Tribunal: STF
Processo: Rcl 45532
Classe: Rcl
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-01-20
Data de publicação: 2021-01-20

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. CORONAVÍRUS. COVID-19. ADPF 672 e ADIs 6.341, 6.343, 6.421, 6.428, 6.425, 6.427 e 6.431. DETERMINAÇÃO JUDICIAL DE RETOMADA DAS ATIVIDADES INERENTES À EXECUÇÃO DE MEDIDAS SOCIOEDUCATIVAS DE SEMILIBERDADE. APARENTE AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. LIMINAR INDEFERIDA.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, ajuizada pela Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro, em face de decisão proferida pelo Juízo da Vara de Execução de Medidas Socioeducativas da Comarca da Capital, nos autos da Ação Civil Pública nº 0057545-25.2020.8.19.0001, ante a alegada afronta ao que decidido na ADPF 672 e nas ADIs 6.341, 6.343, 6.421, 6.428, 6.425, 6.427 e 6.431.
    2. Na inicial, formuladas as seguintes asserções:
    (i) na origem, cuida-se de ação civil púbica em que requerida a interdição das unidades de semiliberdade localizadas nos diversos Municípios do Rio de Janeiro, com o intuito de salvaguardar os interesses dos adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa, ante a ausência de medidas adequadas para proteção da saúde contra o coronavírus;
    (ii) deferida a tutela de urgência que foi sucessivamente prorrogada até a homologação, pelo juízo reclamado, do acordo entre a Defensoria Pública e o Estado do Rio de Janeiro para retomada do cumprimento das medidas socioeducativas de semiliberdade de forma presencial e gradativa, a partir do Plano Operacional Padrão 04 (POP 04) – elaborado pela equipe do Departamento Geral das Ações Socioeducativas (Degase), com base em evidências científicas para o enfrentamento da Covid-19;
    (iii) posteriormente, o juízo reclamado veio a reconsiderar a decisão e jul improcedente, determinando o retorno das atividades de semiliberdade em todas as unidades dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro a partir do dia 25 de janeiro de 2021;
    (iv) violado, pela decisão reclamada, o entendimento do STF proferido na ADPF 672 e nas ADIs 6.341, 6.343, 6.421, 6.428, 6.425, 6.427 e 6.431, “ao determinar o retorno das atividades nas unidades de semiliberdade, contrariamente aos estudos técnico-científicos e protocolos operacionais padrão elaborados pelo órgão gestor do sistema socioeducativo”, desconsiderando os princípios constitucionais da precaução e da prevenção;
    (v) não observado, pela decisão reclamada, o estudo científico contido no Plano Operacional Padrão 04, ao concluir “pela flexibilização das medidas de proteção à saúde editadas pelo DEGASE a fim de atender a interesses meramente punitivistas, e alheios aos objetivos da socioeducação, violando a autoridade deste STF”;
    (vi) as decisões paradigmáticas proferidas pelo STF revalorizaram o princípio federativo na pandemia, de modo que “decisões sobre o funcionamento de escolas, do transporte público, do comércio, do serviço socioeducativo, e sobre a essencialidade de uma determinada atividade dependem do contexto social, econômico, demográfico e urbano dos estados e municípios”, consoante pretendido pelo plano operacional elaborado para o funcionamento das unidades de semiliberdade.
    3. A reclamante fundamenta a plausibilidade jurídica do pedido na violação das decisões proferidas pelo STF nas ações apontadas como paradigmas, tendo em vista a flexibilização das medidas de cuidado com a saúde, “ignorando evidências científicas”.
    À guisa de demonstração do perigo da demora, alude à determinação de retorno do cumprimento das medidas socioeducativas de semiliberdade a partir de 25 de janeiro de 2021.
    4. Requer, em liminar, a suspensão da eficácia da decisão reclamada. No mérito, pugna pela procedência da reclamação, admitindo a retomada do funcionamento das unidades de semiliberdade situadas no Estado do Rio de Janeiro apenas quando satisfeitas as condições previstas no Plano Operacional.
    5. Os autos vieram-me conclusos, nos termos do art. 14 c/c art. 13, VIII, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    É o relatório. 
    Decido.
    1. A reclamação prevista nos arts. 102, I, “l”, e 103-A, § 3º, da Constituição Federal é cabível nos casos de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, de desobediência à súmula vinculante ou de descumprimento da autoridade de decisão proferida por esta Corte com efeito vinculante.
    2. A questão jurídica controvertida na presente reclamação consiste na alegada afronta à autoridade das decisões exaradas na ADPF 672 e nas ADIs 6.341, 6.343, 6.421, 6.428, 6.425, 6.427 e 6.431.
    3. A reclamante alega infringência aos paradigmas mencionados, em razão de suposta inobservância, pela decisão reclamada, das normas e critérios científicos em relação à pandemia da Covid 19 – elaborados pelo Plano Operacional Padrão 04 – para determinar a retomada do cumprimento das medidas de semiliberdade, em desrespeito aos princípios constitucionais da precaução e da prevenção.
    4. No julgamento da ADI 6.341, questionou-se a constitucionalidade da Medida Provisória nº 926/2020, que alterou o art. 3º, caput, I, II e VI, e §§ 8º, 9º, 10 e 11, da Lei Federal nº 13.979/2020. A ação direta foi proposta com o fito de averiguar se o Governo Federal, ao promover referida alteração legislativa, teria violado a competência legislativa comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios no que tange à adoção de medidas de saúde (art. 23, II, da CF), bem como às normas de descentralização do Sistema Único de Saúde (arts. 198, I, e 200, I, da CF) pelos diversos entes federativos.
    5. Ao conceder, em parte, a medida cautelar, o Ministro Marco Aurélio, sem declarar a nulidade das normas impugnadas, restringiu-se “a tornar explícita, no campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência concorrente”. Ao referendar a mencionada decisão, o Plenário desta Suprema Corte conferiu “interpretação conforme à Constituição ao § 9º do art. 3º da Lei nº 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do art. 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais”.
    6. Por outro lado, na ADI 6.343, esta Suprema Corte concedeu parcialmente medida cautelar para (i) suspender, em parte, sem redução de texto, o art. 3º, VI, “b”, e parágrafos 6º e 7º, II, da Lei 13.979/2020, no que alterada pelas Medidas Provisórias 926 e 927, na parte em que tratam da necessidade de os Estados e os Municípios pedirem autorização ou seguirem determinação da União acerca da restrição de locomoção interestadual ou intermunicipal e (ii) conferir interpretação conforme aos aludidos dispositivos, no sentido de que as medidas neles previstas devem ser precedidas de recomendação técnica e fundamentada, devendo, ainda, ser resguardada a locomoção dos produtos e serviços essenciais definidos por decreto da respectiva autoridade federativa, sempre respeitadas as definições no âmbito da competência constitucional de cada ente federativo.
    7. Por sua vez, ao examinar a ADPF 672, sob a ótica dos princípios e regras de Separação de Poderes e do Federalismo na interpretação da Lei nº 13.979/20, esta Suprema Corte referendou a medida cautelar, de maneira a reconhecer “o exercício da competência concorrente dos Estados e Distrito Federal e suplementar dos Municípios, cada qual no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, para a adoção ou manutenção de medidas restritivas legalmente permitidas durante a pandemia”, em acórdão de cujo teor extraio:
    “Ementa: CONSTITUCIONAL. PANDEMIA DO CORONAVÍRUS (COVID-19). RESPEITO AO FEDERALISMO. LEI FEDERAL 13.979/2020. MEDIDAS SANITÁRIAS DE CONTENÇÃO À DISSEMINAÇÃO DO VÍRUS. ISOLAMENTO SOCIAL. PROTEÇÃO À SAÚDE, SEGURANÇA SANITÁRIA E EPIDEMIOLÓGICA. COMPETÊNCIAS COMUNS E CONCORRENTES E RESPEITO AO PRINCÍPIO DA PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE (ARTS. 23, II, 24, XII, E 25, § 1º, DA CF). COMPETÊNCIAS DOS ESTADOS PARA IMPLEMENTAÇÃO DAS MEDIDAS PREVISTAS EM LEI FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Proposta de conversão de referendo de medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, considerando a existência de precedentes da CORTE quanto à matéria de fundo e a instrução dos autos, nos termos do art. 12 da Lei 9.868/1999. 2. A gravidade da emergência causada pela pandemia do coronavírus (COVID-19) exige das autoridades brasileiras, em todos os níveis de governo, a efetivação concreta da proteção à saúde pública, com a adoção de todas as medidas possíveis e tecnicamente sustentáveis para o apoio e manutenção das atividades do Sistema Único de Saúde, sempre com o absoluto respeito aos mecanismos constitucionais de equilíbrio institucional e manutenção da harmonia e independência entre os poderes, que devem ser cada vez mais valorizados, evitando-se o exacerbamento de quaisquer personalismos prejudiciais à condução das políticas públicas essenciais ao combate da pandemia de COVID-19. 3. Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990). 4. O Poder Executivo federal exerce o papel de ente central no planejamento e coordenação das ações governamentais em prol da saúde pública, mas nem por isso pode afastar, unilateralmente, as decisões dos governos estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas competências constitucionais, adotem medidas sanitárias previstas na Lei 13.979/2020 no âmbito de seus respectivos territórios, como a imposição de distanciamento ou isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos, sem prejuízo do exame da validade formal e material de cada ato normativo específico estadual, distrital ou municipal editado nesse contexto pela autoridade jurisdicional competente. 5. Arguição julgada parcialmente procedente”. 
    [...]
    “A adoção constitucional do Estado Federal gravita em torno do princípio da autonomia das entidades federativas, que pressupõe repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias. Em relação à saúde e assistência pública, inclusive no tocante à organização do abastecimento alimentar, a Constituição Federal consagra, nos termos dos incisos II e IX do artigo 23, a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
    Igualmente, nos termos do artigo 24, XII, o texto constitucional prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde; permitindo, ainda, aos Municípios, nos termos do artigo 30, inciso II, a possibilidade de suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local, devendo, ainda, ser considerada a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços e distribuição dos encargos financeiros entre os entes federativos inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990). 
    Na verdade, a competência material para o desenvolvimento de ações governamentais de saúde pública fornece um dos mais elaborados exemplos de repartição vertical de competências e de federalismo cooperativo no texto da Constituição Federal de 1988”.
    8. Por fim, nas ADIs 6.422, 6.421, 6.428, 6.425, 6.427, 6.431 e 6.424, esta Suprema Corte concedeu medida cautelar para conferir interpretação conforme aos artigos 1º e 2º da MP nº 966/2020, no que diz com a responsabilização de agentes públicos por atos relacionados ao enfrentamento da pandemia da Covid-19, para excluir qualquer interpretação que dê imunidade a tais agentes por atos ilícitos ou de improbidade e definir critérios para a qualificação do que seria erro grosseiro para fins de responsabilização. 
    9. Por oportuno, colaciono a decisão reclamada, na fração de interesse (destaquei): 
    “[...]
    Apresentado o Termo de Acordo pelas partes, considerou este juízo que estava sanada a ilegalidade praticada pelo gestor do sistema socioeducativo fluminense, no que tange à proteção da saúde dos adolescentes gerada pela crise sanitária provocada pelo COVID-19, posto que apresentadas medidas para a proteção da execução da semiliberdade. 
    Esta omissão que ensejara a propositura da ação. Nesta esteira de raciocínio, foi declarado na fundamentação da sentença homologatória o seguinte: 
    ‘Foi esta omissão (na elaboração de medidas que pudessem garantir a saúde na execução de semiliberdade), como dito acima, que ensejou a concessão da tutela de urgência. 
    Não cabe a este juízo analisar as medidas adotadas, nesta oportunidade, pois não é este o objeto do pedido formulado nesta demanda. 
    O fato trazido a este juízo foi: o ato administrativo elaborado pelo órgão gestor do sistema socioeducativo fluminense era ilegal porque não protegia a execução da medida socioeducativa de semiliberdade. 
    Tal cenário não parece subsistir após a apresentação do POP-4, anexado aos autos, e a partir do qual foi elaborado o ajuste de condutas submetido à homologação. Assim, considerando que o Termo de Acordo firmado adota medidas para a proteção da execução da medida socioeducativa de semiliberdade, a ilegalidade resta sanada.’ (fls. 283 - GRIFO NOSSO) 
    A sentença homologatória, em sua fundamentação, declarou também que ‘a manutenção da suspensão efetiva das atividades da semiliberdade ou o seu restabelecimento, deverá ser objeto de cumprimento em cada Comarca na qual existe unidade de execução de medida socioeducativa de semiliberdade, considerando-se as especificidades de cada localidade e a singularidade de cada área’ (fls. 283 - GRIFO NOSSO). 
    Em consequência desta premissa, de que a Sentença Homologatória servia apenas para garantir a existência de um protocolo a ser seguida pelo DEGASE na execução da medida socioeducativa de semiliberdade, mas que tal protocolo poderia e deveria ser analisado em cada Comarca na qual é executada a medida socioeducativa de semiliberdade, em razão de suas especificidades locais, que este juízo prolatou a sentença. 
    Inobstante, o que se observou, NA PRÁTICA, NO MUNDO DOS FATOS, NA REALIDADE DA VIDA, foi a impossibilidade da discussão local do acordo firmado. 
    A um, em razão da interposição de apelação. 
    A dois, em razão do DEGASE, através do gestor do sistema socioeducativo fluminense, não aceitar discutir, na seara de cada Comarca, as especificidades locais para o retorno ou a suspensão da execução da medida socioeducativa de semiliberdade.
    Daqui a dois dias, a execução da medida socioeducativa de semiliberdade estará suspensa e sem funcionar por dez meses. 
    Ainda que a suspensão da execução da medida socioeducativa de semiliberdade tenha sido determinada por este juízo e com o fundamento de zelar pela saúde - bem constitucionalmente protegido - de cada adolescente, o cenário da manutenção de tal suspensão está tornando catastrófica a execução das medidas socioeducativas em todo o Estado. 
    Primeiro, diante do não funcionamento da execução da medida socioeducativa de semiliberdade, a aplicação da medida socioeducativa de internação aumenta visivelmente. Ainda que não haja dados estatísticos de tal realidade juntados aos autos, é fato incontroverso, pois não há a medida socioeducativa intermediária entre o meio aberto e a internação que seria a semiliberdade para ser aplicada, pois não está sendo executada. 
    Em segundo, deve ser considerada a inexistência de vagas suficientes para o cumprimento de medida de internação. 
    Como decorrência dos efeitos do HABEAS CORPUS 143.988 DO STF que determinou que fosse observada a capacidade máxima de vagas projetadas para cada unidade de internação, os adolescentes internados precisam ser reavaliados e encaminhados para a execução de outras medidas, rapidamente, posto que não há espaço e vagas para todos. 
    Entretanto, a semiliberdade não retomou seu funcionamento, o que implica em liberação efetiva dos adolescentes reavaliados sem a possibilidade de qualquer monitoramento dos mesmos. 
    Assim, além do número de aplicações de medida socioeducativa de internação aumentar, o trabalho efetivamente iniciado nesta medida é perdido e jogado fora, pois, o adolescente não logra dar continuidade em seu acompanhamento na execução de semiliberdade. 
    Todo este cenário demonstra que, a despeito da discussão das regras adotadas no Termo de Acordo serem, ou não, boas, perfeitas, exatas, fato é que, neste momento, a discussão sobre o retorno da execução da medida socioeducativa de semiliberdade deve ser mais transparente com cada localidade em que a medida é executada, para permitir maior enfrentamento da dificuldade de vagas na internação. 
    Assim, manter o conhecimento desta matéria neste juízo é prejudicial aos interesses da Socioeducação e dos adolescentes, razão pela qual concluo que não pode ser objeto da presente demanda, o que acarreta a impossibilidade jurídica do pedido. 
    É com este motivo de decidir que, EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO, RECONSIDERO OS TERMOS DA SENTENÇA HOMOLOGATÓRIA PROFERIDA E A REVOGO, em todos os seus termos, e, em consequência, EXTINGO O PROCESSO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, nos termos do art. 487 I do Código de Processo Civil, para JULGAR IMPROCEDENTE O PEDIDO. 
    Em consequência, pelos mesmos motivos de decidir, DETERMINO O RETORNO DAS ATIVIDADES DE SEMILIBERDADE EM TODAS AS UNIDADES DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, a partir de 25 de janeiro de 2021 [...]”.
    10. Consoante emerge do excerto transcrito, a autoridade reclamada “revogou” a sentença homologatória e extinguiu o processo com resolução do mérito, julgando improcedente o pedido, com comando, ainda, de retorno das atividades inerentes à execução de medidas socioeducativas de semiliberdade nas unidades dos Municípios do Rio de Janeiro.
    Na fundamentação, invocando a “realidade fática local”, a mgistrada apontou que “neste momento, a discussão sobre o retorno da execução da medida socioeducativa de semiliberdade deve ser mais transparente com cada localidade em que a medida é executada, para permitir maior enfrentamento da dificuldade de vagas na internação”.
    11. Nesse contexto, e em uma análise perfunctória, não há como deferir a liminar ante a aparente ausência de identidade material entre os atos confrontados.
    12. Pelo exposto, e sem prejuízo da nova apreciação da matéria pelo eminente relator, Ministro Nunes Marques, quando do encerramento do recesso forense, indefiro a liminar.
    13. Requisitem-se informações à autoridade reclamada, nos termos do artigo 987, inciso II, do CPC/2015.
    14. Cite-se o beneficiário da decisão reclamada, conforme disposto no artigo 987, III, do CPC/2015, a fim de que apresente contestação, querendo, no prazo legal.
    15. Após, remetam-se os autos ao eminente Ministro Relator. 
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 20 de janeiro de 2021. 
Ministra Rosa Weber 
Vice-Presidente 
(art. 14 c/c art. 13, VIII, RISTF)