Tribunal: STF
Processo: SL 1428
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-29
Data de publicação: 2021-03-29

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE. DECISÃO DE ORIGEM QUE SUSPENDE ATO NORMATIVO QUE IMPÕE RESTRIÇÕES RELATIVAS À FASE VERMELHA DO PROGRAMA ESTADUAL DE COMBATE À PANDEMIA DA COVID-19. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EFEITOS DELETÉRIOS QUE EXTRAPOLAM LIMITES TERRITORIAIS. DESCARACTERIZAÇÃO DO INTERESSE MERAMENTE LOCAL. ATO NORMATIVO EDITADO EM CONFORMIDADE COM AS COMPETÊNCIAS DO ESTADO-MEMBRO E EMBASADO EM EVIDÊNCIAS TÉCNICO-CIENTÍFICAS.  MEDIDA LIMINAR CONFIRMADA. SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, nos autos do agravo de instrumento na ação declaratória de nulidade nº 2046652-12.2021.8.26.0000, que deferiu tutela provisória de urgência para sustar os efeitos de Decreto Estadual que determinava a classificação da região do Município de São José dos Campos na fase vermelha do Plano São Paulo de combate à pandemia da Covid-19. 
    Narra o requerente que se trata, na origem, de ação declaratória de nulidade ajuizada pelo Município de São José dos Campos em face do Estado de São Paulo, impugnando a “classificação da DRSXVII de Taubaté na Fase Vermelha do Plano São Paulo, sob o fundamente de que a situação fática municipal autorizaria a permanência na fase laranja do Plano São Paulo, menos restritiva”. Relata que, tendo o Juízo de primeira instância indeferido o pedido de tutela provisória formulada, interpôs o Município agravo de instrumento, no qual o desembargador relator do recurso no TJ/SP houve por bem conceder tutela provisória recursal, ao fundamento de que a taxa de ocupação de leitos de UTI no Município de São José dos Campos não estaria superando 75%. 
    Aduz o Ministério Público autor que referida decisão gera “grave lesão à ordem e à saúde públicas”. Defende que em todo o Estado de São Paulo, e mesmo em todo o país, tem se verificado o “colapso do sistema de saúde”, agravado ainda com “a propagação de variante da cepa da COVID19”, razão pela qual o governo do Estado de São Paulo “colocou todo o Estado de São Paulo na fase vermelha (restrição máxima)”. Alega que a correta verificação da situação epidemiológica há de ser feita “preferencialmente de forma regionalizada” e que a taxa de ocupação de leitos de UTI no Estado de São Paulo é de 79,5%, a indicar a necessidade de adoção de restrições mais severas. 
    Sustenta, ademais, que a decisão cuja impugnação se requer está em “em absoluto descompasso com a recomendação científica do Centro de Contingência do Coranavírus no Estado de São Paulo” e que a manutenção do funcionamento de atividades não essenciais no Município de São José dos Campos coloca em risco a saúde pública por ter “o condão de atrair para o comércio local pessoas que residem em cidades próximas e que estão na fase vermelha, na contramão da cautela e do isolamento social que a gravidade e a natureza transfronteiriça do vírus exigem”, além de representar “expressa sinalização da possibilidade e do incentivo ao abrandamento do isolamento social, não só na região de Taubaté mas em todo o Estado, militando contra toda a estratégia estadual no enfrentamento do Covid-19, tomada de forma emergencial e excepcional em face do agravamento da situação nos últimos dias, em que o número de mortes e de pessoas infectadas tem batido recordes em todo o país”. 
    Por estes fundamentos, requer a suspensão da liminar concedida no agravo de instrumento nº 2046652-12.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, até o trânsito em julgado do processo de origem. 
    Em 8 de março de 2021, deferi liminar pleiteada, para suspender os efeitos da decisão proferida nos autos do agravo de instrumento nº 2046652-12.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, de modo a restabelecer a plena eficácia do Decreto Estadual nº 65.545/2021, expedido pelo Governador do Estado de São Paulo.
    O Município de São José dos Campos apresentou contrariedade ao pedido, por meio de agravo interno, argumentando, em síntese, que “o Município de São José dos Campos e toda DRS XVII – Taubaté preenchem os requisitos para a permanência na fase Laranja do Plano SP”. Alega que a manutenção da classificação mais restritiva promove, de forma injustificada, “verdadeiro cinturão de recessão econômica”, em inobservância aos princípios dispostos no art. 170 da Constituição Federal. Assinala que, de acordo com dados epidemiológicos atualizados em 8/3/2021, o município atingiu o nível mais satisfatório em todos os quesitos elencados pelo Plano São Paulo. Assevera que restou caracterizada ofensa ao princípio da legalidade, o que autoriza a intervenção do Poder Judiciário, sem que isso configure afronta ao entendimento prevalecente acerca das regras de competências de cada ente federativo na atuação e no combate à epidemia da Covid-19 (doc. 09).
    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo indeferimento do pedido (doc. 26).
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996)
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020, grifei)
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.
    In casu, a controvérsia em discussão deriva de ação declaratória de nulidade ajuizada pelo Município de São José dos Campos em face de Decreto do Governador do Estado de São Paulo, que classificou todas as regiões do Estado na fase vermelha do Plano São Paulo de combate à pandemia da Covid-19. A decisão ora impugnada, proferida em sede de tutela provisória em agravo de instrumento, fundamentou-se essencialmente na afirmação de que a taxa de ocupação de leitos de UTI no Município de São José dos Campos não seria excessivamente elevada. 
    No mérito, tal como mencionado na liminar proferida nestes autos, constato a existência de risco de grave lesão à ordem e à saúde pública na manutenção da decisão impugnada, a ensejar a concessão da presente medida de contracautela. Com efeito, na presente situação de pandemia da COVID-19, especialmente na tentativa de equacionar os inevitáveis conflitos federativos, sociais e econômicos existentes, a gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitadas a competência constitucional e a autonomia de cada ente da Federação. Esse entendimento foi explicitado pelo Plenário desta Suprema Corte no referendo da medida cautelar proferida na ADI 6.341, ao se consignar que os entes federativos possuem competência administrativa comum e legislativa concorrente para dispor sobre o funcionamento de serviços públicos e outras atividades econômicas no âmbito de suas atribuições, nos termos do art. 198, I, da Constituição Federal. 
    Sobre o tema, também deve ser destacada o que assentado na ADPF 672, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgada em 13/10/2020, em cuja ementa se assentou que, “Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990)”. 
    Deveras, o Supremo Tribunal Federal tem seguido essa compreensão, forte no entendimento de que a competência da União para legislar sobre assuntos de interesse geral não afasta a incidência das normas estaduais e municipais expedidas com base na competência legislativa concorrente, devendo prevalecer aquelas de âmbito regional, quando o interesse sob questão for predominantemente de cunho local. Trata-se da jurisprudência já sedimentada neste Tribunal, no sentido de que, em matéria de competência federativa concorrente, deve-se respeitar a denominada predominância de interesse. 
    Neste sentido, verifica-se que o agravamento recente da pandemia da Covid-19 causado, entre outros fatores, pelo surgimento de variantes do vírus e cujos efeitos, por óbvio, extrapolam as fronteiras dos municípios e estados, parece indicar, mais que nunca, a necessidade de existência de harmonia e de coordenação entre as ações públicas dos diversos entes federativos, de sorte que as medidas governamentais adotadas para o enfrentamento da aludida pandemia extrapolam em muito o mero interesse local, referido no inciso I do art. 30 da Constituição Federal. É neste sentido a fundamentação técnica do Decreto implementado pelo Governador do Estado de São Paulo e impugnado na origem, conforme consta da Nota Técnica do Centro de Contingência do Coronavírus, datada de 3/3/2021, que integra o referido ato normativo (doc. 04), in verbis: 
    “Com fundamento no artigo 6º do Decreto nº 64.994, de 28 de maio de 2020, este Centro de Contingência vem apresentar as recomendações que seguem. 
    Nos últimos dias, observou-se um alarmante agravamento da pandemia em todo o país, possivelmente gerado pela alta transmissibilidade da nova cepa de Coronavírus detectada em Manaus. Atento a isso e de modo preventivo, este Centro sugere que em todo o Estado, de 6 a 19 de março, a circulação de pessoas se limite às atividades consideradas essenciais, nos termos do Decreto nº 64.881, de 22 de maio de 2020. Para tanto, devem ser observadas as restrições correspondentes à fase 1 - vermelha de que trata o Anexo III do Decreto nº 64.994, de 28 de maio de 2020. 
    Esta medida é essencial e imprescindível para tentar reduzir ou, ao menos, estabilizar a curva de contágio pela Covid-19, o número de óbitos e, principalmente, as internações no Estado, de modo a preservar a capacidade de resposta do sistema de saúde. Cumpre destacar que, neste momento, há elevadíssimo número de internações em UTI Covid em todo território estadual, cabendo a este Centro alertar que as informações estratégicas em saúde sinalizam tendência de crescimento da curva de contágio com risco de prejuízo à saúde pública. 
    Além disso, com fundamento nas evidências científicas reportadas em estudo da revista Nature (disponível em https://www.nature.com/articles/s41562-020-01009-0), recomenda-se que, nesses próximos 14 dias, seja dada preferência, sempre que possível, ao regime de teletrabalho ou trabalho remoto. E, em qualquer caso, destaca-se, novamente, a imprescindibilidade da observância, por toda população paulista, dos protocolos sanitários em vigor, em especial o uso de máscaras de proteção facial e o distanciamento social. 
    São Paulo, 3 de março de 2021.” 
    Assim, ante a predominância na espécie de interesse supramunicipal e tratando-se o ato impugnado na origem de ato normativo expedido no exercício de competência legítima do Estado-membro, conforme já reconhecido pelo Plenário desta Corte, além de inexistir desproporcionalidade ou irrazoabilidade em seu conteúdo, impõe-se seja privilegiada a iniciativa estadual. Inegável, destarte, que a decisão atacada representa potencial risco de violação à ordem público-administrativa, bem como à saúde pública, dada a real possibilidade que venha a desestruturar as medidas adotadas pelo Estado de São Paulo como forma de fazer frente a essa epidemia, em seu território. 
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, confirmando a medida liminar anteriormente deferida, para suspender os efeitos da decisão proferida nos autos do agravo de instrumento nº 2046652-12.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, de modo a restabelecer a plena eficácia do Decreto Estadual nº 65.545/2021, expedido pelo Governador do Estado de São Paulo, até o trânsito em julgado do processo na origem.
    Fica prejudicado o agravo interposto contra a decisão liminar.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 29 de março de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente