Tribunal: STF
Processo: SS 5447
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-12
Data de publicação: 2021-02-12

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. CONTROVÉRSIA ACERCA DA VALIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO QUE LIMITA VALOR DE GRATIFICAÇÃO DESTINADAS A AUDITORES FISCAIS. DECISÃO QUE ATESTA A APARENTE INEXISTÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO IDÔNEA. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança ajuizado pelo Estado do Piauí e pela Fundação Piauí Previdência - PIAUIPREV contra decisão proferida nos autos do Mandado de Segurança nº 0757248-07.2020.8.18.0000, pelo Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, que deferiu liminar para impedir a limitação do valor de gratificações para auditores fiscais ativos e inativos.
    Narram os requerentes que se trata, na origem, de mandado de segurança coletivo impetrado pelo Sindicato dos Auditores Fiscais da Fazenda Estadual do Estado do Piauí – SINAFFEPI, objetivando impedir o cumprimento da legislação que impõe limites ao valor a ser pago a título de Gratificação por Incremento de Arrecadação – GIA e de Gratificação pelo Cumprimento de Metas – GIA-Metas, tanto para servidores ativos como para inativos. Relatam que o desembargador relator concedeu a medida liminar pleiteada na ocasião, com fundamento na ausência de motivação do ato administrativo, para determinar às autoridades coatoras que “revoguem o ato administrativo que limitou o valor da GIA – Gratificação por Incremento da Arrecadação (Código 229) e o valor da GIA-METAS (Código 459) aos valores máximos de R$ 3.500,00 (três mil e quinhentos reais) e R$ 4.000,00 (quatro mil reais), respectivamente, bem como que se abstenham de realizar a mesma limitação com os demais servidores ativos e inativos, sob pena de multa diária no importe de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada ao teto máximo de R$ 30.000,00 (trinta mil reais)”.
    Sustentam que a decisão impugnada impede a Administração de cumprir norma legal expressa, que limita os valores máximos de pagamento das gratificações em referência, nos termos da Lei Complementar Estadual nº 62/2005. Alega o descumprimento, pelo Tribunal de origem, da Súmula Vinculante 10 e do artigo 97 da Constituição Federal, ao afastar o preceito contido no artigo 2º, da Lei nº 8.437/1992. Pontua que “nada obsta a que a lei defina um limite para o pagamento de gratificações cujo valor possa variar, como é o caso da GIA, paga em razão do efetivo incremento da arrecadação, e da GIA-Metas, paga em decorrência do cumprimento de metas arrecadatórias”. Alegam, ademais, que a decisão que se busca suspender causa grave lesão à economia do Estado, com impacto anual estimado em R$ 15.039.385,56 (quinze milhões trinta e nove mil trezentos e oitenta e cinco reais e cinquenta e seis centavos), implicando em aumento das vantagens em valores superiores ao limite legal.
    Requerem, por estes fundamentos, a concessão de liminar para suspender os efeitos da liminar concedida nos autos do Mandado de Segurança 0757248-07.2020.8.18.0000, até o trânsito em julgado da ação principal.
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo não conhecimento do presente pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 25): 
    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE INCREMENTO DE FISCALIZAÇÃO E ARRECADAÇÃO. GRATIFICAÇÃO PELO CUMPRIMENTO DE METAS. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. DECISÃO QUE CONCEDEU A LIMINAR. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NÃO CONHECIMENTO. 
    1. O Supremo Tribunal Federal é incompetente para julgar incidente de suspensão que versa sobre questão infraconstitucional, atingindo preceitos constitucionais apenas pela via oblíqua.
    — Parecer pelo não conhecimento do pedido suspensivo”. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra liminar proferida por Desembargador do Tribunal de Justiça que, sob o entendimento de que ausência de motivação idônea do respectivo ato administrativo, determinou a suspensão da limitação de valor pago a título de Gratificação por Incremento de Arrecadação – GIA e de Gratificação pelo Cumprimento de Metas – GIA-Metas para servidores auditores fiscais, tanto ativos como inativos. 
    Nada obstante a alegação dos entes públicos autores, não se revela cabível o presente incidente, ante a ausência de questão constitucional direta controvertida na origem, eis que, se existente, apenas se revelaria de forma oblíqua ou indireta. Com efeito, o cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente precípua natureza constitucional, ao passo que a controvérsia existente no processo de origem, acerca da validade do ato administrativo de supressão de vantagem pecuniária tem caráter eminentemente infraconstitucional. Neste sentido, sobre o mesmo tema em análise em outro pedido de suspensão ajuizado pelo Estado do Piauí, já se manifestou o Plenário do Supremo Tribunal Federal:
    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Aposentadoria. Proventos integrais e paridade. Gratificação de Incremento à Arrecadação (GIA). Matéria infraconstitucional. Ausência de risco de grave lesão à ordem e à economia públicas. Suspensão indeferida. 
    1. O Tribunal de origem concedeu a ordem no mandamus para garantir o pagamento de Gratificação de Incremento à Arrecadação (GIA).
    2. A discussão sobre a inclusão ou não de gratificação na composição de proventos de aposentadoria não trata de matéria constitucional.
    3. A pretensão do recorrente implica exame per saltum da questão, sendo pacífico o entendimento no Supremo Tribunal de que o incidente de suspensão não pode ser utilizado como sucedâneo do recurso cabível, para se promover o exame do acerto ou do desacerto da decisão impugnada. Precedentes. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SS 5276/PI-AgR, Relator Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, DJe de 18/12/19). 
    Ademais, das razões manejadas pelos requerentes se verifica alegação de que o Parecer PGE/CJ nº 586/2019 (e-Doc. 02) conteria motivação suficiente para o ato impugnado na origem. Ocorre que a análise de mencionada alegação demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Como é sabido, a via processual da suspensão não se confunde com o mérito da questão, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, em cuja a aferição do direito do requerente demande o revolvimento de fatos e provas. Nesse sentido:
    “Agravo regimental em suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Revolvimento de fatos e provas. Agravo regimental não provido. 1. O revolvimento de fatos e provas que fundamentam o afastamento cautelar do exercício do mandato eletivo de prefeito em ação de improbidade administrativa é incompatível com a via excepcional da suspensão de liminar. 2. Agravo regimental não provido”. (SL 1.282 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/04/2020).
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput , da Lei 8.437/1992. 
    Publique-se. Int..
    Brasília, 12 de fevereiro de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente