ação direta de inconstitucionalidade.” (eDOC 47)



    Também nesse sentido, a PGR assentou que “o intuito do requerente, sob pretexto de conferir interpretação conforme a Constituição ao art. 37, § 12, da CF, é o de desconstituir, por via transversa, decisão prolatada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2116917-44.2018.8.26.0000, transitada em julgado, que extirpou do ordenamento jurídico a Emenda 46/2018 à Constituição Paulista.“



    Esta Corte se deparou com situação parecida quando do julgamento da ADI 5.819, Rel. Min. Fux, que restou assim ementada:



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 95, § 1º, DA LEI COMPLEMENTAR 412/2008 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ATRIBUIÇÃO AOS CARTORÁRIOS EXTRAJUDICIAIS VINCULADOS AO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DO ESTADO DE SANTA CATARINA – RPPS/SC DA RESPONSABILIDADE PELO RECOLHIMENTO DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS PESSOAL E PATRONAL DE MANEIRA CUMULADA. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 40, CAPUT; E 150, IV, DA CF. DISPOSITIVO LEGAL DECLARADO INCONSTITUCIONAL NA ADI 4.641. REDISCUSSÃO DOS TERMOS DA MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO JÁ TRANSITADA EM JULGADO. IMPOSSIBILIDADE. EVENTUAIS LESADOS EM SEUS DIREITOS SUBJETIVOS POR CONSEQUÊNCIAS ADVINDAS DA APLICAÇÃO DE NORMA DECLARADA INCONSTITUCIONAL DEVEM BUSCAR REPARAÇÃO EM AÇÃO PRÓPRIA. O CONTROLE CONCENTRADO NÃO TEM POR ESCOPO A SATISFAÇÃO DE DIREITOS SUBJETIVOS INDIVIDUAIS OU COLETIVOS. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O artigo 95, caput e §§, da Lei Complementar 412/2008 do Estado de Santa Catarina já foi declarado parcialmente inconstitucional, no que diz respeito aos cartorários extrajudiciais, quando do julgamento da ADI 4.641, Rel. Min. Teori Zavascki, Plenário, DJe de 10/4/2015. À ocasião, a Corte modulou os efeitos da decisão para resguardar o direito dos segurados e dependentes que, até a data da publicação da ata do julgamento, já estivessem recebendo benefícios previdenciários junto ao regime próprio estadual ou já houvessem cumprido os requisitos necessários para obtê-los. 2. A declaração de inconstitucionalidade parcial do artigo 95 da Lei Complementar 412/2008 do Estado de Santa Catarina incorporou os efeitos típicos das sentenças de declaração de inconstitucionalidade, isto é, a nulidade da norma impugnada, com efeitos retroativos, consequência que só foi mitigada para as situações especificamente arroladas. 3. In casu, o que se pleiteia é a rediscussão dos termos do acórdão prolatado no julgamento da ADI 4.641, já transitado em julgado, de forma a permitir que os indivíduos contemplados pela modulação dos efeitos da decisão sejam exonerados da obrigação de efetuar o recolhimento das contribuições previdenciárias nos moldes do art. 95, § 1º, da Lei Complementar 412/2008 do Estado de Santa Catarina. 4. A ação possui nítido viés rescisório, providência que encontra óbice no artigo 26 da Lei federal 9.868/1999 e na jurisprudência da Corte. Precedente: AR 1.365-AgR, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 7/2/1997. 5. É pacífica a prejudicialidade das ações de controle concentrado cujo objeto é abrangido por pronunciamentos anteriores do Tribunal. Precedentes: ADI 1.460, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 25/6/1999; ADI 1.943, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe de 24/10/2016. 6. Eventuais lesados em seus direitos subjetivos por consequências advindas da aplicação de norma declarada inconstitucional devem buscar a reparação em ação própria, uma vez que o controle concentrado não tem por escopo a satisfação de direitos subjetivos individuais ou coletivos. Precedentes: ADI 4.620-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 1º/8/2012; ADI 1.445-QO, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 29/4/2005; ADI 709, Rel. Min. Paulo Brossard, Plenário, DJ de 20/5/1994. 7. Agravo a que se NEGA PROVIMENTO. (ADI 5.819 AgR/SC, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 23.09.2020.) 



    Não ignoro que há casos em que esta Corte converteu ADI em ADPF. O caso em apreço, entretanto, não permite tal conversão. Colho, nesse sentido, trecho do voto do Min. Marco Aurélio, quando do julgamento da ADPF 314 AgR, de sua relatoria:



    “Reconheço haver precedentes do Supremo quanto à possibilidade de conversão da arguição de descumprimento de preceito fundamental em ação direta quando imprópria a primeira, e vice-versa, se satisfeitos os requisitos para a formalização do instrumento substituto. Cito a Questão de Ordem na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 72/PR, relatora Ministra Ellen Gracie, julgada em 1º de junho de 2005, o Referendo em Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.180/DF, apreciado em 10 de março de 2010, e a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.163/SP, examinada em 29 de fevereiro de 2012, ambas de relatoria do ministro Cezar Peluso.



    Segundo o entendimento adotado nesses julgados, dúvida razoável sobre o caráter autônomo de atos infralegais impugnados, tais como decretos, resoluções e portarias, e alteração superveniente da norma constitucional dita violada legitimam o Tribunal a adotar a fungibilidade em uma direção ou em outra a depender do quadro normativo envolvido. Para o Supremo, portanto, apenas situações extravagantes autorizam a admissão de arguição de descumprimento de preceito fundamental como ação direta, e vice-versa, revelada postura conciliatória entre instrumentalidade e celeridade processuais, de um lado, e necessidade de não se baratear os institutos, do outro.



    Essa excepcionalidade não está presente na espécie, ao contrário. O recorrente incorreu naquilo que a doutrina processual denomina de “erro grosseiro” ao escolher o instrumento formalizado, ante a falta de elementos, considerados os preceitos legais impugnados, que pudessem viabilizar a arguição.” (ADPF 314, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 18.02.2015 – grifos acrescidos) 



    Ademais, ainda que esta ADI houvesse sido ajuizada como uma arguição de descumprimento de preceito fundamental, não mereceria provimento, uma que o referido remédio constitucional não se presta à cassação de decisões transitadas em julgado. Esse tema foi bem explorado pelo Min. Luiz Fux na ADPF n. 554:



          “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO PROLATADO NO JULGAMENTO DE ADI ESTADUAL, QUE REPUTOU INCONSTITUCIONAL A EMENDA CONSTITUCIONAL ESTADUAL 46/2018. CONTROVÉRSIA A RESPEITO DA TITULARIDADE DA INICIATIVA LEGISLATIVA PARA A IMPLEMENTAÇÃO DO TETO REMUNERATÓRIO PREVISTO NO ARTIGO 37, § 12, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DECISÃO JUDICIAL IMPUGNADA EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NÃO SATISFAÇÃO DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. ARTIGO 4º, § 1º, DA LEI FEDERAL 9.882/1999. CONTRADIÇÃO E OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO EM RAZÃO DO TRÂNSITO EM JULGADO DA DECISÃO JUDICIAL IMPUGNADA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DESPROVIDOS. 



    1. O acórdão embargado, ao assentar a inobservância do requisito da subsidiariedade no manejo da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, que tem por objeto acórdão prolatado no bojo de ação objetiva, ajuizada no âmbito estadual, ante a possibilidade de interposição de recurso extraordinário – que inclusive já foi interposto e julgado por esta Corte (ARE 1.222.297) –, não incorreu em vícios de contradição e omissão, restando devidamente fundamentado que não cabe arguição de descumprimento de preceito fundamental nas hipóteses em que existe outro meio eficaz de solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata.



    2. Os embargos de declaração não têm a finalidade de revisão, reforma ou anulação do julgado, uma vez que não se destinam à produção de uma nova decisão. Eventuais alterações no ato judicial embargado são restritas à correção dos vícios de obscuridade, omissão, contradição ou erro material (artigo 1.022 do CPC/2015), de forma que a decisão dos embargos terá caráter meramente integrativo. Precedentes: ADI 5.357-MC-Ref-ED, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 7/3/2017; ADI 3.794-ED-ED, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, DJe de 21/9/2017.



    3. O trânsito em julgado do ARE 1.222.297, em 11/3/2020, implicou o trânsito em julgado do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo prolatado no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual 2116917- 44.2018.8.26.0000, objeto da presente controvérsia.



    4. Prejudicialidade da ação, vez que a arguição de descumprimento de preceito fundamental não se presta à cassação de decisões judiciais transitadas em julgado. Precedentes: ADPF 243-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 27/5/2016; ADPF 249-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe de 1º/9/2014.



    5. Embargos de declaração desprovidos.”



    (ADPF 554 AgR-ED, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 30.4.2020 – grifos acrescidos) 



    A ação, portanto, não pode ser conhecida, tampouco convertida em ADPF, por ser sua petição inicial inepta e manifestamente improcedente



    Ante o exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade, nos termos do art. 4º da Lei 9.868/99.



    Publique-se. 



    Brasília, 03 de fevereiro de 2021.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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