Tribunal: STF
Processo: Rcl 46363
Classe: Rcl
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-05
Data de publicação: 2021-04-05

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGADA AFRONTA À DECISÃO PROFERIDA PELO STF NO RE 1.041.210-RG (TEMA 1.010). CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO POR LEI MUNICIPAL. DESCRIÇÃO DETALHADA DAS ATRIBUIÇÕES DO CARGO EM LEI ANTERIOR. REMISSÃO EXPRESSA. NÃO VERIFICADA AFRONTA AO PARADIGMA. APLICAÇÃO CORRETA DO TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de reclamação constitucional, fundada no art. 102, I, “l”, da Constituição Federal e no art. 156 do RISTF, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina, em face da decisão proferida pela Câmara de Recursos Delegados do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, nos autos da ADI 8000456-72.2017.8.24.0000, à alegação de violação do quanto decidido por esta Suprema Corte no RE 1.041.210 (Tema 1.010), sob a sistemática da repercussão geral.
    2. Quanto ao contexto fático e decisório de origem, o reclamante narra ter ajuizado perante o Tribunal de Justiça de Santa Catarina ação direta de inconstitucionalidade em face das Leis Municipais nº 2.189/2007 e nº 1.839/2000, mediante as quais criados cargos de provimento em comissão no âmbito dos Poderes Executivo e Legislativo de Ituporanga/SC, violados os arts. 16 e 21, I e IV, da Constituição do Estado de Santa Catarina que veiculam normas de repetição obrigatória previstas no art. 37, II e V, da Constituição Federal.
    Julgados parcialmente procedentes os pedidos deduzidos na ADI, pelo Órgão Especial do TJSC, em relação a alguns cargos comissionados.
    Interposto recurso extraordinário, foi determinada pelo 2º Vice-Presidente do TJSC a remessa dos autos ao órgão julgador de origem para análise da tese firmada no RE 1.041.210 pelo STF.
    A seu turno, o Órgão Especial, procedendo à adequação do acórdão à tese paradigmática, incluiu na declaração de inconstitucionalidade mais alguns cargos, restando outros a respeito dos quais mantido o juízo de constitucionalidade.
    O reclamante então reiterou as razões recursais já expostas no apelo extremo quanto aos cargos cuja criação foi considerada constitucional.
    Negado seguimento ao recurso extraordinário, ante a aplicação da sistemática da repercussão geral. Em seguida, manejou agravo interno, ao qual negado provimento, mantida a inadmissibilidade do apelo extremo.
    3. O reclamante sustenta que, nos termos do RE 1.041.210-RG, para identificar as circunstâncias excepcionais ensejadoras do provimento por comissão, necessário demonstrar que as atividades são típicas de Direção ou Assessoramento, as quais exigem uma indispensável relação de confiança e lealdade entre o servidor e a autoridade. Dessa forma, insuficiente a descrição das atribuições dos órgãos aos quais vinculados os servidores comissionados em diplomas legais diferentes da lei instituidora dos postos, conforme consignado na decisão reclamada.
    4. Alega, nesse contexto, que “admitida a ausência de descrição detalhada das atribuições dos cargos de provimento em comissão na própria lei que os criou, impunha-se o reconhecimento da inconstitucionalidade da norma, já que a mera nomenclatura conferida ao cargo, ou, ainda, a descrição da competência dos órgão ao qual estará vinculado não é o bastante para a superação da mácula verificada”.
    5. Requer a procedência do pedido para que seja cassado o ato reclamado e determinada a remessa dos autos ao STF para julgamento do recurso extraordinário.
    6. Deixo de citar a parte beneficiária do ato judicial reclamado, em razão da manifesta improcedência do pedido. Igualmente, dispenso a intimação da autoridade reclamada para prestar informações, bem como do Procurador-Geral da República para ofertar parecer, por tratar a demanda de matéria repetitiva.
    É o relatório.
    Decido.
    1. A reclamação é ação autônoma de impugnação dotada de perfil constitucional, disposta no texto original da Carta Política de 1988 para a preservação da competência e garantia da autoridade das decisões do Supremo Tribunal Federal. É cabível nos casos de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, desobediência à súmula vinculante ou de descumprimento de autoridade de decisão proferida por esta Corte, desde que com efeito vinculante ou proferida em processo de índole subjetiva do qual o Reclamante tenha figurado como parte (102, I, l, e 103-A, § 3º, da CF, c/c art. 988, II a IV, e § 5º, II, do CPC/2015).
    2. A controvérsia circunscreve-se à alegada usurpação da competência desta Suprema Corte para análise do recurso extraordinário. No caso, o reclamante pretende alcançar a admissibilidade de seu apelo tendo em vista o suposto equívoco da Corte de origem na aplicação da tese jurídica firmada no julgamento do RE 1.041.210, sob a sistemática da repercussão geral (Tema 1010).
    3. Emerge do art. 988, § 5º, II, do CPC que admissível, a contrario sensu, a reclamação para garantir a observância de acórdão proferido em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, desde que haja o esgotamento das instâncias ordinárias, verbis:
    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:
    I - preservar a competência do tribunal;
    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;
    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;
    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência;
    (…)
    § 5º É inadmissível a reclamação:
    I - proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada;
    II - proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias.
    (...)”
    4. A jurisprudência desta Suprema Corte ressalta a excepcionalidade do cabimento da reclamação para observância da finalidade do sistema de repercussão geral. Além do esgotamento das instâncias ordinárias, constitui pressuposto de cabimento a demonstração de teratologia na decisão reclamada quanto à subsunção do caso individual, representado pela controvérsia objeto do recurso extraordinário, à decisão proferida em repercussão geral. Precedentes: Rcl 28.114/SC, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 03.10.2017; Rcl 28.283/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 26.9.2017; Rcl 28.410, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 29.9.2017; Rcl 26.780-MC/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 05.6.2017; Rcl 26.093/PI, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 06.2.2017.
    5. Verifico preenchido o requisito do esgotamento da instância ordinária na hipótese, ante a existência de acórdão proferido ao julgamento de agravo interno pelo qual mantido o juízo negativo de admissibilidade do apelo extremo.
    6. Com efeito, a norma processual em vigor prevê, expressamente, em seu art. 1.030, § 2º, o cabimento do agravo interno contra a decisão que nega seguimento a recurso extraordinário cuja matéria esteja em conformidade com entendimento do Supremo Tribunal Federal exarado no regime de repercussão geral:
    “Art. 1.030. Recebida a petição do recurso pela secretaria do tribunal, o recorrido será intimado para apresentar contrarrazões no prazo de 15 (quinze) dias, findo o qual os autos serão conclusos ao presidente ou ao vice-presidente do tribunal recorrido, que deverá:
    I - negar seguimento:
    a) a recurso extraordinário que discuta questão constitucional à qual o Supremo Tribunal Federal não tenha reconhecido a existência de repercussão geral ou a recurso extraordinário interposto contra acórdão que esteja em conformidade com entendimento do Supremo Tribunal Federal exarado no regime de repercussão geral;
    § 2º Da decisão proferida com fundamento nos incisos I e III caberá agravo interno, nos termos do art. 1.021”.
    7. Esta Suprema Corte, no julgamento de mérito do RE 1.041.210-RG (Tema 1.010), ressaltou que a criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. Ao final, fixou a seguinte tese, reafirmando a jurisprudência da Casa:
    “a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; 
    b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; 
    c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e
    d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.”
    8. Ao julgamento do agravo interno em face da decisão que manteve a inadmissão do recurso extraordinário, a autoridade reclamada assim decidiu (grifei):
    “AGRAVO INTERNO. DECISÃO DA 2ª VICE-PRESIDÊNCIA QUE NEGOU SEGUIMENTO A RECURSO EXTRAORDINÁRIO, NA FORMA DO ART. 1.030, INCISO I, ALÍNEA "A", DO CPC. TEMA 1010/STF: REQUISITOS CONSTITUCIONAIS PARA CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO. LEI MUNICIPAL QUESTIONADA À LUZ DO PRECEDENTE EXARADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO RE. N. 1.041.210/SP. ALEGADA NEGLIGÊNCIA DO ATO NORMATIVO VERGASTADO NO TOCANTE ÀS ATRIBUIÇÕES DE DETERMINADOS CARGOS POR ELE CRIADOS. OMISSÃO NÃO VERIFICADA. ATIVIDADES DOS CARGOS QUESTIONADOS SATISFATORIAMENTE MENCIONADAS EM DIPLOMA LEGAL ANTERIOR, COM QUAL A NORMA IMPUGNADA INTERAGE, MEDIANTE EXPRESSA E INEQUÍVOCA REMISSÃO. JUÍZO DE ENQUADRAMENTO, PORTANTO, IRRETOCÁVEL. RECURSO CONHECIDO E, NO MÉRITO, DESPROVIDO. 
    De acordo com precedente exarado pelo Supremo Tribunal Federal, no bojo do representativo de controvérsia que deu origem ao Tema 1010/STF, a criação de cargos em comissão pressupõe: "a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria" (STF, RE 1.041.210/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 27-9-2019). 
    Na espécie, inexiste negligência ou omissão legislativa, na medida em que o ato normativo criador dos cargos em comissão, no ponto em que remanesce questionado, faz expressa e inequívoca referência a outro diploma legal, anterior e plenamente válido, com o qual dialoga para estabelecer o plexo de atribuições dos respectivos postos comissionados sob impugnação. 
    [...] Relativamente, então, às questões ainda em dissenso, o Órgão Ministerial afirma ser equivocada a incidência do Tema 1010/STF para frear o seguimento do apelo constitucional por ele interposto.
    [...]
    Argumenta, sob tal premissa, que a partir da leitura dos dispositivos impugnados na origem (Anexo II da Lei n. 2.189/2007, do Município de Ituporanga), é possível, em tese, verificar que "a norma criadora dos referidos postos não trouxe a descrição das suas atribuições, delegando tal incumbência a outros diplomas legais (Leis Complementares Municipais n. 11/2006 e n. 47/2013 e Lei Municipal n. 2.114/2006, todas de Ituporanga)", os quais, a propósito, "limitaram-se a descrever as competências dos órgãos aos quais se encontram vinculados tais servidores comissionados" (Evento 167, fl. 7).
    Contudo, sem razão.
    Ao apreciar a tese ora articulada, o Órgão Especial, por ocasião do juízo de retratação, bem destacou (Evento 141, fls. 14):
    [...] a Lei Municipal n. 2.189, de 27/09/2007, e suas posteriores alterações (Leis Municipais n. 2.245/2009, 2.304/2010, 2.345/2011, 2.511/2013, 2.577/2014 e Leis Complementares Municipais n. 47/2013 e 54/2014), que dispõe sobre plano de cargos e vencimentos de servidores do Poder Executivo do Município de Ituporanga, cujo Anexo II está sendo questionado nesta ação direta de inconstitucionalidade, no seu art. 13, estabelece o seguinte: 
    "Art. 13. As atribuições dos cargos de provimento em comissão e das funções de confiança são aquelas estabelecidas para cada Departamento, Gerência, Chefia ou Cargo de Assessoramento, fixadas na Lei Complementar n. 11 de 06 de setembro de 2006, que dispõe sobre a organização administrativa do Poder Executivo do Município de Ituporanga, na Lei n. 2.114, de 18 de abril de 2006 que cria o DEMUTRAN, e na Lei n. 2.014 de 7 de junho de 2006, que cria do PROCON". 
    Infere-se daí que as atribuições dos cargos de provimento em comissão abaixo nominados, inseridos no impugnado ANEXO II, da Lei n. 2.189, de 27/09/2007, com suas posteriores alterações, já estavam descritas de forma pormenorizada na Lei Complementar n. 11, de 06/09/2006, do Município de Ituporanga, que trata da organização administrativa do Poder Executivo, o que afasta a aventada inconstitucionalidade, por ofensa aos arts. 16, caput, e 21, incisos I e IV, da Constituição Estadual (art. 37, caput, incisos II e V, da CF): [...] (grifou-se).
    Como se vê, não houve propriamente negligência da Lei Municipal 2.189/2007 quanto à descrição das atribuições dos cargos em comissão em questionamento. Referida norma, ao contrário, utilizou-se de técnica normativa bastante comum, consubstanciada na interação com outros diplomas legislativos, aos quais se reporta no tocante à descrição dos cargos por ela tratados, mediante expressa e inequívoca remissão, a saber:
    Art. 13. As atribuições dos cargos de provimento em comissão e das funções de confiança são aquelas estabelecidas para cada Departamento, Gerência, Chefia ou Cargo de Assessoramento, fixadas na Lei Complementar n. 11 de 06 de setembro de 2006, que dispõe sobre a organização administrativa do Poder Executivo do Município de Ituporanga, na Lei n. 2.114, de 18 de abril de 2006 que cria o DEMUTRAN, e na Lei n. 2.014 de 7 de junho de 2006, que cria do PROCON. 
    O conteúdo da remissão legislativa em alusão foi detalhadamente coligido pelo Órgão Especial, que, a propósito dos cargos ainda sob questionamento, fez constar (Evento 141, fls. 14-20): 
    [...]
    E, a partir disso, o julgado em referência ultimou a discussão nos seguintes termos (Evento 141, fl. 22): 
    [...] o ANEXO II da Lei n. 2.189, de 27/09/2007, com redação das Leis n. 2.245/2009, n. 2.304/2010, n. 2.345/2011, n. 2.511/2013, n. 2.577/2014, e pelas Leis Complementares n. 47/2013, n. 54/2014, do Município de Ituporanga, não é inconstitucional em relação aos cargos de provimento em comissão de Diretor do Departamento Municipal de Trânsito, Coordenador Municipal de Proteção e Defesa Civil, Diretor do Departamento da Mulher, Idoso e Clubes de Serviços, Assessor Especial de Gabinete, Assessor de Comunicação Social e Imprensa, Diretor do Departamento de Saúde, Diretor do Departamento de Transportes, Diretor do Departamento de Obras, Diretor do Departamento de Urbanismo, Diretor do Departamento do Comércio, Indústria e Serviços, Diretor do Departamento de Pecuária e Diretor do Departamento de Meio Ambiente, haja vista que suas atribuições, descritas de modo claro, preciso e minuciosamente detalhadas, respectivamente, na Lei n. 2.114, de 18/04/2006, na Lei Complementar n. 47, de 09/09/2013 e na Lei Complementar n. 11, de 06/09/2006, são típicas de cargos de Direção e Assessoramento que exigem, para o seu exercício, indispensável relação de confiança e lealdade entre o servidor nomeado e a autoridade nomeante, razão por que não há ofensa aos arts. 16, caput, e 21, incisos I e IV, da Constituição Estadual.
    Compreendido e delimitado, então, o cenário jurídico em apreço, conclui-se que a melhor interpretação aponta no sentido de que se deve considerar o panorama legislativo impugnado em todo o seu contexto, tal como definiu o acórdão censurado, e não em partes isoladas, sob pena de se dispensar, à espécie, tratamento equivalente às normas criadoras de cargos em comissão que efetivamente negligenciaram a correspondente fixação das atribuições, a exemplo do que ocorreu com a Lei Municipal n. 1.839/2000, também impugnada nestes autos, reconhecidamente omissa quanto à descrição das competências afetas aos postos nela previstos. 
    Raciocínio oposto conduziria o presente julgamento a, pelo menos, dois resultados de questionável coerência: i) à conclusão de que a Lei Municipal 2.189/2007 é completamente omissa em relação à disposição da matéria, o que sabidamente não ocorre, salvo se ignorarmos o teor do mencionado art. 13 da normativa em comento, bem como os preceitos aos quais faz remissão; ii) à alteração substancial do raciocínio jurídico levado a efeito no âmbito do Órgão Especial, constitucionalmente dotado de competência para apreciação das questões jurídicas subjacentes, o que somente se admite à luz de motivação técnica suficientemente robusta, apta a evidenciar a distinção ou a superação do paradigma em cotejo, o que, como dito, não se verifica na hipótese. 
    Considerando tais circunstâncias, mesmo após provocado pela 2ª Vice-Presidência, o Órgão Especial do TJSC acertadamente manteve a linha de raciocínio adotada desde a oportunidade do primeiro julgamento colegiado, expressando o entendimento de que, no ponto, a decisão recorrida pela via extrema não se apresentou dissonante da compreensão exarada pelo Supremo Tribunal Federal no RE n. 1.041.210/SP, representativo que deu origem ao Tema 1010/STF. 
    Logo, absolutamente acertado o juízo de adequação ora recorrido, haja vista inexistir divergência entre o paradigma firmado no âmbito do Pretório Excelso e o que foi decidido por este Tribunal de Justiça. 
    3. Ante o exposto, voto no sentido de conhecer do agravo interno e, no mérito, negar-lhe provimento.”
    9. Não diviso a existência de equívoco na aplicação da sistemática da repercussão geral pelo Tribunal de origem.
    Este Supremo Tribunal, ao exigir que as atribuições dos cargos estejam previstas na própria lei que os criou, de forma clara e objetiva, intencionou impedir que a deliberada omissão da lei inviabilizasse o exame de eventual burla ao princípio constitucional da obrigatoriedade do concurso público previsto no art. 37, II, da Constituição. Por essa razão vetou a possibilidade de que essas atribuições fossem fixadas posteriormente.
    Na hipótese vertente, extrai-se da decisão reclamada, que a lei que instituiu os cargos em comissão não se omitiu quanto à fixação das atribuições ao fazer, de forma válida, remissão expressa às atribuições já descritas em lei anterior.
    De fato, o ato reclamado destacou ausente “negligência da Lei Municipal 2.189/2007 quanto à descrição das atribuições dos cargos em comissão em questionamento. Referida norma, ao contrário, utilizou-se de técnica normativa bastante comum, consubstanciada na interação com outros diplomas legislativos, aos quais se reporta no tocante à descrição dos cargos por ela tratados, mediante expressa e inequívoca remissão”.
    Como se vê, o acórdão proferido em Agravo Interno em Recurso Extraordinário, longe de afrontar precedente deste Supremo Tribunal Federal, harmoniza-se com a decisão firmada por esta Casa no julgamento do RE 1.041.210-RG, Tema 1.010, precedente específico e adequado à hipótese dos autos, a refutar teratologia na aplicação da sistemática de repercussão geral.
    10. De mais a mais, a pretensão veiculada na inicial esbarra na impossibilidade de revolvimento fático e probatório dos autos de origem pela via estreita da reclamação, ex vi, inter plures:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. TEMA 784 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. COMPETÊNCIA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    I – O Superior Tribunal de Justiça – STJ aplicou corretamente o entendimento sufragado pelo Plenário desta Corte no julgamento do RE 837.311/PI (Tema 784 da Repercussão Geral). 
    II – É incabível buscar, em reclamação, o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, com o fim de reverter a conclusão do Tribunal de origem sobre o atendimento ao ônus da demonstração cabal a que se refere a tese relativa ao Tema 784 da Repercussão Geral. 
    III – Não houve usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal, porquanto o STJ atuou no estrito exercício de competência estabelecida pelo art. 1030, I, a, do CPC. 
    IV – Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 43205 AgR, Rel. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 30.11.2020)
    “Agravo regimental na reclamação. 2. Direito Administrativo. 3. Concurso público. 4. Mera expectativa de direito à nomeação de candidato aprovado em concurso que se presta apenas à formação de cadastro de reserva. Não comprovação de preterição. Tema 784, da sistemática de repercussão geral. 5. Consonância do acórdão reclamado à jurisprudência da Suprema Corte. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental.” (Rcl 39813 AgR, Rel. Gilmar Mendes , Segunda Turma, DJe 17.6.2020)
    11. Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente reclamação.
    Publique-se.
    Brasília, 05 de abril de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora