Tribunal: STF
Processo: MS 36150
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-17
Data de publicação: 2021-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



     



Ementa: Direito Constitucional. Mandado de Segurança. Ato do TCU. Sigilo estatístico. Dados individualizados do ENEM e do Censo Escolar. 



1. Mandado de segurança impetrado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP contra acórdão do TCU que determinou a entrega de dados individualizados do Censo Escolar e do ENEM para auditoria do Programa Bolsa Família.



2. O art. 5º, X, XIV e XXXIII, da CF/1988, e a Lei nº 12.527/2011 – Lei de acesso à informação – asseguram o sigilo de dados pessoais. A divergência quanto ao dever de sigilo do INEP sobre os dados requisitados pelo TCU é matéria sujeita à reserva de jurisdição, não cabendo ao órgão de controle externo decidir sobre a caracterização de ofensa à garantia constitucional. Precedentes.



3. As informações prestadas ao INEP são fornecidas por jovens estudantes para o atendimento de uma finalidade declarada no ato da coleta dos dados e sob a garantia de sigilo das informações pessoais. A transmissão desses dados para finalidade diversa: (i) subverte a autorização daqueles que concordaram em prestar as declarações; e (ii) coloca em risco a capacidade do INEP de pesquisar e monitorar políticas públicas. Precedentes.



4. Pedido julgado procedente. 



 



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP, contra o Acórdão nº 2.609/2018 do Tribunal de Contas da União – TCU, que, no Processo TC nº 032.908/2017-2, determinou a entrega de dados individualizados do Censo Educacional e do ENEM para auditoria do Programa Bolsa Família. Confira-se trecho do ato impugnado (Doc. 02, fls. 52/63):



     



    “VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação da Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência Social em razão da recusa do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) em fornecer informações solicitadas pelo TCU para realização de auditoria, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em:



    9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso V, do Regimento Interno deste Tribunal e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;



    9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Maria Inês Fini, Presidente do Inep;



    9.3. determinar à unidade instrutiva que promova nova diligência ao Inep, para, no prazo regimental, fornecer as informações a seguir descritas, tal como originalmente requisitado por meio do ofício de diligência 284/2017-TCU/SecexPrevidência:



    9.3.1. microdados identificados do Censo da Educação Básica dos anos de 2013 a 2016; e



    9.3.2. microdados identificados do Enem dos anos de 2013 a 2016;



    9.4. informar ao INEP que o não atendimento da diligência, no prazo e forma indicados no parágrafo anterior, pode ensejar a aplicação de multa e o afastamento temporário do responsável, nos termos dos arts. 58 e 44, caput, da Lei 8.443/1992, respectivamente.” (grifos acrescentados)



     



    2. O impetrante afirma que a obrigação de entrega de dados individualizados de suas bases estatísticas viola: (i) o art. 5º , X, XIV e XXXIII da Constituição Federal; (ii) o art. 23 da Lei nº 12.527/2011 – lei de acesso à informação; (iii) o art. 6º do Decreto nº 6.425/2008 (sigilo dos dados do censo educacional); e (iv) a Resolução da Assembleia da ONU nº 68/261/2014, que dispõe sobre o sigilo estatístico. Sustenta, assim, que o TCU exorbitou de suas atribuições constitucionais, uma vez que constrangeu o INEP a fornecer dados sobre os quais se impõe o dever de sigilo. Dessa forma, argumenta que, embora o TCU indique a necessidade dos dados para auditar a efetividade do programa Bolsa Família, apurando se jovens integrantes de famílias beneficiárias acessam o mercado formal de trabalho, a requisição administrativa: (i) quebraria a confiança daqueles que fornecem seus dados, colocando em risco a sua capacidade de pesquisa e monitoramento das políticas públicas de educação; e (ii) afronta direitos de terceiros que têm a garantia de sigilo sobre os seus dados pessoais.



     



    3. Deferi a medida liminar, em decisão assim ementada (doc. 9):



     



    “Direito Constitucional. Mandado de Segurança. Ato do TCU. Sigilo estatístico. Dados individualizados do ENEM e do Censo Escolar. 



    1. Mandado de segurança impetrado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP contra acórdão do TCU que determinou a entrega de dados individualizados do Censo Escolar e do ENEM para auditoria do Programa Bolsa Família.



    2. O art. 5º, X, XIV e XXXIII, da CF/1988, e a Lei nº 12.527/2011 – Lei de acesso à informação – asseguram o sigilo de dados pessoais. A divergência quanto ao dever de sigilo do INEP sobre os dados requisitados pelo TCU é matéria sujeita à reserva de jurisdição, não cabendo ao órgão de controle externo decidir sobre a caracterização de ofensa à garantia constitucional.



    3. As informações prestadas ao INEP são fornecidas por jovens estudantes para o atendimento de uma finalidade declarada no ato da coleta dos dados e sob a garantia de sigilo das informações pessoais. É plausível a alegação de que a transmissão desses dados para finalidade diversa: (i) subverte a autorização daqueles que concordaram em prestar as declarações; e (ii) coloca em risco a capacidade do INEP de pesquisar e monitorar políticas públicas. 



    4. Além disso, o fornecimento dos dados requisitados pelo TCU esvaziaria o objeto da impetração, o que justifica o deferimento da liminar. 



    5. Perigo de dano demonstrado diante da iminência de incidência de multa e da aplicação de sanção de afastamento da autoridade responsável pela entrega dos dados.



    6. Liminar concedida”. 



    4. A autoridade impetrada prestou informações nos autos (doc. 12). Sustentou: (i) a ausência de quebra de sigilo na requisição, uma vez que o caráter sigiloso dos dados seria mantido; (ii) a existência de fundamento normativo expresso para a requisição; (iii) a não ocorrência de violação da intimidade e da privacidade dos jovens, pois a análise dos dados ocorreria de forma agregada, sem identificação individual dos recenseados; (iv) a inviabilidade de acesso aos dados da forma proposta pelo impetrante; (v) a ausência de prejuízo às atividades do impetrante; e (vi) a prerrogativa de requisição decorrente dos poderes implícitos do TCU, na medida em que o ato serviria ao cumprimento do dever constitucional da Corte de Contas.



    5. A União interpôs agravo contra a liminar (doc. 20). Aduziu que não haveria plausibilidade do direito invocado, porque o impetrante franqueou o acesso aos dados solicitados pelo TCU, desde que em suas dependências. Reiterou que não haveria violação da intimidade, pois, por um lado, não ocorreria a identificação individual dos resultados; por outro, haveria o compartilhamento do sigilo, já autorizado pela jurisprudência do STF.



     



    6. A Procuradoria-Geral da República (PGR) opinou pela extinção do feito, sem julgamento de mérito, ou pela denegação da ordem (doc. 22). Pleiteou a extinção, sem julgamento de mérito, em vista de alegada indicação equivocada da autoridade coatora, além de suposta instrução deficiente da impetração. Defendeu, caso superadas as preliminares, o indeferimento do writ. 



    7. Aduziu que o Decreto-Lei nº 161/1967 e as Leis nº 5.534/1968 e 5.878/1973, assim como os precedentes indicados pelo impetrante seriam aplicáveis somente à Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Em sua perspectiva, o Decreto que regulamenta o censo escolar extrapolou os poderes regulamentares, porque a Lei de Diretrizes e Bases, que lhe serve de fundamento legislativo, não trata de sigilo de dados.



    8. O sigilo previsto na Lei de Acesso à Informação, prosseguiu a PGR, não seria oponível ao TCU, pois se refere à consulta por terceiros e não por órgãos da Administração Pública. Defendeu a aplicação da Lei Geral de Proteção de Dados, que permite o compartilhamento de dados necessários à execução de políticas públicas. Indicou que o servidor do TCU deve resguardar o sigilo dos dados e informações obtidos no exercício de suas funções. Alegou que os dados de identificação seriam necessários somente para o cruzamento com outras bases e que não poderiam ser usados em prejuízo dos seus titulares.



     



    9. É o relatório. Decido.



    10. Afasto as preliminares alegadas pela PGR, porque, embora não tenha sido indicado especificamente o Presidente do TCU como autoridade coatora, houve a identificação precisa do ato coator, o que permite reconhecer a inequívoca competência desta Corte. As hipóteses em que não se pode corrigir de ofício a autoridade se referem a casos de flagrante erro na indicação do impetrado ou na individualização do ato coator, que obstam o reconhecimento do órgão judicial competente. Por outro lado, entendo que os autos processuais estão devidamente instruídos, com documentos suficientes para solucionar a causa submetida a juízo. Logo, passo a analisar o mérito.



    11. A questão controvertida trazida nestes autos está em saber se o dever de sigilo imposto ao INEP seria quebrado com a transmissão ao TCU das bases de dados individualizados do Censo Educacional e do ENEM. Entendo que o dever de sigilo do INEP sobre os dados requisitados pelo TCU é matéria sujeita à reserva de jurisdição, não cabendo ao próprio órgão requisitante decidir sobre a caracterização de ofensa a uma garantia constitucional. 



     



    12. O impetrante afirma ter o dever de preservar o sigilo de dados individualizados de estudantes que realizaram o ENEM no período de 2013 a 2016, bem como daqueles que participaram do Censo Educacional. No ato apontado como coator, assim como nas informações, o TCU afirma que: (i) o art. 31, § 1º, inciso I, da Lei nº 12.527/2011 confere ao auditor do TCU a possibilidade de acesso às informações pessoais, mesmo que restritas; (ii) o item 16.3 do Edital ENEM 2017 assegura o uso da informação pessoal no âmbito de programas governamentais; (iii) o art. 86 da Lei nº 8.443/1992 impõe ao servidor do TCU o sigilo sobre dados e informações obtidos em decorrência do exercício de suas funções; e (iv) o INEP não pode conceder ao TCU o mesmo tratamento restritivo que aplica aos pesquisadores acadêmicos ou institucionais, em razão de suas prerrogativas para o exercício pleno da atividade de controle externo.



     



    13. A Constituição, em seu art. 5º, incisos X, XIV e XXXIII, assegura a inviolabilidade da intimidade e o sigilo de dados necessários ao exercício profissional e à segurança da sociedade e do Estado. A Lei de acesso à informação (Lei nº 12.527/2011), de igual forma, impõe aos órgãos e entidades do Poder Público o dever de “proteção da informação sigilosa e da informação pessoal” (art. 6º, III). É fora de dúvida que os dados individualizados requisitados pelo TCU cuidam de informação sobre a qual há dever de sigilo, uma vez que se demanda o acesso à informação relacionada à pessoa natural identificada ou identificável (art. 4º, IV, da Lei nº 12.527/2011). 



     



    14. É igualmente certo que o art. 71, IV, da Constituição confiou ao TCU a competência para a realização de inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração. A atribuição dessa competência, por óbvio, supõe o reconhecimento dos meios necessários ao cumprimento desse encargo. Isso inclui a prerrogativa de requerer aos responsáveis pelos órgãos e entidades as informações necessárias à instrução de processos de auditoria e inspeção. No caso, no entanto, as informações que se quer acessar foram prestadas para uma finalidade declarada no ato da coleta dos dados e sob a garantia de sigilo do INEP quanto às informações pessoais.



     



    15. Nesse aspecto, a transmissão a outro órgão do Estado dessas informações e para uma finalidade diversa daquela inicialmente declarada subverte a autorização daqueles que forneceram seus dados pessoais, em violação do dever de sigilo e da garantia de inviolabilidade da intimidade. De igual modo, a franquia desses dados quebra a confiança no órgão responsável pela pesquisa por violação do sigilo estatístico. Há, pois, risco à própria continuidade das atividades desempenhadas pelo INEP, com efetivo prejuízo ao monitoramento das políticas públicas de educação. 



    16. Em caso análogo, o STF, em decisão da então Presidente Min. Cármen Lúcia, deferiu suspensão de liminar, indicando que a violação de sigilo estatístico tem “potencialidade lesiva à ordem pública, por abalar a confiança daqueles que prestam as informações aos entrevistadores do IBGE, comprometendo a fidelidade e veracidade dos dados fornecidos e, por conseguinte, a própria finalidade daquele Instituto, a subsidiar a elaboração de políticas públicas em benefício da sociedade” (SL 1103, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. em 02.05.2017). Embora se refira a entidade pública distinta, o precedente bem como as leis aplicáveis ao IBGE devem ser aplicadas ao caso do impetrante, uma vez que no presente caso também se trata de sigilo estatístico, de modo que se garante a uniformidade do regime jurídico pertinente.



     



    17. Destaque-se que o sigilo estatístico não tem caráter absoluto. A divergência quanto à existência desse dever, no entanto, deve ser examinada por órgão jurisdicional, diante das circunstâncias concretas do caso. Trata-se de matéria sujeita à reserva de jurisdição, não cabendo ao órgão de controle externo decidir sobre a caracterização ou não de ofensa à garantia constitucional. Esse foi o sentido de recentes decisões desta Corte, conforme excertos abaixo:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 4º DA LEI N. 9.883/99. INTERESSE PÚBLICO FORMALMENTE DEMONSTRADO COMO ÚNICO ELEMENTO LEGITIMADOR DO DESEMPENHO ADMINISTRATIVO. VEDAÇÃO AO ABUSO DE DIREITO E AO DESVIO DE FINALIDADE. OBRIGATORIEDADE DE MOTIVAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO QUE SOLICITA DADOS DE INTELIGÊNCIA AOS ÓRGÃOS DO SISTEMA BRASILEIRO DE INTELIGÊNCIA. NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA CLÁUSULA DE RESERVA DE JURISDIÇÃO. DEFERIMENTO PARCIAL DA MEDIDA CAUTELAR PARA DAR INTERPRETAÇÃO CONFORME AO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 4º DA LEI N. 9.883/99. 



    (...)



     5. Mesmo nos casos de prática de atos motivados pelo interesse público, não é possível que os órgãos componentes do Sistema Brasileiro de Inteligência forneçam à ABIN dados que importem em quebra do sigilo telefônico ou de dados, por ser essa competência conferida ao Poder Judiciário, nos termos constitucionalmente previstos”. 



    (ADI 6529 MC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. em 13.08.2020, DJe de 15.10.2020)



    18. No mesmo sentido foi a decisão monocrática na ADPF 695 (Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26.06.2020), na qual se analisou o compartilhamento de dados pessoais entre a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN) e o Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO). Embora a liminar tenha sido indeferida, por ausência de perigo na demora, destacou-se o impacto do regime de compartilhamento de dados entre órgãos públicos para a proteção de direitos fundamentais.



    18. Deixo de analisar a aplicabilidade da Lei Geral de Proteção de Dados (Lei nº 13.709/2018) ao caso, uma vez que esse diploma normativo estava ainda no período de vacatio legis quando foi praticado o ato coator. 



    19. Diante do exposto, concedo a ordem mandamental, confirmando a liminar, para anular a determinação de entrega dos dados individualizados do Censo Educacional e do ENEM dos anos de 2013 a 2016, requisitados pelo Acórdão 2.609/2018 do TCU, assim como as sanções impostas à autoridade responsável pela entrega dos dados. 



    20. Prejudicado o agravo interno da União. Sem honorários (art. 25, Lei nº 12.016/2009 e Súmula STF, 512). Sem custas (art. 4º, I, da Lei nº 9.289/1996).



          Publique-se. Intimem-se.



          Brasília, 17 de dezembro de 2021.



     



     



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator