Tribunal: STF
Processo: ADI 7015
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-03
Data de publicação: 2021-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade apresentada pela Associação Nacional de Clubes de Futebol com o objetivo de ver declarada a inconstitucionalidade, sem redução de texto, do Art. 1º da Lei 14.117, de 08 de janeiro de 2021.



    Em outras palavras, a Associação autora busca conferir interpretação conforme à Constituição, de maneira a afastar interpretação do dispositivo mencionado que limite ou condicione seus efeitos à vigência do Decreto Legislativo 6, de 2020 (DLG 6/2020). 



    Para que a compreensão da matéria ora submetida a este Tribunal se dê às inteiras, parece-me oportuna a transcrição do dispositivo legal impugnado:



    Lei 14.117/2021



    “Art. 1º Fica suspensa a exigibilidade das parcelas autorizadas pelo art. 6º da Lei nº 13.155, de 4 de agosto de 2015, devidas pelas entidades desportivas profissionais de futebol que aderiram ao Programa de Modernização da Gestão e de Responsabilidade Fiscal do Futebol Brasileiro (Profut) durante o período da calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19, declarada pela Organização Mundial da Saúde (OMS).



    § 1º As parcelas de que trata o caput deste artigo serão incorporadas ao saldo devedor para pagamento nas parcelas vincendas após o período da calamidade pública referida no caput deste artigo.



    § 2º O disposto neste artigo não afasta a incidência de juros, na forma prevista na Lei nº 13.155, de 4 de agosto de 2015.“



    Aduz a autora da ADI que o dispositivo impugnado sustenta algumas possibilidades interpretativas, embora nem todas elas encontrem amparo no texto constitucional.



    As possibilidades interpretativas são assim sintetizadas em sua petição inicial (eDOC. 01):



    “À luz dos referidos dispositivos, os clubes de futebol se encontram em posição incerta e, por consectário, juridicamente insegura, por não se ter certeza do que vislumbrava o Legislador. Afinal, queria, ele: 



    i) condicionar os parcelamentos à duração da calamidade pandêmica declarada pela OMS (art. 1º) – logo, do próprio reconhecimento internacional da pandemia –, enquanto a contumácia de mora (art. 4º) estaria baseada na vigência do Decreto? 



    ii) que se entendesse “período da calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19, declarada pela Organização Mundial da Saúde (OMS)” como vigência do Decreto de calamidade acrescido dos 180 dias, portanto com este prazo aplicável tanto à suspensão dos pagamentos de parcelamento quanto à regra de contumácia?



    iii) que a vigência da suspensão dos pagamentos do parcelamento (art. 1º) estaria vinculada ao Decreto de Calamidade?



    iv) Se remeter, pela expressão “período da calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19, declarada pela Organização Mundial da Saúde (OMS)”, a outro período que não necessariamente o de vigência da declaração da OMS, mas não condicionado ao Decreto?



    Todas essas opções parecem ser textualmente razoáveis, entretanto, como a hermenêutica não se basta em alienar-se à primeira ideia que vem à mente1 , é imprescindível analisar quais as razões jurídicas subjacentes ao próprio advento da legislação ”



    A autora conclui seu arrazoado a defender ser inconstitucional qualquer interpretação do artigo 1º da Lei 14.117/21 que condicione “os efeitos da suspensão de exigibilidade dos parcelamentos à vigência do Decreto Legislativo nº 6/2020 e não considere a normalidade da quantidade de público nos Estádios, onde ocorrerem as partidas”. 



    Requer a concessão de medida cautelar, uma vez que estariam presentes os requisitos do fumus boni juris e do periculum in mora.



    É breve o relatório.



    Decido.



Do cabimento da ação direta



    Inicialmente, verifico que o autor é associação nacional que congrega diversos clubes de futebol sediados em diferentes Estados da federação e ora questiona norma federal diretamente disciplinadora de preceitos aplicáveis a seus associados.



    O reconhecimento da legitimação constitucional para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade por entidades de classe de âmbito nacional é tema que experimenta certa perplexidade na jurisprudência desta Corte. 



    A esse propósito, tive a oportunidade de assim me manifestar em sede acadêmica:



    “A existência de diferentes organizações destinadas à representação de determinadas profissões ou atividades e a não existência de disciplina legal sobre o assunto tornam indispensável que se examine, em cada caso, a legitimação dessas diferentes organizações.



    Causam dificuldade, sobretudo, a definição e a identificação das chamadas entidades de classe, uma vez que, até então, inexistia critério preciso que as diferençasse de outras organizações de defesa de diversos interesses. Por isso, está o Tribunal obrigado a verificar especificamente a qualificação dessa confederação sindical ou organização de classe instituída em âmbito nacional3. 



    Nesse sentido, merece especial referência a controvérsia sobre a legitimação das confederações sindicais e das entidades de classe de âmbito nacional, tendo em vista os problemas suscitados, desde então, pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Definição de entidade de classe: a noção de entidade de classe abarca grupo amplo e diferenciado de associações, que não podem ser distinguidas de maneira simples4. Essa questão tem ocupado o Tribunal praticamente desde a promulgação da Constituição de 19885. 



    Em decisão de 5-4-1989 (ADIn-MC 34-DF) tentou o Tribunal definir a noção de entidade de classe, ao explicitar que é apenas a associação de pessoas que representa o interesse comum de uma determinada categoria “intrinsecamente distinta das demais” 6. Nesse mesmo julgamento, firmou-se a tese de que os grupos formados circunstancialmente – como a associação de empregados de uma empresa – não poderiam ser classificados como organizações de classe, nos termos do art. 103, IX, da CF.



    Não obstante, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a legitimidade da Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (Anamatra) e da Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho (ANPT) para questionar, por meio de Ação Direta de Inconstitucionalidade, dispositivos da Lei 11.442/2007 (Lei dos Motoristas), que dispõe sobre o transporte rodoviário de cargas7.



    A ideia de um interesse comum essencial de diferentes categorias fornece base para distinção entre a organização de classe, nos termos do art. 103, IX, da Constituição, e outras associações ou organizações sociais. Dessa forma, deixou assente o Supremo Tribunal Federal que o constituinte decidiu por uma legitimação limitada, não permitindo que se convertesse o direito de propositura dessas organizações de classe em autêntica ação popular8.” (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 16ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2021. p. 1374) 




    Nesta análise inaugural, em sede cautelar, considero que a autora encerra a representatividade e abrangência exigidas para que figure como legitimada para a propositura da presente ação, nos termos do art. 103, IX, da Constituição Federal, 



    A Associação proponente ostenta ainda, a mim parece, a necessária pertinência temática para a discussão que coloca ao escrutínio deste Tribunal. Isso porque a discussão versa sobre a suspensão da exigibilidade de parcelas devidas pelas entidades desportivas profissionais de futebol que aderiram ao Programa de Modernização da Gestão e de Responsabilidade Fiscal do Futebol Brasileiro (PROFUT).



Dos requisitos para concessão de medida cautelar



    A concessão, pelo Supremo Tribunal Federal, de medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade tem-se mostrado instrumento apto à proteção da ordem constitucional, como demonstra a jurisprudência da Corte. Como consagrado, a medida cautelar depende do atendimento de dois pressupostos, que são: (1) a verossimilhança do direito e (2) o perigo da demora. 



    Verifico, na hipótese, presentes os requisitos ensejadores do deferimento da medida. 



    Passo a explanar as razões para o acolhimento do pleito cautelar.



Da verossimilhança do direito



    A controvérsia dos autos se insere em contexto fático relacionado ao endereçamento dos efeitos econômicos da Covid-19 referentes às entidades desportivas profissionais de futebol.



    Consoante historia a Associação autora (eDOC. 01 – fls. 13), os clubes de futebol experimentaram severos impactos associados aos notórios cancelamentos de jogos ou, quando menos, à ausência ou limitação de público em partidas. 



    A previsão normativa impugnada, sensível ao particular contexto dos times, buscou inequivocamente disciplinar um alívio de cunho tributário às agremiações futebolísticas. A justificação redigida por ocasião da apresentação bem demonstra a finalidade precípua da norma. 



    A esse propósito, transcrevo trecho da proposição do Deputado Hélio Leite, autor do Projeto de Lei 1.013/2020, que veio a dar origem à Lei 14.117, de 2021, ora objeto de impugnação:



    “Com o intuito de frear o avanço do coronavírus (Covid-19), os jogos dos campeonatos nacionais e estaduais foram suspensos ou estão sendo realizados sem a presença de público. Apesar de fundamental, tendo em vista a situação de emergência de saúde pública na qual nos encontramos, tal medida causa perda de arrecadação para os clubes de futebol que veem prejudicada suas capacidades em honrar o pagamento do parcelamento de dívidas com a União aprovadas no âmbito do Programa de Modernização da Gestão e de Responsabilidade Fiscal do Futebol Brasileiro – PROFUT, criado prela (sic) Lei nº 13.155, de 4 de agosto de 2015.



    Acreditamos ser importante a suspensão do pagamento das parcelas relativas a débitos dos clubes de futebol na Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda, na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e no Banco Central do Brasil, de modo que a situação fiscal dos clubes de futebol não venha a se agravar e prejudicar os efeitos positivos que o Profut pretende gerar na gestão daquelas entidades desportivas.” (Disponível em: <https://www.camara.leg.br/propostas-legislativas/2242000>, Acesso em: 01 Dez 2021)



    Destaco a expressa teleologia da medida: equacionar problema financeiro circunstancial decorrente da pandemia, conformando-o com objetivo maior, representado pela desejável continuidade de programa mais amplo, o Programa de Modernização da Gestão e de Responsabilidade Fiscal do Futebol Brasileiro - PROFUT.



    Vale relembrar que o PROFUT, instituído pela Lei 13.155, de 2015, encerra dentre seus objetivos declarados a promoção do equilíbrio financeiro das entidades desportivas profissionais de futebol (Art. 2º). 



    Como mecanismo auxiliar ao equilíbrio financeiro almejado, a Lei 13.155, de 2015, instituiu Parcelamento Especial de Débitos das Entidades Desportivas Profissionais de Futebol perante a União (Art. 6º).



    É justamente a preservação desse parcelamento que o dispositivo ora impugnado (Art. 1º da Lei 14.117, de 2021) busca garantir, na percepção que a drástica redução de receitas dos clubes de futebol implicaria, inexoravelmente, a inadimplência dessas parcelas. Vale destacar que o não pagamento de parcelas justifica a exclusão do programa (Art. 16 da Lei 13.155/2015).



    Quanto à verossimilhança do direito postulado pela autora em sua petição inicial, o primeiro fundamento constitucional a se verificar diz respeito à efetiva existência da possibilidade interpretativa divisada pela peticionante e em que medida tal possibilidade hermenêutica ofenderia a disciplina constitucional.



    A Associação autora teme, em apertada síntese, o descompasso fático-temporal entre os objetivos almejados com a suspensão de prestações do Parcelamento do PROFUT, deferida pelo já transcrito Art. 1º da Lei 14.117, de 2021, e o marco temporal veiculado pelo Decreto Legislativo 6/2020 – DLG 6/2020.



    Convém rememorar que o dispositivo impugnado afirma ser a suspensão do parcelamento do PROFUT cabível “durante o período da calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19, declarada pela Organização Mundial da Saúde (OMS)”. A seu turno, destaque-se que o Decreto Legislativo nº 6/2020 assim dispõe:



    “Art. 1º Fica reconhecida, exclusivamente para os fins do art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, notadamente para as dispensas do atingimento dos resultados fiscais previstos no art. 2º da Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019, e da limitação de empenho de que trata o art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a ocorrência do estado de calamidade pública, com efeitos até 31 de dezembro de 2020, nos termos da solicitação do Presidente da República encaminhada por meio da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020”



    A mim parece, em uma análise preliminar, que uma interpretação restritiva, conducente à um perfeito casamento temporal entre a suspensão deferida pelo normativo impugnado e a vigência do DL G 6/2020 seria, de fato, ofensiva à principiologia constitucional, notadamente, à legalidade, à segurança jurídica, à não surpresa dos contribuintes e à isonomia.



    No que diz respeito à legalidade, destaco importantes lições de Sérgio André Rocha, respaldado em lições de Marco Aurélio Greco, verbis:



    “Marco Aurélio Greco critica a visão tradicional do princípio da legalidade, à qual se refere como “legalidade de meios”, e propõe uma nova visão, a “legalidade de fins”.182 Dessa perspectiva, a lei não traria, necessariamente, o conteúdo final da decisão, mas os fins que devem ser buscados. Assim, os atos praticados com base na lei seriam controlados na perspectiva da sua congruência com os fins determinados pelo legislador. Como alerta o autor, “a legalidade mudou de feitio, deixou de ser apenas de meios para ser também de fins. Isto não significa que a legalidade de meios desapareceu; continua plenamente cabível, mas justaposta está a legalidade de fins, e cabe ao intérprete – ao analisar o ordenamento jurídico como o todo – compreender que se acrescentou um elemento (o fim) que, por muito tempo, permaneceu em segundo plano.” (ROCHA, Sérgio André. Planejamento Tributário na Obra de Marco Aurélio Greco. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2019. 
p. 58).



    A passagem doutrinária me rememora o já transcrito propósito inicial do dispositivo impugnado, qual seja: fazer com que intercorrências (oxalá) circunstanciais (pandemia COVID-19) inviabilizem em definitivo os efeitos positivos que o PROFUT proporcionou às agremiações desportivas profissionais de futebol.



    Neste cenário, pode-se asseverar que a manutenção dos contribuintes no programa - teleologia principal do dispositivo - dialoga portanto com a segurança jurídica, bem como com a não surpresa em matéria tributária. 



    Neste último caso, os nefastos efeitos da pandemia - sobretudo no que pertine à ausência de público nas partidas – mostravam-se insondáveis aos clubes que aderiram ao parcelamento da Lei 13.155/2015 e vinha cumprindo fielmente seu regramento.



    Por fim, considerando a vigência do mencionado parcelamento - desde 2015, parece-me lícito supor a existência de clubes que a ele aderiram e, no início das intempéries pandêmicas, já haviam exaurido suas parcelas. Tal circunstância, quando comparada à situação de clubes com parcelamento ainda em curso ao tempo do imprevisível evento, poderia, penso eu, ensejar mácula ao princípio da isonomia.



    Vale ainda mencionar que a aplicação prospectiva de medidas inicialmente planejadas para vigorar de maneira coincidente com a vigência propugnada pelo DLG 6/2020 (efeitos até 31/12/2020) já foi enfrentada, em certa medida, pelo Supremo Tribunal Federal em anteriores oportunidades.



    Obviamente o enfoque anterior, ao menos numa primeira abordagem do Pleno deste Tribunal, é preciso destacar, foi eminentemente de saúde pública, enquanto, no caso sob escrutínio, o compasso é de índole econômico-tributária.



    Nada obstante, o julgado a seguir mencionado oferece significativa contribuição como vetor interpretativo para o pedido cautelar ora em exame, verbis:



    “Ementa: TUTELA DE URGÊNCIA EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONCESSÃO MONOCRÁTICA. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO PARA CONFERIR SOBREVIDA A MEDIDAS TERAPÊUTICAS E PROFILÁTICAS EXCEPCIONAIS PARA O ENFRENTAMENTO DA COVID-19. PROVIDÊNCIAS PREVISTAS NA LEI 13.979/2020 CUJA VIGÊNCIA FINDOU EM 31 DE DEZEMBRO DE 2020. RECRUDESCIMENTO DA PANDEMIA COM O DESENVOLVIMENTO DE NOVAS CEPAS VIRAIS. EMERGÊNCIA DE SAÚDE PÚBLICA QUE SE MANTÉM INALTERADA. INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO E PRECAUÇÃO. CAUTELAR REFERENDADA PELO PLENÁRIO. I - A Lei 13.979/2020, com o propósito de enfrentar de maneira racional e tecnicamente adequada o surto pandêmico, permitiu que as autoridades adotassem, no âmbito das respectivas competências, determinadas medidas profiláticas e terapêuticas. II – Embora a vigência da Lei 13.979/2020, de forma tecnicamente imperfeita, esteja vinculada àquela do Decreto Legislativo 6/2020, que decretou a calamidade pública para fins exclusivamente fiscais, vencendo em 31 de dezembro de 2020, não se pode excluir, neste juízo precário e efêmero, a conjectura segundo a qual a verdadeira intenção dos legisladores tenha sido a de manter as medidas profiláticas e terapêuticas extraordinárias, preconizadas naquele diploma normativo, pelo tempo necessário à superação da fase mais crítica da pandemia, mesmo porque à época de sua edição não lhes era dado antever a surpreendente persistência e letalidade da doença. III - A prudência - amparada nos princípios da prevenção e da precaução, que devem reger as decisões em matéria de saúde pública - aconselha que as medidas excepcionais abrigadas na Lei 13.979/2020 continuem, por enquanto, a integrar o arsenal das autoridades sanitárias para combater a pandemia. IV - Medida cautelar referendada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal para conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 8° da Lei 13.979/2020, com a redação dada pela Lei 14.035/2020, a fim de excluir de seu âmbito de aplicação as medidas extraordinárias previstas nos arts. 3°, 3°-A, 3°-B, 3°-C, 3°-D, 3°-E, 3°-F, 3°-G, 3°-H e 3°-J, inclusive dos respectivos parágrafos, incisos e alíneas.” 



    (ADI 6625 MC-Ref, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 08/03/2021) (grifei)



    Com a mesma compreensão, menciono decisão monocrática do eminente Ministro Roberto Barroso, proferida nos autos da ADPF 828 TPI/DF, em que discutida a prorrogação de suspensão temporária de desocupações e despejos. 



    Assim consignou sua Excelência:



    “41. Caso não venha a ser deliberada a prorrogação pelo Congresso Nacional até o início do recesso parlamentar, concedo desde logo a medida cautelar incidental, a fim de que a suspensão determinada na Lei nº 14.216/2021 siga vigente até ao menos 31.03.2021, com a extensão dos seus efeitos também para as áreas rurais. 



    42. Diante do cenário atual, é possível prever com algum grau de certeza que a crise sanitária não terá chegado ao fim nos próximos quatro meses, motivo pelo qual entendo que este é um prazo mínimo durante o qual, em atenção ao princípio da precaução, se recomenda a manutenção da suspensão.



    43. Observo, com relação a esse ponto, que a extensão do prazo legal não significa, propriamente, a substituição da escolha legislativa. A rigor, a cautelar e a lei convergem: ambas fixaram prazos de suspensão temporária de despejos e desocupações no contexto da pandemia. Em outubro de 2021, quando a lei foi editada, aprovou-se a suspensão por aproximadamente três meses, até o final de dezembro deste ano. Com a chegada do mês de dezembro, constata-se que a pandemia ainda não chegou ao fim e o contexto internacional – notadamente com a nova onda na Europa e o surgimento de uma nova variante na África – recomenda especial cautela por parte das autoridades públicas.” (ADPF 828 TPI/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Data da decisão: 01/12/2021)



    A mim parece suficientemente demonstrada, portanto, nesta análise preliminar, a verossimilhança das alegações, requisito necessário à concessão da medida cautelar pleiteada.



Do perigo na demora



    Conforme noticiado pela Associação autora, a urgência na concessão da medida requerida se justifica diante do “quadro fático atual (ser) completamente desfavorável ao exercício da atividade dos Clubes de Futebol e que estes, no curso da pandemia declarada pela OMS, sofreram abrupta e grave queda de receitas nos últimos dois anos”. 



    Uma vez mais, ao menos nesse juízo inicial, penso assistir razão à autora, sobretudo quando se noticia, de forma disseminada, a retomada de medidas preventivas de distanciamento para o enfrentamento de nova onda pandêmica decorrente de mutação viral do corona virus.



    Posto isso, sem prejuízo de melhor análise da questão de fundo, em caráter definitivo, por ocasião do julgamento de mérito, entendo pertinente a concessão da medida cautelar. 



    Ante o exposto, defiro a medida cautelar requerida, ad referendum do Plenário (art. 21, V, do RISTF; art. 10, § 3º, Lei 9.868/1999), com efeito ex tunc (art. 11, § 1º, da Lei 9.868/99), para conferir interpretação conforme à Constituição ao Art. 1º da Lei 14.117, de 08 de janeiro de 2021, a fim de excluir interpretação que limite ou faça coincidir o termo final da suspensão da exigibilidade das parcelas autorizadas pelo art. 6º da Lei nº 13.155, de 4 de agosto de 2015, à vigência do Decreto Legislativo 6, de 2020.



    Nada obstante, não me furto a esclarecer, desde já, que a vedação à exclusão do parcelamento instituído pelo PROFUT somente alcançará inadimplementos verificados entre a previsão normativa da suspensão de exigibilidade e o julgamento definitivo desta ação ou revogação da medida concedida.



    Em outras palavras, a medida alcança exclusões por inadimplementos posteriores ao termo inicial previsto no dispositivo impugnado, até o julgamento definitivo da medida ora concedida pelo Plenário desta Corte. 



    Eventuais exclusões, ainda que levadas a termo no curso da pandemia, porém que se reportem a inadimplementos anteriores à data de reconhecimento do estado de calamidade decorrente da pandemia (DLG 6/2020), ou exclusões que sejam estranhas aos inadimplementos financeiros aqui referidos não encontram amparo nesta medida cautelar ora deferida.



    Em acréscimo, cumpre-me ressaltar que a manutenção da suspensão de exigibilidade das parcelas não se presta, de forma alguma, a inibir a atuação do Congresso Nacional no equacionamento mais amplo das consequências econômicas da pandemia aos contribuintes destinatários da norma sob escrutínio.



    Comunique-se, com urgência.



    Na sequência, solicitem-se informações à Presidência da República e ao Congresso Nacional.



    Após, ouça-se a Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República.



    Por fim, inclua-se em pauta para o julgamento colegiado do referendo da medida cautelar.



    Publique-se.



    Brasília, 03 de dezembro de 2021.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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