Tribunal: STF
Processo: MS 37763
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-13
Data de publicação: 2021-05-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 
Ementa: Direito Administrativo. Mandado de Segurança. Medida cautelar. Ato do CNJ. Designação de juízes eleitorais. Zonas eleitorais abrangentes de mais de uma comarca. Rodízio entre magistrados integrantes da comarca-sede e das comarcas-membro de zona eleitoral.
1.  Mandado de segurança impetrado por juízes de direito contra ato do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que suspendeu a eficácia dos arts. 3º, § 1º, e 4º, parágrafo único, da Resolução TRE/RN nº 4/2019 e determinou a adequação de editais de designação de juízes eleitorais, de modo a restringir a participação no rodízio bienal aos magistrados que exerçam a jurisdição comum na comarca-sede.
2. Inexistência de exorbitância de competência pelo CNJ. O Conselho é competente para controlar a atuação administrativa e financeira de todos os órgãos do Poder Judiciário situados hierarquicamente abaixo do Supremo Tribunal Federal (ADI 3.367, Rel. Min. Cezar Peluso, j. em 13.04.2005 e Resolução CNJ nº 216/2016). 
3. Plausibilidade das alegações dos impetrantes, pelas seguintes razões: a) a ausência de previsão legal ou regulamentar de abrangência nacional que restrinja a participação no rodízio bienal para preenchimento das serventias eleitorais aos magistrados atuantes em comarcas-sede de zonas eleitorais, quando estas sejam abrangentes de mais de uma comarca; b) a autonomia dos Tribunais Regionais Eleitorais para dispor sobre a matéria, sendo o modelo da resolução suspensa, inclusive, adotado pelos TREs de São Paulo, Rio de Janeiro e Espírito Santo; e c) o disposto no art. 121, § 2º, da Constituição, que privilegia a rotatividade na composição dos órgãos da Justiça Eleitoral.
4. Ademais, o espaço territorial relevante para a organização da Justiça Eleitoral é a zona eleitoral, e não a divisão entre comarca-sede e comarcas-membro. Embora a repartição em comarcas seja considerada para a definição dos juízes de direito aptos a assumir a função eleitoral, o exercício dessa jurisdição se dá sobre todo o território da zona eleitoral, de modo que não é possível afirmar a existência de “comarcas eleitorais”. 
5. Perigo na demora evidenciado pelo encerramento do biênio de diversos juízes eleitorais do TRE/RN no ano de 2021 – inclusive das zonas abrangentes das comarcas dos impetrantes – e pela necessidade de realização de novas designações, para as quais os requerentes deixarão de ser considerados em virtude do ato coator.
6. Pedido liminar deferido, para suspender os efeitos da decisão proferida no Processo de Controle Administrativo nº 0005088-48.2020.2.00.0000 e determinar que o preenchimento dos cargos de juiz eleitoral passe a observar integralmente as disposições da Resolução TRE/RN nº 4/2019.
    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por nove juízes de direito do Estado do Rio Grande do Norte contra decisão proferida em 20.01.2021 pelo Conselheiro Mário Guerreiro, relator do Procedimento de Controle Administrativo (PCA) nº 0005088-48.2020.2.00.0000, que tramita no Conselho Nacional de Justiça – CNJ. A referida decisão deferiu pedido liminar para suspender a eficácia dos arts. 3º, § 1º, e 4º, parágrafo único, da Resolução nº 4/2019 do Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Norte (TRE/RN) e para determinar a republicação de editais de seleção de juízes eleitorais. 
    2. Os impetrantes narram que, em 2017, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) editou a Resolução nº 23.520 e estabeleceu parâmetros para a manutenção de zonas e cartórios eleitorais de todo o país, com o intuito de racionalizar os custos da justiça eleitoral e corrigir distorções por meio da extinção e remanejamento de zonas eleitorais que não atendessem aos critérios legais. Em observância aos novos ditames, o TRE/RN teria extinguido 9 (nove) zonas eleitorais, alterado a sede de outras 5 (cinco) e remanejado 33 (trinta e três) municípios, o que fez com que 20% (vinte por cento) das zonas eleitorais daquele estado passassem a contar com mais de uma comarca, situação que era até então incomum.
    3. Aduzem que, diante dessa nova circunstância, o TRE/RN identificou a necessidade de alterar as regras aplicáveis ao procedimento de escolha dos juízes eleitorais para garantir que, nas zonas eleitorais compostas por mais de uma comarca, pudessem concorrer ao exercício da jurisdição eleitoral não apenas os juízes de direito da comarca-sede, mas também os magistrados das demais comarcas integrantes da zona eleitoral. Foi editada, então, a Resolução TRE/RN nº 4/2019, cujos arts. 3º, § 1º, e 4º, parágrafo único, viriam a ter a eficácia suspensa pelo ato ora impetrado. Os dispositivos tratam do procedimento de escolha de juízes eleitorais em zonas eleitorais compostas por mais de uma comarca e têm a seguinte redação:
    Art. 3º (...)
    § 1º Os Juízes de Direito titulares de unidade jurisdicional de Comarca que não é sede de Zona Eleitoral só podem concorrer para a Zona Eleitoral em cuja jurisdição estiver abrangido o município sede daquela Comarca.
    Art. 4º (...)
    Parágrafo único. Somente poderão inscrever-se os Juízes de Direito titular da comarca sede da Zona Eleitoral ou das comarcas abrangidas pela jurisdição da Zona Eleitoral, observadas as regras estabelecidas no § 1º do art. 3º.
    4. Relatam que, após a edição desse ato normativo, um grupo de magistrados formulou requerimento administrativo à Presidência do TRE/RN para que os art. 3º, § 1º, e 4º, parágrafo único, da Resolução TRE/RN fossem anulados em razão de suposta ilegalidade. Com fundamento no art. 32 da Lei nº 4.737/1965 (Código Eleitoral)1, defendia-se a impossibilidade de designação de magistrado não pertencente à comarca-sede da zona eleitoral para o exercício da jurisdição naquela localidade. O requerimento administrativo foi indeferido pelo TRE/RN, que entendeu que não havia disposição legal que veiculasse expressamente tal proibição e que, portanto, a matéria estaria inserida na autonomia administrativa dos tribunais eleitorais. 
    5. Informam que a decisão motivou a instauração de procedimento de controle administrativo pelos mesmos magistrados perante o CNJ, no qual foi formulado novamente o pedido de anulação dos arts. 3º, § 1º, e 4º, parágrafo único, da Resolução TRE/RN nº 4/2019. Nos autos desse procedimento, o Conselheiro Relator proferiu decisão monocrática na qual concedeu a liminar, para suspender a eficácia dos dispositivos mencionados e para determinar a republicação dos editais de seleção de magistrados eleitorais que permitissem a participação de juízes não integrantes de comarcas-sede na concorrência pela vaga, o que teria afetado 6 (seis) zonas eleitorais que estavam então com editais abertos.
    6. Os impetrantes alegam que, ao suspender a eficácia dos dispositivos da Resolução TRE/RN nº 4/2019, o CNJ teria exorbitado de sua atribuição e invadido a competência da Justiça Eleitoral. Nesse sentido, afirmam que cabe aos Tribunais Regionais Eleitorais o estabelecimento de sua organização interna e ao TSE a adoção de providências necessárias à manutenção do bom funcionamento da Justiça Eleitoral. Defendem que as disposições dos arts. 3º, § 1º, e 4º, parágrafo único, da Resolução TRE/RN estão contidas nos limites da autonomia administrativa conferida pelo art. 96, I, da Constituição ao Tribunal Regional. Sustentam que a decisão do CNJ viola o seu direito subjetivo de concorrer ao exercício da jurisdição eleitoral e põe em risco a regra constitucional do art. 121, § 2º2, que privilegia a realização de rodízio para o preenchimento das vagas de juiz eleitoral. Por fim, afirmam que a regra contida na resolução do TRE/RN também é adotada pela justiça eleitoral nos estados de São Paulo, Rio de Janeiro e Espírito Santo.
    7. Pedem o deferimento de medida liminar para suspender os efeitos da decisão proferida pelo CNJ, tendo em vista o encerramento do biênio dos magistrados investidos de jurisdição nas suas zonas eleitorais, o que habilitaria os impetrantes a concorrer pelo investimento na função eleitoral desde fevereiro de 2021 não fosse o ato coator. Alegam que a situação gera instabilidade eleitoral e lhes causa prejuízo financeiro reflexo a cada mês em que permanecem impedidos de exercer a jurisdição eleitoral.
    8. Notificada a prestar informações, a autoridade coatora relatou os argumentos defendidos pelas partes nos autos do PCA nº 0005088-48.2020.2.00.0000, bem como os atos praticados naquele procedimento, e informou a existência de pedido de reconsideração contra a decisão liminar, ainda pendente de apreciação pelo colegiado.
    9. É o relatório. Aprecio o pedido liminar.
    10. De início, assento a competência deste Tribunal para examinar o feito, haja vista ter atribuição constitucional para processar e julgar, originariamente, as ações contra o Conselho Nacional de Justiça (CF/1988, art. 102, I, r). 
    11. Reconheço também a legitimidade dos impetrantes para propor o presente mandado de segurança. Todos eles são juízes de direito vinculados a comarcas que não constituem sede de zona eleitoral e, portanto, foram diretamente afetados pela decisão impugnada, que suspendeu a eficácia dos arts. 3º, § 1º, e 4º, parágrafo único, da Resolução TRE/RN e, na prática, os impediu de concorrer ao exercício da jurisdição eleitoral nas zonas eleitorais que abrangem a sua unidade jurisdicional.
    12. Ao contrário do defendido pelos impetrantes, não identifico na hipótese exorbitância à competência constitucional do CNJ. Na forma do art. 103-B, § 4º, da Constituição, compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário. No julgamento da ADI 3.367, sob a relatoria do Min. Cezar Peluso, o Supremo Tribunal Federal reconheceu que o exercício de tal competência recai sobre todos os órgãos do Poder Judiciário situados hierarquicamente abaixo do Supremo Tribunal Federal. Tal entendimento foi reproduzido na Resolução CNJ nº 216/2016, pela qual o Conselho regulou sua própria competência. Ao menos em cognição sumária, considerada a abrangência da atribuição constitucional em questão, tenho que a análise feita pelo Conselho da juridicidade de resolução expedida por Tribunal Regional Eleitoral não implica, em tese, exorbitância de sua competência. Resta, então, analisar o conteúdo da decisão impugnada.
    13. A controvérsia instaurada neste writ diz respeito à possibilidade ou não de juízes de direito pertencentes a comarcas que não abriguem sede de zona eleitoral concorrerem ao exercício da jurisdição nas zonas eleitorais de que a sua comarca seja parte integrante. A hipótese diz respeito exclusivamente às zonas eleitorais compostas por mais de uma comarca, nas quais uma delas comportará a sede da zona eleitoral e todas as demais serão apenas comarcas-membro. O CNJ determinou, ainda que liminarmente, que os magistrados integrantes de comarcas-membro fossem impedidos de concorrer ao exercício da jurisdição eleitoral, o qual estaria, então, restrito aos juízes titulares de unidades jurisdicionais situadas em comarcas que sediem zonas eleitorais. A decisão se fundamentou na existência de precedente daquele mesmo Conselho que teria assentado que o rodízio eleitoral se limita aos magistrados pertencentes à comarca-sede de zona eleitoral.
    14. Numa primeira análise, todavia, tal conclusão não deve prosperar. Não há previsão legal ou regulamentar de abrangência nacional que restrinja a participação no rodízio bienal para preenchimento das serventias eleitorais aos magistrados atuantes em comarcas-sede de zonas eleitorais, quando estas sejam abrangentes de mais de uma comarca. 
    15. Ao tratar do exercício da jurisdição eleitoral, o art. 121, § 2º, da Constituição privilegia a rotatividade na designação de juízes eleitorais, ao estabelecer que eles servirão por dois anos, no mínimo, e nunca por mais de dois biênios consecutivos, consolidando o que já era previsto no art. 14 da Lei nº 4.737/1965. O art. 32 desse diploma legal, por sua vez, prevê apenas que a jurisdição de cada uma das zonas eleitorais caberá a um juiz de direito em efetivo exercício e que, onde houver mais de uma vara, deverá o tribunal regional designar aquela que responderá pelo serviço eleitoral.
    16. A partir dessas disposições constitucionais e legais, o TSE fez editar resoluções para disciplinar o procedimento de designação de juízes eleitorais de primeiro grau, a partir de critérios objetivos e considerando a conveniência de dar oportunidade a todos os magistrados para o exercício da função eleitoral. Assim, a Resolução nº 20.505/1999 determina que, na aplicação do art. 32, parágrafo único, da Lei nº 4.737/1965, os tribunais regionais deverão atender ao sistema de rodízio, obedecendo a ordem de antiguidade dos juízes na comarca. A Resolução nº 21.009/2002 prevê que, nas comarcas com mais de uma vara, a designação do juiz de direito que exercerá as funções de juiz eleitoral, pelo período de 2 (dois) anos, deverá observar a antiguidade, a ser apurada entre os juízes que ainda não hajam exercido a titularidade de zona eleitoral, salvo impossibilidade. Nenhum desses atos normativos disciplina especificamente a hipótese de zonas eleitorais compostas por mais de uma comarca e, portanto, não há dispositivo regulamentar que conceda exclusividade de participação no rodízio bienal aos magistrados que atuem na comarca-sede, ou que retire dessa sistemática os juízes integrantes das comarcas-membro.
    17. A controvérsia já foi analisada pelo Tribunal Superior Eleitoral em ao menos duas oportunidades. Na primeira delas, em 2002, ao decidir consulta formulada pelo Presidente do TRE/SE, o TSE decidiu que “o rodízio de juízes restringe-se apenas àqueles pertencentes à comarca sede de zona eleitoral”3. O fundamento da decisão foi o de que, ao estabelecer que o sistema de rodízio deveria obedecer à ordem de antiguidade dos juízes na comarca, o art. 1º da Resolução TSE nº 20.505/19994 teria excluído as comarcas que não são sede de zona eleitoral, e isso tão somente por fazer uso da expressão “na comarca”. Não me parece que seja possível extrair tal significado do texto da resolução, que não tinha o objetivo de disciplinar a hipótese específica das zonas eleitorais compostas por mais de uma comarca. Além disso, não há dificuldade alguma em obedecer à regra de anterioridade nas comarcas, nos casos em que haja mais de uma delas no território da zona eleitoral.
    18. Em consonância com esse entendimento, o TSE voltou a enfrentar a controvérsia, no ano de 2013, ao apreciar questionamento formulado pelo Presidente do TRE/SP. Nessa ocasião, o TSE decidiu que, nos casos de comarcas que não possuam unidades específicas da Justiça Eleitoral, a possibilidade de designação de juiz eleitoral para funcionar em comarca diversa daquela em que exerce a jurisdição comum deverá ser resolvida no âmbito de cada tribunal regional, não cabendo à Corte Superior decidir a respeito5. Privilegiou-se, portanto, a autonomia administrativa de cada TRE, tendo em vista a inexistência de disposição legal ou regulamentar de âmbito nacional que considere essa hipótese específica.
    19. Nesse mesmo sentido, parece-me, ao menos nesta primeira análise, que a inexistência de vedação expressa à designação de juízes integrantes de comarcas-membro de zonas eleitorais sugere que a forma de preenchimento dessas serventias pode ser definida com autonomia pelos Tribunais Regionais Eleitorais, na linha do decidido pelo TSE no processo administrativo nº 1443-31.2010.6.00.0000. Trata-se da interpretação que privilegia o critério da rotatividade na composição dos órgãos da Justiça Eleitoral, já que dá a todos os magistrados atuantes no território da zona a oportunidade de exercer a jurisdição eleitoral, em vez de restringi-la ao titular da comarca-sede, que muitas vezes é composta de vara única.
    20. Ressalto que, após a resposta do TSE ao questionamento formulado, o TRE/SP editou disposição semelhante àquela veiculada na Resolução TRE/RN nº 4/2019. Trata-se da Resolução TRE/SP nº 418/2017, que prevê que “o juiz titular de comarca em que não há zona eleitoral poderá concorrer à designação de juiz eleitoral de zona que abranja o Município sede da comarca sob sua jurisdição”. Os Tribunais Regionais Eleitorais do Rio de Janeiro6 e do Espírito Santo7 também permitem a participação de juízes de comarcas-membro no rodízio eleitoral de sua respectiva zona eleitoral. A informação evidencia que a opção feita na Resolução TRE/RN nº 4/2019 não é extravagante, encontrando eco em outros tribunais. Desse modo, entendo caracterizada a probabilidade do direito dos impetrantes.
    21. Destaco, ainda, que a unidade de competência territorial da Justiça Eleitoral é a zona eleitoral, cuja abrangência pode abarcar o território de uma ou mais comarcas. Embora a divisão em comarcas, própria da Justiça Comum, seja considerada para a definição dos juízes de direito aptos a assumir a função eleitoral, o exercício dessa jurisdição se dá sobre todo o território da zona eleitoral sem consideração a essa repartição, de modo que não é possível afirmar a existência de “comarcas eleitorais”. Esclareci tal circunstância no voto que proferi no processo administrativo 0600293-48.2019.6.00.0000, julgado pelo TSE em 07.05.2020, sob minha relatoria, em trecho que reproduzo a seguir:
    8. O ponto a ser esclarecido é que a zona eleitoral não pode ser equiparada a uma vara. A zona eleitoral é constituída a partir da divisão territorial dos Estados (art. 23, VIII, Código Eleitoral), correspondendo necessariamente a uma fração territorial delimitada, nesse particular se aproximando da noção de comarca. Porém, também em relação a esta, as semelhanças cessam aí.
    9. Em primeiro lugar, porque a zona eleitoral não espelha, necessariamente, o desenho de um ou mais municípios. O parâmetro para seu traçado é o melhor desempenho dos serviços eleitorais, razão pela qual observa critérios relacionados, principalmente, à proporcional distribuição do eleitorado e às particularidades geográficas. Disso decorre, no que interessa ao presente julgamento, que municípios que sejam grandes centros urbanos serão divididos em várias zonas eleitorais, cada uma vinculada, em caráter exclusivo, a uma parcela do território que abarque um certo número de eleitores.
    10. Em segundo lugar, porque, ao contrário da comarca, a zona eleitoral é a unidade adotada para atribuir a função eleitoral a cada magistrado com exclusividade, inexistindo a figura de juiz eleitoral auxiliar (art. 32, Código Eleitoral). Ela tampouco comporta divisão em unidades judiciárias menores tendo as seções eleitorais, apenas, caráter operacional. Desse modo, não é possível: (i) designar mais de um juiz para a mesma zona eleitoral; (ii) dividir a zona eleitoral em “varas” ou estrutura assemelhada; e, finalmente (iii) delegar a organização do eleitorado e a realização das eleições no âmbito territorial de uma zona eleitoral a juiz eleitoral diverso daquele que por ela responde.
    11. A conclusão que se chega é de que a estruturação da primeira instância da Justiça Eleitoral não encontra paralelo em outros ramos do Judiciário. A concepção sui generis das zonas eleitorais torna inerente a cada uma delas exercer a competência administrativa, relativa à organização do eleitorado e à realização das eleições, em seu âmbito (art. 35, VIII a XIX, do Código Eleitoral). Essa função é indelegável e impassível de ser compartilhada com outras zonas eleitorais ou com outros magistrados, em razão (i) da aderência da zona eleitoral a uma fração territorial exclusiva; (ii) da imposição legal de que seja designado um único magistrado para nela atuar; e (iii) da distribuição do eleitorado, entre as zonas eleitorais, com base no endereço informado no Cadastro Eleitoral.
    22. Portanto, ainda em juízo de cognição sumária, parece coerente com a lógica da Justiça Eleitoral que o rodízio bienal se dê entre os juízes de direito atuantes em todas as comarcas abrangidas pela circunscrição da zona eleitoral, já que esse é o espaço territorial relevante para a organização daquela Justiça especial, e não a divisão entre comarca-sede e comarcas-membro.
    23. O perigo da demora decorre da notícia de que o período de 2 (dois) anos assinado para a atuação de diversos juízes eleitorais do TRE/RN, inclusive das zonas abrangentes das comarcas dos impetrantes, se encerra no ano de 2021. O fato determina a necessidade de realização de novas designações, para as quais os requerentes deixarão de ser considerados em virtude do ato coator.
    24. Diante do exposto, defiro o pedido liminar para suspender os efeitos da decisão proferida no Processo de Controle Administrativo nº 0005088-48.2020.2.00.0000 e determinar que o preenchimento dos cargos de juiz eleitoral passe a observar integralmente as disposições da Resolução TRE/RN nº 4/2019. 
    23. Intimem-se o Conselho Nacional de Justiça e o Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Norte, para que tomem ciência desta decisão.
    24. Na sequência, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se. Intimem-se. 
    Brasília, 13 de maio de 2021.
Ministro Luís Roberto Barroso
Relator
1  Lei 4.737/1965 (Código Eleitoral), art. 32: “Cabe a jurisdição de cada uma das zonas eleitorais a um juiz de direito em efetivo exercício e, na falta deste, ao seu substituto legal que goze das prerrogativas do art. 95 da Constituição.
   Parágrafo único. Onde houver mais de uma vara o Tribunal Regional designará aquela ou aquelas, a que incumbe o serviço eleitoral”.
2  CF/88, art. 121, §2º: “Os juízes dos tribunais eleitorais, salvo motivo justificado, servirão por dois anos, no mínimo, e nunca por mais de dois biênios consecutivos, sendo os substitutos escolhidos na mesma ocasião e pelo mesmo processo, em número igual para cada categoria”.
3  TSE, Consulta nº 744, Rel. Min. Luiz Carlos Madeira, j. em 07.03.2002.
4  Resolução TSE 20.505/1999, art. 1º: “Na aplicação do art. 32, parágrafo único, do Código Eleitoral, os Tribunais Regionais Eleitorais deverão atender ao sistema de rodízio, obedecendo à ordem de antigüidade dos juízes na Comarca”.
5  TSE, processo administrativo 1443-31.2010.6.00.0000, Rel.ª Min.ª Luciana Lóssio, j. em 10.12.2013.
6  Regimento Interno do TRE/RJ: “Art. 114. No caso de mais de 1 (uma) comarca sob abrangência de uma única zona eleitoral, será designado para assumir a função eleitoral, através de processo seletivo editalício, juiz de direito em efetivo exercício nas comarcas sob a jurisdição da zona eleitoral a ser provida, observado, no que couber, o disposto nos artigos 113 e 116. (Redação dada pela Resolução TRE/RJ nº 924/15)
   Parágrafo único. Esta designação não acarreta a mudança na sede da zona eleitoral. (Redação dada pela Resolução TRE/RJ nº 924/15)
   (...)
   Art. 119. Na designação para o exercício da titularidade, que dependa de edital de rodízio de juízes eleitorais, serão observados os seguintes critérios objetivos, apurados entre os juízes de Direito aptos, devidamente inscritos no processo seletivo: (Redação dada pela Resolução TRE/RJ nº 924/15.)
   § 1º Estarão aptos a assumir a jurisdição eleitoral os juízes de direito titulares de varas em efetivo exercício na comarca de abrangência da respectiva zona eleitoral. (Redação dada pela Resolução TRE/RJ nº 924/15)”.
7  Resolução TRE/ES 127/2017, art. 1º: “Para os fins do art. 32 da Lei nº 4.737/65, fica estabelecida alternância bienal da jurisdição eleitoral na Zona Eleitoral cuja circunscrição territorial abranja Comarca com mais de 1 (uma) Vara.
   § 1º. Nos casos nos quais a circunscrição territorial da Zona Eleitoral abranja mais de 1 (uma) Comarca, a alternância na jurisdição eleitoral englobará os Juízes de Direito titulares da Comarca Sede e das Comarcas-membro”.