Tribunal: STF
Processo: MI 7360
Classe: MI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-08
Data de publicação: 2021-04-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
MANDADO DE INJUNÇÃO. ALEGADA AUSÊNCIA DA NORMA REGULAMENTADORA DO INC. III DO § 4º DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PROMULGAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 103/2019. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS PARA A REGULAMENTAÇÃO DAS APOSENTADORIAS ESPECIAIS. SERVIDORA MUNICIPAL DA ÁREA DE SAÚDE. IRREGULARIDADE NA REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL. DEFICIÊNCIA NA INSTRUÇÃO. ILEGITIMIDADE AD CAUSAM DAS AUTORIDADES IMPETRADAS. PRECEDENTES. MANDADO DE INJUNÇÃO INDEFERIDO.
Relatório
    1. Mandado de injunção impetrado por Julienne de Freitas Parada, em 1º.4.2021, contra suposta omissão legislativa imputada ao Presidente da República, ao Presidente do Senado e à União.
    2. A impetrante informa ser psicóloga, servidora municipal do Rio de Janeiro e ter, antes, atuado na mesma atividade, considerada insalubre, “na prefeitura de São Gonçalo/RJ”, por “7 anos que devem ser computados para aposentadoria especial (…) de que trata o inc. III, do § 4º do art. 40 da CF/88, com redação dada pela EC nº 47/05, conforme Súmula Vinculante nº 33 do Supremo Tribunal Federal” (fls. 2 e 7, e-doc. 1).
    Afirma que “começou a trabalhar na PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO em 29/11/2002, que somam até a presente data 18 anos e 2 meses e 21 dias, a soma total de seu trabalho como psicóloga nas duas prefeituras é de 25 anos 7 meses de trabalho, sendo assim faz jus a aposentadoria especial como profissional de saúde” (fl. 2, e-doc. 1).
    Apresenta o histórico funcional com as respectivas contagens de tempo, asseverando que, “durante todo o seu histórico laboral desempenhou atividades com exposição a agentes nocivos à sua saúde” (fl. 2, e-doc. 1). 
    Anota que, “considerando que o marco inicial das atividades laborais da Requerente foi em 25/08/1992 e passou a ser insalubre em janeiro de 1995, conforme demonstrado pela declaração emitida em 19/04/2019, pela Subsecretaria de Recursos Humanos da Prefeitura de São Gonçalo, esta cumpriu os 25 anos necessários à concessão da aposentadoria especial. Sendo assim, a autora possui na presente data, exatos 25 anos 7 meses de exercício constante e ininterrupto de atividade insalubre, por contato de agentes físicos e biológicos” (fl. 3, e-doc. 1). 
    Alega que “o direito mencionado, mesmo que assegurado na Carta Magna, depende de lei regulamentadora, ainda não editada. Em situação tal, só resta à Impetrante, valer-se do Mandado de Injunção, como lhe assegura o artigo 5º, LXXI, da Lei Magna” (fl. 4, e-doc. 1). 
    Informa que, “no início de 2020, procurou o setor de protocolo da Secretaria Municipal de Saúde para dar entrada no processo para obtenção da aposentadoria especial, Porém, teve como resposta, que tal processo não poderia ser aberto, pois, apesar de ter já direito à aposentadoria especial, a autoridade competente, ou seja, o Prefeito do Município do Rio de Janeira, não editou as normas infralegais pertinentes para que os atos procedimentais dentro da Administração Pública fossem efetuados pelos servidores dos órgãos envolvidos” (fl. 3, e-doc. 1). 
    Ressalta “que tentou dar entrada em sua aposentadoria pelas vias administrativas, mas foi informada que devia juntar sentença de mandado de injunção, não tendo outra alternativa pedindo assim socorro ao judiciário” (fl. 3, e-doc. 1). 
    Afirma que, nos termos da “Súmula Vinculante 33 [deste Supremo Tribunal], aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III, da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica” (fl. 4, e-doc. 1). 
    Salienta que “a requerente ingressou no serviço público no ano de 1992, antes da EC 41/2003, sob o regime estatutário de forma efetiva, logo, tem o direito de receber os proventos da aposentadoria de forma integral na TOTALIDADE da sua remuneração, além da benesse da PARIDADE, ou seja, extensão aos proventos de aposentadoria de todos os reajustes concedidos aos servidores ativos, ainda que os mesmos sejam advindos de modificações estruturais da carreira ou do cargo que o mesmo ocupava quando estava na ativa, estabelecido pela Emenda Constitucional acima citada” (fl. 6, e-doc. 1). 
    Estes os pedidos: 
    “4. A concessão da ordem, com o reconhecimento da mora legislativa, e deferimento da injunção para:
    I - Determinar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora;
    II - Estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, das liberdades ou das prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as condições em que poderá o interessado promover ação própria visando a exercê-los;
    III - Caso não seja suprida a mora legislativa no prazo determinado, conforme dispõe o inciso III do parágrafo 4º do artigo 40, da Constituição da República Federativa do Brasil e da Lei Complementar Estadual nº 161 de 15 de setembro de 2014, art. 57 da Lei Federal 8.213/1991, Lei Benefícios da Previdência Social e da Súmula Vinculante nº 33 do STF por analogia, para que a autora possa gozar do direito pleiteado” (fl. 8, e-doc. 1). 
    Requer “a determinação ao Órgão para que disponibilize as certidões necessárias à comprovação do direito da Autora, no prazo de 10 dias nos termos do Art. 4, § 2º, da Lei n. 13.300/2016” (fl. 8, e-doc. 1).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    3. Inicialmente, cumpre ressaltar que os advogados que subscrevem a petição inicial não apresentaram procuração nos autos, configurando, assim, irregularidade na representação processual da impetrante.
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido do não conhecimento de ação ajuizada por advogado que não disponha, nos autos, do necessário instrumento de mandato judicial. Nesse sentido, os seguintes julgados: AI n. 625.581, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Plenário, DJ 13.4.2007; AI n. 736.161-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 23.10.2009; e SS n. 1.349-AgR-AgR, Relator o Ministro Carlos Velloso, Plenário, DJ 11.10.2001.
    O caso sequer é de conceder prazo para sanar a irregularidade, pois, ainda que viesse ela a ser superada, patente que a presente ação não reúne condições de prosseguir neste Supremo Tribunal.
    4. A ação não se fez acompanhada de qualquer documentação, sequer dos contracheques e declaração mencionados na inicial que comprovariam o “exercício constante e ininterrupto de atividade insalubre, por contato de agentes físicos e biológicos” (fl. 3, e-doc. 1). 
    É inaplicável o disposto no § 2º do art. 4º da Lei n. 13.300/2016 a prever ordem judicial para exibição de documentos apenas “havendo recusa [da autoridade] em fornecê-lo por certidão, no original, ou em cópia autêntica”. Os documentos mencionados são de acesso irrestrito da impetrante, não havendo nos autos qualquer comprovação de recusa das autoridades administrativas em fornecê-los.
    5. Tampouco se verifica a legitimidade passiva das autoridades impetradas, observada a jurisprudência firmada neste Supremo Tribunal após a promulgação da Emenda Constitucional n. 103/2019. 
    A impetrante alega ausência da norma regulamentadora da aposentadoria especial de servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, originariamente prevista no inc. III do § 4º do art. 40 da Constituição da República, mas atualmente revogado pela Emenda Constitucional n.103/2019, na qual, nos termos do § 4º-C, passou-se a prever:
    “§ 4º-C. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação” (Incluído pela Emenda Constitucional n. 103, de 2019).
    A Emenda Constitucional n. 103/2019 conferiu a cada unidade federada competência específica para a regulamentação dos regimes próprios de aposentadoria especial. 
    Reservou-se à União, sob competência do Presidente da República, disciplinar a aposentadoria especial dos servidores públicos federais. 
    Incabível, portanto, o mandado de injunção contra o Presidente da República para a regulamentação de normas restritas à competência do respectivo Município, configurada a ilegitimidade passiva do impetrado.
    É o que tem prevalecido na jurisprudência deste Supremo Tribunal:
    “Isso significa que, com o advento da EC nº 103/2019 – em relação aos servidores públicos estaduais, distritais e/ou municipais –, a prestação legislativa exigida pelo hoje revogado inciso I do § 4º do art. 40 da Constituição Federal passou a integrar a esfera de competências legislativas do respectivo ente federado ao qual o agente público ache-se vinculado (Estado-membro, Distrito Federal ou Município), cabendo à União Federal dispor, tão somente, sobre a aposentadoria especial dos servidores públicos federais.
      Vê-se, desse modo, que, em mandados de injunção impetrados por servidores públicos estaduais, distritais e/ou municipais objetivando o direito à aposentadoria especial a que alude o art. 40, § 4º-A, da Constituição Federal (incluído pela EC nº 103/2019), nada justifica a indicação do Presidente da República ou do Congresso Nacional para figurarem como autoridades ou órgãos estatais coatores, eis que a colmatação de eventual lacuna legislativa existente no tema deverá ser implementada por meio da legislação complementar a ser editada pela correspondente unidade da Federação.
      Com efeito, tratando-se, agora, de matéria sujeita à competência legislativa privativa dos Estados-membros, do Distrito Federal e/ou dos Municípios (CF, art. 40, § 4º-A), somente tais unidades da Federação poderão dispor sobre os critérios e parâmetros a serem observados para efeito de acesso dos seus respectivos servidores públicos ao benefício da aposentadoria especial da pessoa com deficiência vinculada a regime próprio de previdência social.
      Tendo em vista, portanto, a manifesta ausência de competência legislativa da União Federal para dispor sobre a aposentadoria especial dos servidores estaduais, distritais e/ou municipais a que se refere o art. 40, § 4º-A, da Constituição Federal (incluído pela EC nº 103/2019), não há como dar trânsito, nesta Corte, aos pleitos injuncionais formulados por tais categorias funcionais, eis que, no tema ora em exame, a omissão legislativa já não pode mais ser atribuída a qualquer dos órgãos e autoridades estatais indicados taxativamente no rol inscrito no art. 102, I, “q”, da Constituição da República.
      É de ressaltar-se que esse mesmo entendimento tem sido observado em recentíssimas decisões proferidas por eminentes Ministros desta Suprema Corte (MI 4.491/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – MI 6.816/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – MI 7.026/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – MI 7.177/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – MI 7.235/DF, Rel. Min. ROSA WEBER – MI 7.236/DF, Rel. Min. ROSA WEBER, v.g.)” (MI n. 6.981, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 21.2.2020).
    Esse entendimento foi reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal, por exemplo, no julgamento do Agravo Regimental no Mandado de Injunção n. 4.245, Relator o Ministro Luiz Fux, em julgamento finalizado em 24.4.2020:
    “6. O art. 40, § 4º-A, da Carta da República, incluído pela Emenda Constitucional 103/2019, predica que cada ente político da Federação deverá estabelecer, em relação a seus próprios agentes estatais, por meio de leis complementares a serem editadas no âmbito de cada uma das unidades federadas, o respectivo regime especial de aposentadoria dos servidores portadores de deficiência.
    7. A colmatação de eventual lacuna legislativa existente na regulamentação da aposentadoria especial de servidores públicos estaduais, municipais ou distritais portadores de deficiência deverá ser realizada por meio da legislação complementar a ser editada pela correspondente unidade da Federação, de sorte que a União Federal não mais possui competência legislativa para dispor sobre a aposentadoria especial desses servidores, nos termos do art. 40, § 4º-A, da Constituição Federal, incluído pela EC 103/2019.
    8. A ausência de competência legislativa da União Federal para regulamentar a aposentadoria especial de servidores públicos estaduais, municipais ou distritais portadores de deficiência implica a ilegitimidade passiva do Presidente da República ou do Congresso Nacional para figurarem como autoridades ou órgãos estatais coatores, o que, por conseguinte, afasta a competência desta Corte para a apreciação do mandamus, na forma do art. 102, I, “q”, da Constituição da República. 9. Ex positis, reajusto o voto para reconsiderar as decisões constantes dos e-Docs. 35 e 45, e declarar o mandado de injunção PREJUDICADO, diante da superveniência da Emenda Constitucional 103/2019.
    Prejudicado o agravo interno interposto pela União” (MI n. 4.245 AgR-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Pleno, Dje 22.6.2020).
    Embora a discussão naquele julgado se restringisse à aposentadoria especial de servidores portadores de deficiência (§ 4º-A do art. 40 da Constituição), o mesmo comando normativo de repartição de competências repte-se nos §§ 4º-B (ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos) e 4º-C (servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde).
    Confiram-se, ainda, as recentes decisões monocráticas:
    “Relativamente à aposentadoria especial de servidor público cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, a referida norma estabelece que poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação (art. 40, § 4º-C, da Constituição Federal).
    Ou seja, atribuiu-se aos entes da Federação a competência para legislar acerca dos critérios para concessão de aposentadoria especial ao servidor que exerce seu cargo exposto à situação de insalubridade.
    Desse modo, eventual mora no dever de legislar sobre o tema não necessariamente imputa-se ao Presidente da República e ao Congresso Nacional; nessa hipótese, a competência para processar e julgar o mandado de injunção não mais pertence a esta Corte.
      No caso sob exame, tendo em vista que o impetrante é servidor municipal, verifica-se que a omissão no dever de elaborar a norma regulamentadora deve ser atribuída ao Chefe do Executivo do Município de Cerquilho/SP, o que afasta a competência desta Corte para o feito, à luz do disposto no art. 102, I, “q”, da Constituição Federal” (MI n. 7.330, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 3.12.2020).
    “Consta dos autos que o impetrante é servidor público da Secretaria de Estado de Saúde do Governo do Distrito Federal (SES) (pág. 2 da inicial), e nesta oportunidade insurge-se contra suposta omissão na elaboração da norma regulamentadora prevista no art. 40, § 4°, da Constituição Federal.
    Ocorre que, em 13/11/2019, foi publicada a Emenda Constitucional 103/2019, que introduziu o § 4º-A do art. 40 da Constituição Federal – CF, o qual estabelece que a aposentadoria especial de servidores públicos municipais, estaduais e distritais poderá ser disciplinada por lei complementar do respectivo ente federativo (...)
    Constato, portanto, a ilegitimidade passiva ad causam das autoridades indicadas como coatoras nesta impetração e, por conseguinte, a incompetência do STF para o julgamento do presente feito, na forma do art. 102, I, q, da CF” (MI n. 7.326, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 4.3.2021).
    Também no julgamento do Recurso Extraordinário com repercussão geral n. 1014286, o Pleno deste Supremo Tribunal assentou:
    “Após a EC 103/2019, o § 4º-C do art. 40 da Constituição, passou a dispor que o ente federado poderá estabelecer por lei complementar idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação. Não há vedação expressa ao direito à conversão do tempo comum em especial, que poderá ser disposta em normativa local pelos entes federados, tal como operou a legislação federal em relação aos filiados ao RGPS, nos termos do art. 57, da Lei 8213/91” (RE n. 1.014.286, redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, DJe 24.9.2020)
    Na espécie, além da irregularidade na representação processual e da deficiência na instrução do processo, constata-se, à luz da jurisprudência que se vem consolidando neste Supremo Tribunal, a ilegitimidade ad causam das autoridades impetradas nesta ação mandamental, sem condições de prosseguimento neste Supremo Tribunal, observado o disposto a al. q do inc. I do art. 102 da Constituição da República. 
    6. Pelo exposto, indefiro o mandado de injunção (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 
    Publique-se. 
    Brasília, 8 de abril de 2021.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora