Tribunal: STF
Processo: ADI 7006
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-18
Data de publicação: 2021-11-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 17.389/2021 DO ESTADO DE SÃO PAULO. ALEGADA INVASÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. ENTIDADE DE CLASSE DE ALCANCE NACIONAL. ASSOCIAÇÃO DE COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA QUE NÃO REPRESENTA CATEGORIA ECONÔMICA OU PROFISSIONAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NÃO CONHECIDA. 



Relatório 



    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada por Associação Master dos Empresários da Pirotecnia – Ame Pirotécnica contra a Lei n. 17.389/2021 do Estado de São Paulo, na qual se dispõe sobre a queima, a soltura, a comercialização, o armazenamento e o transporte de fogos de artifício no território estadual.



    Tem-se na lei impugnada: 



    “Artigo 1º - Ficam proibidos a queima, a soltura, a comercialização, o armazenamento e o transporte de fogos de artifício de estampido e de qualquer artefato pirotécnico de efeito sonoro ruidoso no Estado de São Paulo. 



    § 1º- A proibição de queima e soltura se aplica a recintos fechados e ambientes abertos, em áreas públicas ou locais privados. 



    § 2º - Os fogos de vista, assim denominados aqueles que produzem efeitos visuais sem estampido, estão excetuados das proibições contidas no ‘caput’. 



    Artigo 2º - Permanece permitida a comercialização de fogos de artifício de estampido e dos artefatos pirotécnicos ruidosos que, fabricados no Estado de São Paulo, destinem-se a outros estados da Federação ou a outros países. Parágrafo único - Ficam permitidos o armazenamento e o transporte e demais ações logísticas que sejam etapas integrantes do processo de comercialização permitido nos termos do ‘caput’. 



    Artigo 3º - O descumprimento ao disposto nesta lei acarretará ao infrator a imposição de multa correspondente a 150 (cento e cinquenta) vezes o valor da Unidade Fiscal do Estado de São Paulo (UFESP) se a infração for cometida por pessoa natural; e 400 (quatrocentas) vezes o valor da UFESP se a infração for cometida por pessoa jurídica. 



    Parágrafo único - Os valores das multas serão dobrados em caso de reincidência, entendendo-se como reincidência o cometimento da mesma infração em período inferior a 180 (cento e oitenta) dias. 



    Artigo 4º - Vetado. 



    Artigo 5º - As despesas decorrentes da execução desta lei correrão à conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas, se necessário. 



    Artigo 6º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação” (e-doc. 8)



    2. A autora afirma ser “entidade de classe de âmbito nacional pré-constituída, com atuação judicial autorizada na defesa dos interesses das entidades associadas em todo território nacional” (fl. 3, e-doc. 1).



    Assevera que “o interesse jurídico da associação autora na causa é notório. Isso porque representa as empresas produtoras e fornecedoras de fogos de artifícios e pirotecnia, classe diretamente afetada pela norma inconstitucional aqui debatida” (fl. 3, e-doc. 1). 



    3. Em 1º.10.2021, determinei a intimação da autora, para “regularizar a representação processual, comprovando os requisitos constitucionais para reconhecimento da sua legitimidade ativa ad causam, como entidade de classe de alcance nacional, sob pena de indeferimento da inicial” (e-doc. 14).



    4. Em 3.10.2021, a autora manifestou-se e requereu “a juntada das fichas de filiação de associados de mais de nove estados do país” (e-doc. 16).



    5. Adotei o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999 (e-doc. 20).



    6. A Assembleia Legislativa de São Paulo prestou informações, manifestando-se, preliminarmente, pelo reconhecimento da ilegitimidade ativa, ao argumento de que “a heterogeneidade associativa [da autora] a desqualifica enquanto entidade de classe para fins de deflagração do controle concentrado de normas”. No mérito, defende a validade da lei questionada e alega que “o objetivo central do legislador decalcado nos comandos normativos ora impugnados foi tutelar o meio-ambiente, a fauna e a saúde pública, especialmente dos portadores de algum tipo de deficiência como portadores de transtorno do espectro autista”. Pleiteia seja julgada improcedente a pretensão inicial (e-doc. 23).



    7. O Governador de São Paulo defendeu a constitucionalidade da lei impugnada, salientando que “o propósito do poder legislativo paulista” teria sido o “bem-estar de idosos, pessoas debilitadas, bebês, crianças e animais que sofrem com os estouros e estampidos. Como se sabe, muitos animais, principalmente cães, gatos e aves possuem o aparelho auditivo extremamente sensível, de modo que ficam estressados e chegam a se mutilar ou a se acidentar na ânsia de fugir dos ruídos. Na passagem do ano de 2018 para 2019, ocorreram inúmeros casos de animais que fugiram de seus lares, se feriram gravemente por pavor do barulho e até morreram em razão dos fogos de artifício de estampido. Inclusive, muitas pessoas passam as datas festivas em casa para minimizar o estresse de seus animais. Assim, esta iniciativa não objetiva proibir os fogos de efeito visual, que proporcionam luzes e cores sem produzir estampidos. A intenção é acabar com a poluição sonora e ao mesmo tempo atender às expectativas dos que esperam pelo espetáculo pirotécnico, principalmente durante grandes festas populares, uma vez que os fogos de artifício visuais, sem estampidos, podem ser utilizados normalmente”. Requereu a improcedência “do pedido formulado na ação direta de inconstitucionalidade (...), tendo em vista a compatibilidade da lei impugnada com a Constituição Federal” (e-doc. 27).



    8. O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pelo indeferimento da medida cautelar, nos termos seguintes:



    “Proteção do meio ambiente e defesa da saúde. Lei nº 17.389/2021 do Estado de São Paulo, que proíbe a queima, a soltura, o armazenamento, o transporte e a comercialização de fogos de estampidos e de artifícios, assim como de quaisquer artefatos pirotécnicos de efeito sonoro ruidoso. Alegada violação aos artigos 1º; 3º, inciso II; 24, incisos V e VI; 37, caput; 170, incisos II e IV e parágrafo único, todos da Constituição Federal. Preliminar. Ilegitimidade ativa da requerente. Mérito. Ausência de fumus boni iuris. Competência concorrente da União, Estados e Municípios para legislar sobre proteção do meio ambiente e defesa da saúde pública. Em matéria de proteção da saúde e do meio ambiente, é permitido aos Estados e Municípios editar normas mais protetivas, em atenção às peculiaridades locais e à preponderância de seus interesses. Precedentes desse Supremo Tribunal Federal. Inexistência de ofensa ao pacto federativo, ao princípio da razoabilidade, à propriedade privada, à livre concorrência e à livre iniciativa. A norma questionada autoriza a comercialização, o armazenamento, o transporte e a realização de demais ações logísticas desses materiais, de origem nacional ou estrangeira, desde que destinados a outros Estados da Federação, para o Distrito Federal ou para o exterior. Ausência de periculum in mora. Manifestação pelo não conhecimento da presente ação direta e, no mérito, pelo indeferimento do pedido de medida cautelar formulado pela requerente” (e-doc. 31).



    9. Em 3.11.2021, a Procuradoria-Geral da República recebeu o processo para parecer, nos termos do par. 1o. do art. 103 da Constituição, devolvendo-o, contudo, sem parecer, em 11.11.2021. 



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



     



    10. Pela análise do processo, a presente ação direta de inconstitucionalidade não pode ser conhecida, pela ausência de legitimidade ad causam da autora.



    11. Na Constituição da República de 1988 se ampliou o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.



    No art. 103 da Constituição da República se prevê o rol dos legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade: 



    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: 



    I - o Presidente da República; 



    II - a Mesa do Senado Federal; 



    III - a Mesa da Câmara dos Deputados; 



    IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; 



    V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; 



    VI - o Procurador-Geral da República; 



    VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; 



    VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; 



    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”. 



    12. Quanto à legitimidade ativa ad causam das entidades de classe de alcance nacional, este Supremo Tribunal firmou jurisprudência no sentido de que, para o reconhecimento de sua legitimidade ativa ad causam, impõe-se o preenchimento dos seguintes requisitos: “(i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que significa ter representação em, pelo menos, 9 (nove) Unidades da Federação (Estados ou Distrito Federal), por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos LOPP” (ADI n. 4.294-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 5.9.2016).



    Trata-se de legitimidade ativa especial, atendida nos expressos casos nos quais se demonstre, cumulativamente, a presença de todos os requisitos e a pertinência temática entre o conteúdo veiculado na norma impugnada e as finalidades da entidade. Não se comprovando aqueles requisitos, não se reconhece a legitimidade ativa da entidade de classe para a propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade. 



     



    13. Para comprovar a legitimidade ativa ad causam, a autora apresentou “as fichas de filiação de associados de mais de nove estados do país” (e-docs. 16 e 17).



    14. Associação Master dos Empresários da Pirotecnia – AME Pirotecnia é entidade civil, sem fins lucrativos, que congrega “empresários, importadores, exportadores, comerciantes e prestadores de serviço”, objetivando “I- Arrecadar e administrar fundos financeiros necessários à realização de seus próprios projetos e subsistência do ramo da pirotecnia; II- Promover a aproximação dos ideais do setor de produtos pirotécnicos com setores políticos e direcionais, sindicatos, federações, confederações e associações; III – Receber contribuições espontâneas a fim de se prestar serviços de assistência de caráter social, nos conceitos da Organização Mundial da Indústria e do Comércio; IV – Prestar assistência às indústrias, comerciantes, importadores, exportadores, empresários, população e aos prestadores de serviços no ramo da pirotecnia; V – Estimular, promover, organizar, assessorar e apoiar a execução de pesquisas científicas; VI – Criar e manter meios de divulgação científica, tais como jornal, revista, folheto, sites, blogs, etc.; VII – Treinar profissionais da área de atuação; VIII – Congregar contribuintes e IX- Impetrar em favor de seus associados, mandado de segurança e outras medidas judiciais que se façam necessárias”, nos termos dos arts. 1º e 2º do Estatuto Social (e-doc. 11).



    15. Este Supremo Tribunal fixou a definição de entidade de classe, prevista no inc. IX do art. 103 da Constituição da República, concluindo ser assim considerada a associação que congregue integrantes de determinada categoria econômica ou profissional, unidos por interesses comuns. Neste sentido, por exemplo:



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Ação não conhecida. 2. Associação Nacional dos Bacharéis em Direito – ANB. Ilegitimidade ativa. 3. Entidade não representa categoria profissional ou econômica, apenas pessoas vinculadas a diversas ocupações profissionais. Precedentes. 4. Ausência de pertinência temática entre os objetivos sociais da requerente e a pretensão de declaração de nulidade do estatuto dos advogados. 5. Negado provimento ao agravo regimental” (ADI n. 6.278-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 15.4.2020).



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Ação não conhecida. 2. Associação Brasileira dos Municípios com Terminais Marítimos, Fluviais e Terrestres para Embarque e Desembarque de Petróleo e Gás Natural – Abramt. Ilegitimidade da Associação para instaurar o controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. 3. Entidade que não representa categoria profissional ou econômica, mas pessoas jurídicas de direito público interno. Precedentes. 4. Negado provimento ao agravo regimental” (ADI n. 5.694-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 17.12.2019).



    Associação Master dos Empresários da Pirotecnia – AME Pirotecnia, autora da presente ação direta, representa interesses de comerciantes, exportadores, importadores, industriais e prestadores de serviço relacionados à pirotecnia. A autora não representa categoria profissional ou econômica específica. 



    16. Pela representatividade de interesses de setores diversos, não se comprova a homogeneidade e a comunhão de princípios identificadores dos associados que compõem a associação como membros de determinada classe. 



    Instituições integradas por membros vinculados a grupos sociais, profissionais ou econômicos diversos, com objetivos diferentes não conformam entidades de classe de alcance nacional aptos a se legitimarem para a propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade.



    É assente a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que a composição heterogênea de associação que reúna, em função de explícita previsão estatutária, pessoas vinculadas a categorias distintas e estratos sociais diversos, atua como elemento descaracterizador da sua representatividade. Assim, por exemplo:



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei do Estado do Rio Grande do Sul 14.870/2016, que alterou a Lei Estadual 7.877/1983. Transporte e armazenamento de cargas perigosas. 3. Associação Nacional das Distribuidoras de Combustíveis, Lubrificantes e de Modelos de Lojas de Conveniência em Postos de Combustíveis – Andicom. 4. Heterogeneidade da composição. Ilegitimidade ativa. 5. Agravo regimental conhecido e não provido” (ADI n. 5.878-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 7.7.2020).



    “EMENTA Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Associação heterogênea. Ilegitimidade ativa. Não preenchidos os requisitos do art. 103, IX, da CF/88. Jurisprudência da Corte. 1. A heterogeneidade da composição da autora, que admite serem suas associadas pessoas físicas de diversas categorias profissionais, empresas do setor da indústria e empresas do setor do comércio, conforme disposições estatutárias, faz com que ela não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional (art. 103, IX, da CF/88). Reconhecimento da ilegitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. 2. Agravo regimental não provido”. (ADI n. 4.660-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 8.5.2017).



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 1º DA RESOLUÇÃO N. 51/98/CONTRAN. 1. Ilegitimidade ativa da autora, entidade que não reúne a qualificação constitucional prevista no art. 103, inc. IX, da Constituição da República. 2. A heterogeneidade da composição da Autora, conforme expressa disposição estatutária, descaracteriza a condição de representatividade de classe de âmbito nacional: Precedentes do Supremo Tribunal Federal. 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida” (ADI n. 3.381, de minha relatoria, Plenário, DJ 29.6.2007).



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) – ILEGITIMIDADE ATIVA – ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL – NÃO CARACTERIZAÇÃO. 1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, “parte final”, da Constituição Federal. 2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas. 3. Ausente a comprovação do caráter nacional da entidade, consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove estados da federação, não bastante para esse fim a mera declaração formal do qualificativo nos seus estatutos sociais. Precedente. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 4.230-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 14.9.2011).



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 116/2013 MODIFICADA PELA LEI COMPLEMENTAR 157/2016. IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA (ISS). PLANOS DE SAÚDE. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS COOPERATIVAS (CNCOOP) E UNIMED DO BRASIL (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS COOPERATIVAS MÉDICAS). CNCOOP – HETEROGENEIDADE DA COMPOSIÇÃO E FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. UNIMED - NÃO SE CARACTERIZA COMO CONFEDERAÇÃO SINDICAL NOS TERMOS DO ART. 103, IX. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A heterogeneidade da composição da CNCOOP, congregando agentes de diversos ramos, conforme disposições estatutárias, e comprovado pela autora, faz com que não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional nos termos do art. 103, IX da Constituição. Precedentes: ADI 3.900, Rel. p/ acórdão Min. JOAQUIM BARBOSA, DJe de 8/11/2011; ADI 4.230-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 14/9/11; ADI 4.660-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 8/5/2017; ADI 42, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, DJ de 2/4/1993. 2. Ainda que se reconhecesse à CNCOOP homogeneidade suficiente para proposição de ação direta de inconstitucionalidade, ainda se veria ausente o pressuposto da pertinência temática. Não há referibilidade direta entre o preceito estatutário da autora de “representar os interesses gerais da respectiva categoria (cooperativas) e seus filiados” e norma que alterou a sistemática de recolhimento do ISS. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 3. Também a UNIMED não comprovou sua legitimidade para propositura da ação, visto que, nos termos do seu estatuto, configura-se como “sociedade simples de responsabilidade limitada” representativa do “Sistema das Sociedades Cooperativas UNIMED”, incapaz de representar toda a categoria e, portanto, incapaz de cumprir os requisitos do art. 103, IX, para configurar uma confederação sindical nos termos da Constituição. 4. Agravo Regimental conhecido e não provido” (ADI n. 5.844-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 11.3.2019).



    “Ementa: CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA DOS CARTORÁRIOS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO (ANDC). ENTIDADE QUE REPRESENTA COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA DE INTERESSES DE CATEGORIAS DIVERSAS. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. A Associação Nacional de Defesa dos Cartorários da Atividade Notarial e de Registro (ANDC) não possui legitimidade para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, por congregar, entre seus associados, pessoas inseridas em contextos profissionais distintos, reunindo, ao mesmo tempo, delegatários de função pública e pessoas por eles contratados para atuar sob sua subordinação hierárquica. 2. A jurisprudência desta CORTE é pacífica no sentido de que a entidade associativa deve ser capaz de integrar, com plena abrangência (ADI 3617 AgR, Rel. Min. CEZAR PELUSO), um bloco homogêneo de interesses de seus associados (ADI 4.231-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 25/9/2014; da ADI 4.230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI; e ADI 4.009, Rel. Min. EROS GRAU). 3. Agravo Regimental a que se nega provimento” (ADI n. 5.071-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 2.2.2018).



     A heterogeneidade na representação dos setores de industrialização, comercialização, importação, exportação e prestação de serviços de pirotecnia descaracteriza a autora como parte legítima ativa para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade, inexistente a correlação entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os diversos objetivos institucionais da associação. 



    17. Constata-se, assim, não ser a autora entidade de classe para os fins do inc. IX do art. 103 da Constituição. Não representa categoria profissional ou econômica específica que apresente interesses homogêneos, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal.



    18. O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da presente ação direta, pela ilegitimidade ativa da autora, nos termos seguintes:



    “Cumpre salientar, preliminarmente, que a autora não detém legitimidade para o ajuizamento da presente ação. Isso porque, conforme se extrai do artigo 1º do seu Estatuto Social, a Associação Master dos Empresários da Pirotecnia reúne categorias diferentes, sendo “constituída por empresários, importadores, exportadores, comerciantes, prestadores de serviço e por ocasião da subsistência do ramo de pirotécnica e em prol da população em geral”. Ademais, de acordo com o artigo 10, § 1º, do mencionado estatuto, “poderão filiar-se à Associação, Pessoas Físicas e/ou Jurídicas” (fls. 01 e 05 do doc. eletrônico nº 11). Desse modo, observa-se que a requerente não se constitui como entidade de classe para o fim do artigo 103, inciso IX, da Constituição6 , pois não representa uma categoria profissional ou econômica específica. Nos termos da jurisprudência dessa Suprema Corte, a heterogeneidade da composição da autora, caracterizada pela representação de pessoas físicas, jurídicas e de diversas categorias profissionais, inviabiliza o conhecimento da ação de controle concentrado por ela proposta” (fls. 8-9, e-doc. 31). 



    19. Pelo exposto, não conheço da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.



    Publique-se. 



    Arquive-se. 



    Brasília, 18 de novembro de 2021. 



Ministra CÁRMEN LÚCIA 



Relatora