Tribunal: STF
Processo: RE 1249893
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-17
Data de publicação: 2021-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado (eDOC 12, p. 180):



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. BENS PÚBLICOS, PERMISSÃO DE USO. DESVIO DE FINALIDADE. INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, FINALIDADE, MORALIDADE E DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO, INSCULPIDOS NO ART. 37, CAPUT, DA CF. PREJUÍZO AO ERÁRIO. AÇÃO PROCEDENTE, RESPONSABILIDADE CARACTERIZADA. OBSERVÂNCIA, PORÉM, DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE EM RELAÇÃO À EXTENSÃO DO DANO. ABRANDAMENTO DOS RIGORES DA LEI (ART. 12, § ÚNICO, DA LEI 8.429/92), AFASTANDO A APLICAÇÃO CUMULATIVA DAS PENAS ACESSÓRIAS E DE MULTA. MODERAÇÃO PUNITIVA, RESTRITA À SANÇÃO PECUNIÁRIA, A TÍTULO DE INDENIZAÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO .”



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 12, p. 215/222).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 1º, caput; 5º, II, LIV, LV e § 2°; 15, V; e 37, § 4º, da Constituição Federal.



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que “A decisão do Tribunal de Justiça contrariou os dispositivos constitucionais acima referidos, retirando a força normativa da Constituição Federal, pois não cabe ao julgador valorar a gravidade dessas sanções em matéria de ato de improbidade administrativa. Não há a menor dúvida que a suspensão dos direitos políticos e perda da função pública se constituem em restrições de direito fundamental que somente há de ser adotada em situações bem específicas e desde que seja originária de norma constitucional. Isto é, a competência para impor restrição a direito fundamental pertence ao legislador constitucional. ” (eDOC 13, p. 44).



    Aduz-se, ainda, que “A 3ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça, ao deixar de aplicar as sanções de suspensão dos direitos políticos, proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, multa civil, perda da função pública e indisponibilidade dos bens ao réu violou os artigos 1 º, caput, 5°, incisos II e LIV e 5°, §2°, da Constituição Federal que tratam do princípio da proporcionalidade.” (eDOC 13, p. 53)



    A 1ª Vice-Presidência do TJ/RS inadmitiu o recurso ante a ausência de ofensa direta à Constituição Federal (eDOC 13, pp. 85/88). 



    O Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul interpôs agravo de instrumento requerendo a reforma da decisão e admissão do recurso extraordinário. (eDOC 14, pp. 4/12)



    O processo veio a esta Corte por distribuição em 6.02.2007 e, em 13.06.2011, foi determinada a remessa dos autos ao Tribunal de origem para adequação ao disposto no art. 543-B e parágrafos do Código de Processo Civil/1973, nos termos do art. 328 do RISTF, em face do AI 791.811-RG, Tema 309, da sistemática da repercussão geral. (eDOC 15, p. 271) ). 
Recebidos os autos na origem, o Tribunal considerou que não se aplica o entendimento firmado no RE-RG 656.558 , Tema 309, “porquanto não se trata de questão relativa à ‘possibilidade de contratação de determinados serviços, com dispensa de licitação’ e suas consequências, mas de irresignação quanto à aplicação insuficiente das sanções previstas na Lei nº 8.429/92 ao caso concreto’. (eDOC 13, pp. 222/ 225).



    Encaminhados os autos ao Supremo Tribunal Federal, o processo foi a mim distribuído. Em 23.06.2020, determinei o encaminhamento do feito à Procuradoria-Geral da República para emissão de parecer. Reencaminhada a demanda a esta Corte, reproduzo a manifestação do Ministério Público Federal (eDOC 31, p. 1) :



    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. BENS PÚBLICOS. PERMISSÃO DE USO. DESVIO DE FINALIDADE. APLICAÇÃO CUMULATIVA DAS SANÇÕES PREVISTAS NO ART. 12, II, DA LEI 8.429/92. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. NÃO CABIMENTO. VIOLAÇÃO REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. SÚMULA 279/STF. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO ”. 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, asseverou que (eDOC 12, p. 183): 



    “No mérito, porém, concluo diferentemente da d. sentença, tratando-se de situação efetivamente preocupante, impondo-se analisada a controvérsia de maneira cautelosa. Em primeiro lugar, não apenas partindo do binômio ilegalidade (ou ilicitude) e lesividade, onde também avulta considerar o princípio da moralidade pública. 



    Na verdade, as provas carreadas nos autos, no meu ponto de vista, levam à conclusão de que houve irregularidade na permissão de uso concedida pelo então Prefeito Municipal de Bento Gonçalves, com inegável prejuízo ao erário, não apenas com as medidas para materializar a cessão, como sobretudo pela indisponibilidade dos bens sob os favores da permissão de uso. Aliás, ainda que temporária, mesmo vingando a tese de reversão ao patrimônio público, não se pode superar a ofensa à moralidade pública, partindo do desrespeito à lei, da qual o administrador público não se pode desviar. Vale dizer, lembrando as expressões do saudoso Hely Lopes Meireles, apenas podendo, ao contrário do particular, que tudo pode quando a lei não vedar, praticar o ato com expressa autorização legal. Na verdade, a simples constatação de que houve o favorecimento explícito, pelo agente político, detentor de mandato eletivo, é suficiente para caracterizar a improbidade administrativa. E os documentos e provas juntados vão além da simples constatação, porquanto não negados os fatos, cujas justificativas não se ostentam razoáveis. 



    Com efeito, à falta de autorização legislativa, os sucessivos decretos que embasaram as permissões de uso, superando mais de duas dezenas, não continham, em sua grande maioria, o indeclinável interesse público. Ao contrário, resta caracterizado o desvio de finalidade, posto que a conduta do administrador não visou o interesse coletivo e, sim, de alguns particulares, pessoas físicas ou jurídicas. Como inobscurecível, os bens públicos entregues serviam para uso privado, causando ofensa aos princípios que norteiam a administração (impessoalidade, finalidade, moralidade, interesse público e legalidade). Devendo se salientar, ainda, que não houve qualquer menção à precariedade da posse, cedida em nome do interesse público.



    (...)



    Em suma, pois, tenho que o proceder do apelado violou os princípios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativas, além de causar inequívoco prejuízo ao erário, independente do seu montante. Assim, conforme preceitua a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), os atos ímprobos que importem, resumidamente, em causar prejuízo ao erário - PJ· 84 e que atentem aos princípios da administração pública devem ser sancionados de acordo com aquela norma.



     Nesta perspectiva, a conduta do réu, desenvolvida sem previsão legal, identifica-se com a figura do art. 10, inc. I e II, da Lei 8.429/92, praticando ato de improbidade administrativa ao permitir a incorporação de bens públicos ao patrimônio particular, ou que deles se utilizassem pessoas físicas ou jurídicas, assim se sujeitando às penas do art. 12, II, da mesma Lei. 



    Na distribuição das medidas punitivas, de caráter pecuniário, estabeleço o ressarcimento, em favor do erário municipal, da integralidade do valor do dano, a ser apurado em liquidação de sentença por artigos, ressalvadas as hipóteses atingidas pela coisa julgada.



     Afasto, entretanto, a multa, em nome do princípio da moderação, e as penas acessórias, seguindo a jurisprudência iterativa deste órgão fracionário, ressalvadas situações excepcionais de extrema gravidade e de evidente locupletamento pessoal. Na dosimetria da sanção imposta, conforme se vem entendendo, deve se obedecer certa moderação, na interpretação do disposto no mesmo art. 12, § único, em respeito ao princípio da proporcionalidade. De modo a afastar, abrandando os rigores da severa escala punitiva, a aplicação das penas acessórias (suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, proibição de contratar com o poder público e de receber benefícios ou incentivos). Resumindo-se a condenação, em síntese, às penas pecuniárias, na forma do exposto. ”



    Correto o parecer do Ministério Público Federal ao se manifestar nestes autos e opinar pelo desprovimento do recurso, nestes termos (eDOC 31, pp. 4/5):



    “ Contudo, o recurso não deve ser conhecido, pelas razões a seguir expostas.



     O recorrente aponta em suas razões recursais violação aos arts. 1°, caput, 5°, II, LIV e LV, § 2°, 15, V, 37, § 4°, da Constituição Federal, sob o argumento de insuficiência da aplicação das penas cominadas na Lei n° 8.429/92, visto que o acórdão restringiu-se à imposição de ressarcimento da integralidade do dano causado ao erário público municipal.



     Com efeito, indica que o acórdão deixou de “aplicar, cumulativamente, as demais, legal (artigo 12, inciso II, da citada lei) e constitucionalmente (artigos 15, V, 37, parágrafo 4°, CF) previstas, em especial a suspensão dos direitos políticos pelo prazo mínimo de cinco anos, a perda da função pública, a proibição para contratar com o poder público e receber benefícios ou incentivos fiscais, por idêntico período, a indisponibilidade dos bens e a multa civil”.



     Nesse contexto, verifica-se que o Tribunal a quo, ao apreciar a matéria, utilizou-se da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 8.429/92) e do conjunto probatório constante dos autos para, ao final impor apenas a sanção de ressarcimento ao erário. ”. 



    Depreende-se de tal manifestação e dos fundamentos do acórdão recorrido, bem como daqueles que constam de ementa acima transcrita, que, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/92, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional (Lei Federal nº 8.429/1992). 



    Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Cerceamento de defesa. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Cláusulas contratuais. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria ínsita ao plano normativo local, tampouco para o reexame de fatos e provas dos autos ou das cláusulas do contrato firmado entre as partes. Incidência das Súmulas nºs 279, 280 e 454/STF. 2. Agravo regimental não provido” (ARE 1.192.809-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe 16.05.2019). 



     



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADEADMINISTRATIVA. FRAUDE EM LICITAÇÃO. AGENTES PÚBLICOS MILITARES DA AERONÁUTICA. DECISÃO DE ADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. APLICAÇÃO DE PRECEDENTE DESTA CORTE PROFERIDO NA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. INTERPOSIÇÃO DE AGRAVO. NÃO CABIMENTO. PRECEDENTES. DISCUSSÃO SOBRE A NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. (...).” (ARE 1.157.702-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 18.12.2018).



    “Embargos de declaração contra decisão que conhece do agravo para negar seguimento a recursos extraordinários. Conversão em agravo regimental. Possibilidade. Princípio da Fungibilidade. Precedentes. 2.  Improbidade  Administrativa. Servidores públicos e agentes políticos. Abastecimento de veículos particulares às custas do Município. 3. Sanções.  Individualização da pena. Matéria infraconstitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório. 4. Alegação de inconstitucionalidade da Lei 8.429/92. Óbice da Súmula 284 do STF. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (grifei) (ARE 753.460-ED, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 10.04.2014). 



     



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL E ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULA N. 282 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VERIFICAÇÃO DA CONDUTA DO AGENTE: IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL PARCIALMENTE PROVIDO APENAS PARA EXCLUIR A MAJORAÇÃO DA VERBA HONORÁRIA” (grifei) (ARE 1.239.680-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 26.03.2020). 



    Ademais, ressalta-se que o Supremo Tribunal Federal já assentou a inexistência da repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da legalidade e dos limites da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional (ARE-RG 748.371,da relatoria do Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013, tema 660 da sistemática da RG). A respeito, veja-se o seguinte julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REEXAME DE FATOS. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. TEMA 660. DESPROVIMENTO. 1. Não cabe recurso extraordinário quando a verificação da alegada ofensa à Constituição Federal depende da análise prévia da legislação infraconstitucional pertinente à matéria (Lei 8.429/1992) e do reexame do conjunto fático probatório dos autos. Súmula 279 do STF. 2. A questão concernente à ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e dos limites da coisa julgada, quando a violação é debatida sob a ótica infraconstitucional, não apresenta repercussão geral, o que torna inadmissível o recurso extraordinário. Precedente: RE 748.371-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013 (Tema 660). 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC” (ARE 1.252.580-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 26.06.2020).



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a, do Código de Processo Civil.



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública ( art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se. 



    Brasília, 17 de dezembro de 2021.



Ministro Edson Fachin



Relator



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