Tribunal: STF
Processo: ACO 3238
Classe: ACO
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-11
Data de publicação: 2021-06-11

Ementa:

Inteiro teor:
Ação Cível Originária. Inscrição de Estado-membro em cadastros federais de inadimplência. Legitimidade passiva ad causum da União. Precedentes. Inépcia (pedido genérico) não caracterizada. Aplicação do percentual mínimo de 25% da receita resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino (CF, art. 212). Atraso na transmissão dos dados via Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPI). Contraditório, ampla defesa e devido processo legal não preservados. RE 1.067.086, da minha Relatoria (Tema 327 da sistemática de repercussão geral). Procedência do pedido.
    Vistos etc. 
    Trata-se de Ação Cível Originária ajuizada pelo Estado do Acre em face da União Federal e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), via da qual questiona sua inclusão nos cadastros federais de inadimplência (CAUC/SIAFI/CADIN/SIOPI) em razão do suposto atraso na transmissão de dados, relativos ao ano de 2018, no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE, pelo qual fiscalizam, as rés, o cumprimento da aplicação do percentual mínimo de 25% da receita resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino (CF, art. 212)
    O autor afirma, relativamente à transmissão dos dados do 6º bimestre (e anual) de 2018, não ter cumprido o prazo legal de envio das informações, devido, contudo, às dificuldades apresentadas pelo próprio sistema SIOPI, bem como à exiguidade do prazo para a Fazenda Estadual consolidar a contabilidade do exercício anterior em razão do superavit das receitas do REFIS, registrado entre 27.11.2018 a 21.12.2018. Assevera que a falta de ‘alimentação’ do SIOPE gerou a inadimplência relativa à aplicação mínima dos recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino, razão pela qual foi inscrito, incontinenti, nos cadastros federais de inadimplência.
    Argumenta-se que a inclusão de tais registros, sem notificação prévia, viola os princípios da presunção de inocência, da proporcionalidade, e as garantias do contraditório, ampla defesa e devido processo legal. Aduz-se que a impossibilidade técnica da transmissão dos dados decorreu de culpa da ré, a qual teria alterado a forma da transmissão do Anexo 8 do RREO (Relatório Resumido de Execução Orçamentária). Afirma-se que em razão dessas intercorrências, bem como em razão do superavit das receitas do REFIS, foram atingidos 24,77% dos 25% exigidos como investimento em educação no ano de 2018, e que a diferença (0,23%) viria a ser liquidada no primeiro trimestre de 2019, conforme permissivo legal. 
    Deferi a antecipação dos efeitos da tutela e, após acolher (sem efeitos modificativos) os embargos de declaração opostos pela União, esclareci que o decisum teria alcance limitado para que as rés (i) se abstivessem de inscrever o autor no SIAFI/CADIN/CAUC e no SIMEC, pelo não atingimento, no ano de 2018, do percentual mínimo de gastos com educação; e (ii) retirassem/suspendessem do sistema SIAFI/CADIN/CAUC, as restrições cadastrais relativamente aos registros de inadimplências por suposto atraso na transmissão de dados do 6º Bimestre de 2018 no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE (Itens 3.2 e 4.2 do CAUC), desconsiderando-as para todos os efeitos legais, inclusive, para fins de realização das transferências voluntárias e para contratação de operações de crédito externo e interno’ (eventos 39, 54, 70 e 78).
     Citada, a União apresentou contestação na qual, em síntese, (i) em preliminar, argui sua ilegitimidade passiva, haja vista que o ente com competência para operacionalizar o SIOPE seria o FNDE; (ii) ainda em preliminar, alega a inépcia da inicial em razão de ter sido formulado pedido genérico. Argumenta que o pedido, se acolhido tal qual posto, daria imunidade ao autor ‘contra a toda e qualquer inscrição em cadastros federais, inclusive futura e eventual que decorra do descumprimento do piso de gastos com Educação previsto no art. 212 da Constituição’, bem como veicularia pretensão universal ‘de jamais ser inscrito em qualquer cadastro federal por força de “atraso na transmissão de dados no SIOPE; (iii) no mérito, defende a legalidade da inscrição da inadimplência em seus cadastros, porquanto seria do próprio Estado-autor a responsabilidade pela alimentação dos dados que abastecem o SIOPI (de natureza meramente declaratória), restando ‘incontroverso’, no caso, o não atingimento do percentual mínimo de despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino: ‘Portanto, no presente caso, resta elucidada a desnecessidade de observância do contraditório prévio, já que é a própria parte interessada quem “alimenta” o SIOPE de tal modo que não pode alegar desconhecimento’; e (iv) defende a legalidade da exigência de apresentação do Anexo 8 do RREO via Sistema SIOPE, fundada no art. 165, § 3º, da CF (evento 58).
    Também em contestação o FNDE, em síntese (i) defende a regularidade do registro da inadimplência a partir do dados do SIOPE, voltados para o acompanhamento, a fiscalização e o controle da aplicação dos recursos públicos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE); (ii) argumenta, na mesma linha da corré União, que o envio bimestral das informações dos recursos públicos destinados à educação via sistema SIOPE decorre de obrigação constitucional (art. 165, § 3º, da CF) e de disposições legais (art. 72 da Lei 9.394/96; e art. 52, da LC 101/2000); (iii) aduz a inexistência de direito automático do Estado-autor ao recebimento de transferências voluntárias, conforme artigo 25 da LRF; (iv) reputa inaplicável o contraditório no registro da inadimplência do CAUC, porquanto este seria ‘um simples espelho’ das informações alimentadas pelo próprio ente federado (evento 60).
    Réplica às contestações apresentadas (evento 76).
    Saneado o feito e rejeitadas as preliminares, a União Federal e o FNDE não manifestaram interesse em produzir outras provas, enquanto o Estado do Acre juntou documentos (eventos 79, 82, 84 e 99). 
     O Estado do Acre apresentou razões finais pela procedência dos pedidos; já a União Federal pugnou pela improcedência dos pleitos, enquanto o FNDE deixou transcorrer in albis o prazo assinalado (eventos 103 e 106).
    A tutela de urgência foi referendada pelo Tribunal Pleno (com negativa de provimento ao agravo regimental interposto), em Sessão Virtual ocorrida entre os dias 21.8 e 28.8.2020 (evento 121).
    O Procurador-Geral da República opinou pela procedência do pedido (evento 138).
    É o relatório. Decido.
    As preliminares de ilegitimidade passiva da União e de inépcia da inicial (pedido genérico) foram afastadas ao ensejo do saneamento do processo, sem insurgência recursal contra o decisum (evento 79).
    Reafirmo o entendimento.
    É estabilizada a compreensão nesta Suprema Corte no sentido do reconhecimento da legitimidade passiva da União em ações nas quais impugnadas inscrições de entes federados nos cadastros federais de inadimplência (CAUC/SIAFI/CADIN/SIOPE), enquanto responsável pelo gerenciamento de ditos cadastros. Nesse sentido: ACO 2.171 MC, de minha Relatoria; ACO 2.159 MC, Rel. Min. Marco Aurélio; AC 3282, Rel. Min. Gilmar Mendes; ACO 2.165-AgR, Rel. Min. Luiz Fux; ACO 3310 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ACO- MC-Ref 2733, Rel. Min. Cármen Lúcia; ACO 2656 AgR-segundo, Rel. Min. Ricardo Lewandowski.
    Sobre a inépcia, esclareci, ao julgar os embargos de declaração, que os limites temporais da lide envolvem, exclusivamente, (i) o atraso no encaminhamento do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) do 6º Bimestre de 2018; e (ii) o atingimento do percentual mínimo com manutenção e desenvolvimento do ensino no ano de 2018. Nesses termos, remarco que não há falar em pedido genérico. 
    Passo ao exame do mérito.
    O pedido procede no que diz com o registro do Estado-autor nos cadastros federais de inadimplência (relacionado às pendências acima delimitadas), o qual se deu, no caso, em afronta ao devido processo legal, e aos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.
    As rés defendem a desnecessidade de contraditório para o registro da inadimplência na presente demanda. 
    Entretanto, em recente julgamento do Tribunal Pleno desta Suprema Corte no RE 1.067.086, da minha Relatoria, sob a sistemática da Repercussão Geral, Tema 327 (Sessão Virtual finalizada em 14.9.2020), foi consolidado entendimento no sentido de que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.
    Eis a ementa do acórdão:
    RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União.
    2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal.
    3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quando tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto.
    4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.
    4. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com fixação de tese em repercussão geral (DJe 21.10.2020). (destaquei).
    O caso dos autos se encaixa no item ‘b’ da tese de RG, uma vez que, embora desnecessária a tomada de contas especial, não houve oportunidade ao autor para desenvolver contraditório sobre sua inscrição nos cadastros federais de inadimplência, ausentes prova de sua notificação específica sobre as supostas irregularidades constatadas a partir do SIOPE e do decurso do prazo nela previsto. Em casos tais, ‘(…) mesmo que a inserção das informações nos sistemas governamentais seja de responsabilidade do próprio Estado, isso não autoriza sua negativação automática no Cauc/Siafi, sem a efetiva observância dos princípios balizadores do contraditório e da ampla defesa, sobretudo quando se considera a gravidade dos efeitos a que o ente federado está sujeito em relação ao desenvolvimento e implementação de políticas públicas e na prestação de serviços públicos essenciais à população’ (ACO 3.338/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes). (destaquei).
    Sem dúvida que os cadastros de inadimplência abrangem mais do que a simples inadimplência financeira, (ou seja, o não pagamento de seus créditos), mas também outras ocorrências, tais como descumprimento parcial ou total de convênio, termo ou parceria ou desaprovação de suas contas; não envio de determinadas informações ou não prestação de contas; descumprimento de obrigação legal o constitucional (por exemplo gasto mínimo com saúde ou educação) e; dívida financeira (em virtude, por exemplo, do não-pagamento de financiamentos concedidos pela União ou por terceiros com seu aval) (adimplência obrigacional). 
    O descumprimento de gasto mínimo com saúde, como previsto no art. 160, parágrafo único, inciso II da CF, bem como com educação, constitui hipótese de inadimplemento obrigacional com efeitos nas transferências voluntárias de recursos (art. 25, § 1º, IV, “b”, da LRF):
    “Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. 
    § 1º São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: [...] 
    IV - comprovação, por parte do beneficiário, de: 
    a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, 
    empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; 
    b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;” 
    Dadas essas implicações de grande relevância financeira (e conquanto a não comprovação de gasto mínimo com educação ou saúde não dependa da tomada de contas especial, pois se trata de informação colhida pela União, por meio de dados fornecidos pelos próprios entes subnacionais), não prescinde, a inscrição dos Estados nos cadastros federais de inadimplência, da devida notificação do ente faltoso e do decurso do prazo nela previsto, como forma de assegurar o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal ao Estado-membro.
    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, §1º, do RISTF, julgo procedente o pedido para determinar que a União e o FNDE (i) se abstenham de inscrever o autor no SIAFI/CADIN/CAUC e no SIMEC, pelo não atingimento, no ano de 2018, do percentual mínimo de gastos com educação, até que sejam oportunizados o contraditório e a ampla defesa; e (ii) retirem/suspendam do sistema SIAFI/CADIN/CAUC e no SIMEC, as restrições cadastrais que lhe pesam relativamente aos registros de inadimplências por suposto atraso na transmissão de dados do 6º Bimestre de 2018 no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE (Itens 3.2 e 4.2 do CAUC), até que oportunizados o contraditório e a ampla defesa . 
    Por estas razões, torno definitiva a tutela de urgência concedida nestes autos (item i, acima). 
    Condeno a União Federal e o FNDE, de forma solidária, ao pagamento de honorários advocatícios ao autor que fixo em R$ 2.000,00 (dois mil reais) (artigo 85, §8º, c/c artigo 87, §2º, do CPC/2015). 
    Transitada em julgado e nada sendo requerido, arquivem-se. 
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 11 de junho de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora