Tribunal: STF
Processo: Rcl 47793
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-21
Data de publicação: 2021-09-21

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada pelo Município de São Paulo em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, na Apelação Cível nº 1040650-15.2020.8.26.0053, cuja ementa reproduzo:
    “APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO - Mandado de Segurança - Suspensão da contagem de tempo para concessão de anuênios, triênios, quinquênios e licença-prêmio - Lei Complementar Federal nº 173/2020 - Matéria já enfrentada pelo C. Órgão Especial e ratificada pelo C. STF - Interpretação que deve seguir o decidido pelo colegiado Possibilidade de cômputo do tempo de serviço e de contribuição, para fins de recebimento de adicionais temporais, promoções e demais vantagens previstas em lei, ressalvada a suspensão do pagamento e da fruição de tais benefícios durante o período de 27 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021 - Interpretação que não contraria o decidido pelo STF no julgamento das ADI's - Constitucionalidade da suspensão dos pagamentos que não atinge a gênese dos benefícios Respeito à determinação de que não se aumente despesas no período, mas sem podar, em modo absoluto, os direitos funcionais - Sentença concessiva da segurança confirmada. RECURSO VOLUNTÁRIO E REEXAME NECESSÁRIO NÃO PROVIDOS.” (eDOC 3, p. 2)
    Na petição inicial, a Fazenda municipal alega que no âmbito das ADIs 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525, todas de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o STF assentou a constitucionalidade dos arts. 7º e 8º da Lei Complementar 173/2020. 
    Posteriormente, no bojo do tema 1.137 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 1.311.742, rel. Min. Presidente, reafirmou-se a higidez do art. 8º da LC 173/2020.
    Porém, sustenta que o ato reclamado conferiu interpretação conforme ao dispositivo legal, “restringindo substancialmente seu alcance e autorizando a contagem de tempo para fins de aquisição de adicionais temporais, contrariando frontalmente o quanto decidido por este Pretório Excelso” (eDOC 1, p. 8).
    Requer assim a concessão de medida liminar para suspender os efeitos da decisão reclamada. No mérito, pugna pela cassação do ato reclamado, de maneira a se garantir a vigência do referidos artigos da lei complementar em questão, ensejando nova julgamento da causa, desta feita em conformidade com a orientação firmada pelo STF em controle abstrato.
    A autoridade reclamada prestou informações. Em síntese, argumentou que “não houve descumprimento das decisões emanadas deste Supremo Tribunal Federal, nem mesmo há colidência do julgado com a orientação fixada sobre o tema” (eDOC 15, p. 5).
    O beneficiário do ato reclamado aportou contestação, assim resumida:
    “RESUMO: RECLAMAÇÃO FUNDAMENTADA NA VIOLAÇÃO DAS DECISÕES DAS ADI’S 6.442, 6.447, 6.450 E 6.525. NÃO OCORRÊNCIA. ACÓRDÃO QUE INTERPRETOU PREVISÃO EXPRESSA DA LEI COMPLEMENTAR 173/20. NÃO MANIFESTAÇÃO ESPECÍFICA SOBRE O CÔMPUTO DO PERÍODO POR PARTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MANUTENÇÃO DA SUSPENSÃO DE PAGAMENTOS.” (eDOC 17, p. 2)
    A Procuradoria-Geral da República manifestou pela procedência da reclamação, em parecer assim ementado: 
    “Reclamação. Adicional por tempo de serviço. Suspensão. Art. 8º da Lei Complementar 173/2020. O acórdão reclamado, ao limitar-se a suspender o pagamento do adicional por tempo de serviço entre 28.5.2020 e 31.12.2021, admitindo a contagem desse interstício para aquisição do direito ao benefício, contrariou a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento conjunto das AADDI 6.447, 6.450, 6.525 e 6.442. Parecer pela procedência da reclamação.” (eDOC 23, p. 1)
    É o relatório. Decido. 
    Ressalto, inicialmente, que reclamação, tal como prevista no art. 102, I, l, da Constituição, e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º).
    No presente caso, sustenta-se que o ato reclamado afronta as decisões proferidas nos autos das ADIs 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 23.03.2021. Eis o teor da ementa dos paradigmas evocados:
    “AÇÕES DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 173/2020. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS (COVID-19). ALTERAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LC 101/2000. PRELIMINARES. CONHECIMENTO PARCIAL DA ADI 6442. § 5º DO ART. 7º. NORMA DE EFICÁCIA EXAURIDA. MÉRITO. ARTS. 2º, § 6º; 7º E 8º. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS NORMAS. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO E RESPONSABILIDADE FISCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PADRÕES DE PRUDÊNCIA FISCAL. MECANISMOS DE SOLIDARIEDADE FEDERATIVA FISCAL. ENFRENTAMENTO DE CRISE SANITÁRIA E FISCAL DECORRENTES DA PANDEMIA. COMPETÊNCIA BASEADA NO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS, DA PROPORCIONALIDADE, DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. RENÚNCIA DE DEMANDA JUDICIAL. NORMA DE CARÁTER FACULTATIVO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA DIRIMIR CONFLITOS FEDERATIVOS. IMPROCEDÊNCIA. 1. A Jurisdição Constitucional abstrata brasileira não admite o ajuizamento ou a continuidade de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo já revogado, substancialmente alterado ou cuja eficácia já tenha se exaurido, independentemente do fato de terem produzido efeitos concretos residuais. Precedentes. Não conhecimento da ADI 6442 quanto à impugnação do art. 5º, § 7º, da LC 173/2020. 2. Ausência de violação ao processo legislativo em razão de as deliberações no Congresso Nacional terem ocorrido por meio do Sistema de Deliberação Remota. Normalidade da tramitação da lei. Ausência de vício de iniciativa legislativa, uma vez que as normas versadas na lei não dizem respeito ao regime jurídico dos servidores públicos, mas sim sobre a organização financeira dos entes federativos. 3. O § 6º do art. 2º da LC 173/2020 não ofende a autonomia dos Estados, Distrito Federal e Municípios, uma vez que a norma apenas confere uma benesse fiscal condicionada à renúncia de uma pretensão deduzida em juízo, a critério do gestor público respectivo. 4. O art. 7º, primeira parte, da LC 173/2020, reforça a necessidade de uma gestão fiscal transparente e planejada, impedindo que atos que atentem contra a responsabilidade fiscal sejam transferidas para o próximo gestor, principalmente quando em jogo despesas com pessoal. A norma, assim, não representa afronta ao pacto federativo, uma vez que diz respeito a tema relativo à prudência fiscal aplicada a todos os entes da federação. 5. Quanto à alteração do art. 65 da LRF, o art. 7º da LC 173/2020 nada mais fez do que possibilitar uma flexibilização temporária das amarras fiscais impostas pela LRF em caso de enfrentamento de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional. 6. A norma do art. 8º da LC 173/2020 estabeleceu diversas proibições temporárias direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas de contenção de gastos com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios, congelando-se o crescimento vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19. 7. Os arts. 7º e 8º da LC 173/2020 pretendem, a um só tempo, evitar que a irresponsabilidade fiscal do ente federativo, por incompetência ou populismo, seja sustentada e compensada pela União, em detrimento dos demais entes federativos. A previsão de contenção de gastos com o aumento de despesas obrigatórias com pessoal, principalmente no cenário de enfrentamento de uma pandemia, é absolutamente consentânea com as normas da Constituição Federal e com o fortalecimento do federalismo fiscal responsável. 8. As providências estabelecidas nos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 versam sobre normas de direito financeiro, cujo objetivo é permitir que os entes federados empreguem esforços orçamentários para o enfrentamento da pandemia e impedir o aumento de despesas ao fim do mandato do gestor público, pelo que se mostra compatível com o art. 169 da Constituição Federal. Não há redução do valor da remuneração dos servidores públicos, uma vez que apenas proibiu-se, temporariamente, o aumento de despesas com pessoal para possibilitar que os entes federados enfrentem as crises decorrentes da pandemia de COVID-19, buscando sempre a manutenção do equilíbrio fiscal. 9. O art. 2º, § 6º da LC 173/2020, ao prever o instituto da renúncia de direito material em âmbito de disputa judicial entre a União e os demais entes não viola o princípio do devido processo legal. Norma de caráter facultativo. 10. Incompetência originária do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para conhecer e dirimir conflito decorrente da aplicação do § 6º do art. 2º da LC 173/2020. Inaplicabilidade do art. 102, I, f, da CF, por ausência de risco ao equilíbrio federativo. 11. Conhecimento parcial da ADI 6442. Julgamento pela improcedência das ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525.” (grifei)
    No caso dos autos, o Tribunal reclamado, ao apreciar o recurso de apelação interposto, proferiu acórdão com as seguintes razões de decidir:
    “Concernente à matéria tratada, verifica-se que já houve pronunciamento do Órgão Especial desta Corte Paulista, tendo ficado decidido pelo colegiado que, deveras, não se deve impedir a aquisição dos direitos decorrentes do adicional por tempo de serviço e da licença-prêmio, devendo se manter apenas a suspensão do pagamento e da fruição de tais benefícios durante o período de 27 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021, exatamente nos termos do que foi determinado na sentença atacada (...) Com efeito, observe-se que, pelo estrito teor da redação do art. 8º, IX, da Lei nº 173/2020, está vedada apenas a concessão de benefícios que impliquem aumento de despesa de pessoal, no período até 31/01/2021; contudo, não foi obstada a contagem de tempo, nem se cogitou da interrupção do período aquisitivo do referidos benefícios. O que se suspendeu, portanto, foi a fruição dos benefícios propriamente ditos, durante o período de crise, mas está garantida a contagem de tempo, para gozo em período futuro e oportuno. E, por isso, é certo que deve prevalecer a decisão concessiva da ordem, pois ela se coaduna com a interpretação mais correta que se deve dar ao art. 8º, XI, da Lei nº 173/2020, conforme já declarou o Órgão Especial deste E. Tribunal de Justiça. 
    (...)
    Não se desconhece, é certo, que, recentemente, as ADI's nº 6442, 6447, 6450 e 6525, que questionavam a constitucionalidade da mencionada Lei nº 173/2020, foram julgadas improcedentes. Contudo, especialmente quanto ao art. 8º, o entendimento que tem prevalecido nesta Corte Paulista não se afasta nem contraria a decisão do pretório Excelso (...) Com efeito, o C. STF afirmou a constitucionalidade da suspensão atrelada aos benefícios que geram, por si, aumentos de despesas à Fazenda Pública, frente ao atual cenário pandêmico. E, o que se está afirmando nos presentes autos é que a suspensão do pagamento isso realmente deve ser respeitado. Contudo, tal suspensão não atinge, por completo, a gênese dos benefícios. 
    Assim, de rigor manter-se a contagem do tempo efetivamente trabalhado, para fins de concessão dos benefícios, afastando-se apenas o respectivo pagamento e/ou a sua atual fruição, por ser essa a solução mais adequada e atenta a finalidade da norma e ao conjuntos dos julgados mencionados que já examinaram a matéria, observando que tal determinação não está em contradição com o recente julgado do STF nas ADI's, que se reporta, também, à acomodação temporária para equilíbrio fiscal em tempo de pandemia. Assim, não se aumenta despesas no período, mas também não se podam, em modo absoluto, os direitos funcionais.” (eDOC 3, p. 7-12, grifei)
    Sendo assim, em concordância com o parecer ministerial, constato que o ato reclamado afronta o que decidido por esta Corte nos paradigmas suscitados pela parte reclamante. 
    Isso porque a autoridade reclamada emprestou interpretação restritiva ao comando normativo presente nos arts. 7º e 8º da LC 173/2020, sob o fundamento de que as medidas de controle de despesas públicas correntes lá prescritas apenas suspendem temporariamente o pagamento das verbas ao funcionalismo, porém o direito em comento surge e integra-se ao patrimônio jurídico dos auditores estaduais beneficiados pela ordem mandamental ora hostilizada.
    Confira-se, a propósito, a argumentação do Ministro Alexandre de Moraes na Rcl 48.157, de sua relatoria, DJe 07.07.2021:
    “Com efeito, ao afirmar que a norma em questão deve ser interpretada de outra forma para harmonizá-la ao cânone constitucional do pacto federativo, bem como que com essa interpretação, a norma atacada não pode ser inquinada de inconstitucional, o Juízo Reclamado acabou por realizar uma peculiar interpretação conforme à constituição de norma já declarada constitucional por esta CORTE em ação concentrada e reafirmada em Repercussão Geral, o que se mostra incomum e indevido.
    Assim, diante do reconhecimento da constitucionalidade por este SUPREMO quanto à norma em discussão, destaque-se a impossibilidade, na espécie, de se dar interpretação conforme a Constituição, pois essa técnica só e utilizável quando a norma impugnada admite, dentre as varias interpretações possíveis, uma que a compatibilize com a Carta Magna, e não quando o sentido da norma é unívoco, como sucede no caso presente (ADI 1344 MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 18/12/1995).
    Destaque-se, também, que houve manifestação expressa nos precedentes paradigmas citados quanto à compatibilidade entre a norma e o Pacto Federativo, motivo pelo qual mostra-se desalinhada ao que decidido por esta CORTE a nova interpretação dada pela Autoridade Reclamada à norma (...) Desse modo, a interpretação dada pelo Juízo da origem ao art. 8º, IX, da Lei Complementar 173/2020, no sentido de que a impossibilidade de contagem desse período como aquisitivo, merece ser interpretado apenas como a suspensão do pagamento da vantagem pecuniária pelo período de incidência da lei, ou da fruição no caso da licença-prêmio, substituiria, em sua essência, a decisão da CORTE quanto à matéria.
    É que, conforme fiz constar em meu voto na ADI 6442, o art. 8º da LC 173/2020 se revela como um importante mecanismo que justifica atitudes tendentes a alcançar o equilíbrio fiscal. Com efeito, admitir a proposição inserta no ato reclamado, dando continuidade ao cômputo do tempo de serviço e da licença-prêmio, mantendo apenas a suspensão do pagamento e da fruição de tais benefícios durante o período de 27 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021, para além de ir de encontro à literalidade da norma e do que decidido por esta CORTE nos precedentes paradigmas, daria azo a que fossem pleiteados o direito à fruição de tais benefícios no dia imediato ao término do prazo suspensivo.
    A consequência prática seria, portanto, o pagamento acumulado de todos os benefícios que preencheram os requisitos dentro do prazo da suspensão, prejudicando justamente o equilíbrio fiscal buscado com a proposição legislativa. Trata-se, pois, de interpretação judicial que esvazia por completo o intuito legislativo busca pelo equilíbrio fiscal para combater a pandemia , dando sentido diverso à norma, caracterizando a indevida atuação como legislador positivo do Poder Judiciário, o que também é inadmissível.”
    No mesmo sentido, cito: Rcl 48.178, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 07.07.2021; Rcl-MC 49.054, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 27.08.2021; Rcl-MC 48.277, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 03.08.2021; e Rcl-MC 48.801, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 26.08.2021.
    Ademais, sabe-se que em junho de 2021 o Plenário ratificou a decisão monocrática da lavra do Ministro Presidente no que julgou improcedente pedido de suspensão de liminar no âmbito da SL-AgR 1.421, Rel. Min. Presidente, DJe 1º.7.2021, assim ementado:
    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. DIREITO FINANCEIRO. SERVIDORES PÚBLICOS. DECISÃO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. ATO ADMINISTRATIVO DE APLICAÇÃO DE DISPOSITIVO DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 173/2020. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE EFEITOS FINANCEIROS IMEDIATOS. SUSPENSÃO DO PAGAMENTO E FRUIÇÃO DE BENEFÍCIOS. APARATO ADMINISTRATIVO DE GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS JÁ EXISTENTE. ESTREITO ÂMBITO DE COGNIÇÃO DOS INCIDENTES DE CONTRACAUTELA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O incidente de contracautela é meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). 2. In casu, não se verifica a existência de atual lesão de natureza grave ao interesse público a ensejar a concessão da medida pleiteada, na medida em que: (i) da decisão cuja suspensão se requer não decorrem quaisquer efeitos financeiros imediatos, visto que o pagamento e a fruição dos benefícios objeto da controvérsia restam suspensos ao menos até o fim do corrente ano; (ii) não há risco de desorganização administrativa, visto que o Estado já conta com aparato administrativo destinado à gestão de recursos humanos. 3. A análise acerca da adequação da decisão impugnada ao que decidido pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle de constitucionalidade, notadamente nas ADI´s 6.525, 6.442, 6.447 e 6.450, há de ser realizada nas vias processuais próprias, não podendo constituir o objeto precípuo do presente pedido de suspensão, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal. 4. Agravo interno a que se nega provimento.”
    Porém, referido julgamento em sede da estreita e excepcional via da suspensão de liminar não possui aptidão para conduzir às conclusões tiradas pela autoridade reclamada, ou seja, no sentido de agasalhar a fundamentação referente à impossibilidade de pagamento das verbas, mas conferindo o direito à sua percepção imediatamente após o fim do lapso temporal positivado na LC 173/2020. Veja-se o que consta no voto condutor desse julgamento:
    “In casu, o pedido de suspensão se volta contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo que, interpretando a disposição do art. 8º, IX, da Lei Complementar nº 173/2020, determinou que não se impeça ‘a aquisição dos direitos decorrentes do adicional por tempo de serviço e da licença-prêmio, mantendo apenas a suspensão do pagamento e da fruição de tais benefícios durante o período de 27 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021’. Haja vista tratar-se a decisão impugnada de decisão proferida por Tribunal e haja vista a natureza constitucional da controvérsia na origem, relacionada à competência da União para editar normas gerais sobre finanças públicas (art. 163 da CF), verifica-se o cabimento do presente pedido de suspensão. 
    Nada obstante cabível o presente incidente, conforme assentei na decisão agravada, não se vislumbra a partir da argumentação do Estado autor risco ao interesse público apto a ensejar o deferimento da contracautela (...) Consigno, ainda uma vez, que o âmbito de cognição possível nos incidentes de contracautela é necessariamente restrito, devendo-se ater à existência ou não de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Destarte, em que pese os argumentos expendidos pelo agravante, a análise acerca da adequação da decisão impugnada ao que decidido pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle de constitucionalidade, notadamente nas ADI´s 6.525, 6.442, 6.447 e 6.450, há de ser realizada nas vias recursais, ordinárias e extraordinárias, facultadas ao Estado de São Paulo e, eventualmente, na via da reclamação, não podendo constituir o objeto precípuo do presente pedido de suspensão, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal.” (grifei)
    Portanto, ao assentar pela inviabilidade de suspender-se decisão liminar deferida nos autos da ADI 2128860-87.2020.8.26.0000, em trâmite perante o TJSP, os fundamentos de decidir referiram-se de um lado não se vislumbrar a partir da argumentação da Fazenda Pública paulista risco ao interesse público e, de outro, a impossibilidade de utilizar-se a SL como sucedâneo recursal. Dito de outra forma, o Plenário desta Corte não acolheu no mérito a tese pela correção do entendimento, em juízo preambular, do Órgão Especial do TJSP quanto à controvérsia.
    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para fins de cassar o ato reclamado e determinar que outro seja proferido pela autoridade reclamada com observância da orientação firmada pelo STF nas ADIs 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525 (art. 992, CPC), com prejuízo da liminar e da tutela provisória incidental posteriormente pleiteada.
    Comunique-se, com urgência, o teor desta decisão ao TJSP, ao reclamante e ao beneficiário do ato reclamado (art. 993, CPC).
    Publique-se.
    Brasília, 21 de setembro de 2021.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente