Tribunal: STF
Processo: ACO 3438
Classe: ACO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-08
Data de publicação: 2021-09-08

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Ação Cível Originária proposta pelo Estado do Maranhão contra a União, na qual se requer que seja concedida, liminarmente, tutela provisória para “determinar à União que se abstenha de executar a contragarantia relativa ao contrato de empréstimo e garantia ROF TA652763, referente à parcela de julho de 2020, obstando que a demandada, diretamente ou por intermédio do Banco do Brasil S.A., promova qualquer ato de bloqueio/transferência das receitas próprias ou as decorrentes de repartição constitucional obrigatória, pertencentes ao Estado do Maranhão, que estejam em contas vinculadas à Administração Direta ou Indireta Estadual”, “determinar à União que se abstenha de incluir o Estado do Maranhão nos cadastros de inadimplência, em razão da mora no pagamento da parcela” e “ordenar a imediata devolução de quaisquer valores bloqueados e/ou transferidos ao Tesouro Nacional a título de contragarantia, em razão do inadimplemento do referido contrato, até o julgamento final da demanda”.
    Em 23/10/2020, concedi tutela de urgência para “determinar à União que se abstenha de executar a contragarantia relativa ao contrato de empréstimo e garantia ROF TA652763, referente à parcela de julho de 2020, obstando que a demandada, diretamente ou por intermédio do Banco do Brasil S.A., promova qualquer ato de bloqueio/transferência das receitas próprias ou as decorrentes de repartição constitucional obrigatória, pertencentes ao Estado do Maranhão, que estejam em contas vinculadas à Administração Direta ou Indireta Estadual”, bem como para,“determinar à União que se abstenha de incluir o Estado do Maranhão nos cadastros de inadimplência, em razão da mora no pagamento da parcela” e “ordenar a imediata devolução de quaisquer valores bloqueados e/ou transferidos ao Tesouro Nacional a título de contragarantia, em razão do inadimplemento do referido contrato, até o julgamento final da demanda”.
    Mediante anuência das partes, os autos foram suspensos pelo prazo de 04 (quatro) meses para tratativas conciliatórias no âmbito do Centro de Mediação e Conciliação do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
    Realizadas audiências de conciliação em 10 e 28/06/2021, as partes não chegaram a um acordo.
    O Estado do Maranhão, por meio da Petição 76.503/2021, formula pedido de tutela incidental para que “i) seja DETERMINADO à União que não promova qualquer medida tendente à execução de maneira unilateral, integral e imediata da contragarantia contratual, garantindo-se ao Estado do Maranhão meio menos oneroso para quitação da dívida perante o ente central, seja mediante a compensação já proposta durante as tratativas conciliatórias, seja por meio do refinanciamento da dívida nos moldes do art. 23 da Lei Complementar n. 178/2021, mantendo-se a suspensão da execução até que sejam ultimadas as providências para tanto; ii) em caso de deferimento do pedido para obrigar a União ao refinanciamento da dívida, nos termos do art. 23 da Lei Complementar n. 178/2021, com redação conferida pela Lei Complementar n. 181/2021, requer-se que o parcelamento do montante seja realizado em aproximadamente 130 (centro e trinta) meses, de modo a que a parcela mensal não ultrapasse o montante de R$ 3 milhões de reais, a fim de que da execução da contragarantia não sobrevenha severos impactos para o normal desempenho das políticas públicas, do funcionamento da máquina governamental e, consequentemente, para a prestação dos serviços públicos essenciais a cargo do ente requerente”.
    O Estado alega que “por ocasião da primeira audiência de conciliação, após tecer algumas considerações sobre a lide, o Estado do Maranhão apresentou como proposta inicial que se pudesse proceder ao ‘encontro de contas’ com a União, haja vista ser o Estado credor desta em decorrência do acordo firmado na ADO n. 25, fazendo jus a repasses mensais e escalonados que vigorarão até o ano de 2030, e que poderiam ser compensados com o crédito discutido nestes autos”, tendo a União se manifestado, na ocasião, pela impossibilidade de apresentação de contraproposta “em razão de ser recente a disposição legal referida e, por isso, carecer de maior estudo e aprofundamento acerca de sua interpretação e âmbito de aplicação”.
    Prossegue narrando que, na segunda audiência de conciliação, “a União, por meio de sua Advocacia-Geral, afirmou que a nova redação do art. 23 da Lei Complementar n. 178/2021, em verdade, constituiria óbice legal e instransponível à celebração de acordo, seja pela aceitação da proposta formulada pelo Estado ou de qualquer outro modo”.
    O autor aduz que a autonomia dos Estados “jamais será alcançada sem a efetiva garantia de que os entes subnacionais tenham preservada a sua sustentabilidade financeira e a capacidade de bem desempenhar os serviços públicos essenciais a seu cargo, o que obviamente demanda previsibilidade de suas receitas, a garantia de adequada participação nos ganhos nacionais e de maior equidade na repartição das receitas, sobretudo por meio do necessário reequilíbrio das competências tributárias, de maneira a reduzir a concentração de receitas no ente central e na mesma medida minorar a dependência de receitas transferidas”.
     Sustenta que a despeito do pagamento ter sido realizado de forma voluntária ou não pela União, de fato há uma dívida do Estado com o Ente Federal e “que se pretende por meio da presente manifestação é aventar meios de garantir que, enquanto não julgada a ação, seja obstada qualquer tentativa da União de promover a imediata e integral execução da contragarantia, retirando do Estado no atual contexto de dificuldades financeiras decorrentes do enfretamento da pandemia e de seus efeitos econômicos diretos e indiretos a vultosa quantia de aproximadamente 281 milhões de reais”.
    Alega que, “embora vigente a tutela de urgência deferida de início por V. Exa., com o fim da suspensão do processo, preocupa sobremaneira uma eventual modificação dessa situação de modo a eventualmente permitir a União executar integralmente a dívida objeto deste processo, fato que, como será melhor explicitado adiante, certamente ocasionará grave impacto nas finanças do ente autor, com severos prejuízos a normal execução dos serviços públicos essenciais sob sua responsabilidade”.
    Afirma que o a execução integral e imediata da contragarantia traria forte impacto na programação financeira do Estado, “deixando sem recursos funções orçamentárias indispensáveis à manutenção de serviços públicos essenciais, cuja interrupção ocasionaria prejuízos severos e irremediáveis”, em especial na folha se salário do funcionalismo público e no orçamento da saúde, o qual, desde o início da pandemia teve o custo mensal alterado de R$ 132 milhões para R$ 200 milhões. 
    O Ente autor ressalta que a “autorização para parcelamento da dívida, a despeito da manifestação contrária da União no âmbito das tratativas conciliatórias, tem amparo no disposto no art. 23 da Lei Complementar n. 178/2021, com redação dada pela Lei Complementar n. 181, de 06 de maio de 2021”.
    Assenta que a redação conferida ao artigo 23 da LC 178/2021 pela LC 181/2021 teve o sentido de “reafirmar a intenção da norma em facilitar o acesso dos entes, sobretudo aqueles com dívidas objeto de litígios, de obter o refinanciamento desse passivo, nas mesmas condições oferecidas em outros momentos pelas legislações recentemente editadas com intuito de equacionar as dívidas internas dos entes subnacionais, notadamente em razão das dificuldades econômicas impostas pela pandemia” e que “não se justifica, portanto, que à revelia do espírito e finalidade da norma, se adote interpretação com a finalidade de excluir deliberadamente o Estado do Maranhão de obter meio menos oneroso para quitação de sua dívida perante a União, principalmente quando à alternativa pretendida pela União (execução integral e imediata) certamente ocasionará grave e irremediável impacto na continuidade e normalidade da prestação dos serviços públicos essenciais de responsabilidade do ente demandante”.
    Instada a se manifestar sobre o pedido de tutela incidental, a União apresentou manifestação, na qual afirma que, “quanto à parcela contratual referente ao mês de julho de 2020, o autor carece de interesse em postular a manutenção da suspensão da execução de contragarantias, dada a vigência da cautelar”. E que, caso a pretensão autoral seja suspender a execução de contragarantias das próximas parcelas contratuais, o pedido, tal como redigido, sofre de inépcia. 
    Aduz que o pedido de tutela incidental configura aditamento da exordial, resultando em ampliação do objeto da ação. 
    Alega que “à época da propositura desta ação, o artigo 23 da LC nº 178/2021 ainda não se encontrava em vigor, o que tornaria impossível a formulação de pedido relativo à celebração do termo aditivo para equacionamento de dívidas decorrentes de decisões judiciais”. 
    É o relatório. Decido. 
    A concessão da tutela provisória de urgência, seja de natureza cautelar, seja de natureza satisfativa, exige, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil, a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito (tradicionalmente conhecida como fumus boni iuris) e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (o chamado periculum in mora).
    No presente caso, estão preenchidos os requisitos legais.
    Conforme já afirmado quando da apreciação da primeira medida liminar, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem adotado entendimento no sentido do deferimento de tutela judicial de urgência para suspender os efeitos de atos praticados pela União, decorrentes de execução de contratos de garantias, que possam comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Nesse sentido, a decisão proferida pela Ministra CÁRMEN LÚCIA, no exercício da Presidência, nos autos da ACO 2972-MC, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 1º/2/2017, que possui a seguinte ementa:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. EXECUÇÃO DE CONTRAGARANTIA CONTRATUAL. BLOQUEIO DE RECURSOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PELA UNIÃO. AUSÊNCIA DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. RISCOS À CONTINUIDADE DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL E URGENTE. MEDIDA LIMINAR PARCIALMENTE DEFERIDA. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS.”
    Importante o destaque de que o Plenário da CORTE, em julgamento recente, proferido nos autos da ACO 3262, Rel. Min. GIMAR MENDES, DJe de 1º/06/2021, firmou entendimento no sentido de que, em regra, entraves administrativos não podem servir de empecilho para que os entes subnacionais usufruam das benesses das normas que instituem Regimes de Recuperação Fiscal dos Estados e do Distrito Federal. O julgado recebeu a seguinte ementa:
    “Ações Cíveis Originárias. Direito Constitucional e Financeiro. 2. Ingresso no Regime de Recuperação Fiscal (RRF). Lei Complementar 159/2017. Competência do Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, “f”, da CF). 3. Aditamento da exordial. Ausência de citação. Possibilidade de o autor aditar ou alterar o pedido ou a causa de pedir, independentemente de consentimento do réu (art. 329, I, do CPC). Interpretação dos pedidos. Boafé e conjunto da postulação. 4. Preenchimento dos requisitos de habilitação do art. 3º, I e II, da citada lei complementar, pelo autor, em sua redação originária. Exercício do controle de legalidade de ato administrativo pelo Poder Judiciário. Possibilidade. Jurisprudência pacífica. 5. Demonstração objetiva, no caso concreto, de desequilíbrio das contas públicas do ente federado, o que ocasiona grave crise de liquidez e insolvência. 6. Receita corrente líquida inferior às despesas do anos de 2018 e 2019. 7. Despesas com pessoal contabilizadas conforme o decidido na ADI 6.129 MC, Redator do acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2020. 8. Lei estadual 20.641/2019. Alineação de 49% das cotas sociais da empresa estatal para fins de cumprimento do inciso I do §1º do art. 2º da Lei Complementar 159/2017. Possibilidade de alcance do cenário de equilíbrio fiscal com outras privatizações e ajustes legislativos, administrativos, econômicos e fiscais, já apresentados e aprovados pela Secretaria do Tesouro Nacional. Desnecessidade, in casu, de privatização como requisito de habilitação ou ingresso no RRF. 9. Suspensão de aplicação das sanções da LRF, na forma do art. 10 da Lei Complementar 159/2017, até que ocorra a homologação formal de ingresso no RRF e enquanto o requerente estiver usufruindo dos benefícios desse regime. 10. Superveniência de alteração legislativa (LeComplementar 178/2021). Irretroatividade quanto aos requisitos de habilitação/ingresso, já implementados, antes da modificação normativa. Decisão liminar proferida em 2019, com extensões em 2020. Alcance da novel legislação unicamente quanto aos atos futuros, bem ainda aos efeitos futuros dos atos anteriores. Precedentes. 11. Desdobramentos dos debates e responsabilidades assumidas em ata de audiência. Art. 497 do CPC. Providências jurisdicionais que assegurem a obtenção do resultado prático equivalente da tutela vindicada em juízo. Decisão judicial amoldada ao caso concreto. 12. Eventuais entraves administrativos não podem servir de empecilho para que o ente subnacional usufrua das benesses previstas na referida LC 159/2017 e antecipadas judicialmente por força de medidas liminares em todas as quatro demandas. Risco de se admitir que obstáculos subsequentes possam impedir a vigência e a efetividade de lei complementar editada para os fins de auxílio aos entes federativos com dificuldades de obtenção do equilíbrio fiscal. Consequência jurídica. Tutela jurisdicional assecuratória. Suspensão da exigibilidade das dívidas até que ocorra a superação dos entraves. Outras determinações daí decorrentes. Acompanhamento na fase de cumprimento de sentença (art. 536 do CPC). 13. Ações cíveis originárias julgadas parcialmente procedentes. 14. Honorários advocatícios a cargo da União.”
    Diante do exposto, presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, DEFIRO O PEDIDO DE TUTELA INCIDENTAL, liminarmente, para determinar que a “União não promova qualquer medida tendente à execução de maneira unilateral, integral e imediata da contragarantia contratual, garantindo-se ao Estado do Maranhão meio menos oneroso para quitação da dívida perante o ente central, seja mediante a compensação já proposta durante as tratativas conciliatórias, seja por meio do refinanciamento da dívida nos moldes do art. 23 da Lei Complementar n. 178/2021”.
    Publique-se.
    Brasília, 8 de setembro de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente