Tribunal: STF
Processo: ARE 1299729
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-12
Data de publicação: 2021-03-12

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu o recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Parana, assim ementado (eDOC 2, p. 215):
    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. PORTAL DA TRANSPARÊNCIA. ACESSO A INFORMAÇÃO. SENTENÇA QUE JULGOU PROCEDENTE O PEDIDO CONDENANDO A MUNICIPALIDADE NA OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE EM PROMOVER A IMPLEMENTAÇÃO, ALIMENTAÇÃO REGULAR E ATUAL E O GERENCIAMENTO TÉCNICO DO PORTAL. APELO DO MUNICÍPIO. DESNECESSIDADE DE IMPLEMENTAÇÃO E MANUTENÇÃO DO PORTAL PELO MUNICÍPIO, POR POSSUIR MENOS DE 10 (DEZ) MIL HABITANTES. INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 8º, §4º DA LEI Nº 12.527/2011. REFORMA DA SENTENÇA PARA JULGAR IMPROCEDENTE O PEDIDO INICIAL. APELO DO MUNICÍPIO CONHECIDO E PROVIDO. PREJUDICADO O RECURSO DO AUTOR POPULAR”. 
    Os embargos de declaração foram desprovidos (eDOC 2, p. 278).
    No recurso extraordinário interposto com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao art. 5º, XXXIII, da CF e ao princípio da publicidade.
    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que “o legislador infraconstitucional não estava autorizado a limitar o alcance do artigo 5°, XXXIII e do princípio da publicidade em razão de fatores meramente populacionais, daí a inconstitucionalidade do dispositivo nesta parte: "Os Municípios com população de até 10.000 (dez mil) habitantes ficam dispensados da divulgação obrigatória na internet a que se refere o § 2° (...)" (§4° do artigo 8° da Lei 12.527/2011)” (eDOC 2, p. 302). 
    A Vice-Presidência do TJ/PR inadmitiu o extraordinário, quanto à alegada inconstitucionalidade do art. 8º, § 4º, da Lei 12.527/2011 (eDOC 2, p. 336), com apoio nas Súmulas 282 e 356 do STF, porquanto o acórdão recorrido não tratou do tema e quando suscitada a questão nos embargos de declaração opostos ao aresto impugnado, o Tribunal de origem considerou que se tratava de inovação recursal. 
    Instada, a Procuradoria-Geral da República manifesta-se em parecer assim ementado: (eDOC 8, p. 1)
    “AÇÃO POPULAR. LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO. PORTAL DA TRANSPARÊNCIA. DISPENSA DE OBRIGATORIEDADE DE IMPLEMENTAÇÃO E MANUTENÇÃO DE UM SÍTIO OFICIAL NA INTERNET PARA MUNICÍPIOS COM MENOS DE 10 MIL HABITANTES. CONSTITUCIONALIDADE DA LIMITAÇÃO DO § 4º DO ART. 8º DA LEI Nº 12.527/2011. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. INVIABILIDADE TÉCNICA E OPERACIONAL. RESTRIÇÕES FINANCEIRAS DOS PEQUENOS MUNICÍPIOS. OBSERVÂNCIA DO LEGISLADOR À REALIDADE BRASILEIRA. PARECER PELO CONHECIMENTO E PROVIMENTO DO AGRAVO E, NO MÉRITO, PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.) 
    É o relatório. Decido. 
    A irresignação não merece prosperar. 
    Verifica-se que a Corte de origem, quando do julgamento da apelação, assim asseverou (eDOC 2, p. 217-222):
    “Analisando os argumentos expendidos, entende -se que assiste razão ao apelo da municipalidade, restando, por via de consequência, prejudicado o apelo do autor popular. Vejamos.
    Trata-se na origem de Ação Popular ajuizada por Silvano Leite em face do Município de Itambaracá e Amarildo Tostes, ocupante do cargo da municipalidade, alegando falta de implementação, pelo demandado, do “Portal da Transparência”, que possibilita a consulta de informações relativas às licitações e os contratos administrativos, à folha de pagamento de servidores públicos e agentes políticos e ao controle de pagamento de diárias. 
    Pois bem. O Portal da Transparência adveio com a Lei nº 12.527/2011, que regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do artigo 5º, no inciso II do § 3º do artigo 37 e no § 2º do artigo 216 da Constituição Federal que visa assegurar a boa e correta aplicação dos recursos públicos. O objetivo é aumentar a transparência da gestão pública, permitindo que o cidadão acompanhe como o dinheiro público está sendo utilizado e ajude a fiscalizar. 
    De acordo com o artigo primeiro da Lei nº 12.527/2011 todos os entes federados devem observar o acesso à informação, incluindo os municípios (...). 
    E ainda preconiza o artigo 8º que (...).
    No caso dos autos, o Ministério Público juntou “Relatório de Auditoria nº 703/2016” elaborado pelo NATE que demonstra o descumprimento das determinações legais sobre a disponibilização de dados na internet (mov. 66.1/autos projudi).  Nada obstante as inconsistências relatadas e a importância do acesso à informação, tem-se que, quanto à verificação do cumprimento das normas de acesso às informações públicas, o artigo 8º, §4º, da Lei Federal nº 12527/2011 prevê aos municípios com população de até dez mil habitantes a obrigatoriedade da divulgação, em tempo real, via internet, apenas das informações relativas à execução orçamentária e financeira, in verbis: (grifei)
    (...)
    Ressalta-se que de acordo com o banco de dados do IBGE o Município de Itambaracá possuía à data da propositura da ação (ano de 2015) aproximadamente 6.852 habitantes, estando, portanto, dispensada a municipalidade de alimentar o portal da transparência observando o rol mínimo do artigo 8, §2º, da Lei nº 12527/2011. Nesse sentido é a jurisprudência: (grifei)
    (...)
    Assim, não demonstrado o desvio de finalidade e a ilegalidade dos atos, nem comprovada à patrimônio público (Lei nº 4.717/65, artigos 2º e 3º) e não se enquadrando a existência de lesividade a espécie em discussão nas hipóteses de lesividade presumida (Lei nº 4.717/65, art. 4º e incisos), afigura -se improcedente a ação popular”.
    A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, assim manifestou: (eDOC 8)
    “(...)
    15. Não obstante, não há que se falar em violação ao princípio da publicidade, uma vez que a Lei de Acesso à Informação, apesar de liberar os municípios com população de até 10.000 (dez mil) habitantes da criação e manutenção de um “Portal de transparência”, nos moldes previstos em lei, manteve a obrigatoriedade de divulgação, em tempo real, das informações relativas à execução orçamentária e financeira2 . 16. O “Portal da Transparência” é um veículo desenvolvido pela Prefeitura para disponibilizar ao cidadão, de forma fácil, clara e pormenorizada, informações de interesse coletivo sobre gestão orçamentária (receitas e despesas), resultados de política públicas (programas, ações, projetos e obras), balanços gerais, quadros de funcionários, salários, contratos celebrados, procedimentos licitatórios e outras informações gerais do Município, em tempo real, com ferramenta de pesquisa e gravação dos relatórios em diversos formatos eletrônicos, de modo a facilitar a análise e o tratamento estatístico das informações. 17. Nesse contexto, quis o Legislador, ciente das dificuldades técnicas e operacionais, bem como das limitações dos recurso financeiros e humanos dos pequenos municípios brasileiros, com população reduzida; dispensar a obrigatoriedade de criação e manutenção de um sítio oficial na rede mundial de computadores para a divulgação dos dados de interesse da população.
    (...)
    21. Conforme bem pontuado pelo Tribunal de Justiça do Paraná, “se consubstancia em uma maneira de preservar as contas públicas de municípios muito pequenos, na medida em que a manutenção de sítio eletrônico também gera custos. Não se trata, portanto, de manter em completo sigilo as transações realizadas pela municipalidade, vez que ainda é possível requisitar documentos de natureza pública e ainda há a necessidade de publicar informações relativas à execução orçamentária e financeira” (fl. 437). 22. Não há, pois, inconstitucionalidade a ser reconhecida no § 4° do artigo 8° da Lei 12.527/2011, que, ao contrário do alegado pelo recorrente, não autorizou a não divulgação das informações acerca das receitas e despesas públicas, mas apenas isentou da implementação e manutenção de um site oficial, de acordo com as exigências prevista na lei, dispondo sobre a forma de publicidade.
    (...).” 
    Depreende-se desses fundamentos que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas (Súmula 279 do STF), além de análise de legislação infraconstitucional, o que impede o trânsito do apelo extremo, por ser indireta a alegada afronta à Constituição Federal. Nesse sentido, confiram-se, em casos análogos, os seguintes precedentes:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO À INFORMAÇÃO. ARTIGO 5º, XXXIII E LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE 870.705-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 02.03.2016). 
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. PUBLICIDADE VEICULADA PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA LOCAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS: INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE 889.979-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 20.10.2015).
    "Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa. Propaganda institucional do Município. Promoção pessoal do Prefeito. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Incidência da Súmula 279 do STF e da jurisprudência desta Corte. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 660.719-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 3.8.2017).
    Por fim, no que tange ao pleito de inconstitucionalidade incidental do art. 8º, § 4º, da Lei 12.527/2011, verifico que está correta a decisão que inadmitiu o apelo extremo, no que diz respeito a tal matéria, com apoio nas Súmulas 282 e 356 do STF.
    Com efeito, para negar seguimento ao recurso extraordinário, a decisão agravada se baseou no fato de que a questão suscitada no recurso, envolvendo a inconstitucionalidade do art. 8º, § 4º, da Lei 12.527/2011, não foi objeto do acórdão recorrido. 
    Concluiu, ainda, que a discussão somente foi veiculada pela primeira vez nas razões dos embargos de declaração, constituindo inovação recursal, conforme se observa do seguinte trecho de referido aresto (eDOC 2, p. 281): 
    “Quanto à Declaração de Inconstitucionalidade de forma incidental da Lei n° 12.527/2011, não houve o pedido nesse sentido, seja perante o juízo natural, seja em sede de apelação — razão pela qual não há omissão”. 
    Registre-se que a decisão agravada, ao aplicar os óbices das Súmulas 282 e 356 desta Corte, analisou os pressupostos de admissibilidade em consonância com a orientação de ambas as Turmas deste Tribunal que têm se orientado no sentido de que essa situação configura ausência de prequestionamento. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:
    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. 1. O Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. 2. O prequestionamento de que trata o art. 1.025 do Código de Processo Civil de 2015 (I) só se aplica a recursos extraordinários regidos pela nova codificação processual e (II) pressupõe a existência de erro, omissão, contradição ou obscuridade no acórdão atacado pelo recurso extraordinário. 3. A ausência de arbitramento de honorários advocatícios nas instâncias anteriores inibe a aplicação do § 11 do art. 85 do CPC. 4. Agravo interno a que se nega provimento. Não se aplica o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem (ARE 960.736-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 29.06.2017). 
    “(...) I – Como tem consignado este Tribunal, por meio da Súmula 282, é inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional suscitada não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, a tardia alegação de ofensa ao texto constitucional, apenas deduzida em embargos de declaração, não supre o prequestionamento. II – Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo acórdão recorrido faz-se necessário o exame prévio das normas infraconstitucionais aplicáveis à espécie, o que inviabiliza o extraordinário. III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 988.489-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 15.05.2017). 
    Transcrevo, ainda, sobre o tema em discussão, em situação assemelhada a destes autos, os seguintes trechos do voto condutor do julgamento do ARE 955.250-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 07.05.2018: 
    “(...) pontuo que, ao contrário do alegado pela parte recorrente, os dispositivos constitucionais tidos por violados não foram suscitados nas razões do agravo interno interposto perante o Tribunal de origem, tampouco foram objeto de debate naquela Corte.
    Com efeito, esta Corte já firmou entendimento no sentido de que a interposição do recurso extraordinário pressupõe que o dispositivo constitucional tido por violado, como meio de se aferir a admissão da impugnação, tenha sido debatido no acórdão recorrido, sob pena de padecer o recurso da falta de prequestionamento (...).
    Impende asseverar que a exigência do prequestionamento não é mero rigorismo formal que pode ser afastado pelo julgador a qualquer pretexto. Ele consubstancia a necessidade de obediência aos limites impostos ao julgamento das questões submetidas a este Supremo Tribunal Federal, cuja competência é outorgada pela Constituição Federal, em seu art. 102. Nesse dispositivo não há previsão de apreciação originária por este Pretório Excelso de questões como as que ora se apresentam. 
    A competência para a apreciação originária de pleitos no STF está exaustivamente arrolada no antecitado dispositivo constitucional, não podendo sofrer ampliação na via do recurso extraordinário (...). 
    In casu, dessume-se dos autos que a recorrente furtou-se em prequestionar, em momento oportuno, os dispositivos constitucionais apontados como violados nas razões do apelo extremo, atraindo, inarredavelmente, o óbice da ausência de prequestionamento, requisito essencial à admissão do recurso. Este Tribunal fixou entendimento no sentido de que a alegação tardia, só suscitada na oposição dos embargos de declaração no Tribunal de origem, acerca da matéria versada pelos dispositivos constitucionais, não supre a falta do requisito do prequestionamento, viabilizador da abertura da instância extraordinária. Incidência do óbice erigido pelo enunciado da Súmula 282/STF, de seguinte teor: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada na decisão recorrida, a questão federal suscitada (...)”. 
    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a, do Código de Processo Civil. Deixo de aplicar art. 85, § 11, do CPC/2015, tendo em vista que não houve condenação em honorários, “pois ausente a má fé do autor popular” (eDOC 2, p. 223). 
    Publique-se.
    Brasília, 12 de março de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente