Tribunal: STF
Processo: SL 1390
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-01
Data de publicação: 2021-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL (FUNDEF). COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS PELA UNIÃO. BLOQUEIO DE RECURSOS ORIUNDOS DE PRECATÓRIO. ALEGADA GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. PRECEDENTES. VALORES VINCULADOS AO CUSTEIO DE SERVIÇOS EDUCACIONAIS. VEDAÇÃO A QUALQUER DESTINAÇÃO DIVERSA. MEDIDA LIMINAR CONFIRMADA. PEDIDO QUE SE JULGA PROCEDENTE.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar, com pedido liminar, ajuizado pelo Município de Prado/BA, em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, no Agravo de Instrumento nº 8025630-09.2020.8.05.0000, por meio da qual o Desembargador Relator manteve decisão concessiva de tutela provisória proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 8000588-28.2020.805.0203, em trâmite na Vara Cível da Comarca de Prado/BA, que determinou o “bloqueio de 60% (sessenta por cento) dos recursos oriundos do Precatório de nº 0201539-73.2018.4.01.9198, pagamento de diferenças devidas do FUNDEF, recebido pelo município de Prado/BA, até ulterior decisão”. 
    O Município requerente sustenta a presença de periculum in mora uma vez que a decisão judicial que pretende suspender determina que recursos, já destinados pelo Município para execução de obras, sejam direcionados para pagamento de professores e coordenadores, objeto que seria incabível no juízo de discricionariedade da Administração, lesionando sobremaneira a ordem administrativa e a economia pública. Pretende a suspensão, inaudita altera pars, dos efeitos da decisão que concedeu a liminar, a fim prosseguir com obras já em curso na área da educação. 
    No mérito, argumenta que em demandas análogas, tais como a STP 282, SL 1.050 e MS 35.679, esta Corte já assentou entendimento no sentido da existência de risco de grave dano à ordem e à administração públicas causado pelo bloqueio de vultosa quantia destinada a programas na área da educação. Defende violação aos arts. 2º, 211 e 212 da Constituição, bem como ao art. 60 do Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, porquanto, ao se imiscuir em questão afeta diretamente a administração pública municipal, o judiciário “interfere, sem embasamento constitucional (ou legal), na gestão de políticas públicas e orçamento destinados para a área da educação”. 
    Defende, ainda, que o bloqueio de 60% do valor recebido viola os princípios norteadores da Administração Pública, notadamente os princípios da legalidade, moralidade e eficiência, “pois entende-se que destinar parte dos recursos para professores que já receberam seus vencimentos, além de violar preceitos legais, como a lei orçamentária, significa beneficiar indevidamente os então servidores, bem como em absolutamente nada atende o princípio da eficiência”. Aduz que a decisão ora impugnada consubstancia hipótese de periculum in mora inverso na medida em que impacta no acesso imediato da população local ao serviço público essencial de educação, porquanto os valores ficam bloqueados, ao invés de serem utilizados pelo Município no incremento da educação pública daquela localidade. 
     Ressalta que o Congresso Nacional afastou qualquer possibilidade de subvinculação de tais verbas para o magistério quando constou no PL 1.581/202 que tal regramento só será aplicado em caráter obrigatório nos casos de acordos realizados pelos entes credores com a União até o momento da quitação dos precatórios, situação em que não se enquadra o Município. Consigna ainda que, por meio de veto ao parágrafo único do art. 8º da Lei 14.057/2020, não foi sancionado o rateio dos precatórios do FUNDEF à classe dos professores, a corroborar a ilegalidade da decisão objurgada.
    Ao final, formula pedido nos seguintes termos:
    “Diante de todo o exposto, requer o Município de Prado/BA que seja deferido, inaudita altera pars, o presente Pedido de Suspensão para sustar os efeitos da decisão concedida nos autos da ação civil pública, em trâmite na Vara Cível da Comarca de Prado/BA, sob o nº 8000588-28.2020.805.0203, a fim de se evitar grave lesão à ordem, à saúde e a economia pública municipal, sobretudo, para compatibilização com os precedentes deste E. STF, consoante demonstrado, nos termos do art. 926 do CPC.”
    Em decisão proferida em 29 de setembro de 2020, deferi liminar pleiteada, para suspender os efeitos da decisão proferida nos autos da Ação Civil Pública, em trâmite na Vara Cível da Comarca de Prado/BA, sob o nº 8000588-28.2020.805.0203, no afã de permitir o desbloqueio das verbas oriundas do Precatório de nº 0201539-73.2018.4.01.9198, relativas ao pagamento de diferenças devidas do FUNDEF, recebido pelo município de Prado/BA, até o respectivo trânsito em julgado da ação em que proferida. 
    O Sindicato dos Trabalhadores em Educação das Redes Públicas Municipais e Estadual do Ensino Pré-Escolar, Fundamental e Médio do Estado da Bahia em Prado (APLB) apresentou contrariedade ao pedido, argumentando, em síntese, a existência de irregularidade nas licitações referentes às obras a serem realizadas com recursos financeiros oriundos dos precatórios do FUNDEF, apontando ainda indícios de fraudes em contratação. Reitera a necessidade de vinculação de 60% da verba recebida do FUNDEF à valorização dos profissionais da educação (doc. 45).
    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido de contracautela, em parecer que porta a seguinte ementa, in verbis:
    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. EDUCAÇÃO. FUNDEF/FUNDEB. BLOQUEIO DE PARCELA DE PRECATÓRIO PARA PAGAMENTO DE PROFESSORES. GRAVE RISCO DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICA MUNICIPAL. EXISTÊNCIA. NECESSIDADE DE RESGUARDO DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS. PARECER PELO DEFERIMENTO DO PEDIDO DE CONTRACAUTELA, PREJUDICADO O RECURSO DE AGRAVO.
    1. Decisão que determina o bloqueio de 60% de precatório a ser recebido pelo município, decorrente da condenação da União à complementação do FUNDEF/FUNDEB, para pagamento de professores é medida extrema e configura grave risco à ordem e à economia públicas municipais, não podendo subsistir diante das necessidades prementes e inadiáveis do município na prestação de serviços públicos.
    2. É de se condicionar a liberação do valor a ser recebido pela municipalidade a título de diferenças do FUNDEF/FUNDEB ao seu integral e exclusivo investimento em ações e serviços públicos de educação, sem destinação de tal verba, ainda que parcialmente, a despesas estranhas àquelas compreendidas no âmbito do FUNDEF/FUNDEB, a exemplo do pagamento de honorários advocatícios contratados com escritório particular de advocacia, ante a natureza vinculada dos valores do fundo.
    – Parecer pelo deferimento do pedido de suspensão com o desbloqueio do precatório para seu integral e exclusivo investimento em ações e serviços públicos de educação, prejudicado o agravo interno.” (doc. 95)
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, reconheço a competência desta Suprema Corte para a apreciação deste pedido de suspensão, porque o litígio em questão vincula-se diretamente ao princípio da separação dos poderes (art. 2ª da Constituição Federal) e ao pacto federativo. Com efeito, a presente causa aborda o repasse de verbas relativas ao FUNDEF pela União aos demais entes, com fundamento em alegada prevalência do direito à educação (art. 212 da Constituição Federal).
    Verifico, preliminarmente, que o presente pedido de suspensão de liminar não objetiva a reforma ou a anulação da decisão impugnada, não sendo, portanto, utilizado como instrumento para reapreciação judicial. O requerente pretende tão somente a suspensão da eficácia da decisão contrária ao Poder Público Municipal, fundamentando seu pleito no risco à ordem administrativa, à economia municipal e à prestação dos serviços públicos de educação. Desse modo, revela-se adequada a via eleita, eis que presentes os requisitos de admissibilidade do presente incidente, passando, então, ao exame da pretensão deduzida pelo requerente.
    De saída, pontuo que a utilização do instrumento da medida de contracautela de suspensão de segurança pressupõe a demonstração de que o ato questionado apresenta potencial risco de abalo grave à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1991; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como causas de pedir da suspensão, a própria lei indica causas de “natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais” e que se revelam como “conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto” (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção. 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, verbis:
    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016).
    In casu, a controvérsia deriva da manutenção de decisão liminar que determinou o bloqueio de parte de recursos oriundos de precatório relativo ao pagamento de diferenças devidas do FUNDEF ao Município requerente. Confira-se o teor da decisão, consoante trecho pertinente a seguir (doc. 2):
    “(...) Da análise dos fatos, sobreposse dos novos elementos de convicção trazidos pela parte autora a conhecimento deste Juízo, e da documentação acostada, emergem dos autos os requisitos previstos no art. 300 do CPC. 
    Com efeito, para concessão da tutela antecipada de urgência deve restar evidente no caderno de processo a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, sendo que tal medida diferenciada tem por finalidade precípua adiantar os efeitos da tutela de mérito, de sorte a propiciar sua imediata execução. 
    Cabe salientar que a antecipação de tutela é concedida em decisão interlocutória e é provisória, modificável, ou revogável pelo próprio magistrado que a concedeu, podendo, inclusive, ser suspensa em segundo grau de jurisdição. 
    A probabilidade do direito está presente na própria legislação que regulamenta o FUNDEB, Lei n. 11.494/2007, maiormente em seu art. 22, o qual estabelece que pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério. 
    O perigo de dano, por sua vez, extrai-se da documentação acostada aos autos, qual seja, o Decreto Legislativo n. 14/2020, que suspende os efeitos do Decreto Municipal n. 89/2020, de 05 de junho de 2020, o qual tratava sobre os procedimentos a serem adotados pela Administração Pública Municipal para observância da máxima legalidade no que concerne a aplicação do 60% (sessenta por cento), com o propósito de vincular o referido montante para pagamento exclusivo dos profissionais da educação, pois os valores, enquanto desbloqueados, correm o risco de serem destinados a outros fins, sendo que o bloqueio do mencionado percentual da verba oriunda do precatório do FUNDEF não tem o condão de causar grave lesão à ordem econômica e à economia pública, mas tão somente o de preservar os valores até que se tenha um provimento jurisdicional definitivo. 
    Assim, verificando a presença dos requisitos exigidos pela legislação vigente, pois relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de ineficácia do provimento final, a concessão da tutela liminar é medida que se impõe. 
    Ante o exposto, DEFIRO inaudita altera pars, a tutela antecipada de urgência requerida, para determinar o bloqueio de 60% (sessenta por cento) dos recursos oriundos do Precatório n. 0201539- 73.2018.4.01.9198, pagamento de diferenças devidas do FUNDEF, recebidos pelo município de Prado/BA, até ulterior deliberação. 
    Comunique-se, com urgência, dando-se cópia da decisão, a instituição financeira Caixa Econômica Federal, onde está depositado o respectivo valor, consoante informação constante dos autos, para que proceda imediatamente ao bloqueio do montante. 
    Dê-se ciência ao douto representante do Ministério Público. 
    Providencias de praxe.” 
    Verifica-se que a decisão está orientada na necessidade de preservar os valores até decisão judicial definitiva. Ocorre que não se revela razoável consentir com o bloqueio, por tempo indeterminado, de valores que poderiam ser imediatamente revertidos em benefício da população local, porquanto se trata de verbas que possuem destinação vinculada à promoção da educação, conforme juízo administrativo dos órgãos gestores da municipalidade. 
    Ademais, diante do fato de que o Município requerente permaneceu mais de vinte e dois anos impedido de usufruir dos valores do FUNDEF que lhe são devidos, entendo estar presente lesão - tanto à economia pública, quanto à prestação de serviços públicos - suficiente a ensejar a concessão da tutela pretendida. 
    Importa consignar ainda que a decisão a ser suspensa não se coaduna com entendimento desta Corte, no sentido de impedir decisões judiciais indiscriminadas que determinem o bloqueio de verbas públicas, especialmente as vinculadas a serviços de natureza essencial, retirando do Poder Executivo ou de entidades públicas a possibilidade de gestão das políticas públicas e orçamentárias, sob pena de violação ao modelo constitucional de organização orçamentária. Confiram-se: 
    “DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECISÕES JUDICIAIS DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO E DO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 1ª REGIÃO. BLOQUEIO, ARRESTO, PENHORA, SEQUESTRO E LIBERAÇÃO DE VALORES EM CONTAS DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. PAGAMENTO DE SALÁRIOS E BENEFÍCIOS DE SERVIDORES ATIVOS E INATIVOS. SATISFAÇÃO DE CRÉDITOS DE PRESTADORES DE SERVIÇOS. DEFINIÇÃO DE PRIORIDADES POLÍTICAS NA APLICAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS. ATO DO PODER PÚBLICO. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL CABÍVEL. ARTS. 1º, CAPUT, E 4º, § 1º, DA LEI Nº 9.882/1999. ALTERAÇÃO DA DESTINAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DE RECURSOS PÚBLICOS. TRANSPOSIÇÃO DE RECURSOS ENTRE DIFERENTES ÓRGÃOS OU CATEGORIAS DE PROGRAMAÇÃO SEM PRÉVIA AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. VEDAÇÃO. ARTS. 2º, 84, II, e 167, VI e X, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. FUMUS BONI JURIS E PERICULUM IN MORA DEMONSTRADOS. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA EM PARTE. SUSPENSÃO DOS EFEITOS DAS DECISÕES IMPUGNADAS EXCLUSIVAMENTE NOS CASOS EM QUE AS MEDIDAS CONSTRITIVAS TENHAM RECAÍDO SOBRE RECURSOS DE TERCEIROS, ESCRITURADOS CONTABILMENTE, INDIVIDUALIZADOS OU COM VINCULAÇÃO ORÇAMENTÁRIA ESPECÍFICA. 1. As reiteradas decisões do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro e do Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região que resultaram em bloqueio, arresto, penhora, sequestro e liberação de valores administrados pelo Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro para atender demandas relativas a pagamento de salário de servidores ativos e inativos, satisfação imediata de créditos de prestadores de serviços e tutelas provisórias definidoras de prioridades na aplicação de recursos públicos traduzem, em seu conjunto, ato do Poder público passível de controle pela via da arguição de descumprimento de preceito fundamental, cabível nos moldes dos arts. 1º, caput, e 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999. 2. A efetividade do modelo de organização da Administração Pública preconizado pela Constituição Federal supõe a observância dos princípios e regras do sistema orçamentário (arts. 167, VI e X, da CF), do regime de repartição de receitas tributárias (arts. 34, V, 158, III e IV, e 159, §§ 3º e 4º, e 160, da CF) e da garantia de paramentos devidos pela Fazenda Pública em ordem cronológica de apresentação de precatórios (art. 100, da CF). Expropriações de numerário existente nas contas do Estado do Rio de Janeiro, para saldar.” (ADPF 405 MC, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 05/02/2018) 
    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017). 2. Arguição conhecida e julgada procedente”. (ADPF 275, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 27/06/2019) 
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. DECISÕES JUDICIAIS DE BLOQUEIO, PENHORA, ARESTO E SEQUESTRO DE RECURSOS PÚBLICOS DA COMPANHIA DE ÁGUAS E ESGOTOS DO RIO GRANDE DO NORTE – CAERN. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL. APLICABILIDADE DO REGIME DE PRECATÓRIOS. PRECEDENTES. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES. LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADA PROCEDENTE. 1. Não autoriza análise de ato questionado por arguição de descumprimento de preceito fundamental quando se cuidar de ofensa reflexa a preceitos fundamentais. Precedentes. 2. A Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte – CAERN é sociedade de economia mista, prestadora de serviço público em regime não concorrencial e sem intuito primário de lucro: aplicação do regime de precatórios (art. 100 da Constituição da República). Precedentes. 3. Decisões judiciais de bloqueio, penhora, aresto e outras formas de constrição do patrimônio público de empresa estatal prestadora de serviço público em regime não concorrencial: ofensa à legalidade orçamentária (inc. VI do art. 167 da Constituição), à separação funcional de poderes (art. 2º da Constituição) e à continuidade da prestação dos serviços públicos (art. 175 da Constituição). Precedentes. 4. Arguição parcialmente conhecida e, nesta parte, julgada procedente para determinar a suspensão das decisões judiciais que promoveram constrições patrimoniais por bloqueio, penhora, arresto, sequestro e determinar a sujeição ao regime de precatórios à Companhia de Água e Esgoto do Rio Grande do Norte – CAERN.” (ADPF 556, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 06/03/2020) 
    Na mesma linha, esta Suprema Corte também já se posicionou no sentido da inconstitucionalidade do bloqueio de verbas oriundas da complementação a título de FUNDEF sob disponibilidade dos municípios. Cito, à guisa de exemplo, a SL 925/AM, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 19/02/2016; a SL 1.006/AL, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 18/10/2019; a SL 1.107/PA, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 12/09/2017; a STP-MC 282, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 03/07/2020 e a SL 1.050, cuja ementa transcrevo, in verbis: 
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão que determinou o bloqueio de verbas em conta de município. Recursos oriundos de complementação devida pela União referente ao FUNDEF. Bloqueio de parte do montante desses recursos que representa risco de grave dano à ordem e à administração públicas. Agravo regimental não provido. 1. A decisão que determina o bloqueio de verbas repassadas a município pela União em razão de acórdão transitado em julgado, no qual se reconheceu o dever de complementação de valores referentes ao FUNDEF, representa grave lesão à ordem e à economia públicas, máxime porque dificulta o recebimento de verbas destinadas à prestação de serviços de educação pública em um país tão carente de melhor sistema educacional público. 2. A verba em questão é vinculada e apenas pode ser utilizada na prestação de serviços educacionais, a exclusivo critério do gestor público, sendo vedada sua destinação para finalidade diversa, qualquer que seja essa. 3. Agravo regimental não provido.” (SL 1.050, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 28/04/2020) 
    Demais disso, para além da constatação da presença dos requisitos ensejadores da procedência do pedido de suspensão, o deferimento do presente pleito é medida que se impõe sobretudo ante o reconhecimento da necessária aplicação das verbas em questão diretamente em benefício da população. Isso porque, consoante já decidiu esta Corte, os valores a serem percebidos pelo município requerente não podem ter destinação, ainda que parcial, a despesas estranhas àquelas compreendidas no âmbito do FUNDEF. Desse modo, bloquear valores destinados exclusivamente à educação interfere na prestação eficiente e contínua desse serviço essencial. 
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, confirmando a liminar, para suspender os efeitos da decisão proferida nos autos da Ação Civil Pública, em trâmite na Vara Cível da Comarca de Prado/BA, sob o nº 8000588-28.2020.805.0203, no afã de permitir o desbloqueio das verbas oriundas do Precatório de nº 0201539-73.2018.4.01.9198, relativas ao pagamento de diferenças devidas do FUNDEF, recebido pelo município de Prado/BA, até o respectivo trânsito em julgado da ação em que proferida. 
    Fica prejudicado o agravo interposto contra a decisão liminar. 
    Publique-se. Int.
    Brasília, 1º de fevereiro de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente