Tribunal: STF
Processo: MS 37902
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-14
Data de publicação: 2021-06-14

Ementa:

Inteiro teor:
D E C I S Ã O
    Cuida-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Eduardo Henrique Ferreira de Lima, contra ato de Ministro do Tribunal de Contas da União – TCU, consubstanciado no Acórdão 107/2018-TCU-Segunda Câmara, retificado pelo Acórdão 117774/2020-TCU-Segunda Câmara, proferido na Tomada de Contas Especial 009.107/2015-0.
    Requer o impetrante, inicialmente, a concessão dos benefícios da justiça gratuita.
    Alega que o presente feito objetiva impedir atos executórios decorrentes de condenação que lhe foi imposta pelo TCU na Tomada de Contas Especial 009.107/2015-0 (Acórdão 107/2018-TCU-Segunda Câmara, retificado pelo Acórdão 117774/2020-TCU-Segunda Câmara), por ter sido violado o princípio da segurança jurídica, da ampla defesa, do contraditório, da isonomia, da proporcionalidade e do devido processo legal.
    Aduz que a citada tomada de contas foi instaurada sem a observância dos prazos decadencial e prescricional. Aponta que consta do voto impugnado que “A condenação em débito em processo de tomada de contas especial, não tem caráter punitivo, possuindo, essencialmente, natureza jurídica de reparação civil pelo prejuízo causado aos cofres públicos, não senão alcançada pelo instituto da prescrição da pretensão punitiva”.
    Explica que o acordão impugnado aponta que ele foi notificado em 27/03/06 (Ofício/INCRA/SR-18G/Nº480/2006) dos débitos a ele imputados. Diz que não houve interrupção da prescrição, porquanto aludido documento somente mencionou valores depositados e utilizados pela gestão anterior à sua na Cooperativa de Profissionais de Assistência Técnica e Apoio à Agricultura Familiar Ltda. 
    Ressalta que, ainda que parte do débito que lhe foi imputado tenha se originado de ato praticado durante sua gestão na Cooperativa, mas tendo em vista que os atos tidos por ilegais ocorreram em 28/05/05, se afastou do cargo de direção daquela entidade em 21/06/06 e sua citação
    Entende que deve ser aplicado ao caso entendimento jurisprudencial do STF (Tema 666), que afirmou ser prescritível a ação de ressarcimento de danos à Fazenda Pública, exceção feita a débito decorrente de ato de improbidade administrativa praticado com dolo, o que não é o caso dos autos.
    Requer o deferimento de medida liminar “para que seja imediatamente SUSPENSA a exigibilidade da condenação imposta na tomada de contas especial nº TC 009.107/2015-0, até o julgamento final de mérito deste mandado de segurança, preservando-se o direito líquido e certo do Impetrante”.
    Postula, ao final, a concessão da segurança para “acatando-se a DECADÊNCIA do direito de ação por meio da instauração da tomada de contas especial, bem como a PRESCRIÇÃO do direito de punição do Estado, para determinar o arquivamento da tomada de contas nº TC 009.107/2015-0 em relação ao Impetrante, com fundamento no Tema 899: ‘É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’.”
    É o relatório. Decido.
    Inicialmente, defiro o pedido de assistência judiciária gratuita.
    O ato impugnado ' Acórdão 107/2018-TCU-Segunda Câmara, retificado pelo Acórdão 117774/2020-TCU-Segunda Câmara, proferido na Tomada de Constas Especial 009.107/2015-0, julgou irregulares contas prestadas pelo impetrante e o condenou ao pagamento de valores.
    Insurge-se o impetrante por meio desta ação contra sua condenação ao ressarcimento de valores, sob o fundamento de que (1) parte deles foram recebidos e aplicados antes de ser dirigente da Cooperativa de Profissionais de Assistência Técnica e Apoio à Agricultura Familiar Ltda., e de que, (2) em relação às demais verbas, houve a decadência/prescrição.
    Em juízo de cognição sumária, reputo presentes os requisitos autorizadores do deferimento da medida liminar.
    O voto impugnado apontou (1) que houve a notificação do impetrante em 24/03/06, bem antes dos 10 (dez) anos que entende ser o prazo para cobrar valores de responsáveis pelo uso indevido ou sem comprovação de dinheiro público, (2) que a gestão do impetrante na Cooperativa de Profissionais de Assistência Técnica e Apoio à Agricultura Familiar Ltda. se deu de 25/05/05 a 21/06/06 e que (3) devem ser devolvidos valores recebidos pela Cooperativa em 05/05/05 e em 22/05/05.
    Ocorre que este Supremo Tribunal Federal tem entendido que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada pela Lei nº 9.873/99, ao fazer uma interpretação sistemática do disposto nos seus arts. 1º e 2º, não podendo ser aplicado o prazo de 10 (dez) anos previsto no art. 205 do Código Civil (MS 35940, Relator Ministro Luiz Fux, e MS 32201, Relator Ministro Roberto Barroso). 
    Por outro lado, esta Corte, ao apreciar o RE 636886, em sede de Repercussão Geral – Tema 899, que tratou em especial da prescrição de execução fundada em acórdão do TCU, reafirmou seu entendimento anterior pela incidência da prescrição quinquenal.
    Não obstante não ter sido a discussão principal do citado RE 636866, foram feitas observações laterais sobre a possibilidade da ocorrência da prescrição quinquenal nos processos de tomada de conta especial em curso no TCU, ou seja, aspectos da prescrição em relação à formação de débito objeto de cobrança.
    Veja-se, por oportuno, os apontamentos do Relator, Ministro Alexandre de Moraes:
    “4) Prazo prescricional aplicável
    É importante ressaltar que a fiscalização pelos Tribunais de Contas, em sede de tomada de contas especial, satisfaz o cumprimento do princípio da segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, e o princípio da legalidade dos atos da Administração Pública, levando em conta as garantias fundamentais da ampla defesa e do contraditório e sua incidência no âmbito dos processos administrativos. Por isso, conforme visto acima, o § 3º do art. 71 da CF estipula que as “decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo”.
    (...)
    Entretanto, não há prazo específico – previsto legalmente – envolvendo a tomada de contas especial e de cobrança de eventuais valores decorrentes das decisões dos Tribunais de Contas. No âmbito federal e infralegal, o TCU aplica o prazo decenal, diante do teor do art. 6º, II , da Instrução Normativa TCU 71, de 28 de novembro de 2012.
    O que há, do ponto de vista doutrinário e jurisprudencial, no âmbito federal, é a adoção supletiva do art. 1º da Lei 9.873/1999 (que dispõe sobre a “prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta”), verbis in verbis:
    (...)
    Ou seja, a própria legislação, que disciplina sobre a ação civil de improbidade administrativa, estipula que se computa o prazo quinquenal a contar da apresentação à Administração Pública “da prestação de contas final pelas entidades”.
    Portanto, interpretando sistematicamente o ordenamento jurídico, é seguro afirmar a existência de prazos decadencial (prescricional punitivo impróprio) e prescricional quinquenais, salvo em se tratando de fato que também constitua crime.
    Por oportuno, registro a incidência de prazos diferenciados a depender da fase fiscalizatória em que se encontre o fato que cause prejuízo ao erário.
    Primeiro, há prazo decadencial (prescricional punitivo, nos termos da lei) quinquenal entre a data da prestação de contas e o início da fase preliminar de tomada de contas especial (citação ou notificação do interessado ou responsável pela prestação de contas na fase preliminar de tomada de contas pelos órgãos internos ou externos), com a observância de causas de interrupção (retificação da prestação de contas pelo responsável) e de suspensão (enquanto durar a fiscalização preliminar realizada pelo controle interno do Ente Público, diante da inexistência de inércia estatal na averiguação do fato). Pela obviedade, em se tratando de ato de fiscalização prévia (controle externo preventivo), sequer existe a inércia estatal a justificar o início de qualquer decurso de tempo.
    Secundariamente, uma vez iniciada a tomada de contas pelo órgão de controle interno ou externo, de forma preliminar, em decorrência de ser causa interruptiva legal, reinicia-se novo prazo decadencial (prescricional punitivo) até a decisão condenatória recorrível pelo Tribunal de Contas.
    Terceiro, a contar da decisão final do Tribunal de Contas, inicia-se prazo prescricional (próprio) para ajuizamento da correspondente ação de execução. Explico.
    (...)
    Sendo obrigação constitucional e legal, a prestação de contas, que descreva pormenorizadamente a forma e o modo que foram geridos os recursos públicos, inaugura o prazo decadencial (prescricional punitivo) de apuração do ato ilícito que tenha causado prejuízo ao erário, o qual resta interrompido pela retificação das informações prestadas, reiniciando o cômputo do prazo por inteiro.
    Existindo fiscalização prévia das contas prestadas (que não se confunde com a tomada de contas especial), no exercício do controle interno pelo Poder Público (órgão concedente), há a suspensão do prazo punitivo.
    Finalizada a análise prévia pelo Poder Público, passa-se à tomada de contas pelo órgão de controle interno ou externo, de forma preliminar, sendo causa de interrupção do prazo decadencial (prescricional punitivo) até a decisão condenatória recorrível pelo Tribunal de Contas.
    O art. 10 da Lei 8.443/1992 disciplina as fases da tomada de contas, a saber:
    (...)
    Assim, nos termos do § 1º do art. 10 da Lei 8.443/1992, a “notificação ou citação do indicado ou acusado” importa interrupção do prazo decadencial de fiscalizar as contas prestadas (art. 2º, I, da Lei 9.873/1999).
    De outra banda, não sendo prestadas as contas, sequer o prazo decadencial (prescricional punitivo) se inicia, por se tratar de descumprimento de obrigação constitucional. Assim, enquanto persistir o ato omissivo inconstitucional, a fiscalização poderá ocorrer independentemente do tempo transcorrido entre a prática do ato ilícito e o início da fiscalização. Nessa situação omissiva, apenas iniciará o cômputo decadencial com o início da tomada de contas especial pelo controle interno ou externo.
    No passo seguinte, ultrapassada a fase preliminar, reinicia o cômputo do prazo punitivo que deve ser observado pelos órgãos de controle interno e/ou externo na tomada de contas especial.
    Nesse ponto, é importante citar o teor da Súmula Vinculante 3 desta Suprema Corte, a saber:
    “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
    (...)
    Assim, o Tribunal de Contas ou o órgão de controle interno que proceda à tomada de contas especial possui o prazo de cinco anos para finalizá-la (decisão condenatória recorrível), sob pena de não poder mais fazê-lo por decurso do tempo razoável para tanto.
    Por fim, assento que incide o lustro prescricional (próprio) nos casos de ressarcimento ao erário decorrente de decisão das Cortes de Contas, a contar da finalização da tomada de contas especial até o ajuizamento da correspondente ação civil (ação de execução).
    Assim, uma vez encerrada a fase administrativo-fiscalizatória (art. 19 e art. 23, III, “b”, c/c art. 24, todos da Lei 8.443/1992), o Poder Público possui o prazo de cinco anos para ajuizar a correspondente ação de ressarcimento, sob pena de restar fulminada a prescrição executória própria.
    Por conseguinte, há, em regra, prazos quinquenais diferenciados a depender da fase fiscalizatória em que se encontre o fato que cause prejuízo ao erário: fase administrativo-fiscalizatória (prazo decadencial ou prescricional punitivo) e fase executória (prazo prescricional próprio), observadas as causas suspensivas ou interruptivas dos cômputos.”
    Em seu voto, o Ministro Alexandre de Moraes explicou os marcos interruptivos da prescrição quinquenal, decorrentes da interpretação sistemática da legislação infraconstitucional sobre o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, da Lei sobre Improbidade Administrativa e a Lei de Execuções Fiscais (Leis nºs 9.873/99, 8.443/92, 8.429/92 e 6.830/80). 
    Ao final, ele concluiu pela (1) prescrição quinquenal entre a data da prestação de contas e o início da fase preliminar da tomada de contas, definido pela decisão em que se determina a citação ou a notificação do interessado/responsável, (2) interrupção da prescrição (2.1) pela decisão em que se determina a citação ou notificação do interessado/responsável ou por qualquer ato inequívoco que importe em apuração do fato e (2.2) pela decisão recorrível ou por qualquer ato inequívoco que importe manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória na Administração Pública Federal.
    Aludido entendimento foi adotado pela Ministra Cármen Lúcia quando da apreciação do MS 27514 e do MS 36274, casos similares ao colocado neste feito. 
    No caso dos autos, o impetrante dirigiu e entidade beneficiada com dinheiro público de 25/05/05 a 21/06/06, mas lhe foram cobrados valores despendidos em 05/05/05, 22/08/05 e 20/11/06.
    Não obstante o voto tenha reconhecido a cobrança indevida de valores aplicados após ter se retirado da gestão da entidade beneficiada com dinheiro público, o mesmo não ocorreu com aqueles aplicados antes de o impetrante entrar para a administração da Cooperativa, parecendo, neste exame inicial, haver cobrança irregular de quantias.
    Em relação à alegação de ocorrência da prescrição, o Ofício/INCRA/SR-18G/Nº480/2006, dirigido ao impetrante, se refere à ineficiência de prestação de contas de valores recebidos e utilizados no ano de 2004, período em que o impetrante ainda não se encontrava na administração da Cooperativa.
    Dessa forma, não havendo a interrupção da prescrição no ano de 2006 e ocorrida a citação do impetrante na tomada de contas em 2016, parece estar caracterizada a ocorrência da prescrição.  Presente, assim, a plausibilidade jurídica da tese colocada pelo impetrante.
    O periculum in mora também está demonstrado em razão de o acórdão impugnado ter fixado o prazo de 15 (quinze) dias para pagamento dos valores, bem como por ter dado autorização judicial para cobrança, no caso de inadimplemento.
    Dispositivo.
    Em face do exposto, defiro o pedido de liminar para suspender os efeitos do Acórdão 107/2018-TCU-Segunda Câmara, retificado pelo Acórdão 117774/2020-TCU-Segunda Câmara, proferido na Tomada de Contas Especial 009.107/2015-0, em relação ao impetrante.
    Notifique-se a autoridade coatora para, no prazo de 10 (dez) dias, apresentar as informações (art. 7º, inc. I, da Lei nº 12.016/09).
    Dê-se ciência à Advocacia-Geral da União, para os termos do art. 7º, inc. II, da Lei nº 12.016/09.
    Após, colha-se a manifestação do Ministério Público Federal (art. 12 da Lei nº 12.016/09).
    Publique-se.
    Brasília, 14 de junho de 2021.  
Ministro NUNES MARQUES
Relator