Tribunal: STF
Processo: ARE 1310108
Classe: ARE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-25
Data de publicação: 2021-03-25

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de agravo contra decisão por meio da qual foi negado seguimento ao recurso extraordinário interposto em face de acórdão que decidiu que
    “o autor fez prova do reiterado pagamento da gratificação de quebra de caixa a servidores encarregados das movimentações financeiras do DEMHAB, sem necessariamente manusearem com moeda corrente, bem como demonstrou a regularidade administrativa do ano de 2010, razão pela qual nego provimento ao apelo”. (págs. 22 e 23 do documento eletrônico 10)
    Os embargos de declaração que se seguiram foram desacolhidos (documento eletrônico 16). 
    No RE, fundamentado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se, em suma, violação dos arts. 1°; 3°; 37, caput; 70 e 71, II, da mesma Carta. 
    Bem examinados os autos, decido.
    O Tribunal de origem assim decidiu a questão:
    “É sabido que a revisão das decisões do Tribunal de Contas pelo Poder Judiciário deve ocorrer em situações específicas de inconstitucionalidade ou ilegalidades, a partir das circunstâncias de cada caso concreto. 
    [...]
    Referente ao item 2, que fixou o débito de responsabilidade do Sr. Humberto Ciulla Goulart, consta na decisão (fls. 150/151): 
    ´Trata-se do pagamento de gratificação de quebra de caixa a ocupantes de cargos não previstos na Lei Municipal nº 6.310/1988, que estabeleceu a citada vantagem. Alega o Gestor estarem os servidores relacionados no aponte desempenhando funções como ordenadores de despesas, inclusive firmando cheques para pagamento das obrigações da Autarquia. Refere estar os mesmos propensos a riscos de responder por tais atos e restituir os valores indevidamente liberados ou pagos. Afirma que as tarefas descritas na Lei nº 6.310/88 não são taxativas, mas apenas exemplificativas e que devem ser levadas em conta as atividades efetivamente exercidas. Destaca a existência de portarias autorizando o recebimento dos valores. Inicialmente, cabe registrar que a documentação trazida aos autos pelo Gestor, não comprova a realização das tarefas de pagar ou receber em moeda corrente por outros servidores, que não os detentores do cargo de cobrador. Numa das documentações, inclusive reforça a falha ao apresentar Parecer nº 18049/04 do Conselho Municipal de Administração de Pessoal, já que o mesmo concede o pagamento da gratificação de quebra de caixa para duas funcionárias em desvio de função, pelo fato destas realmente exercerem atividade de pagamento e recebimento de recursos em moeda corrente (fls 330/333). Compulsando os autos, verifico que o artigo 49 da Lei Municipal 6.310/1988, que criou o Plano de Carreira e o Plano de Pagamento dos funcionários do DEMHAB, é claro ao estabelecer que ´Ao funcionário afiançado que, no exercício das atribuições do seu cargo ou função deva pagar ou receber em moeda corrente, é assegurada a percepção da gratificação de quebra de caixa, fixada em trinta por cento da remuneração´. (Grifei) A pedido da Equipe de Auditoria, Autarquia informou a relação de servidores que perceberam a gratificação em tela, arrolando servidores que desempenham as funções de Assistente Administrativo, Cobrador, Economista, Assessor Administrativo II e Administrador. Contudo, conforme demonstrado pela Equipe Técnica, apenas os detentores do cargo de Cobrador é que possuem, entre suas atribuições, a realização de cobranças em moeda corrente, à domicílio ou em locais previamente estabelecidos pela Autarquia, conforme Lei Municipal nº 6411/1989, que adaptou o Plano de Carreira dos funcionários do DEMHAB. Em face do exposto, concluo que houve pagamentos indevidos da gratificação de quebra de caixa, em desatendimento aos princípios da legalidade, eficiência e economicidade, pelo que o montante de R$ 89.101,74 deve ser reposto aos cofres da Autarquia´.
    Interposto recurso administrativo, o mesmo foi desprovido, com a seguinte fundamentação (fls. 171/175): 
    ´Sem razão o Recorrente. São três os requisitos para pagamento do adicional de quebra de caixa, consoante art. 49 da LM 6.310/1988: a) afiançamento do funcionário, b) exercício de atribuições do cargo e c) pagar ou receber em moeda corrente. Desses, apenas o primeiro foi atendido, consoante razões de recurso ora analisadas. O Gestor não abordou as atividades específicas dos cargos (b) ocupados pelos beneficiários do adicional - atribuições que foram explicitamente demonstradas no relatório de auditoria - , que desbordam do pagamento e recebimento de valores em moeda corrente. Ademais, a lida com dinheiro em espécie não se confunde com a atividade dos ordenadores de despesa (c), como quer o Recorrente. A alegada dinâmica administrativa não é razão bastante para que se admita a não observância da legislação e, por consequência, do princípio da legalidade aplicado à Administração Pública. A autonomia administrativa não engloba a permissão para fazer o que não está proibido - como no direito privado-, pois, no âmbito estatal, o dever é de fazer somente o que é permitido. Os julgados do Poder Judiciário que foram transcritos pelo Recorrente não se aplicam ao presente caso, pois versam sobre devolução de valores pelos próprios servidores, o que é sabidamente indevido ante o caráter alimentar de tais verbas. Trata-se, sim, de restituição ao erário, mas por parte do Administrador responsável, ora Recorrente. Por outro lado, o fato de não serem repetíveis por parte dos beneficiários - somente pelo Gestor, como afirmado - não constitui direito adquirido ao percebimento de verbas ilegais, pouco importando a boa-fé por parte dos envolvidos. Aliás, no âmbito deste Tribunal de Contas, como decorrência da responsabilidade objetiva e pessoal do Administrador, não se perquire dolo ou culpa. Ou seja: o nexo de causalidade, não a intenção, é bastante para o juízo de fixação de débito. Por fim, o dilema aventado pelo Recorrente ao final da manifestação é falso, pois não considera opções outras, como, por exemplo, o cumprimento da legislação - ou proposição para reforma -, evitando o pagamento de verbas sem previsão legal.´
    O demandante não apontou qualquer ilegalidade no procedimento administrativo do Tribunal de Contas ao examinar o pagamento de gratificação de quebra de caixa aos ocupantes dos cargos de Assistente Administrativo, Assessor Administrativo II, administrador e Economista. Afirmou que atuou de boa-fé e não realizou nenhuma irregularidade, uma vez que embasou o pagamento da gratificação no art. 49 da Lei Municipal nº 6.310/88. Salientou que o cargo de cobrador é extinto e que os servidores que receberam a gratificação em discussão exerciam tarefas de ordenação de despesas, pois a gratificação é paga em razão das atribuições dos servidores. 
    Com efeito, o pagamento da gratificação de ´Quebra de Caixa´ prevista no artigo 49 da Lei Municipal nº 6.310/88, legislação municipal vigente à época dos fatos, estabelecia o seguinte: [..]
    Como se vê, o pressuposto fático necessário para a percepção da gratificação de quebra de caixa para o servidor do DEMHAB, sempre foi o de ´pagar ou receber valores´. 
    No caso, as testemunhas ouvidas em juízo confirmaram que sempre ocorreu o pagamento da gratificação de quebra de caixa aos servidores afiançados, os quais são nomeados mediante portaria, com intuito de integrar a rotina de pagamento da autarquia, bem como ainda acontece tal pagamento pela administração do Município de Porto Alegre, conforme extrai-se dos depoimentos transcritos no parecer da Promotora de Justiça juntado às fls. 437/441, nos seguintes termos: [...]
    Como visto, a prova testemunhal é uníssona ao afirmar que além dos servidores que trabalhavam na ´boca do caixa´, diversos outros setores realizam operações financeiras (espécie ou transações eletrônicas), os quais recebiam a gratificação em discussão. 
    Às fls. 116/118 consta os servidores que foram beneficiários da gratificação de quebra de caixa, bem como às fls. 121/139 foram juntados documentos que comprovam que os servidores que receberam a gratificação por quebra de caixa através da direção do autor, foram lotados pelo DEMHAB em setores condizentes à inexorável modernização administrativa exercendo função e tarefas de ordenação de despesas. 
    A parte autora juntou documentos e portarias que demonstram a prática rotineira de pagamento da gratificação de quebra de caixa das autarquias do Município para servidores, independente do cargo de Cobrador ou Tesoureiro (fls. 185/199). 
    Analisando as provas dos autos, vislumbro que a gratificação de quebra de caixa foi direcionada para os servidores que exerciam movimentações financeiras do DEMHAB, conforme estabelece o art. 49 da Lei Municipal nº 6.310/88. 
    Destaca-se que descabe o contato direto com moeda corrente para fazer jus ao recebimento da gratificação de quebra de caixa, conforme precedente desta Corte: [...]
    Ou seja, como bem mencionado pelo magistrado a quo, ´não se questiona que a prática reiterada de determinados atos administrativos não assegura a legalidade da reiteração. Contudo, sinaliza para o administrador efêmero, caso do autor, indícios de legalidade, ainda mais quando o gestor é leigo em direito e as portarias de concessão de benefício passam pelo jurídico do órgão. O pagamento da gratificação de quebra de caixa no Demhab a ordenadores de despesas, mesmo não havendo o manuseio de moeda corrente, era prática usual e repetida´. Ademais, ´a repetitividade do ato quando o gestor não tem motivos para duvidar de sua legitimidade cria no íntimo do agente uma justa expectativa de estar agindo em conformidade com a lei. Isso é relevante para o Direito, por questão de segurança jurídica. E até mesmo quando essa continuidade for contrária à lei é passível de proteção jurídica, porque a crença fundada em razões circunstanciais de estar fazendo a coisa certa não pode ser desprezada pelo julgador´. 
    Portanto, o autor fez prova do reiterado pagamento da gratificação de quebra de caixa a servidores encarregados das movimentações financeiras do DEMHAB, sem necessariamente manusearem com moeda corrente, bem como demonstrou a regularidade administrativa no exercício de 2010, razão pela qual nego provimento ao apelo.” (documento eletrônico 10)
    Observo que o Tribunal a quo está em consonância com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que a atuação do Poder Judiciário no controle dos atos administrativos é permitida quando tal ato for ilegal ou abusivo. Na mesma linha, cito os seguintes precedentes:
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ATO ADMINISTRATIVO. CONTROLE DE LEGALIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que não viola o princípio da separação dos Poderes o controle de legalidade do ato administrativo. 2. A matéria controvertida depende da análise do conjunto fático-probatório, o que afasta o cabimento do recurso extraordinário. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015. (ARE 1.020.052 AgR/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso). 
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À SAÚDE. OMISSSÃO DO PODER PÚBLICO. MEDIDAS DE PREVENÇÃO E COMBATE À DENGUE. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE 701.353 AgR/RN, Rel. Min. Luiz Fux). 
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Concurso público. Ato administrativo ilegal. Controle judicial. Possibilidade. Preterição. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não viola o princípio da separação dos poderes o controle de legalidade exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos administrativos, incluídos aqueles praticados durante a realização de concurso público. 2. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido” (ARE 882.043 AgR/CE, Relator Min. Dias Toffoli). 
    Ainda que superado esse óbice, para divergir do acórdão recorrido e verificar a procedência dos argumentos consignados no recurso extraordinário, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos — o que é vedado pela Súmula 279/STF — e das normas infraconstitucionais aplicáveis ao caso, de modo que eventual ofensa à Constituição Federal seria indireta, o que inviabiliza o recurso. Com a mesma orientação, destaco os seguintes julgados desta Corte: 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. APLICAÇÃO DE MULTA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. 
    1. A multa aplicada ao agravante baseou-se em hipótese expressamente prevista na Lei 709/1994/SP, preconizando perfeita subsunção ao art. 71, VIII, da Constituição Federal. 
    2. Assim, decorrendo a multa de permissivo legal aplicado em sede de processo administrativo sob o crivo do contraditório e da ampla defesa, descabe revisitar o seu quantum ou os fatores que ensejaram sua aplicação, o que, a propósito, implicaria em evidente análise de fatos e provas, bem como da supracitada legislação estadual, verificando-se óbice das Súmulas 279 e 636 à apreciação do apelo extraordinário. 
    3. Do mesmo modo, a alegação de que a multa foi aplicada sem observância aos princípios constitucionais configura ofensa meramente reflexa à Constituição, o que obsta o prosseguimento recursal. A repercussão geral da matéria foi rejeitada no julgamento do ARE 748.371 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 01.08.2013 (Tema 660). 
    4. Por essa razão, se, tal como ocorreu in casu, o acórdão recorrido decide controvérsia sobre proporcionalidade ou razoabilidade de sanções pecuniárias diante de circunstâncias do caso específico e de legislação local, não cabe recurso extraordinário para revê-lo. Precedentes. 
    5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 906.967 AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin). 
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Tribunal de Contas. Redução de multa decorrente de processo de tomada de contas especial. Princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Controle da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Possibilidade. Precedentes. 
    1. O tribunal a quo, com fundamento na legislação infraconstitucional e no conjunto-fático probatório da causa, determinou a redução da multa imposta ao ora agravado como penalidade decorrente de processo de tomada de contas especial, por considerá-la exorbitante. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 
    2. A jurisprudência da Corte é no sentido da possibilidade de controle pelo Poder Judiciário de ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade, podendo ele atuar, inclusive, em questões atinentes à proporcionalidade e à razoabilidade do ato. 
    3. Agravo regimental não provido. 
    4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, pois o agravado não apresentou contrarrazões”. (ARE 947.843 AgR/BA, Rel. Min. Dias Toffoli).
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. APLICAÇÃO DE MULTA. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 636/STF. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O MANEJO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ANÁLISE DA OCORRÊNCIA DE EVENTUAL AFRONTA AO PRECEITO CONSTITUCIONAL INVOCADO NO APELO EXTREMO DEPENDENTE DA REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA CONSTANTE DO ACÓRDÃO RECORRIDO. APLICAÇÃO DA SÚMULA 279/STF. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 10.5.2013. Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida (Súmula 636/STF). Divergir do entendimento do Tribunal a quo no tocante à regularidade do processo administrativo que concluiu pela aplicação de multa à ora agravante demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem. Aplicação da Súmula 279/STF: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido” (ARE 805.034 AgR/RJ, Rel. a Ministra Rosa Weber). 
    Isso posto, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1°, do RISTF).
    Publique-se.
    Brasília, 25 de março de 2021.
                      Ministro Ricardo Lewandowski
                                  Relator