Tribunal: STF
Processo: AO 2611
Classe: AO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-22
Data de publicação: 2021-10-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Ementa: Direito administrativo e processual civil. Ação Originária. Tutela de urgência. Conselho Nacional de Justiça. Leilões Judiciais. Exclusividade dos leiloeiros.
1. Ação originária ajuizada contra decisão do Conselho Nacional de Justiça que invalidou ato normativo do Tribunal de Justiça de São Paulo que permitia o cadastramento e participação de empresas em leilões judiciais eletrônicos.
2. Perigo de demora desnaturado, em face do cumprimento da determinação do CNJ pelo Tribunal de Justiça, no curso do prazo estipulado, atualmente já encerrado. 
3. Tutela de urgência indeferida. 
    1.  Trata-se de ação originária ajuizada pela Associação Brasileira de Gestoras de Alienações Judicias e Extrajudiciais – ABRAGES, que se impugna acórdão do Conselho Nacional de Justiça - CNJ no Procedimento de Controle administrativo nº 0002997-82.2020.2.00.0000, que invalidou dispositivos de ato normativo da Corregedoria-Geral do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo – TJSP que rege leilões e alienações judiciais. 
    2.  A ABRAGES narra que a Associação Nacional de Leiloeiros Judiciais – ANLJ, impugnou perante o CNJ as Normas de Serviços da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado de São Paulo que tratam da participação de empresas em leilões judiciais, sob o fundamento de que permitiria o cadastramento de qualquer pessoa física ou jurídica para realizar leilão judicial eletrônico. O CNJ, após considerações apresentadas pelo TJSP, acolheu as alegações da ANLJ. Transcrevo a ementa do acórdão no PCA nº 0002997-82.2020.2.00.0000, no ponto pertinente com a presente demanda:
    “PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO. RESOLUÇÃO CNJ N. 236. LEILOEIROS PÚBLICOS. ATIVIDADE PRIVATIVA EXERCIDA POR PESSOAS FÍSICAS DEVIDAMENTE MATRICULADAS NAS JUNTAS COMERCIAIS. IMPOSSIBILIDADE DE REALIZAÇÃO DE LEILÕES JUDICIAIS POR ENTIDADES PÚBLICAS E PRIVADAS. ATUAÇÃO EXCEPCIONALÍSSIMA DE OFICIAIS DE JUSTIÇA OU ESCREVENTES. NECESSIDADE DE ADEQUAÇÃO NORMATIVA. PARCIAL PROCEDÊNCIA.
    I – O novo Código de Processo Civil atribuiu ao Conselho Nacional de Justiça a competência para a regulamentação da alienação judicial por meio eletrônico, na forma preconizada pelo art. 882, §1º.
    II – O art. 1º da Resolução CNJ n. 236 é expresso ao dispor que os leilões judiciais serão realizados exclusivamente por leiloeiros credenciados perante o órgão judiciário, confirmando o caráter pessoal e privativo da atividade.
    III – Quando atuam em leilões judiciais, os leiloeiros são agentes delegados, que gozam de fé pública e responsabilizam-se pessoalmente por danos causados no exercício de suas atribuições.
    IV – A possibilidade de cadastramento e participação de empresas em leilões judiciais eletrônicos foi suplantada pelo atual Código de Processo Civil, que deixou a cargo do Conselho Nacional de Justiça a regulamentação específica.
    V – O Plenário do CNJ rechaçou expressamente a proposta apresentada por um de seus membros no sentido de permitir a realização de leilões judiciais por ‘entidades públicas e privadas (gestoras) habilitadas perante o órgão judiciário, acompanhadas por leiloeiro devidamente credenciado em Junta Comercial’.
    VI – As Normas de Serviço da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado de São Paulo devem se conformar aos ditames legais de modo a vedar o credenciamento de instituições públicas ou privadas para a realização de alienações judiciais eletrônicas e assegurar que apenas os leiloeiros devidamente habilitados nas Juntas Comerciais realizem tal atividade.
    VII – Toda a sistemática normativa foi construída a partir da regulamentação da profissão de leiloeiro realizada pelo Decreto n. 21.981/1932, que impõe requisitos bastante claros para o exercício da profissão, restando patente que: i) o leiloeiro deve ser pessoa física, matriculada na Junta Comercial; ii) deve prestar fiança para fazer frente às dívidas decorrentes de multas e demais responsabilidades; iii) deve exercê-la pessoal e privativamente.
    VIII – (...)
    IX – Procedimento de Controle Administrativo que se julga parcialmente procedente, com determinações.”
    3.  É contra essa decisão que se insurge a requerente. 
    4.  Preliminarmente, a ABRAGES defende sua legitimidade para a propositura da ação cível originária nesta Corte e a competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal para julgar ações ajuizadas contra decisões do CNJ. No mérito, argui (i) ser equivocada a conclusão de que a norma do TJSP teria autorizado o cadastramento de qualquer empresa para realização de leilão judicial por via eletrônica, eliminando a exclusividade dos leiloeiros públicos; e (ii) que o procedimento administrativo deixou de ouvir as entidades que seriam atingidas pela decisão, com afronta ao contraditório, celeridade processual, duração razoável do processo, liberdade econômica, livre concorrência, eficiência administrativa e direito à inovação (arts. 5º, LV, LXXVII, 170, IV, 37, caput, e 126, PU). 
    5.  A requerente declina que “a realização operacional dos leilões se sofisticou de modo a melhor realizar o seu propósito. Essa nova realidade fez nascer e consolidou uma estrutura bipartida em que os leiloeiros passam a centrar esforços no leilão em si, atividade central, e as gestoras assumem a infraestrutura física capaz de vitalizar, pelo uso da internet, o alcance da atividade”, de modo que os leiloeiros continuam a realizar os leilões. Defende que esse modelo permite investir-se “em sistemas antifraude, em servidores externos, em provedores de internet, em links e nuvens de armazenamento externo, no licenciamento de softwares e em tecnologia local” com “incremento na transparência” e “ganhos de funcionalidade sistêmica”. Nessa linha, defende que seria essencial a oitiva das empresas, entidades e associações que prestam serviços e auxiliam os leilões judiciais. Pormenoriza, ademais, que as Normas de Serviços da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado de São Paulo não dispensam o leiloeiro ou autorizam a realização de alienação judicial por pessoa diversa, mantendo as gestoras de alienações judiciais nas suas atividades instrumentais. 
    6.  Em pedido liminar, a autora requer a suspensão do Comunicado CG 1.469/2019, que fixou o prazo de 15 (quinze) dias para a inativação do cadastro das empresas gestoras. Pleiteia, ao final, a anulação do acórdão no PCA nº 0002997-82.2020.2.00.0000.
    7.  O Conselho Nacional de Justiça prestou informações (doc. 25). Noticia que a Corregedoria-Geral da Justiça do Estado de São Paulo cumpriu as determinações do CNJ, tendo em razão disso sido arquivado o respectivo PCA (doc. 28). 
    8.  A Associação Nacional dos Leiloeiros Judiciais – ANLJ solicitou a intervenção no presente feito, na qualidade de assistente litisconsorcial(doc. 29). Argui que “o que pretende a entidade autora é a permissão para que as empresas dela filiadas prestem os serviços que são privativos de leiloeiros “ e que “se o leiloeiro vai utilizar uma plataforma eletrônica própria ou de terceiro para a realização do leilão, isso compete a ele decidir”, devendo o leiloeiro “se responsabilizar pelo sistema eletrônico de alienação por leilão”. Sustenta, ainda, (i) a perda do objeto da presente ação, em razão do cumprimento da orientação do CNJ pelo TJSP, que alterou seu normativo; (ii) a ilegitimidade da requerente; (iii) a legalidade do procedimento impugnado; e (iv) que a pretensão das empresas gestoras é de se substituírem à atuação dos leiloeiros. Requer a retificação do valor da causa.
    9.  Em 04.10.2021, determinei a intimação da União para se manifestar acerca do pedido de tutela de urgência (doc. 42).
    10.  A União sustenta, preliminarmente, a ilegitimidade ativa da ABRAGES, sob a assertiva de que a determinação exarada pelo CNJ foi dirigida ao Tribunal de Justiça de São Paulo, “que realizou a adequação normativa no exercício de sua autonomia funcional e administrativa, respeitando-se apenas os ditames legais”. Argui, ademais, não preenchidos os requisitos de fumus boni iuris, porque o ato impugnado estaria em conformidade com o art. 882 do CPC, arts. 1º da Resolução nº 236/CNJ e arts. 11 e 19 do Decreto nº 21.981/1932; e de periculum in mora, porquanto já escoado o prazo para inativação dos cadastros das empresas gestoras (doc. 45).
    11.  É relatório. 
    12.  Assento a competência desta Corte para o processamento e julgamento da ação. Com efeito, no julgamento da ADI 4.412 (Rel. Min. Gilmar Mendes), o Plenário do STF determinou a remessa imediata ao Tribunal de todas as ações ordinárias, em trâmite na justiça federal, que impugnem atos do CNJ praticados no âmbito de suas competências constitucionais, com base na seguinte tese de julgamento:
    “Nos termos do artigo 102, inciso I, r, da Constituição Federal, é competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, todas as ações ajuizadas contra decisões do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público proferidas no exercício de suas competências constitucionais, respectivamente, previstas nos artigos 103- B, § 4º, e 130-A, § 2º, da Constituição Federal”.
    13.  Passo ao exame do pedido de tutela de urgência.
    14.  No caso em análise, o Conselho Nacional de Justiça apreciou a arguição de invalidade de redação de das Normas de Serviço da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado de São Paulo que regulava leilões e alienações judiciais. Em conclusão, o CNJ afirmou que o ato impugnado autorizava que empresas gestoras realizassem funções exclusivas dos leiloeiros, em descompasso com o art. 882 § 1º, do CPC, arts. 1º, 2º e 10 da Resolução nº 236/CNJ e arts. 1º, 2º, 11, 19 e 36 do Decreto nº 21.981/1932. 
    15.  Observe-se que, além da desconformidade do ato normativo do TJSP com os dispositivos acima indicados, o CNJ verificou a existência de pessoas jurídicas cadastradas como leiloeiros no Portal de Auxiliares da Justiça daquele tribunal. Somados os elementos, julgou parcialmente procedente o Procedimento de Controle Administrativo em referência, determinando ao TJSP que promovesse a adequação das Normas de Serviço da Corregedoria-Geral de Justiça: 
    “Ao permitir que entidades públicas ou privadas realizem alienação judicial eletrônica, a norma da Corregedoria-Geral da Justiça paulista contraria todo o arcabouço normativo acerca da matéria e usurpa a exclusividade que foi atribuída aos leiloeiros públicos para a realização das alienações judiciais eletrônicas.
    Importante sobrelevar, em princípio, que a possibilidade de cadastramento e participação de empresas em leilões judiciais eletrônicos foi suplantada pelo atual CPC.
    (...)
    Há informações de que, “na operacionalização dos credenciamentos de leiloeiros, a grande maioria dos Tribunais optaram por credenciar empresas gestoras de leilão eletrônico, com amparo no artigo 689-A do CPC [então] vigente, exigindo que tais empresas apresentassem, por ocasião do credenciamento, o nome do leiloeiro oficial que atuaria na realização dos leilões judiciais eletrônicos.”
    Todavia, conforme redação do art. 882 do novo CPC, anteriormente transcrita, essa possibilidade foi extinta, deixando a cargo do Conselho Nacional de Justiça a regulamentação específica. 
    E, como se viu, este Conselho reafirmou em sua Resolução o caráter privativo da atividade.
    (...)
    Vale colacionar o exemplo de Tribunais que editaram disposições complementares consentâneas com a Resolução CNJ n. 236.
    Ao regulamentar “o credenciamento de leiloeiros públicos e corretores para a realização de leilão judicial, nas modalidades eletrônica, presencial e simultânea, bem como de alienação particular”, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios estabeleceu acertadamente a exigência de habilitação apenas de pessoas físicas, nos termos da Portaria GC n. 188 de 11 de novembro de 2016.
    De igual forma, no Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, a Resolução n. 882/2018, do Órgão Especial, estabelece expressamente:
    (...) 
    A ilegalidade dos dispositivos impugnados das Normas de Serviço da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado de São Paulo é patente.
    Ao mesmo tempo em que afirma que a interpretação da norma deve ser sistêmica, que “não há dispensa do leiloeiro para a realização da alienação judicial” e que, em “se tratando de leilão exclusivamente eletrônico, a presença é dispensada, mas não a atuação do leiloeiro público, único apto a realizar a alienação judicial eletrônica, conforme diretrizes estabelecidas pelo CNJ e Código de Processo Civil” (grifo nosso), o TJSP revela que a realização do leilão por entidades públicas ou privadas somente será “autorizada, caso o quadro societário conte com a presença de um leiloeiro público com registro perante a Junta Comercial” (grifo nosso)
    Além de serem ilegais, as disposições das Normas da Corregedoria citadas fragilizam o sistema protetivo e punitivo imposto pelo Decreto n. 21.981/1932, pelo CPC e pela Resolução CNJ n. 236.
    A apuração de responsabilidades e a atuação da Junta Comercial, do juiz e do próprio Tribunal ficam comprometidas. Questiona-se: nos casos em que se permitiu o credenciamento de empresa, quem é o leiloeiro supostamente responsável? Qual é o número de sua matrícula na Junta Comercial? A gestão do sistema de alienação judicial eletrônica é exercida pelo leiloeiro, pela empresa credenciada ou por empresa diversa?
    De todo o exposto, não restam dúvidas quanto à necessidade de o Tribunal requerido promover a adequação das Normas de Serviço da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado de São Paulo aos ditames legais, vedando o credenciamento de instituições públicas ou privadas para a realização de alienações judiciais eletrônicas e assegurando que apenas os leiloeiros devidamente habilitados nas Juntas Comerciais realizem tal atividade.
    (...)
    III. CONCLUSÃO
    Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o presente Procedimento de Controle Administrativo para determinar ao Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que, no prazo de 90 (noventa) dias, promova a adequação das Normas de Serviço da Corregedoria-Geral da Justiça aos ditames legais:
    i) vedando o credenciamento de instituições públicas ou privadas para a realização de alienações judiciais eletrônicas e assegurando que apenas os leiloeiros devidamente habilitados nas Juntas Comerciais realizem tal atividade; 
    ii)(...).” (Destaquei).
    16.  O referido acórdão foi publicado em 10.03.2021. Conforme informações prestadas e consulta ao acompanhamento processual eletrônico, o CNJ foi notificado, em 13.05.2021, de que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo dera cumprimento à deliberação supracitada, alterando a redação das normas de seus serviços auxiliares:
    “Em cumprimento à deliberação do CNJ, a Corregedoria-Geral da Justiça do Estado de São Paulo - CGJSP encaminhou cópias do parecer de fl. 144/167 e da decisão de fl. 179/183 (...), bem como dos Provimentos nº 19/2021 da Corregedoria-Geral da Justiça e nº 2614/2021 do Conselho Superior da Magistratura do E. Tribunal de Justiça, das quais destaca-se as seguintes alterações: 
    i) alteração da redação do caput e revogação do §2º do artigo 251 das Normas da Corregedoria para contemplar a atuação exclusiva dos leiloeiros públicos, devidamente cadastrados no Portal dos Auxiliares, permitindo “maior segurança à atividade desempenhada, com a comprovação do efetivo exercício e matrícula perante a Junta Comercial do Estado de São Paulo”;
    ii) inclusão de dois novos artigos que passarão a ter a numeração 251-A e 251-B, e de parágrafo único ao artigo 274, viabilizando o cadastro do leiloeiro e a conferência dos documentos e dados fornecidos e regulamentando a contratação, sob exclusiva responsabilidade do leiloeiro, de “empresas de tecnologia destinadas a prestar auxílio na realização dos leilões que sempre serão conduzidos pela pessoa física do leiloeiro”;
    iii) alteração da redação do caput do artigo 254 para a exclusão da possibilidade de realização dos leilões por entidades públicas ou privadas;
    iv) alteração da redação do caput do artigo 269 para anotar a expressão “leiloeiro público” na elaboração do auto de arrematação;
    v) inclusão de parágrafo único ao artigo 278 para estabelecer regras relativas ao descredenciamento de leiloeiros públicos;
    vi) alteração da redação do caput e dos §§ 1º e 3º do artigo 282, bem como do inciso V do artigo 994 e do caput do artigo 1089, para contemplar a possibilidade excepcional de realização dos leilões por Oficiais de Justiça e Escreventes; e
    vii) revogação do Provimento CSM n. 1.625/2009 para impedir a veiculação na página eletrônica do TJSP da possibilidade de realização de leilão por empresas gestoras.”
    17.  Nessas circunstâncias, compreendo que não subsiste urgência a justificar a antecipação de efeitos de tutela do pedido.  Conforme narrado, (i) o prazo estipulado pelo CNJ para cumprimento de seu provimento findou-se em 09.06.2021; e (ii) o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo já acolheu a deliberação do Conselho, alterando seu ato normativo de modo a somente permitir a realização de leilões judiciais por leiloeiros cadastrados.
    18.  Do exposto, nos termos do art. 932, II, do CPC, indefiro o pedido de antecipação de tutela.
    19.  Admito o ingresso da Associação Nacional dos Leiloeiros Judiciais – ANLJ como assistente simples.
    20. Intime-se a União para, querendo, contestar o pedido. 
          Publique-se.
          Brasília, 22 de outubro de 2021
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
Relator