Tribunal: STF
Processo: Rcl 45600
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-11
Data de publicação: 2021-06-11

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada pelo Estado da Paraíba em face de decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 0812952-98.2020.4.05.0000, em trâmite no Tribunal Regional Federal da 5ª Região, que suspendeu os efeitos de tutela provisória de urgência concedida pelo Juízo da 3ª Vara Federal da Seção Judiciária da Paraíba nos autos da ação nº 0806883-88.2020.4.05.8200. 
    Sustenta o reclamante, em síntese, que, em meados de 2020, ajuizou ação declaratória em face da União, postulando o reconhecimento da nulidade de decisão do Tribunal de Contas da União que, nos autos da Tomada de Contas Especial nº 028.704/2013-4, condenou o Estado da Paraíba a ressarcir o montante de R$ 11.172.957,70 aos cofres públicos federais.
    Informa que, reconhecendo a verossimilhança da tese deduzida pelo Estado-membro, o Juízo da 3ª Vara Federal da Seção Judiciária da Paraíba concedeu tutela provisória de urgência para: a) suspender a exigibilidade do crédito oriundo do referido acórdão do Tribunal de Contas da União; b) por consequência, obstar a inclusão do Estado da Paraíba nos cadastros restritivos da União (SIAFI, CAUC e CADIN); e c) autorizar a emissão de certidão positiva com efeitos de negativa, desde que o impedimento diga respeito exclusivamente à condenação proferida pela Corte de Contas.
    Noticia que, após a interposição de agravo de instrumento pela União, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região deferiu a antecipação dos efeitos da tutela recursal, suspendendo os efeitos de decisão proferida pelo Juízo da 3ª Vara Federal da Seção Judiciária da Paraíba, ao argumento de que a demanda deve ser julgada originariamente pelo Supremo Tribunal Federal (art. 102, inciso I, alínea “f”, da CF/88).
    Pondera o reclamante, contudo, que as competências originárias do Supremo Tribunal Federal seguem regime jurídico de direito estrito, tal como reconhecido na Pet. nº 1.738/MG-AgR, rel. Ministro Celso de Mello, devendo ser interpretadas de acordo com a jurisprudência do Tribunal. Nesse sentido, transcreve julgados do Supremo Tribunal Federal que, em diversas oportunidades, reconheceram a competência de órgão jurisdicional de primeira instância para decidir questões que, embora envolvam conflitos entre entes políticos, não abalam substancialmente o pacto federativo.
    Requer a concessão de tutela provisória de urgência para sustar os efeitos da decisão reclamada, ao fundamento de que a execução dos créditos oriundos do acórdão do Tribunal de Contas da União segue ritmo acelerado, de modo que “se avizinham os decorrentes atos processuais tendentes ao pagamento e formação do precatório, o que influenciará determinantemente a gestão e o planejamento orçamentário do ente estadual”.
    Ao fim, pugna pela cassação em definitivo da decisão reclamada, retirando o efeito suspensivo concedido e restaurando todos os efeitos da decisão que concedeu a tutela de urgência em primeiro grau. 
    Em 28.1.2021, foi deferida liminar para suspender a decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região no Agravo de Instrumento nº 0812952-98.2020.4.05.0000.
    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela procedência da reclamação, em parecer assim ementado: 
    RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA, CONCEDIDA EM PRIMEIRO GRAU DE JURISDIÇÃO, RECONHECENDO A NULIDADE DE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO QUE, EM SEDE DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, CONDENOU O ESTADO DA PARAÍBA AO RESSARCIMENTO AOS COFRES PÚBLICOS FEDERAIS. DECISÃO DO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO SUSPENDENDO OS EFEITOS DA DECISÃO, SOB O FUNDAMENTO DE CONFLITO FEDERATIVO, ATRAINDO A COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INEXISTÊNCIA. INTERESSE MERAMENTE PATRIMONIAL. QUESTÃO ACESSÓRIA. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. (eDOC 12)
    A União apresentou contestação no eDOC 21 e alegou a perda superveniente de objeto, ao argumento de que o TRF da 5ª Região deu provimento ao agravo interno do Estado da Paraíba (eDOC 21).
    Intimada a se manifestar, a reclamante defende que a decisão proferida no agravo pelo TRF não é definitiva, subsistindo seu interesse no julgamento do mérito da presente reclamação (eDOC 26). 
    É o relatório. Decido.
    A presente reclamação possui como causa de pedir possível violação à autoridade de decisão desta Corte, especialmente do acórdão prolatado nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.345, de relatoria do Ministro Celso de Mello.
    O Estado da Paraíba aduz a ocorrência de grave violação às regras de competência previstas no texto constitucional, em razão do reconhecimento, pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, da competência originária do Supremo Tribunal Federal para julgamento do processo nº 0806883-88.2020.4.05.8200, em que se discute possível nulidade do título executivo extrajudicial instituído pelo Tribunal de Contas da União. 
    Analisando os autos, entendo haver incompatibilidade entre a decisão reclamada e o entendimento predominante no Supremo Tribunal Federal acerca do alcance da regra de competência originária prevista no art. 102, inciso I, alínea f, da CF/88.
    De há muito, o tema concernente aos conflitos federativos entre União e Estados-membros, ou entre vários entes subnacionais, tem ocupado a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Entende a Corte, fundamentalmente, que litígios entre entes federativos não se confundem com conflitos federativos, e que somente estes últimos atrairiam a incidência excepcional da regra prevista no art. 102, inciso I, alínea f, da Constituição da República.
    Destaco, a esse respeito, as prudentes observações feitas pelo Ministro Dias Toffoli no julgamento da ACO nº 2.101-AgR, DJe de 12.2.2016, no sentido de que “é preciso ressaltar a diferença de conflito entre entes federativos e conflito federativo. Enquanto no primeiro, pelo prisma subjetivo, observa-se a litigância judicial promovida pelos membros da Federação, no segundo, para além da participação desses na lide, a conflituosidade da causa importa em potencial desestabilização do próprio pacto federativo. Há, portanto, distinção de magnitude nas hipóteses aventadas, sendo que o legislador constitucional restringiu a atuação da Corte à última delas, nos moldes fixados no Texto Magno (art. 102, I, f)”.
    No âmbito doutrinário, já tive a oportunidade de discorrer sobre o alcance da regra de competência prevista no art. 102, I, f, da Constituição da República, assentando que
    “(...) o Supremo tem produzido o que o Ministro Sepúlveda Pertence classificou como ‘audaciosa redução teleológica na inteligência da alínea f do art. 102, I, da Constituição’. A Corte somente reconhece a sua competência originária se a pendência, por sua natureza ou por seu objeto, recai no grupo daquelas que ‘introduz a instabilidade no equilíbrio federativo ou que ocasiona a ruptura da harmonia que deve prevalecer nas relações entre as entidades integrantes do Estado Federal’, assinalando que ‘causas de conteúdo estritamente patrimonial, fundadas em títulos executivos extrajudiciais, sem qualquer substrato político, não justificam se instaure a competência do Supremo Tribunal Federal prevista no art. 102, I, f, da Constituição, ainda que nelas figurem, como sujeitos da relação litigiosa, uma pessoa estatal e um ente dotado de paraestatalidade”. (Curso de Direito Constitucional, Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco, 14ª edição, Saraiva, pp. 1606-1607).
    Tais conclusões se justificam em razão do caráter excepcional das competências originárias do Supremo Tribunal Federal, que, essencialmente, implicam afastamento pontual e episódico da competência outorgada pela Constituição da República às instâncias ordinárias do Poder Judiciário. Por certo que esse regime especial de atribuição de competência, embora assentado em justificativas da maior relevância, deve ser interpretado restritivamente, de modo a evitar uma irrestrita e automática concentração de todos os conflitos entre entidades federativas no Supremo Tribunal Federal.
    Além de desarrazoada e atentatória à eficiência da Corte, tal exegese não se justificaria para o alcance do propósito do legislador constitucional, qual seja, a criação de uma Corte de caráter nacional, apta a dirimir conflitos políticos que, de tempos em tempos, naturalmente afligem os diferentes integrantes da Federação.
    Qualquer outra interpretação, além de corromper o delicado equilíbrio do regime constitucional de repartição de competências, atrairia para a jurisdição do Supremo Tribunal Federal um sem-número de ações judiciais que discutem assuntos ordinários, em que não se faz necessária a intervenção desta Corte para garantia do equilíbrio federativo e para a preservação da harmonia que deve orientar as relações entre União e Estados, ou entre vários entes subnacionais, reciprocamente.
    A natureza singular da jurisdição da Corte Constitucional foi fielmente descrita pelo eminente Ministro Celso de Mello no acórdão prolatado na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.345, invocada pelo Estado da Paraíba como parâmetro de cabimento da presente reclamação constitucional.
    Naquela assentada, Sua Excelência, com a sutileza que lhe é peculiar, retratou com precisão a dimensão essencialmente política das competências do Supremo Tribunal Federal, destacando seu papel de centralidade no desenho do Poder Judiciário nacional. Rememorou, ainda, a necessidade de realizar uma leitura criteriosa das normas que projetam as competências do Supremo Tribunal Federal, evitando exegeses desviantes do desenho esculpido pelo legislador constitucional para as diferentes instâncias do Poder Judiciário.
    Eis o que dispõe o acórdão, no que importa:
    (...) A FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E O MONOPÓLIO DA ÚLTIMA PALAVRA, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, EM MATÉRIA DE INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL. - O exercício da jurisdição constitucional - que tem por objetivo preservar a supremacia da Constituição - põe em evidência a dimensão essencialmente política em que se projeta a atividade institucional do Supremo Tribunal Federal, pois, no processo de indagação constitucional, assenta-se a magna prerrogativa de decidir, em última análise, sobre a própria substância do poder. No poder de interpretar a Lei Fundamental, reside a prerrogativa extraordinária de (re)formulá-la, eis que a interpretação judicial acha-se compreendida entre os processos informais de mutação constitucional, a significar, portanto, que "A Constituição está em elaboração permanente nos Tribunais incumbidos de aplicá-la". Doutrina. Precedentes. A interpretação constitucional derivada das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal - a quem se atribuiu a função eminente de "guarda da Constituição" (CF, art. 102, "caput") - assume papel de essencial importância na organização institucional do Estado brasileiro, a justificar o reconhecimento de que o modelo político-jurídico vigente em nosso País confere, à Suprema Corte, a singular prerrogativa de dispor do monopólio da última palavra em tema de exegese das normas inscritas no texto da Lei Fundamental (ADI nº 3345, rel. Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 25/08/2005).
    Conforme destacado no substancioso voto proferido pelo eminente Ministro Celso de Mello, as normas constitucionais que atribuem competências originárias ao Supremo Tribunal Federal devem ser interpretadas sob o influxo da natureza eminentemente política da jurisdição constitucional. Incumbe ao intérprete, portanto, atribuir às hipóteses compreendidas no artigo 102 da Constituição da República um significado que seja capaz de alinhar a Corte com sua vocação constitucional de preservação da unidade política do Estado brasileiro.
    Não se deve pressupor, portanto, que o legislador haja desejado concentrar na Suprema Corte uma variedade de demandas comuns, em que o conflito e os interesses subjacentes não impliquem risco concreto de subversão do pacto federativo ou grave comprometimento da autonomia dos entes políticos.
    E não é só. Toda essa construção não visa apenas à defesa de concepções abstratas sobre o papel do Tribunal na ordem constitucional atual, mas surgem também como um compromisso de eficiência do órgão de cúpula do Poder Judiciário. A exemplo do que ocorre em diversas democracias maduras, o Supremo Tribunal Federal deve concentrar esforços, fundamentalmente, na resolução de conflitos de natureza constitucional, sobretudo no que concerne à interpretação das normas que compõem a espinha dorsal do Estado Democrático de Direito ou ainda dos conflitos que desestabilizem perigosamente as relações políticas mantidas entre os entes da Federação.
    Pois bem. A presente reclamação desafia decisão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região que, antecipando os efeitos da tutela recursal, suspendeu decisão proferida pelo Juízo da 3ª Vara Federal da Seção Judiciária da Paraíba nos autos da ação nº 0806883-88.2020.4.05.8200. 
    Resumidamente, entendeu a autoridade reclamada que a demanda envolve conflito federativo entre a União e o Estado da Paraíba, atraindo, portanto, a competência originária compreendida no art. 102, inciso I, alínea “f”, da Constituição da República. Transcreve jurisprudência da Corte, no sentido de que compete ao Supremo Tribunal Federal, em caráter originário, a apreciação de demandas relativas à inscrição de Estados-membros nos cadastros federais de irregularidades ou inadimplência (AC-MC-REF nº 2.327, rel. Min. Celso de Mello; ACO nº 2.764-AgR, rel. Min. Luiz Fux e AC-MC-REF nº 2.200, rel. Min. Cármen Lúcia). 
    Com a devida vênia ao entendimento esposado pela autoridade reclamada, verifico que a demanda de origem encerra discussão de natureza eminentemente patrimonial, que, além de não comprometer a harmonia, a integridade política ou a intangibilidade do pacto federativo, destoa completamente da vocação constitucional do Supremo Tribunal Federal.
    De acordo com os documentos anexados pelo reclamante (eDOC 3), percebe-se que, na origem, o Estado da Paraíba desafia a validade do acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União que, na Tomada de Contas Especial nº 028.704/2013-4, condenou o Estado da Paraíba a ressarcir o montante de R$ 11.172.957,70 aos cofres públicos federais.
    Imbuída da intenção de preservar a austeridade das finanças públicas estaduais, a Procuradoria do Estado da Paraíba manejou ação declaratória de nulidade do crédito constituído pelo TCU, alegando que, por ocasião do julgamento da tomada de contas, estava prescrita a pretensão ressarcitória da União. 
    Cumpre ter presente que, a despeito do valor elevado do título executivo extrajudicial, a demanda proposta pelo Estado da Paraíba veicula questões triviais, que compõem o cotidiano de uma Vara Federal especializada em Execuções Fiscais. Não são raros, tampouco esporádicos, os eventos em que devedores manejam impugnações, embargos ou incidentes para impugnar a validade do crédito exigido pela Fazenda Pública, invocando defeitos do título executivo que embasa o processo de execução.
    Convém ressaltar, ainda, que algumas dessas matérias, a exemplo da prescrição da dívida fiscal, compõem o círculo das questões que podem - e devem - ser apreciadas de ofício pelo juiz, a qualquer tempo, enquanto não extinto o processo de execução. São assuntos que, diuturnamente, nas mais variadas espécies de execuções fiscais, orbitam a esfera de cognição judicial, independentemente de provocação das partes.
    Dessa forma, caso prevalecesse o entendimento da autoridade reclamada, toda e qualquer cobrança de condenação imposta, a Estado-membro, pelo Tribunal de Contas da União despertaria automaticamente a competência originária contemplada no art. 102, I, f, da Constituição da República, independentemente da verificação de um elemento real de desestabilização da unidade política da Federação.
    De mais a mais, essa interpretação, além de esvaziar substancialmente as competências atribuídas pelo texto constitucional às instâncias ordinárias do Poder Judiciário, parte de premissas equivocadas, muito provavelmente em decorrência de uma leitura açodada da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 
    Realmente, não se olvida que o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido sua competência originária para processar e julgar ações propostas por Estados-membros em desfavor da União, especialmente quando o pedido principal deduzido pelo ente subnacional se dirige ao cancelamento de registro efetuado nos cadastros de devedores federais (AC-MC-REF nº 2.327, rel. Min. Celso de Mello; ACO nº 2.764-AgR, rel. Min. Luiz Fux e AC-MC-REF nº 2.200, rel. Min. Cármen Lúcia).
    Diversamente, nos casos em que a ação proposta pelo Estado-membro desafia a validade de determinado crédito fiscal, tributário ou não tributário, e apenas acessoriamente postula a concessão de provimento jurisdicional apto a neutralizar o risco de inscrição do nome do Estado nos cadastros de devedores da União, entende a Suprema Corte pela inexistência do conflito federativo a que alude o art. 102, inciso I, f, da Constituição da República.
    Nesse sentido o acórdão proferido no julgamento da ACO 2023-AgR, rel. Ministra Rosa Weber, julgado em 16/12/2016. Eis o teor da ementa exemplar:
    CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DEMANDA OBJETIVANDO O RECONHECIMENTO DE PRESCRIÇÃO DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO. INEXISTÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO. PRECEDENTES. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A discussão acerca de de autuação fiscal isolada revela pretensão de natureza meramente patrimonial, inapta à configuração do conflito federativo qualificado atrativo da competência originária prevista no art. 102, I, f, da Constituição Federal. 2. A possibilidade de inscrição do autor nos cadastros de inadimplentes do Governo Federal em razão do não pagamento do crédito tributário discutido mostra-se igualmente insuficiente para configurar o conflito federativo qualificado, uma vez que a competência originária desta Suprema Corte se fixa a partir do pedido principal deduzido no feito, e não do pedido acessório. 3. O risco à Federação hábil a atrair a competência originária desta Suprema Corte é o que resulta diretamente da lide, balizada pelo pedido principal, de todo inviável sua caracterização por via indireta, a reboque do pedido acessório (ACO 2023 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 16/12/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-047 DIVULG 10-03-2017 PUBLIC 13-03-2017).
    No mesmo sentido o acórdão prolatado no julgamento da ACO nº 1.350, Tribunal Pleno, julgado em 18.12.2015. Na ocasião, a matéria foi enfrentada com a perspicácia e sutileza do saudoso Ministro Teori Zavascki, relator da referida ação civil originária, como se nota dos seguintes excertos do voto proferido por Sua Excelência:
    (...) É que o pedido relativo ao afastamento da inscrição do Estado do Acre no sistema SIAFI/CAUC/CADIN foi apresentado apenas no contexto do requerimento de tutela de urgência, não constituindo de maneira alguma o pedido principal, que é de extinção de obrigação de natureza tributária decorrente de auto de infração. Nesses termos, ao contrário do que insiste a União, não há falar na instauração da competência desta Corte prevista no art. 102, I, f, da Constituição Federal, pois a controvérsia dos autos tem mesmo natureza meramente patrimonial. (…)
    No caso da presente reclamação constitucional, extrai-se dos documentos anexados aos autos (eDOC 3) que a ação anulatória ajuizada pelo Estado da Paraíba tenciona a desconstituição do título executivo formado a partir da condenação do Tribunal de Contas da União, e apenas acessoriamente postula a concessão de provimento acautelatório para, como medida de prudência, resguardar-se em face de uma possível inscrição nos cadastros de devedores da União.
    Corrobora essa visão a circunstância de não se ter notícia nos autos quanto ao efetivo registro da dívida fiscal nos cadastros restritivos da União (SIAFI, CAUC e CADIN). Constata-se, nas razões deduzidas pelo reclamante, um mero receio de que, a partir da consolidação do crédito fiscal, a Fazenda Pública proceda à inclusão do Estado da Paraíba nos aludidos cadastros, o que fatalmente implicará consequências nefastas para a Administração Pública estadual.
    Assim, entendo que a autoridade reclamada trilhou um caminho que se afasta vertiginosamente do substrato axiológico do acórdão prolatado na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.345.
    Ante o exposto, julgo procedente a presente reclamação para cassar em definitivo a decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região no Agravo de Instrumento nº 0812952-98.2020.4.05.0000, tendo em vista que não compete originariamente ao STF apreciar a causa em questão. 
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 11 de junho de 2021. 
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente