Tribunal: STF
Processo: RE 1347090
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-08
Data de publicação: 2021-10-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTRUÇÃO DE DELEGACIA. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 
Relatório
    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Ceará:
    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REEXAME NECESSÁRIO E RECURSO APELATÓRIO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONDENAÇÃO DO ESTADO DO CEARÁ A INSTALAR OU CONSTRUIR DELEGACIA DE POLÍCIA, BEM COMO LOTAR POLICIAIS CIVIS NO MUNICÍPIO DE ITAPIÚNA. SEGURANÇA PÚBLICA. DEVER DO ESTADO E DIREITO DO CIDADÃO. OMISSÃO REITERADA E INCONSTITUCIONAL DO PODER PÚBLICO. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO JUDICIAL. AFRONTA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INEXISTÊNCIA. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL A DEMANDAR A CORREIÇÃO NA VIA JUDICIAL. PRECEDENTES DO STF, STJ E DESTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO CONHECIDOS E DESPROVIDOS. 1. Consiste o cerne da questão posta a julgamento em aquilatar o acerto do decisório de primeiro grau, que condenou o ora apelante na obrigação de construir ou instalar uma Delegacia de Polícia no município de Itapiúna, além de prover os recursos humanos necessários ao seu funcionamento, tais quais, um delegado de carreira, escrivão e inspetores concursados. 2. Sabe-se que o controle da atividade administrativa pelo Poder Judiciário se circunscreve ao exame da legalidade e legitimidade, não podendo interferir no juízo de conveniência e oportunidade (discricionariedade) da administração pública, sob pena de violar o princípio constitucional da Separação dos Poderes, com previsão no artigo 2º da CF/88. Somente em situações excepcionais, nas quais se verifique, de maneira clara e indubitável, a omissão estatal no seu dever de adotar e realizar políticas públicas garantidoras dos direitos tidos por fundamentais, torna-se legítima e justificável a intervenção judicial. 3. O artigo 144 da Constituição da República preconiza que a segurança pública, é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos. Ocorre que o apelante vem, de longa data, descumprindo o seu dever de prover a segurança pública no interior do Estado, com a estrutura necessária ao seu funcionamento, principalmente naqueles municípios de menor densidade populacional. Escudado na reserva do possível promove ações em determinadas regiões em detrimento de outras, fazendo com que a população de várias urbes tenha que se deslocar para outros municípios até mesmo para o registro de um simples Boletim de Ocorrência. 4. O direito à segurança pública não pode ser reservado a esse ou aquele grupo populacional. Ao inverso, deve ser distribuído a todos os entes públicos que fazem parte do alcance geográfico do ora recorrente. Em situações tais como a dos autos, o Pretório Excelso tem firme posicionamento pela possibilidade de intervenção judicial, a fim de garantir o cumprimento das normas inseridas na Lex Major. Precedentes. 5. Realmente, em vista da inconstitucional e reiterada omissão estatal que fere direito básico dos cidadãos cearenses, faz-se necessário a correição pela via judicial, o que não acarreta, segundo o entendimento dos Tribunais pátrios, ofensa ao princípio da separação dos poderes ou ingerência sobre o orçamento público, o qual, salvo melhor juízo, já deveria estar sendo utilizado para cumprimento dos deveres impostos à administração estadual. Precedentes do STJ e deste Tribunal de Justiça. 6. Apelação cível e remessa oficial conhecidas e desprovidas” (fls. 1-2, e-doc. 7).
    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado os arts. 2º e 167 da Constituição da República.
    Sustenta que “o cerne da controvérsia gira em torno de ato de alçada exclusiva do Poder Executivo – construção de delegacia de polícia – cuja realização e o seu modo, bem como sua oportunidade e conveniência, quanto ao momento de concretizá-lo, são absolutamente insindicáveis pelo Poder Judiciário” (fl. 9, e-doc. 11).
    Salienta que “a Constituição Federal preceitua que a segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (art. 144). Referida norma é de natureza programática (art. 144, § 7º). O cumprimento de uma norma programática, todavia, encontra limites na reserva daquilo que é possível realizar, aliando-se ao fato de que o Estado sempre atuará com limitações orçamentárias. No caso que se cuida, a solução depende, mais do que da vontade do Administrador Público, da viabilidade financeira e logística” (fl. 19, e-doc. 11).
    Pede o provimento do presente recurso, “para reconhecer a ofensa a separação de poderes e a reserva do possível, de modo a, via de consequência, modificar o julgamento a quo e julgar o pleito autoral improcedente” (fl. 20, e-doc. 11).
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    3. Razão jurídica não assiste ao recorrente.
    4. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou:
    “De fato, o controle da atividade administrativa pelo Poder Judiciário se circunscreve ao exame da legalidade e legitimidade, não podendo interferir no juízo de conveniência e oportunidade (discricionariedade) da administração pública, sob pena de violar o princípio constitucional da Separação dos Poderes, com previsão no artigo 2º da CF/88. 
    Contudo, em situações excepcionais, nas quais se verifique, de maneira clara e indubitável, a omissão estatal no seu dever de adotar e realizar políticas públicas garantidoras dos direitos tidos por fundamentais, torna-se legítima e justificável a intervenção judicial.
    (…) Ocorre que o apelante vem, de longa data, descumprindo o dever de prover a segurança pública no interior do Estado, com a estrutura necessária ao seu funcionamento, principalmente naqueles municípios de menor densidade populacional. Escudado na reserva do possível promove ações em determinadas regiões em detrimento de outras, fazendo com que a população de várias urbes tenha que se deslocar para outros municípios até mesmo para o registro de um simples Boletim de Ocorrência.
      O direito à segurança pública não pode ser reservado a esse ou aquele grupo populacional. Ao inverso, deve ser distribuído a todos os entes públicos que fazem parte do alcance geográfico do ora recorrente. 
    Em situações tais como a dos autos, o Pretório Excelso tem firme posicionamento pela possibilidade de intervenção judicial, a fim de garantir o cumprimento das normas inseridas na Lex Major” (fls. 4-5, e-doc. 7).
    O acórdão recorrido fundamentou-se em situação específica, comprovada nos autos, como realçado na decisão recorrida, pela qual se assegura o cumprimento pelo ente estatal do dever de conferir segurança à população do Município de Itapiúna/CE, garantindo-se a incolumidade daqueles que poderiam se ver em situação de precariedade e risco. 
    A decisão harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, assentada em ser possível atuação judicial excepcional na adoção de providências necessárias a serem determinadas aos entes estatais, quando se cuidar, como na espécie, de práticas específicas, garantidoras do direito constitucional fundamental à segurança pública, desrespeitada pela carência de recursos humanos. Essa são condições imprescindíveis ao desempenho do serviço pela omissão do agravante, como atestado pelas instâncias precedentes. Assim, por exemplo:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. CONSTRUÇÃO DE DELEGACIA. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. (…) AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.131.552-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 25.11.2019).
     “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA DESIGNAÇÃO DE DELEGADO E SERVIDORES EM DELEGACIA DE POLÍCIA – OBRIGAÇÃO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL QUE IMPÕE AO PODER PÚBLICO O DEVER DE OBSERVÂNCIA DO DEVER CONSTITUCIONAL DA SEGURANÇA PÚBLICA (CF, ART. 144 E SEGUINTES) – IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL – INOCORRÊNCIA – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO” (ARE n. 1.197.779-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 19.11.2019).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇAO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO CONSTITUCIONAL À SEGURANÇA. TEMA 220 DA REPERCUSSÃO GERAL. RE 592.581-RG. APLICABILIDADE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A ORIENTAÇÃO DESTA CORTE. APELO EXTREMO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL PROVIDO. NÃO INCIDÊNCIA, NA HIPÓTESE, DOS ÓBICES DAS SÚMULAS 280 E 283 DO STF. SENTENÇA RESTABELECIDA. AUSÊNCIA DE JULGAMENTO ULTRA PETITA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário interposto pelo ora Agravado, o qual foi provido, preencheu todos os pressupostos de admissibilidade. Não incidem, na hipótese, os óbices processuais apontados pelo ora Recorrente, referentes à incidência das Súmulas 280 e 283 do STF. 2. Demonstrada a excepcionalidade da situação, bem como a omissão do ente público, pode o Poder Judiciário, em tema de direitos fundamentais de caráter social, determinar a implantação de políticas públicas, imprescindíveis ao funcionamento da segurança pública, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes, discussão que se inclui no Tema 220 da sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 592.581-RG. Precedentes. 3. Restabelecida a sentença em sede de recurso extraordinário. Ausência de julgamento ultra petita . 4. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a norma do art. 85, § 11, do CPC, por ser tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (RE n. 1.214.757, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 25.6.2021).
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. POLÍTICAS PÚBLICAS. SEGURANÇA PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 2º, 25, 48, X, 61, § 1º, II, ‘A’, 84, 165, 166, 167 E 169 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INOCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. 1. O entendimento assinalado na decisão agravada não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. Compreensão diversa demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE n. 1.323.720-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 20.9.2021).
    Essa orientação jurisprudencial reflete-se no julgamento do Recurso Extraordinário n. 592.581, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, pelo Plenário deste Supremo Tribunal, que fixou tese, na sistemática da repercussão geral, no sentido de ser “lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes” (Tema 220, DJe 1º.2.2016).
    5. A alegada ausência de recursos orçamentários não pode servir de entrave à implementação de políticas públicas garantidoras de direitos fundamentais, ainda mais quando não há comprovação da ausência desses recursos no orçamento anual do Estado recorrente.
    O Desembargador relator do recurso de apelação interposto pelo recorrente assentou:
    “Realmente, em vista da inconstitucional e reiterada omissão estatal que fere direito básico dos cidadãos cearenses, faz-se necessário a correição pela via judicial, o que não acarreta, segundo o entendimento dos Tribunais pátrios, ofensa ao princípio da separação dos poderes ou ingerência sobre o orçamento público, o qual, salvo melhor juízo, já deveria estar sendo utilizado para cumprimento dos deveres impostos à administração estadual” (fl. 6, e-doc. 7).
    No julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 1.214.757 pela Segunda Turma deste Supremo Tribunal, o Ministro Edson Fachin, Relator, ao apreciar controvérsia similar à deste processo, ressaltou a impossibilidade de a Administração Pública alegar ausência de dotação orçamentária, descumprindo legítima determinação do Poder Judiciário sobre implementação de políticas de segurança pública:
    “(...) o acórdão recorrido decidiu a causa em desconformidade com a jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Federal, segundo a qual se admite a legitimidade do Poder Judiciário para impor obrigação de fazer com vistas à concretização de políticas públicas constitucionalmente asseguradas quando houver omissão da Administração Pública, de modo que não configura violação ao princípio de separação dos poderes, tampouco à discricionariedade do ente estatal em dispor das verbas orçamentárias a ele vinculadas, pois cuida-se de situação que exige a pronta ação do Judiciário para recompor a ordem jurídica violada” (DJe 25.6.2021).
    O julgado recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal quanto à ausência de ofensa aos princípios constitucionais da separação dos Poderes e da previsão orçamentária.
    6. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 8 de outubro de 2021.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora