Tribunal: STF
Processo: SS 5403
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-01
Data de publicação: 2021-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. DECISÃO LIMINAR QUE DETERMINOU O ABRANDAMENTO DAS MEDIDAS DE ISOLAMENTO NO MUNICÍPIO DE MARÍLIA/SP, EM CONTRARIEDADE A DECRETO ESTADUAL. NECESSIDADE DE ADOÇÃO DE MEDIDAS COORDENADAS EM ÂMBITO LOCAL, REGIONAL E NACIONAL. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE RISCO À SAÚDE E À ORDEM PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. MEDIDA LIMINAR CONFIRMADA. SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de segurança ajuizada pelo Ministério Público de São Paulo em face de decisão proferida pelo Desembargador Jacob Valente, do Tribunal de Justiça daquele estado, no âmbito do Mandado de Segurança nº 2127817-18.2020.8.26.0000.
    No caso de origem, o Município de Marília foi classificado pelo Decreto Estadual nº 64.997/2020, na fase 2 (laranja) do Plano São Paulo de enfrentamento à situação de pandemia, o que resultou na imposição de restrições quanto ao funcionamento de estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços e proibindo o consumo local em bares e restaurantes, assim como o funcionamento de salões de beleza e barbearias. Ante essa situação, o referido Município impetrou mandado de segurança pleiteando seu reenquadramento na fase 4 (verde) com a consequente suspensão de sua atual classificação.
    Em continuidade, foi proferida decisão que concedeu parcialmente o pedido liminar para abrandar as medidas de isolamento no Município de Marília, tendo determinado a manutenção da “flexibilização da atividade econômica local, segundo a faixa de restrição estabelecida no artigo 5º do Decreto 64.997/2020 e parâmetros de cálculo do seu Anexo II, dentro da chamada 'quarentena heterogênea' da nova fase do Plano São Paulo, mas com possibilidade de recategorização em comparação ao Município de São Paulo, que passou a ser a referência estadual, ou seja, se obtiver índices próprios significativamente melhores que a Capital no mesmo período de apuração, fica em faixa menos restritiva e, se forem piores, mais restritiva, para preservar a isonomia dentro do modelo matemático proposto”.
    Diante desse decisum, o Ministério Público de São Paulo propôs a presente suspensão de segurança apontando a ausência de elementos, dados científicos ou técnicos de órgãos e autoridades de saúde pública que fundamentem o julgado impugnado. Sustenta que a decisão nos termos em que foi prolatada inibe ações de política sanitária, gerando grave risco para a saúde e a ordem públicas locais. Aduz que a decisão a ser suspensa apresenta grande potencial lesivo à estratégia dos órgãos estatais de saúde no enfrentamento da Covid-19, porquanto representa expressa sinalização da possibilidade de abrandamento do isolamento social. Defende que, “dada a natureza transfronteiriça do coronavírus e dos impactos no sistema de saúde, que não atingem exclusivamente os Municípios isolados, mas sim regiões e o próprio Estado, não há margem para se invocar o interesse local como supedâneo para o abrandamento do isolamento social”. Argumenta, ao fim, pela existência de efeito multiplicador porquanto a concessão de liminares similares comprometerá em maior escala a eficácia das ações de saúde em todo o Estado de São Paulo. 
    Em 24 de junho de 2020, deferi o pedido liminar para suspender os efeitos da decisão proferida no Mandado de Segurança nº 2127817- 18.2020.8.26.0000, em trâmite no Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
     Dispensa-se a manifestação da Procuradoria-Geral da República, nos termos do que prevê o art. 52, parágrafo único, do RISTF.
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996)
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020, grifei)
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.
    In casu, a controvérsia deriva de mandado de segurança impetrado pelo Município de Marília/SP, com o intuito de realizar imediatamente seu reenquadramento em fase mais branda do isolamento social, dentro da política pública instituída pelo Governo do Estado de São Paulo, de modo a permitir o restabelecimento do funcionamento de estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços na localidade. 
    Na decisão impugnada, com base na ausência de isonomia entre o Município de Marília e o Município de São Paulo no que concerne à classificação decorrente do Decreto Estadual nº 64.997/2020, o Desembargador prolator assentou sua decisão no seguinte fundamento:
    “Assim, se por decisão do Supremo Tribunal Federal houve a 'potencialização' da competência concorrente em favor de Estados e Municípios, no que tange ao enfrentamento da pandemia, não menos importante é o fato de que a adesão destes últimos em uma estratégia regionalizada, sob coordenação dos primeiros, deva ter por premissa regras objetivas e infensas à relativização por conveniências político-partidárias. Esse parece ter sido o caso do Município de São Paulo, que apesar de estar no epicentro epidêmico regional e no meio do maior adensamento populacional do País, em conturbação com inúmeros outros de igual relevância, como Guarulhos e cidades do ABCD, obteve uma categorização isolada, apesar de inserto na mesma DRS inicial, a denotar um certo contrassenso dentro da estratégia proposta.” (doc. 02, p. 64)
    Assim, sob a justificativa de “manter a coerência do sistema de repartição de competências, bem como permitir que a estratégia estadual tenha seu curso”, foi concedido parcialmente o pedido liminar deduzido no mandado de segurança para abrandar as medidas de isolamento no Município de Marília, a fim de manter a “flexibilização da atividade econômica local, segundo a faixa de restrição estabelecida no artigo 5º do Decreto 64.997/2020 e parâmetros de cálculo do seu Anexo II, dentro da chamada 'quarentena heterogênea' da nova fase do Plano São Paulo, mas com possibilidade de recategorização em comparação ao Município de São Paulo, que passou a ser a referência estadual, ou seja, se obtiver índices próprios significativamente melhores que a Capital no mesmo período de apuração, fica em faixa menos restritiva e, se forem piores, mais restritiva, para preservar a isonomia dentro do modelo matemático proposto” (doc. 02, p. 65).
    Haja vista ter sido a decisão impugnada proferida por Tribunal e haja vista a natureza da controvérsia da causa de origem, a qual aborda a competência para imposição de restrições ao pleno funcionamento de atividades econômicas (art. 23 da Constituição Federal), com fundamento em alegada prevalência do direito à saúde (art. 196 da Constituição Federal), além de vincular-se ao princípio da separação dos poderes (art. 2ª da Constituição Federal) e ao pacto federativo, verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.
    De início, consigna-se que a ausência de isonomia, nos termos assentados pela decisão impugnada, não é capaz, por si só, de justificar a concessão de privilégio à política local do Município de Marília em detrimento do planejamento regional, editado por autoridade competente e a partir de dados técnicos e científicos. Com efeito, esta Corte vem reconhecendo que os governos estaduais e municipais têm autonomia para determinar o isolamento social em conformidade com suas peculiaridades e necessidades locais. Como mesmo assentou o Desembargador prolator da decisão questionada “a flexibilização das atividades econômicas não comporta tratamento isonômico em todo o território nacional ou regional, eis que depende de dados técnicos dentro dos estudos epidemiológicos com nível de detalhamento local”. O referido entendimento, todavia, não permite concluir pela liberdade ilimitada dos entes municipais para contrariar a política pública estabelecida pelo Governo do Estado a nível regional ou de forma descoordenada das demais políticas adotadas em âmbito estadual e federal. 
    Destaca-se que o Estado de São Paulo, no âmbito de suas competências, editou decretos regulamentando sua realidade regional como um todo, a partir do agrupamento de municípios integrantes de uma mesma região. Conforme documentação juntadas aos autos (doc. 03), é possível verificar a existência de um planejamento abrangente do Estado de São Paulo, envolvendo minuciosa classificação de regiões, bem como um planejamento que envolve adoção de critérios para retomada consciente da economia. No mesmo documento, há, por exemplo, gráficos demonstrativos de que as medidas de isolamento social vêm achatando a curva de contágio de São Paulo em relação ao Brasil e à outros países, bem como reduzindo a participação do Estado no número de casos e mortes por coronavírus no Brasil. 
    Deveras, na presente situação de pandemia da Covid-19, especialmente na tentativa de equacionar os inevitáveis conflitos federativos, sociais e econômicos existentes, a gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitadas a competência constitucional e a autonomia de cada ente da Federação. Esse entendimento foi explicitado pelo Plenário desta Suprema Corte no referendo da medida cautelar proferida na ADI 6.341, ao se consignar que os entes federativos possuem competência administrativa comum e legislativa concorrente para dispor sobre o funcionamento de serviços públicos e outras atividades econômicas no âmbito de suas atribuições, nos termos do art. 198, I, da Constituição Federal. 
    Sobre o tema, também deve ser destacado o que assentado na ADPF 672, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgada em 13/10/2020, em cuja ementa se assentou que “Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990)”.
    Parece, portanto, ser essa a hipótese em análise nestes autos, segundo os precedentes e lições aqui expostos, até mesmo porque o abrandamento das medidas de isolamento no Município de Marília pode produzir irreversíveis consequências ao planejamento regional, a justificar que não prevaleça a concessão de liminar nos autos de origem. 
    Não se ignora que a inédita gravidade dessa situação impôs drásticas alterações na rotina de todos, atingindo a normalidade do funcionamento de diversas atividades econômicas e do próprio Estado, em suas diversas áreas de atuação. Todavia, exatamente em função da gravidade da situação, exige-se a tomada de medidas coordenadas, não se podendo privilegiar apenas uma ou outra política local em detrimento de todo o planejamento regional, estabelecido por autoridades administrativas competentes. 
    Superado este juízo mínimo sobre a matéria de fundo, vislumbra-se na manutenção da decisão impugnada o potencial risco à ordem público-administrativa, no âmbito do Estado de São Paulo, bem como à saúde pública, dada a real possibilidade que venha a desestruturar as medidas estatais adotadas como forma de fazer frente à epidemia, em seu território, risco este apto a ensejar o deferimento da suspensão, nos termos do que prevê o art. 4º, caput, da Lei 8.437/92. Ressalta-se, por fim, que a lesão à ordem e à saúde públicas acima referidas restam ainda agravadas pelo potencial efeito multiplicador da tese encampada pela decisão cuja suspensão se requer, haja vista o risco de proliferação de demandas idênticas em relação a outros Municípios do Estado. 
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, confirmando a liminar, para suspender os efeitos da decisão proferida no Mandado de Segurança nº 2127817-18.2020.8.26.0000, em trâmite no Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, até seu respectivo trânsito em julgado.
    Fica prejudicado o agravo interposto contra a decisão liminar.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 1º de fevereiro de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente