Tribunal: STF
Processo: ACO 3468
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-12
Data de publicação: 2021-02-12

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgêncai, ajuizada pelo Estado de Rondônia em face da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa) e da União, objetivando:
    “1. a concessão liminar, inaudita altera parte, da tutela provisória de urgência antecipatória, para ordenar à União Federal e à SUFRAMA, sob pena de multa diária, que:
     1.1. seja determinada a atualização no Cadastro da SUFRAMA – CADSUF, com a permissão de acesso a todos os benefícios inerentes, ao Ministério Público do Estado de Rondônia; 
    1.2. seja determinado à União e à SUFRAMA que deixem de estender ao MP/RO qualquer restrição decorrente da inscrição do Estado de Rondônia em seus cadastros de inadimplentes, cujos atos e dívidas subjacentes não digam respeito ao aludido órgão autônomo; 
    (…) 
    3. ao final, requer sejam julgados procedentes os pedidos formulados nesta ação para, confirmando-se a liminar deferida, determinar:
    3.1. a atualização do cadastro do MP/RO no CADSUF/SUFRAMA ou outro assemelhado, com a permissão de acesso a todos os benefícios inerentes, independentemente das restrições eventualmente existentes em nome do Estado de Rondônia nos cadastros de inadimplentes da União e da SUFRAMA, com o fim de permitir a compra de materiais oriundos da Zona Franca de Manaus;
    3.2. que a União e a SUFRAMA deixem de estender ao MP/RO qualquer restrição decorrente da inscrição do Estado de Rondônia em seus cadastros de inadimplentes, ou outros assemelhados, cujos atos e dívidas subjacentes não digam respeito ao aludido órgão autônomo, afastando-se quaisquer restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias”.
    O autor alega, como causa de pedir, que pretende viabilizar ao Ministério Público Estadual a possibilidade de aquisição de automóveis blindados e outros bens, com benefícios fiscais relativos à Zona Franca de Manaus, sem que lhe sejam aplicadas as restrições identificadas pela Suframa, em razão da situação de inadimplência do Estado-requerente junto ao Cadin, lançada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. 
    Relata que a atualização de cadastro junto à coordenadoria de Porto Velho foi negada em decorrência de alegadas dívidas do Estado de Rondônia e que a atualização deste cadastro é essencial para a aquisição de produtos com os incentivos fiscais administrados pela Suframa, nos termos do art. 4º da Resolução n. 38/2017 do Ministério da Indústria. 
    Aponta que as alegadas dívidas seriam de responsabilidade do Poder Executivo Estadual (CAERD - sociedade de economia mista estadual, cujo maior acionista é o Estado de Rondônia), e não do Ministério Público, o que violaria o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, da separação de poderes e do devido processo legal, nos termos da jurisprudência desta Corte, além de vulnerar a autonomia institucional do Órgão Ministerial, inviabilizando sua gestão de governança autônoma.
    Alega, também, ofensa ao princípio da proporcionalidade, pois a extensão ao MP/RO da medida restritiva imposta pela União ao Estado violaria o pressuposto da adequação, tendo em vista que jamais poderá alcançar os objetivos por ela pretendidos, por não caber ao MP/RO, adimplir a dívida que lhe deu causa. 
    Afirma que a Administração estadual, em momento algum, quedou-se inerte, na medida em que adotou todas as medidas necessárias à apuração de responsabilidades e ressarcimento ao erário. 
    Sobre a presença dos requisitos para a concessão da tutela de urgência, aduz, in verbis, que:
    “Em regime de urgência, necessita-se efetuar a compra de veículos blindados para se fazer a proteção e participação de operações por parte dos membros do Ministério Público. Após tentativas fracassadas de aquisição, foi possível aderir a uma ata de registro de preços, ARP n. 556/2020, do Estado do Rio Grande do Sul. Entretanto, sem a atualização do cadastro, as montadoras estão impossibilitadas de emitirem a nota fiscal e concluir a compra. 
    A urgência agrava-se pelo prazo que as montadoras têm prazo para emitir a fatura dos veículos e, com as variações do câmbio, isso poderá provocar significativo prejuízo ao erário. Ademais, o MP/RO já tentou fazer a aquisição em outra oportunidade, sendo que restou frustrada em decorrência da inexecução contratual da parte. Logo, a presente aquisição é essencial para a realização de atividades essenciais do órgão na luta contra a criminalidade e corrupção. E é justamente neste ponto que se encontra o perigo da demora, na potencial lesividade ao Estado. 
    Quanto à plausibilidade do direito, consoante exposto nas linhas acima, viu-se que o Ministério Público do Estado de Rondônia não possui qualquer ingerência sobre alegadas dívidas do Poder Executivo, sendo, de acordo com a jurisprudência desta casa, inadmissível seja, por isso, prejudicado”.
    Preliminarmente, determinei a intimação da União e da Suframa para que se manifestassem acerca das alegações do Estado (eDOC 7).
    A Suframa apresentou manifestação preliminar alegando a ausência dos requisitos necessários para a concessão da tutela de urgência (eDOC 23).
    Sobre o perigo da demora, afirma que não se aponta, na inicial, qual a lesividade ao bem público ou à sociedade, sendo que, em se tratando de compras de veículos blindados, deve ser analisado não apenas a motivação da contratação, mas também a urgência da medida. 
    Salienta que o acolhimento da pretensão liminar, nos moldes em que pleiteada, esgotaria todo o objeto da ação principal, adiantando, não só os efeitos, mas a própria prestação jurisdicional, o que é vedado pelo disposto no § 3º do art. 1º da Lei n. 8.437/92. 
    Em relação à probabilidade do direito, explica que, no momento da solicitação cadastral, foi identificada a situação de inadimplência do Requerente junto ao Cadin, lançada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, cenário que levou ao indeferimento da solicitação cadastral, conforme previsto no art. 24 da Resolução CAS n. 38/2017. 
    Destaca que a consulta no Cadin, disponibilizada pela Receita Federal, não permite à Suframa identificar a qual filial refere-se o débito:
     
    “(…) porém, ainda que se trate de impeditivo relativo à matriz e/ou filiais outra que não aquela que requer a renovação cadastral junto à Suframa, é imperioso reconhecer que matriz e filiais são estabelecimentos comerciais de uma mesma pessoa jurídica, sendo sua existência justificada apenas pela necessidade da prática de atos de comércio em vários locais, bem como para facilitar a atuação das autoridades fiscais. 
    Nessa esteira, o STJ já se manifestou, inclusive em sede de recurso especial repetitivo (REsp 1.355.812/RS, Primeira Seção, DJe 31.5.2013), no sentido de que a filial é uma espécie de estabelecimento empresarial, fazendo parte do acervo patrimonial de uma única pessoa jurídica, partilhando dos mesmos sócios, contrato social e firma ou denominação da matriz. 
    (…) 
    Assim, da mesma forma que no caso de uma das filiais sofrer uma execução fiscal toda a unidade responde com seu patrimônio por tais débitos, independentemente deste ou daquele estabelecimento ter sido o sujeito passivo do fato gerador, o mesmo entendimento deve ser aplicado com relação à hipótese aqui tratada, eis que se o débito é responsabilidade de todos ante à unidade patrimonial da empresa, assim como os incentivos fiscais concedido a uma das filais aproveita a todas as unidades da mesma pessoa jurídica. 
    (...)
    Outrossim, buscando assegurar a coerência e harmonia entre as decisões proferidas, o STJ alterou seu entendimento e firmou nova orientação no sentido de que não é possível a emissão de certidão de regularidade fiscal em favor de município quando houver débitos em nome de câmara municipal ou tribunal de contas municipal, justamente porque estes, embora possuam CNPJ diversos, não apresentam personalidade jurídica.
    (…) 
    Destaque-se o item 6 do julgado, em que consta exatamente o caso trazido à baila e que restou consignado que não é possível a emissão de CND para qualquer fim, inclusive e principalmente para beneficiar-se de incentivos fiscais como é o caso dos autos, por um ente estatal quando houver débito de qualquer órgão a ele vinculado, em que pese serem autônomos, eis que não apresentam personalidade jurídica.
     Pelo exposto, verifica-se que a pesquisa no Cadin para concessão de benefícios fiscais é determinação legalmente prevista. A Suframa não pode inobservar a legislação, na medida em que por tal conduta pode ser responsabilizada”. (eDOC 23)
    Por fim, advoga no sentido de que o caso em apreço envolve questão relacionada à hipótese de isenção fiscal, a qual a legislação impõe ao beneficiário o cumprimento de determinadas condições para fazer jus à concessão do incentivo fiscal, sendo que, nas hipóteses de outorga de isenção, a interpretação deve ser restritiva, não sendo possível qualquer interpretação ampliativa dessas condições. 
    A União, por sua vez, em sua manifestação, defende, preliminarmente, a inépcia da petição inicial, com a consequente violação dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa e do disposto no art. 324 do CPC, tendo em vista que: i) há falta de esclarecimento de qual seria o benefício fiscal almejado pelo Ministério Público de Rondônia, pois o pedido formulado, na petição inicial, busca a “permissão de acesso a todos os benefícios inerentes” ao regime jurídico tributário da Zona Franca de Manaus, sem apontar qual seria o fundamento legal que daria direito ao Parquet estadual de usufruir de todos os benefícios fiscais desse regime jurídico; ii) conquanto a causa de pedir refira-se à aquisição de automóveis blindados, o pedido não se limita a tais bens, referindo-se genericamente à “compra de materiais oriundos da Zona Franca de Manaus”; iii) de modo igualmente vago, impreciso e genérico, a petição inicial não esclarece qual(ais) inscrição(ões) em cadastro(s) federal(ais) geraria(m) a dificuldade do MP/RO em usufruir de suposto direito de adquirir bens da Zona Franca de Manaus em condições tributárias favorecidas. 
    Além disso, afirma que o pedido de atualização cadastral estaria dissociado da causa de pedir, porquanto o autor reputa que as inscrições do Estado nos cadastros federais, por irregularidades praticadas por seu Poder Executivo, não teriam sido precedidas do indispensável devido processo legal; todavia, em vez de pedir o afastamento dessas supostas inscrições nos cadastros federais, o autor pugna pela atuação cadastral do MP/RO no Cadastro da SUFRAMA – CADSUF, com “permissão de acesso [ao MP/RO] a todos os benefícios inerentes”. 
    Ressalta, ainda, que o Estado formula pedido manifestamente genérico, na medida em que: i) pretende, não apenas superar um obstáculo específico que teria impedido o MP/RO a adquirir automóveis blindados, mas viabilizar o acesso a “todos os benefícios inerentes” ao regime jurídico da Zona Franca de Manaus; ii) não impugna uma restrição específica e identificada em cadastro federal que pretenderia afastar, mas, de modo manifestamente genérico, contra eventuais restrições, postulando obter tais benefícios fiscais em prol de seu Ministério Público “independentemente de restrições eventualmente existentes em nome do Estado de Rondônia”; iii) o pedido formulado não abrange somente a aquisição de automóveis blindados, mas abarca a compra de quaisquer materiais provenientes da Zona Franca de Manaus. 
    Aponta, também, a incompetência desta Corte para o julgamento da causa, porque a matéria formulada na inicial diz respeito ao alegado direito do Ministério Público do Estado de Rondônia de obter benefícios fiscais da Zona Franca de Manaus, e não à eventual violação de devido processo legal no processo de inclusão de ente público em cadastros federais. 
    Além disso, acerca da incompetência, alega que: i) não há qualquer fundamento legal que exija manifestação de Ministério Público Estadual em procedimento de inclusão do ente em cadastro federal, para que o Parquet se manifeste sobre os efeitos que recairiam sobre si; ii) fica nítido, na fundamentação do pedido de tutela de urgência, a natureza meramente patrimonial da matéria e o caráter secundário da questão relativa à inclusão do ente em cadastro federal; iii) não há pedido de exclusão do ente de cadastro federal, não havendo, portanto hipótese de conflito federativo, na acepção do art. 102, I, “f”, da Constituição, conforme precedentes desta Corte. 
    Argumenta que o provável benefício tributário que o Estado autor se refere (porque não estaria especificado na petição inicial), seria a hipótese do inciso I do art. 95 do Decreto 7.212/2010 (que regula o Imposto sobre Produtos Importados – IPI), o qual exclui os veículos de passageiros da desoneração pretendida pelo autor, tratando-se de um benefício fiscal previsto para aquele que vende os produtos, pois esse que é contribuinte de direito, e não para o adquirente (contribuinte de fato).
    Por isso, entende que, em regra, o contribuinte de fato não teria legitimidade ativa para manejar a repetição de indébito tributário, ou qualquer outro tipo de ação contra o Poder Público de cunho declaratório, constitutivo, condenatório ou mandamental, objetivando tutela preventiva ou repressiva, que vise a afastar a incidência ou repetir tributo que entenda devido, nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.
    Assevera que não se trata de hipótese na qual a jurisprudência dessa Suprema Corte tem aplicado o princípio da intranscendência, pois não cabe, nos termos da Constituição, ao Ministério Público a realização de políticas públicas primárias, mas sim ao Poder Executivo de cada ente; sendo certo que, a pretensão do Ministério Público Estadual de adquirir, em condições tributárias privilegiadas e independentemente do cumprimento de obrigações acessórias, carros blindados e todo e qualquer bem oriundo da Zona Franca de Manaus, não afeta a execução de políticas públicas primárias por parte do Poder Executivo estadual.
    Arrazoa, ainda, no sentido de que nenhum dos benefícios mencionados na petição inicial (art. 2º da Lei n. 8.032/1990, o art. 8º da Lei n. 13.541/2017 e o art. 95 do Decreto n. 7.212/2010), aproveitaria ao Ministério Público rondoniense na aquisição de automóveis blindados, pois as duas primeiras leis tratam de isenções subjetivas e incondicionadas, não havendo correlação com a causa de pedir ou com os pedidos, além de que o referido Decreto exclui expressamente os veículos de passageiros da desoneração pleiteada pelo autor.
    Por fim, rechaça a presença do periculum in mora, porquanto eventual demora na compra de carros blindados pelo MP/RO não prejudicaria o desempenho da política pública de segurança por parte do Estado contra a criminalidade e a corrupção, nem geraria prejuízos à população beneficiada por essa política, uma vez que tal tarefa é desempenhada em conjunto por várias entidades públicas.
     Requer, preliminarmente, a extinção do processo sem exame de mérito, em razão (i) da inépcia da petição inicial, (ii) do pedido manifestamente genérico, e/ou (iii) da ilegitimidade ativa ad causam, e, acaso superadas essas preliminares, que seja reconhecida a incompetência desse Supremo Tribunal Federal para processar e julgar o feito, e caso não seja reconhecida a incompetência, o indeferimento do pleito de tutela provisória de urgência, em razão da inexistência de fumus boni iuris e de periculum in mora no caso em análise (eDOC 28). 
    É o relatório. Decido.
1) Preliminares
1.1) Competência do STF
    De início, vislumbro a potencialidade da existência de conflito federativo, razão pela qual reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para a ação, nos termos no art. 102, inciso I, alínea “f”, da Constituição Federal.
    Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NOS CADASTROS DESABONADORES DA UNIÃO (SIAFI/CAUC/CADIN). DESCUMPRIMENTO DE LIMITES DE GASTOS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. ÓRGÃO DOTADO DE AUTONOMIA INSTITUCIONAL E ORGÂNICO-ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. OCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA JULGADA PROCEDENTE. I. A imposição de sanções ao Poder Executivo estadual em virtude de pendências de órgãos dotados de autonomia institucional e orgânico-administrativa, tais como o Ministério Público estadual, constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica dessa instituição autônoma. II. O Poder Executivo não pode ser impedido de contratar operações de crédito em razão do descumprimento dos limites setoriais de despesa com pessoal por outros poderes e órgãos autônomos (art. 20, II, e 23, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal). III. Ação cível originária julgada procedente”. (ACO 3072, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, 17.9.2020)
    No caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Estado de Rondônia, estando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea “f” do inciso I do art. 102 da CF.
    Isso porque, a despeito dos argumentos levantados pela União, o que o Estado almeja, na verdade, que as restrições constantes no Cadin não sejam imputadas aos órgãos constitucionalmente autônomos (no caso o Ministério Público de Rondônia), para fins de preenchimento de cadastros em órgãos federais, razão pela qual ressoa clara a existência de fundamento suficiente para o reconhecimento da competência desta Corte como Tribunal da Federação, na linha da sua jurisprudência.
    Essa questão não é patrimonial, parecendo haver certa confusão, pela União, em sua manifestação, no que se refere à provável e futura consequência do pedido, que é a possível aquisição de bens com benefícios fiscais. 
    No entanto, frise-se que nenhuma matéria tributária foi levantada na exordial e tampouco será analisada na presente demanda.
1.2) Inépcia da inicial e pedido genérico
    Nesse ponto, a União alega que:
    “A pretensão do Estado de Rondônia é que o Supremo Tribunal Federal declare o suposto direito de seu Ministério Público adquirir, em condições tributárias privilegiadas, indistintamente, quaisquer bens oriundos da Zona Franca de Manaus, independentemente do cumprimento de obrigações acessórias e da existência de restrições cadastrais em nome do Estado.
    Não há, todavia, sequer o esclarecimento de qual(ais) seria(m) o(s) benefício(s) fiscal(ais) almejado(s) pelo Ministério Público de Rondônia. Nesse sentido, o pedido formulado na petição inicial busca a “permissão de acesso a todos os benefícios inerentes” ao regime jurídico tributário da Zona Franca de Manaus. 
    Além disso, conquanto a causa de pedir refira-se à aquisição de automóveis blindados, o pedido não se limita a tais bens, referindo-se genericamente à ‘compra de materiais oriundos da Zona Franca de Manaus”’ Portanto, o pleito se volta à aquisição de, indistintamente, quaisquer bens oriundos da Zona Franca de Manaus. 
    De modo igualmente vago, impreciso e genérico, a petição inicial não esclarece qual(ais) inscrição(ões) em cadastro(s) federal(ais) geraria(m) a dificuldade do MP/RO em usufruir de suposto direito de adquirir bens da Zona Franca de Manaus em condições tributárias favorecidas”. (grifo nosso)
    Em primeiro lugar, a partir de uma simples leitura dos pedidos formulados pelo Estado de Rondônia, é possível perceber que a pretensão não é a aquisição de bens, mas, tão somente:
    “(...) que seja determinada a atualização no Cadastro da SUFRAMA – CADSUF, com a permissão de acesso a todos os benefícios inerentes, ao Ministério Público do Estado de Rondônia; 
    1.2. seja determinado à União e à SUFRAMA que deixem de estender ao MP/RO qualquer restrição decorrente da inscrição do Estado de Rondônia em seus cadastros de inadimplentes, cujos atos e dívidas subjacentes não digam respeito ao aludido órgão autônomo”. (grifo nosso)
    Sendo a pretensão de mera atualização cadastral, é despicienda a formulação do pedido com (ou sem) o esclarecimento de qual é o benefício fiscal e quais os bens o Ministério Público pretende adquirir, tendo em vista que essa análise, como bem exposto pela própria União, não é de competência desta Suprema Corte. 
    Igualmente, sem razão a União, ao afirmar que a petição não esclarece qual “inscrição(ões) em cadastro(s) federal(ais) geraria(m) a dificuldade do MP/RO em usufruir de suposto direito de adquirir bens da Zona Franca de Manaus em condições tributárias favorecidas”, porque está expressamente consignado na petição inicial e provado nos autos, que o Ministério Público Estadual teve sua atualização cadastral negada no CADSUF, em razão da situação de inadimplência do Estado junto ao Cadin, lançada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (eDOC 6). 
    A petição inicial do Estado de Rondônia é, portanto, apta e preenche os requisitos do art. 330, § 1º, do CPC, porquanto: i) o pedido é determinado (atualização cadastral e impedimento de que a sanção imputada ao Poder Executivo alcance o Ministério Público); ii) da narração dos fatos decorre uma conclusão lógica (o Ministério Público não consegue atualização cadastral em virtude de uma inadimplência a qual não deu causa) e iii) os pedidos são compatíveis entre si.
    Conforme se verá adiante, a pretensão autoral é matéria conhecida de longa data nesta Corte, havendo, inclusive, precedente em sede de repercussão geral, afastando a possibilidade de que órgãos e Poderes autônomos possam sofrer restrições em decorrência de inadimplência de outros Poderes. 
1.3) Ilegitimidade ativa
    A União argumenta que:
    “(…) os veículos de passageiros – hipótese fática a que se refere a petição inicial, fundamentando, em especial, o pedido de tutela provisória de urgência – estão expressamente excluídos da desoneração pretendida pelo Estado autor, não havendo fundamento jurídico que amparem a pretensão autoral. 
    (…) 
    Como esclarece a PGFN na citada Nota (doc. anexo), na posição de mero contribuinte de fato, o Estado “não possuiria legitimidade para questionar judicialmente a cobrança ou não cobrança do tributo, ou a existência ou inexistência de benefícios fiscais de empresas privadas, mesmo que suporte o impacto financeiro da exação”. (grifo nosso)
    Conforme já ressaltado nos itens anteriores, reitero que que nenhuma matéria de direito tributário está sendo analisada na presente decisão, sendo certo que, nos pedidos formulados pelo autor não consta pedido de concessão de benefícios fiscal (como se vê descrito logo no início da decisão), mas, tão somente, “a atualização no Cadastro da SUFRAMA – CADSUF”, bem como que a União e a SUFRAMA “deixem de estender ao MP/RO qualquer restrição decorrente da inscrição do Estado de Rondônia em seus cadastros de inadimplentes, cujos atos e dívidas subjacentes não digam respeito ao aludido órgão autônomo”. 
    Desse modo, as matérias apontadas pela União relativas: i) à exclusão da incidência da desoneração pleiteada para a hipótese de automóveis de passageiros; e ii) à cobrança judicial do tributo pelo contribuinte de fato, são questões absolutamente estranhas à presente lide, e, por isso, não serão analisadas, por refugirem à temática da presente demanda.
    Rejeito, portanto, todas as preliminares alegadas pela União.
2) Mérito
    O provimento jurisdicional de urgência encontra respaldo no art. 300 do CPC, a seguir transcrito:
    “Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”.
    É necessário, portanto, que esteja comprovada a verossimilhança das alegações, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
2.1) Proporcionalidade
    Sobre o postulado da proporcionalidade, tive oportunidade de registrar em sede doutrinária que:
    “A doutrina identifica como típica manifestação do excesso de poder legislativo a violação do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso (Verhältnismässigkeitsprinzip; Übermassverbot), que se revela mediante contraditoriedade, incongruência e irrazoabilidade ou inadequação entre meios e fins. No direito constitucional alemão, outorga -se ao princípio da proporcionalidade ou ao princípio da proibição de excesso qualidade de norma constitucional não escrita.
    A utilização do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso no direito constitucional envolve, como observado, a apreciação da necessidade (Erforderlichkeit) e adequação (Geeignetheit) da providência legislativa.
    Assim, em decisão proferida em março de 1971, o Bundesverfassungsgericht assentou que o princípio do Estado de Direito proíbe leis restritivas inadequadas à consecução de seus fins, acrescentando que uma providência legislativa não deve ser já considerada inconstitucional por basear-se em um erro de prognóstico BverfGE,25:1(12).
    O Tribunal Constitucional explicitou, posteriormente, que os meios utilizados pelo legislador devem ser adequados e necessários à consecução dos fins visados. O meio é adequado se, com a sua utilização, o evento pretendido pode ser alcançado; é necessário se o legislador não dispõe de outro meio eficaz, menos restritivo aos direitos fundamentais.
    A aferição da constitucionalidade da lei em face do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso contempla os próprios limites do poder de conformação outorgado ao legislador. É o que se constata em decisão do Bundesverfassungsgericht na qual, após discutir aspectos relativos à eficácia e adequação de medidas econômicas consagradas em ato legislativo, concluiu -se que o legislador não havia ultrapassado os limites da discricionariedade que lhe fora outorgada.
    O Tribunal reconhece que o estabelecimento de objetivos e a definição dos meios adequados pressupõem uma decisão de índole política, econômica, social, ou político-jurídica. Esse juízo inerente à atividade política parece ter determinado uma postura cautelosa do Tribunal no exame relativo à adequação das medidas legislativas. A inconstitucionalidade de uma providência legal por objetiva desconformidade ou inadequação aos fins somente pode ser constatada em casos raros e especiais.
    Embora reflita a delicadeza da aplicação desse princípio no juízo de constitucionalidade, tal orientação não parece traduzir uma atitude demissionária quanto ao controle da adequação das medidas legislativas aos fins constitucionalmente perseguidos.
    Uma lei será inconstitucional, por infringente ao princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso, diz a Corte Constitucional alemã, se se puder constatar, inequivocamente, a existência de outras medidas menos lesivas.
    No Direito português, o princípio da proporcionalidade em sentido amplo foi erigido à dignidade de princípio constitucional, consagrando-se, no art. 18º, 2, do Texto Magno, que a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar -se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.
    O princípio da proibição de excesso, tal como concebido pelo legislador português, afirma Canotilho, constitui um limite constitucional à liberdade de conformação do legislador.
    Portanto, a doutrina constitucional mais moderna enfatiza que, em se tratando de imposição de restrições a determinados direitos, deve-se indagar não apenas sobre a admissibilidade constitucional da restrição eventualmente fixada, mas também sobre a compatibilidade das restrições estabelecidas com o princípio da proporcionalidade.
    Essa orientação, que permitiu converter o princípio da reserva legal (Gesetzesvorbehalt) no princípio da reserva legal proporcional (Vorbehalt des verhältnismässigen Gesetzes), pressupõe não só a legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos pelo legislador, mas também a adequação desses meios para consecução dos objetivos pretendidos (Geeignetheit) e a necessidade de sua utilização (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit).
    O subprincípio da adequação (Geeignetheit) exige que as medidas interventivas adotadas se mostrem aptas a atingir os objetivos pretendidos. A Corte Constitucional examina se o meio é simplesmente inadequado (schlechthin ungeeignet), objetivamente inadequado (objetktiv ungeeignet), manifestamente inadequado ou desnecessário (offenbar ungeeignet oder unnötig), fundamentalmente inadequado (grundsätzlich ungeeignet), ou se com sua utilização o resultado pretendido pode ser estimulado (ob mit seiner Hilfe der gewunschte Erfolg gefördet werden kann).
    O subprincípio da necessidade (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit) significa que nenhum meio menos gravoso para o indivíduo revelar-se-ia igualmente eficaz na consecução dos objetivos pretendidos.
    Em outros termos, o meio não será necessário se o objetivo almejado puder ser alcançado com a adoção de medida que se revele a um só tempo adequada e menos onerosa. Ressalte-se que, na prática, adequação e necessidade não têm o mesmo peso ou relevância no juízo de ponderação. Assim, apenas o que é adequado pode ser necessário, mas o que é necessário não pode ser inadequado.
    Pieroth e Schlink ressaltam que a prova da necessidade tem maior relevância do que o teste da adequação. Positivo o teste da necessidade, não há de ser negativo o teste da adequação. Por outro lado, se o teste quanto à necessidade revelar -se negativo, o resultado positivo do teste de adequação não mais poderá afetar o resultado definitivo ou final. De qualquer forma, um juízo definitivo sobre a proporcionalidade da medida há de resul