Tribunal: STF
Processo: MS 37574
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-26
Data de publicação: 2021-02-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Bianca Tircily de Oliveira, em face de ato do Tribunal de Contas da União, exarado pelo Relator do TC 036.803/2020-0, Ministro Bruno Dantas.
    Tal processo cuida de Representação formalmente autuada pela equipe de fiscalização do próprio Tribunal de Contas da União. Pelo que se extrai do ato coator, o TCU, ao proceder a cruzamento de dados, identificou que 10.724 candidatos que concorriam aos cargos de vereador e prefeito, nas eleições gerais de 2020, teriam recebido o auxílio emergencial para enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente da pandemia de coronavírus (covid-19), custeado pela União, não obstante serem titulares de patrimônio declarado superior a R$ 300 mil – o que encontra vedação no art. 1º, § 3º, VI, da Medida Provisória n. 1.000/2020.
    A decisão monocrática, que determinou a confecção e divulgação da lista com os nomes dos candidatos, contou com a seguinte motivação:
    “ 15. Diante do exposto, e considerando as providências já adotadas pelo Ministério da Cidadania acerca dos casos identificados, entendo que as informações contidas nas referidas listas são de interesse público e devem ser levadas ao conhecimento da população. 
    16. Ressalto que tais informações são cruzamentos de bases de dados públicas, disponíveis ao público em geral. Os dados dos candidatos estão disponíveis no site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e os dos beneficiários do auxílio estão no Portal da Transparência. Por essa razão, não vislumbro violação aos direitos individuais dos candidatos na divulgação das listas. 
    17. De qualquer sorte, como cuidado adicional e com vistas a evitar questionamentos no que diz respeito à possível violação da Lei Geral de Proteção de Dados (Lei 13.709/2018), entendo que os dados podem ser divulgados mediante supressão parcial dos CPFs dos candidatos.
    18. Não se pode olvidar, contudo, o risco de erro de preenchimento de informações por parte dos candidatos, bem como de fraudes estruturadas com dados de terceiros, eventos dos quais o Ministério da Cidadania demonstra ter plena percepção da probabilidade de ocorrência e para os quais se espera que haja controles internos mitigadores. 
    19. Nesse contexto, ciente de que é atribuição precípua desta Corte de Contas a garantia do bom uso do dinheiro público, tendo o Ministério da Cidadania o ofício de confirmar a ilegitimidade dos pagamentos do benefício e o TSE a incumbência de apurar eventuais crimes eleitorais, DECIDO: 
    19.1. Determinar à unidade instrutora que junte aos autos, como peças públicas e mediante parcial supressão dos CPFs dos candidatos, os seguintes documentos, que deverão ser também divulgados no portal do Tribunal de Contas da União, com os devidos esclarecimentos acerca do seu conteúdo: 
    a) lista produzida pelo TCU que contém os candidatos que declararam patrimônio igual ou superior a R$ 300 mil (sendo possível verificar também os casos em que o patrimônio declarado supera 1 milhão de reais) e que receberam alguma parcela do auxílio emergencial até julho de 2020, constituindo, assim, potenciais integrantes do rol de inclusões indevidas do benefício, uma vez que há tão-somente indícios de que possuem renda incompatível com as regras do programa; 
    b) lista produzida pela Subsecretaria de Tecnologia da Informação do Ministério da Cidadania, que contém os 3.858 candidatos identificados que migraram para o auxílio emergencial residual e continuaram recebendo o benefício em flagrante descumprimento do inciso VI, do parágrafo 3º, do art. 1º da Medida Provisória 1.000/2020, pois possuem patrimônio declarado superior a R$ 300 mil.”
    Como se vê, o ato apontado como coator tenta sublinhar um caráter meramente indiciário, ao ressaltar a possibilidade de erro no preenchimento de dados patrimoniais e de fraude perpetrada por terceiros para prejudicar os candidatos. Não obstante, entendeu por bem divulgar os nomes, forte no fundamento de que “é atribuição precípua desta Corte de Contas a garantia do bom uso do dinheiro público”.
    A Impetrante alega que a divulgação da lista causou significativa repercussão midiática e prejudicou sua imagem. Afirma que cumpria todos as condições legais para o recebimento do benefício governamental, tendo em conta ser mãe e encontrar-se desempregada. Conforme declaração à Justiça Eleitoral, ao se dispor a concorrer ao cargo de vereadora do município de Uberlândia-MG, a impetrante declarou possuir veículo automotor e um imóvel em que reside. Sustenta afrontar sua dignidade a divulgação, por parte de órgão estatal, de lista com nomes dos cidadãos beneficiários de auxílio por hipossuficiência; reputa incorreto o enquadramento legal realizado pelo Ministro do TCU, bem como assinala que lhe deveria ser garantido o direito à proteção de dados, consoante prescreve a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais.
    Requer medida liminar e, no mérito, pretende a declaração da ilegalidade do ato coator.
    Na condição de prova pré-constituída, aportou aos autos a lista completa divulgada pelo TCU, extratos de sua conta corrente, declarações prestadas à Justiça Eleitoral e notícias veiculadas a seu respeito no contexto do recebimento do auxílio emergencial e disputa do prélio eleitoral.
    Originariamente impetrado na Justiça Federal de primeira instância, o Magistrado da 2ª Vara Federal Cível e Criminal da Subseção Judiciária de Uberlândia declinou de sua competência, por força do art. 102, I, “d”, da Constituição Federal.
    Em 07.12.2020, o processo me foi distribuído, por prevenção induzida pelo MS 37.537, de idêntico objeto (art. 69, RISTF).
    É o relatório.
    Decido.
    Seguindo os cânones do constitucionalismo e de nossa tradição institucional, a Constituição Federal de 1988 afetou ao Congresso Nacional a titularidade da função de controle externo da Administração Pública (art. 70, CF/88). De modo a tornar factível o exercício dessa função, o texto constitucional invocou o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU) no art. 71, CF/88, dispositivo que elenca competências exercidas ora privativamente pelos Tribunais de Contas, ora de modo compartilhado com o Poder Legislativo (Carlos Ayres BRITTO. “O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas”. In: O Novo Tribunal de Contas: Órgão Protetor dos Direitos Fundamentais. 3ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 66).
    Trata-se de rol de competência considerável, em extensão e intensidade, cujo traço inovador é tanto mais evidenciado quando em cotejo com nosso passado. Com efeito, a Carta de 1967/1969 orientou-se pela tônica de reação ao sistema de controle prévio que preponderava na Constituição de 1946 (notório pelas dificuldades que causava à ação administrativa). Nessa senda, a EC 1/69 investiu no controle concomitante, introduzindo em nosso direito constitucional positivo a figura da auditoria, e quase eliminou a (impropriamente) chamada “função judicante”, reduzindo-a ao julgamento da legalidade das concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões (art. 72, § 8º, EC 1/69) (Cf. Francisco Cavalcanti PONTES DE MIRANDA. Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1, de 1969. Tomo III. 3ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987, pp. 241-262).
    Embora sem retornar ao regime do controle prévio, a Constituição de 1988 conjugou a competência de realizar inspeções e auditorias – inclusive ex officio, caso tratado neste mandamus – com atribuições sancionadoras e para emitir atos de comando; tudo isso potencializado pela expansão do parâmetro de conformidade do controle externo (“legalidade, legitimidade, economicidade”, art. 70/CF), com óbvia repercussão no aumento da margem de atuação do controlador (Cf. Marcos Augusto PÉREZ. “Control de la Administración Pública en Brasil: cambios institucionales recientes. In: Cadernos de Derecho Actual. n. 4. Santiago de Compostela: Universidade de Santiago de Compostela, 2016, p. 198).
    A percepção quanto à amplitude e verticalidade do controle exercido pelo Tribunal de Contas da União é compartilhada também por observadores estrangeiros, como a OCDE (Brazil’s Federal Court of Accounts: Insight and Foresight for Better Governance – OECD Public Governance Reviews. Paris: OECD Publishing, 2017), que saúda os resultados obtidos.
    Pois bem. Cumpre perquirir se o ato coator indicado coloca-se sob o abrigo desse amplo campo temático de competências do Tribunal de Contas da União e, em caso afirmativo, se a ele não contraria. Afinal, com Jorge Miranda, uma norma de competência erige, concomitantemente, uma autorização e um limite para o desenvolvimento de uma atribuição pública (Jorge MIRANDA. Teoria do Estado e da Constituição. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 265).
    A decisão monocrática que ora se impugna fora lavrada no bojo do TC 036.803/2020-0, cujo objeto, pelo que se colhe de consulta ao sítio do Tribunal de Contas da União, era o de apurar possíveis irregularidades na concessão e manutenção do Benefício de Auxílio Emergencial e do Benefício de Auxílio Emergencial Residual, veiculados respectivamente pela Lei 13.982/2020 e pela Medida Provisória 1.000/2020 (esta última pendente de deliberação pelo Congresso Nacional, na presente data). Por conseguinte, as unidades administrativa destinatárias da ação de fiscalização da Corte de Contas foram o Ministério da Cidadania e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) – unidades para as quais, também, foram endereçadas as determinações do Acórdão n. 2.899/2020 – Plenário, de 28.10.2020: 
    “ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
    9.1. conhecer e considerar procedente a presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso V, do Regimento Interno deste Tribunal;
    9.2. determinar ao Ministério da Cidadania, com fundamento no art. 4º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020 que, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência deste Acórdão, proceda à revisão dos indícios de irregularidade identificadas a seguir, ou indique as providências ou os controles internos que serão adotados, conforme a sua capacidade operacional, informando os resultados a este Tribunal:
    9.2.1. existência de 10.724 potenciais beneficiários do Auxílio Emergencial Residual com indício de patrimônio superior ao admitido pelas regras do programa, em desconformidade com critério do art. 1º da Medida Provisória 1000/2020;
    9.2.2. existência de 321 membros de famílias que recebem o Bolsa Família em desconformidade com o conceito de pobreza e pobreza extrema conforme o art. 2º da Lei 10.836/2004;
    9.3. determinar ao Instituto Nacional do Seguro Social, com fundamento no art. 4º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020 que, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência deste Acórdão, proceda à revisão dos indícios de irregularidade identificadas a seguir, ou indique as providências ou os controles internos que serão adotados, conforme a sua capacidade operacional, informando os resultados a este Tribunal:
    9.3.1. existência de 39 beneficiários do Benefício de Prestação Continuada com indícios de patrimônio em desconformidade com art. 20 da Lei 8.742/1993 e do art. 2º da Lei 13.982/2020;
    9.3.2. existência de 17 benefícios cujos dados do instituidor de pensão são referentes a candidatos nas Eleições de 2020;
    9.4. orientar a SecexPrevidência para que monitore o atendimento às deliberações dos
    subitens 9.2 e 9.3 no âmbito do TC 016.834/2020-8;
    9.5. autorizar o compartilhamento dos cruzamentos das bases de dados com o Tribunal Superior Eleitoral para as providências cabíveis;
    9.6. encaminhar cópia da presente deliberação ao Ministério da Cidadania, ao INSS e à Procuradoria-Geral Eleitoral do Ministério Público Federal;
    9.7. apensar o presente processo ao TC 016.834/2020-8.”
    Perceba-se que, até a prolação do Acórdão n. 2.899/2020 – Plenário, a atividade de fiscalização do Tribunal de Contas no TC 036.803/2020-0 conduziu-se claramente nos lindes de sua competência. O Ministério da Cidadania e o INSS são unidades administrativas passíveis de fiscalização por parte do Tribunal, a teor do inciso IV do art. 71 da Constituição Federal (“IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II”). Tanto mais porque encontrava-se em questão o controle da legalidade de despesa pública oriunda da execução de política pública de vultosa expressão financeira.
    Após a deliberação plenária acima comentada, sobreveio a decisão monocrática de 06.11.2020, apontada como ato coator, na qual o Relator do TC 036.803/2020-0 narrou o sucesso das determinações lançadas no Acórdão n. 2899/2020 – Plenário: “A partir dos números preliminares apresentados, o Comitê Gestor do Ministério da Cidadania decidiu cancelar todos os pagamentos subsequentes de beneficiários cujo patrimônio é superior a R$ 300 mil, tanto no auxílio emergencial quanto em sua modalidade residual, exceto os que receberam ou receberão por decisão judicial, sem prejuízo de permitir a contestação de acordo com o calendário próprio da Dataprev.” (Parágrafo 14). Ato contínuo, arrematou que as informações são de “interesse público” e que “devem ser levadas ao conhecimento da população”, sob o fundamento de que, a rigor, trata o caso de informações que já são públicas – constantes no site do TSE e do Portal da Transparência do Governo Federal. Daí, ordenou-se a publicização de “lista produzida pelo TCU que contém os candidatos que declararam patrimônio igual ou superior a R$ 300 mil (sendo possível verificar também os casos em que o patrimônio declarado supera 1 milhão de reais) e que receberam alguma parcela do auxílio emergencial até julho de 2020” (Parágrafo 19.1).
    Difícil cogitar qual norma constitucional habilitaria o TCU a produzir e divulgar a referida lista com o nome dos candidatos. A despeito da notável extensão (e incisividade) dos poderes elencados nos arts. 70 e 71, CF/88, nenhum deles (i) imputa ao TCU o dever de produzir informações supostamente vocacionadas para orientar o exercício do direito de sufrágio dos eleitores (ii) mormente quando em aparente violação ao devido processo legal, a repercutir no equilíbrio do pleito eleitoral e nos direitos de personalidade dos que figuram na lista. 
    E a menção genérica a “interesse público” obviamente não se revela suficiente para licenciar quem quer que seja a realizar o que bem queira (Jean WALINE. Droit Administratif. 23ª ed. Paris: Dalloz, 2010, p. 3; Floriano Peixoto de Azevedo MARQUES NETO. “A bipolaridade do Direito Administrativo e a sua superação”. In: Floriano Peixoto de Azevedo MARQUES NETO; Alexandre de ARAGÃO (orgs.). O Direito Administrativo e seus novos paradigmas. 2ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2017, pp. 87-127). Todo órgão público volta-se à realização do interesse público, mandato que não o autoriza a atuar, em nome dessa finalidade genérica, em matérias para as quais não possui competência e mais: matérias cujo tratamento se coloca além da capacidade institucional do órgão. 
    Parece ser bem esse o caso – sem prejuízo de cognição mais vertical sobre o tema, quando do enfrentamento do mérito deste mandamus. 
     Até a prolação do Acórdão n. 2.899/2020 – Plenário, o Tribunal de Contas da União ateve-se fielmente ao seu mister institucional. Mediante auditoria que se apoiou em sofisticada metodologia de cruzamento de dados, a Corte de Contas levantou indícios de que as unidades jurisdicionadas concederam auxílios emergenciais para pessoas que não satisfaziam os critérios legais. Ante a impossibilidade de um cruzamento de dados fornecer resposta definitiva, a deliberação em referência assinou prazo às unidades fiscalizadas, o que igualmente encontra apoio constitucional (art. 71, inc. IX, CF/88: “IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade”). E como registrou o ato coator, as determinações da Corte de Contas foram atendidas pelas unidades auditadas, uma vez que o Ministério da Cidadania cancelou os pagamentos subsequentes, ao mesmo tempo em que abriu prazo para que os atingidos pelo cancelamento exercessem o direito ao contraditório, nas datas fixadas pelo calendário da Dataprev.
    A partir de então, da instrução processual exsurge uma incoerência que evidencia a ilegalidade do ato coator. Por um lado, os indícios obtidos no cruzamento de dados não se revelaram suficientes para o Tribunal de Contas da União adotar, por exemplo, medida cautelar para suspender o pagamento dos auxílios. Preferiu o órgão de controle, corretamente, determinar prazo de 30 (trinta) dias para que a unidade jurisdicionada “proceda à revisão dos indícios de irregularidade identificadas a seguir, ou indique as providências ou os controles internos que serão adotados, conforme a sua capacidade operacional, informando os resultados a este Tribunal” (Acórdão 2899/2020 – Plenário, item 9.2). Por outro lado, de posse do cumprimento da diligência, decidiu o Relator do feito tornar pública uma lista confeccionada pelo setor técnico do Tribunal de Contas contendo o nome de todos aqueles cidadãos contra os quais militavam, repise-se, meros indícios. Cidadãos esses que não ofereceram razões, à guisa de contraditório, antes da publicização da lista – evento processual, aliás, inusual em um Tribunal que adota o sigilo processual como regra.
    Fundamental registrar que não desconheço a centralidade que a utilização intensiva de tecnologia da informação assume para a eficiência do controle externo, nem os benefícios que ela tem propiciado à incolumidade do erário: 
    “Uma tendência dos órgãos de controle é aumentar seus investimentos em análise e visualização de dados, além da coleta de grande quantidade de dados de seus parceiros, dos jurisdicionados e da sociedade. Além de tudo, o insumo para o trabalho de qualquer corte de contas é a informação, de forma que seus produtos finais – recomendações, determinações – são fontes básicas de informações a todos os seus auditados.
    Dentre as iniciativas tecnológicas que vêm ganhando bastante destaque para implantação nas cortes de contas, está a adoção de ferramentas tecnológicas baseadas em inteligência artificial (IA), contribuindo com a fiscalização das ações do governo e com o combate a potenciais ilícitos, tendo em vista a desafiadora missão dos órgãos de controle quanto ao acompanhamento de políticas, compras, transações, licitações e acordos, na tentativa de minimizar irregularidades e combater a corrupção.” (Edilberto Carlos Pontes LIMA; Gleison Mendonça DINIZ. “O Tribunal de Contas no século XXI: desafios e perspectivas”. In: Edilberto Carlos Pontes LIMA (org.). Tribunal de Contas do século XXI. Belo Horizonte: Fórum, 2020, p. 116)
    A despeito dos avanços sentidos pela aplicação de instrumentos tecnológicos de ponta (machine learning, big data), é consensual, na área, que o trabalho realizado por tais ferramentas é ancilar à deliberação do órgão de controle externo, e nunca substitutivo dessa atividade. Do cruzamento de duas bases de dados – como se deu no caso em apreço – não surge, de modo pronto e acabado, dano ao erário nem violação à norma jurídica alguma; advém tão somente indícios que devem ser objeto de avaliação por parte do setor deliberativo do TCU. 
    Como é cediço, o resultado da cognição da Corte de Contas – acerca dos indícios fornecidos – não poderia afetar imediatamente a esfera jurídica de cidadão alheio ao processo de fiscalização. Mesmo porque a fiscalização do Tribunal de Contas mediante realização de auditoria (seja de conformidade ou operacional) se dá em face de programas governamentais, processos de trabalhos e gestão de órgãos, massa patrimonial, execução orçamentária. Não tem por objeto imediato eventuais beneficiários das falhas de uma gestão administrativa ineficiente. Para tais situações, o TCU tem por dever “representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.” (art. 71, inc. XI, CF/88).
    A propósito, tal foi feito no Acórdão 2899/2020 – Plenário, que decidiu “autorizar o compartilhamento dos cruzamentos das bases de dados com o Tribunal Superior Eleitoral para as providências cabíveis;” (item 9.5), e encaminhar cópia daquela deliberação à Procuradoria-Geral Eleitoral do Ministério Público Federal (item 9.6). É bem de ver, portanto, que houve, no mínimo, uma reconhecimento tácito, por parte do Plenário do TCU, de que se situa dentro do círculo de competência da Justiça Eleitoral averiguar se a percepção supostamente indevida do benefício emergencial, por parte de candidato, repercute ou não em sua candidatura ou eventual diplomação. Modo contrário, o envio das informações consubstanciaria mero exercício de compulsão postal – com o que só articulamos por mera hipótese.
    Se os órgãos competentes para conhecer dos eventuais reflexos eleitorais que a suposta percepção indevida do benefício venha a ocasionar já foram cientificados das informações por força do Acórdão 2899/2020 – Plenário, quer nos parecer que a confecção da lista de candidatos e a ordem para que fosse levantado seu sigilo revelam-se ainda mais carentes de fundamentação constitucional: a invocação genérica do conceito de “interesse público” não supre a deficiência, ao contrário, cumpre o efeito de deixá-la patente. 
    A missão do Tribunal de Contas é a de exercer, por controle externo, isolada ou conjuntamente com o Poder Legislativo, a “fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade” (art. 70, CF/88). O exercício dessa função pública de controle não parecia exigir a publicização da lista, tanto o mais porque, ao torná-la pública há 9 (nove) dias das eleições municipais, o documento produzido pelo TCU acabou por assumir matiz sancionatório. Conclusão em sentido diverso apenas seria alcançada caso se acredite que, no exercício do controle externo da Administração Pública, o Tribunal de Contas pode funcionar como espécie de um censor moral das candidaturas.
    Verificada a presença de fumus boni iuris, passo ao exame do periculum in mora, atento à prescrição do inc. III do art. 7º da Lei n. 12.016/2009, e à jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, que exige a presença cumulativa desses requisitos para a concessão de medida cautelar. Nesse sentido: MS 37.000/MA – MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 198, de 07.08.2020; MS 37.169/BA – MC, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 205, de 17.08.2020; MS 35.012/DF – MC, Rel. Min. Dias Toffoli; MS 31.738/DF – MC, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 24, de 04.02.2013; e MS 31.816/DF – MC, Pleno, Redator para o acórdão Min. Teori Zavascki, j. 27.02.2013, DJe 13.05.2013.
    A despeito de as eleições municipais já terem ocorrido (e este processo apenas ter sido a mim distribuído em 07.12.2020), penso que o periculum in mora subsiste. A publicização da lista fere os direitos da personalidade da impetrante. Cuida-se de lesão de efeitos continuados, uma vez que a lista continua pública, até mesmo no sítio institucional do Tribunal de Contas da União, consoante pesquisa realizada nesta data. (Cf. https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/tcu-disponibiliza-lista-de-candidatos-as-eleicoes-de-2020-que-receberam-auxilio-emergencial.htm).
    Ante o exposto, concedo a medida liminar pleiteada para, com fundamento no art. 7º, III, da Lei 12.016/2009, ordenar ao Tribunal de Contas da União que retire a publicidade da lista de candidatos veiculada por força da decisão monocrática do Relator do TC 036.803/2020-0, de 06.11.2020.
    Notifique-se o Tribunal de Contas da União, para que preste informações, no prazo de 10 dias (art. 7º, III, da Lei 12.016/2009).
    Determino que seja dada ciência do feito à Advocacia-Geral da União para que, querendo, ingresse na demanda (art. 7º, II, da Lei 12.016/2009).
    Após o transcurso do primeiro prazo, encaminhem-se os autos à Procuradoria-Geral da República para emissão da opinio ministerial (art. 12 da Lei 12.016/2009).
    Publique-se.
    Brasília, 26 de fevereiro de 2021.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente