Tribunal: STF
Processo: ARE 1320621
Classe: ARE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-12
Data de publicação: 2021-07-12

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de agravos interpostos por Viação Vera Cruz S/A e pelo Departamento de Transportes do Estado do Rio de Janeiro – Detro/RJ contra decisões que negaram seguimento aos seus recursos extraordinários.
    No recurso extraordinário interposto por Viação Vera Cruz S/A (págs. 244-260 do documento eletrônico 20), com base no art. 102, III, a, da Constituição, impugna-se o acórdão do Superior Tribunal de Justiça assim ementado:
    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO PERMISSÃO. TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO. INEXISTÊNCIA. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 480, 481 E 482 DO CPC E 42, § 2º, DA LEI N. 8.987/95. AFRONTA À RESERVA DE PLENÁRIO. CERCEAMENTO DE DEFESA. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ. INDENIZAÇÃO. NÃO CABIMENTO. LIMITES DA LIDE.
    1. A análise da existência de cerceamento de defesa esbarra na Súmula 7/STJ, mormente quando a questão posta desborda dos lindes da ação civil pública.
    2. Não cabe análise de violação dos arts. 480 e 481 do CPC, ante a falta de prequestionamento da matéria.
    3. Nos termos do art. 42, § 2º, da Lei n. 8.987/95, deve a Administração promover certame licitatório para novas concessões de serviços públicos, não sendo razoável a prorrogação indefinida de contratos de caráter precário.
    4. Este Tribunal entende que o art. 42, § 2º, da Lei n. 8.987/95 não se aplica a permissões, o que per se já justificaria o afastamento da indenização destinada aos concessionários. Precedentes.
    5. O entendimento deste Tribunal entende ser ‘indispensável o cumprimento dos ditames constitucionais e legais, com a realização de prévio procedimento licitatório para que se possa cogitar de indenização aos permissionários de serviço público de transporte coletivo, o que não ocorreu no presente caso" (REsp 1.354.802/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 19/9/2013, DJe 26/9/2013).
    6. Ausente prévio procedimento licitatório, a Administração não deve indenizar empresas permissionárias, mormente quando se busca mera adequação de serviço público à legislação de regência e à Carta da República.
    7. Precedentes deste Tribunal: AgRg no AREsp 481.094/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 21/5/2014; REsp 1.422.656/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 21/3/2014, REsp 1.366.651/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 26/9/2013, AgRg no REsp 1.423.158/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin, DJe 6/4/2015, REsp 1.407.860/RJ, Rel. Ministro Og Fernandes, DJe 18/12/2013; e REsp 1.420.691/RJ, Rel. Ministra Eliana Calmon, DJe 13/12/2013, REsp 1.376.569/RJ, em decisão monocrática, Rel. Ministro Humberto Martins, DJe de 10/4/15.
    8. Agravo regimental a que se nega provimento” (págs. 27-28 do documento eletrônico 20).
    Alega-se, em suma, violação dos arts. 37, XXI, e 175, parágrafo único, I, da Carta Magna, sob o argumento de que a recorrente, em razão da declaração de nulidade do contrato por ausência de licitação, faz jus à indenização pelos investimentos não amortizados, conforme prevê o art. 42, §§ 1º a 6º, da Lei 8.987/1995, com a redação dada pela Lei 11.447/2005.
    Por sua vez, nos recursos extraordinários interpostos por Detro/RJ (págs. 2-23 do documento eletrônico 13) e pela Viação Vera Cruz S/A (págs. 95-130 do documento eletrônico 13), fundados no art. 102, III, a, da Constituição, ataca-se o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, no qual foi declarada a nulidade do contrato de prorrogação de permissão de serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros e determinada a realização da licitação pertinente.
    Os recorrentes sustentam, em síntese, ofensa aos arts. 5°, LV; 37, caput e XXI; 93, IX; e 175 da Lei Maior.
    É o relatório necessário.
    Passo a examinar, em primeiro lugar, o recurso extraordinário interposto por Viação Vera Cruz S/A contra a decisão do Superior Tribunal de Justiça.
    O recurso não merece acolhida.
    O Superior Tribunal de Justiça entendeu que,
    “[d]a leitura do aresto recorrido, dessume-se que foram devidamente anotadas pela Corte de origem a aplicação do direito superveniente e a vinculação da realização do pleito licitatório ao pagamento de indenização às empresas - tema que foi referido diversas vezes no aresto recorrido.
    Merece prosperar a alegação de que fora violado o art. 462 do CPC, não sendo possível a condenação do órgão estatal a indenizar a empresa, porquanto o pleito escapa aos lindes do requerido na exordial.
    Nos autos, não houve pedido reconvencional em que a empresa buscasse o direito à indenização, não sendo cabível condenação que desborda, em muito, do pedido formulado na ação, ainda que com base na existência de direito superveniente.
    É consabido que o fato novo estranho à causa petendi demanda um contraditório regular em outra ação, em respeito ao devido processo legal.
    Ademais, por se tratar de ação civil pública, a busca da tutela de bem coletivo estaria desnaturada com a condenação da Administração em ressarcir as empresas dos investimentos realizados” (págs. 33-34 do documento eletrônico 20).
    Ademais, aquela Corte assinalou que “[...] o art. 42, § 2º, da Lei n. 8.987/95 não se aplica a permissões, o que per se já justificaria o afastamento da indenização destinada aos concessionários” (pág. 27 do documento eletrônico 20).
    Esses fundamentos infraconstitucionais acima referidos, suficientes para manutenção do acórdão recorrido, tornaram-se definitivos com o julgamento do Superior Tribunal de Justiça, o que atrai a incidência da Súmula 283/STF na espécie. Nesse sentido, cito os seguintes julgados deste Tribunal cujas ementas seguem reproduzidas: 
    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE REPETIÇÃO DE INDÉBITO. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE FORNECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTO. LITISPENDÊNCIA. CONFIGURAÇÃO. ART. 301, §§ 1º e 3º, DO CPC. EXTINÇÃO DA AÇÃO. FUNDAMENTO INFRACONSTITUCIONAL SUFICIENTE PARA MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. APLICAÇÃO DA SÚMULA 283/STF. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O MANEJO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 19.11.2013. 
    1. A suposta afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais dependeria da análise de legislação infraconstitucional, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário, considerada a disposição do art. 102, III, ‘a’, da Lei Maior. 
    2. A jurisprudência desta Suprema Corte não admite recurso extraordinário contra acórdão que contém fundamento infraconstitucional suficiente e este se torna imodificável. Aplicação da Súmula 283/STF: ‘É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles’. Precedentes. 
    3. Agravo regimental conhecido e não provido” (ARE 933.079-AgR/SP, Rel. Min. Rosa Weber — grifei).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. CESSÃO DE CRÉDITO DE PRECATÓRIO. PROVA DA HABILITAÇÃO. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. SÚMULAS 283, 279 E 636/STF. 
    Caso em que o Tribunal de origem adotou fundamento autônomo e suficiente à manutenção do julgado que restou incólume ante o trânsito em julgado do Recurso Especial no Superior Tribunal de Justiça (Súmula 283/STF).
    Hipótese, de qualquer modo, em que a resolução da controvérsia demandaria o reexame dos fatos e provas constantes nos autos e da legislação infraconstitucional. Incidência das Súmulas 279 e 636/STF. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI 800.797-AgR/RS, Rel. Min. Roberto Barroso — grifei).
    Além disso, a controvérsia em exame está restrita ao âmbito infraconstitucional, consoante se verifica em decisões de ambas as Turmas desta Corte:
    “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LICITAÇÃO. PERMISSÃO. TRANSPORTE COLETIVO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INVESTIMENTOS. INDENIZAÇÃO PRÉVIA. LEI 8.987/1995. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015.
    1. O exame da alegada ofensa ao art. 37, caput, da Constituição Federal, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação desta Suprema Corte, dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada, o que refoge à competência jurisdicional extraordinária prevista no art. 102 da Magna Carta.
    2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República.
    3. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE 1.124.684-AgR-segundo/RJ, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma).
    “Ementa: Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Concessão de transporte público. Prorrogação do contrato sem licitação. Indenização. Lei nº 8.987/95. Indeferimento de diligência probatória. Ausência de repercussão geral. Ofensa à cláusula de reserva de plenário. Inexistência. RE contra acórdão do STJ. Fundamento infraconstitucional suficiente à manutenção do aresto recorrido não impugnado na petição do recurso extraordinário. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes.
    1. O Plenário da Corte, no exame do ARE nº 639.228/RJ, Relator o Ministro Cezar Peluso, Tema 424, concluiu pela ausência de repercussão geral do tema relativo à suposta violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa nos casos de indeferimento de produção de provas no âmbito de processo judicial, dado o caráter infraconstitucional da matéria.
    2. É pacífica a jurisprudência da Corte no sentido de que não há violação do art. 97 da Constituição Federal quando o Tribunal de origem, sem declarar a inconstitucionalidade da norma, nem afastá-la sob fundamento de contrariedade à Constituição Federal, se limita a interpretar e aplicar a legislação infraconstitucional ao caso concreto.
    3. Não foi impugnado, na petição de recurso extraordinário, fundamento suficiente para a manutenção do acórdão recorrido. Incidência da Súmula nº 283/STF.
    4. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional. Incidência da Súmula nº 636/STF.
    5. Agravo regimental não provido.
    6. Não se aplica o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85)” (ARE 1.040.581-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma).
    Igualmente, não prosperam os recursos extraordinários interpostos contra o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.
    De fato, esta Corte firmou orientação no sentido de ser inadmissível, em regra, a interposição de recurso extraordinário para discutir matéria relacionada à ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e da prestação jurisdicional, quando a verificação dessa alegação depender de exame prévio de legislação infraconstitucional, por não configurar situação de ofensa direta à Lei Maior. Esse entendimento foi consolidado no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Tema 660), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, em que se rejeitou a repercussão geral da matéria sob os seguintes fundamentos:
    “Ementa: Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”. 
    Outrossim, este Tribunal, no julgamento do Tema 424 (ARE 639.228-RG), da relatoria do Ministro Presidente, rejeitou a repercussão geral da matéria relacionada à alegação de ofensa aos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório nos casos de indeferimento de pedido de produção de provas requeridos no âmbito do processo judicial, por configurar situação de ofensa reflexa ao texto constitucional. O acórdão do aludido precedente possui a seguinte ementa:
    “RECURSO. Agravo convertido em Extraordinário. Inadmissibilidade deste. Produção de provas. Processo judicial. Indeferimento. Contraditório e ampla defesa. tema infraconstitucional. Precedentes. Ausência de repercussão geral. Recurso extraordinário não conhecido. Não apresenta repercussão geral recurso extraordinário que, tendo por objeto a obrigatoriedade de observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, nos casos de indeferimento de pedido de produção de provas em processo judicial, versa sobre tema infraconstitucional”. 
    Além disso, os Ministros desta Corte, no julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Tema 339), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, reconheceram a repercussão geral e reafirmaram a jurisprudência no sentido de que a exigência do art. 93, IX, da Constituição não impõe que a decisão seja exaustivamente fundamentada. O que se busca é que o julgador indique de forma clara as razões de seu convencimento, tal como ocorreu. Por oportuno, reproduzo a ementa do referido precedente:
    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3° e 4°). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral” (grifei).
    É certo, ainda, que o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ao analisar o caso concreto, não declarou a inconstitucionalidade de norma legal ou afastou sua aplicação sem observância do art. 97 da Constituição, visto que apenas interpretou a legislação infraconstitucional aplicável à espécie. 
    Assim, consoante a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não há falar, na espécie, em afronta à cláusula de reserva de plenário, dado que para a sua caracterização é necessário que o órgão fracionário fundamente-se na incompatibilidade entre a norma legal e a Constituição Federal, o que não ocorreu no caso. Nessa trilha, destaco julgados deste Tribunal cujas ementas transcrevo a seguir:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS SUFICIENTES DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283 DO STF. RESERVA DE PLENÁRIO. VIOLAÇÃO AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. PROCESSO DEMARCATÓRIO. CITAÇÃO DOS INTERESSADOS. INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO ART. 5º, LV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OFENSA REFLEXA. AGRAVO IMPROVIDO.
    I - O agravante não refutou todos os fundamentos suficientes da decisão agravada, o que atrai a incidência da Súmula 283 do STF. Precedentes.
    II - Não há que falar em violação ao art. 97 da CF, tampouco em aplicação da Súmula Vinculante 10 do STF, uma vez que o Tribunal a quo não declarou a inconstitucionalidade de norma nem afastou sua aplicabilidade com apoio em fundamentos extraídos da Constituição . Precedentes.
    III - Esta Corte firmou orientação no sentido de ser inadmissível, em regra, a interposição de recurso extraordinário para discutir matéria relacionada à ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, quando a verificação dessa alegação depender de exame prévio de legislação infraconstitucional, por configurar situação de ofensa reflexa ao texto constitucional. Precedentes.
    IV - Agravo regimental improvido” (RE 577.910-AgR/SC, de minha relatoria – grifei).
    “PROCESSUAL CIVIL. CONSTITUCIONAL. ENSINO SUPERIOR. SUPLETIVO. IDADE MÍNIMA NÃO ALCANÇADA. SÚMULA STF 10. ART. 97, CF: INAPLICABILIDADE.
    1. Para a caracterização de ofensa ao art. 97 da Constituição, que estabelece a reserva de plenário (full bench), é necessário que a norma aplicável à espécie seja efetivamente afastada por alegada incompatibilidade com a Constituição Federal.
    2. Não incidindo a norma no caso e não tendo sido ela discutida, não se caracteriza ofensa à Súmula Vinculante 10, do Supremo Tribunal Federal.
    3. O embasamento da decisão em princípios constitucionais não resulta, necessariamente, em juízo de inconstitucionalidade. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE 566.502-AgR/BA, Rel. Min. Ellen Gracie – grifei).
    Assinalo também que, para divergir do acórdão recorrido, seria necessário o reexame das normas infraconstitucionais aplicáveis ao caso, de modo que eventual ofensa à Constituição seria indireta, o que inviabiliza o recurso. Com essa orientação, refiro o RE 811.271-AgR/SP, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, que porta a seguinte ementa:
    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Obrigatoriedade de fundamentação das decisões judiciais. Art. 93, IX, da Constituição. Matéria infraconstitucional. Tema 339 da sistemática da repercussão geral. 3. Alegada violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa. Art. 5º, LV, da Constituição. Matéria infraconstitucional. Tema 424 da sistemática da repercussão geral. 4. Não viola o princípio da separação de poderes o exame da legalidade dos atos administrativos. 5. Prorrogação de contrato de gerenciamento de obra pública. Licitação. Ofensa constitucional indireta. Incidência das súmulas 279 e 280. 6. Agravo regimental a que se nega provimento”.
    Por fim, a jurisprudência desta Corte está pacificada no sentido da inconstitucionalidade das prorrogações de concessões e permissões de serviço público sem a realização de prévia licitação, inclusive para contratos formalizados antes da Constituição de 1988. Com esse entendimento, menciono os seguintes precedentes de ambas as Turmas deste Tribunal:
    “Ementa: CONCESSÃO – TRANSPORTE INTERMUNICIPAL – PRORROGAÇÃO – IMPOSSIBILIDADE – LICITAÇÃO. O artigo 175 da Carta de República, ao preconizar o procedimento licitatório como requisito à concessão de serviços públicos, possui normatividade suficiente para invalidar a prorrogação de contratos dessa natureza, formalizados antes de 5 de outubro de 1988” (RE 603.530-AgR/MT, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma).
    “Ementa: Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Concessão de transporte público. Prorrogação do contrato sem licitação. Impossibilidade. Precedentes.
    1. É pacífica a orientação da Corte de que, nos termos do art. 175, caput, da Constituição Federal, é imprescindível a realização de licitação para a prorrogação dos contratos de concessão de serviço público.
    2. Agravo regimental não provido” (ARE 724.396-AgR/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma).
    Isso posto, nego seguimento aos recursos (art. 21, § 1°, do RISTF).
    Publique-se. 
    Brasília, 12 de julho de 2021.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator