Tribunal: STF
Processo: SS 5473
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-18
Data de publicação: 2021-05-18

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. DIREITO TRIBUTÁRIO. IPVA. DATA DO FATO GERADOR. ALTERAÇÃO. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE NONAGESIMAL. ART. 150, III, “C”, DA CF. DECISÕES IMPUGNADAS QUE OBSTAM A INCIDÊNCIA TOTAL DO IMPOSTO NO EXERCÍCIO DE 2021. ALEGAÇÃO DE RISCO À ECONOMIA PÚBLICA. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE DA ARGUMENTAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DECISÕES COLEGIADAS NO ÂMBITO DESTE STF. MATÉRIA PENDENTE DE JULGAMENTO NA ADI 5.282. RECEITA TRIBUTÁRIA NÃO PREVISTA NO EXERCÍCIO ANTERIOR. RISCO DE CRIAÇÃO DE PASSIVO RELATIVO A RESTITUIÇÕES. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE INDEFERE.
    Decisão: Trata-se de suspensão de segurança ajuizada pelo Estado de São Paulo contra decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos dos Agravos de Instrumento nºs 2302603-41.2020.8.26.0000, 3000636-80.2021.8.26.0000, 2043361-04.2021.8.26.0000, 2286291-87.2020.8.26.0000, 2002425-34.2021.8.26.0000, 2019667-06.2021.8.26.0000, do Agravo nº 2013819-38.2021.8.26.0000, e da Apelação em Mandado de Segurança nº 1015599-54.2020.8.26.0068, que, atendendo a pedidos de locadoras de veículos e de associações dessas empresas, asseguraram a manutenção de benefício fiscal de Imposto sobre a Propriedade de Veículo Automotor – IPVA previsto na Lei nº 13.296, de 23 de dezembro de 2008, a despeito de o referido benefício já ter sido revogado pela Lei estadual nº 17.293, de 15 de outubro de 2020.
    Narra o Estado autor que foram ajuizados na origem diversos Mandados de Segurança com o intuito de obter a manutenção do benefício fiscal já revogado, que reduzia em 50% a alíquota do IPVA dos veículos de propriedade de locadoras de veículos. Informa que as decisões ora impugnadas, que deferiram os pedidos liminares, estão fundamentadas em suposta inobservância do princípio da anterioridade nonagesimal. Afirma, todavia, que referidas decisões não consideraram a edição da Lei nº 17.302, de 11.12.2020, que alterou a data do fato gerador do IPVA do exercício de 2021, postergando-a para o 91º dia do exercício de 2021, de forma a permitir a incidência integral do IPVA relativo aos veículos de propriedade das locadoras já no presente exercício. 
    Sustenta que as decisões em tela geram risco de dano à economia e administração pública, pois possuem efeito multiplicador para todo o setor de locação de veículos e potencialmente impedem a arrecadação de cerca de R$ 107.000.000,00 (cento e sete milhões de reais), comprometendo assim as ações estatais direcionadas ao combate aos efeitos da COVID-19, razão pela qual a lesão à ordem econômica e administrativa decorrente da manutenção das decisões impugnadas seria evidente. Argumenta que o art. 116 do Código Tributário Nacional autoriza o legislador a fixar o momento em que se considera ocorrido o fato gerador, de modo que as Leis nº 17.293 e 17.302 do Estado de São Paulo são constitucionais “já que não há afronta(m) aos princípios da anterioridade, tanto comum, quanto nonagesimal, insculpidos nos artigos. 150, III, “b” e “c”, da Constituição Federal”. Alega que matéria similar está sendo discutida por esta Corte, na ADI 5.282.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão das decisões que asseguram a manutenção do referido benefício fiscal já revogado, proferidas pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo nos autos dos Agravos de Instrumento nºs 2302603-41.2020.8.26.0000, 3000636-80.2021.8.26.0000, 2043361-04.2021.8.26.0000, 2286291-87.2020.8.26.0000, 2002425-34.2021.8.26.0000, 2019667-06.2021.8.26.0000, do Agravo nº 2013819-38.2021.8.26.0000, e da Apelação em Mandado de Segurança nº 1015599-54.2020.8.26.0068, até o trânsito em julgado das respectivas ações na origem.
    Em parecer acostado aos autos, a Procuradoria Geral da República opinou pelo deferimento do pedido de suspensão (doc.22).
    A Associação Nacional de Empresas de Aluguel de Veículos e Gestão de Frotas – ANAV apresentou petição alegando, preliminarmente, descabimento da presente medida por haver supressão de instância diante da inexistência de decisão de mérito nos Agravos de instrumento apontados. Relata que foram omitidas pelo Estado de São Paulo informações essenciais ao correto deslinde da controvérsia, porquanto a Lei nº 17.293, de 16 de outubro de 2020, teria revogado com efeitos imediatos o benefício fiscal concedido e somente após decisões judiciais favoráveis aos contribuintes é que teria sido incluído o artigo 6º à Lei nº 17.302/2020 para alterar o fato gerador do IPVA. Sustenta a ocorrência de burla ao princípio da anterioridade, razão pela qual pugna pelo indeferimento da contracautela, em atenção aos princípios da anterioridade, da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança legítima (doc. 24).
    A sociedade empresária Porto Seguro Locadora de Veículos LTDA peticionou sustentando, preliminarmente, a ausência de competência desta Corte, ao fundamento de que a discussão na instância inferior não teria sido exaurida. Defende, no mérito, tratar-se de verdadeira manobra por parte do Estado de São Paulo de revogar determinada isenção aplicável às locadoras de veículos sem observância dos princípios da anterioridade anual e nonagesima, na medida em que, somente após o decisões judiciais do TJSP, teria o Estado de São Paulo alterado a data do fato gerador do IPVA. Aduz, ao final, ausência de grave lesão à saúde, segurança, ordem e economia públicas, sobretudo diante do equilíbrio das contas públicas adotado para o ano de 2021 (doc. 28).
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra uma série de decisões provisórias do Tribunal de Justiça de São Paulo que suspenderam a incidência da integralidade do IPVA relativo a automóveis de propriedade de empresas locadoras, ao fundamento de que a lei que revogou isenção parcial anteriormente vigente, publicada em 15 de outubro de 2020, não teria observado o princípio da anterioridade nonagesimal, em se considerando como data do fato gerador do imposto o dia 1º de janeiro de 2021. Haja vista terem as decisões impugnadas sido proferidas por Tribunal e considerada a natureza constitucional da controvérsia das causas de origem, relativa à regra da anterioridade tributária nonagesimal (art. 150, III, “c”, da CF), verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.
    Nada obstante cabível o pedido de suspensão em tela, não se verificam no caso concreto os elementos necessários à excepcional concessão da contracautela. Isto porque, em primeiro lugar, o Estado autor não comprovou, neste juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo, a plausibilidade de sua argumentação, na medida em que não se encontram na jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal decisões colegiadas que indiquem ser constitucional a alteração casuística da data do fato gerador do IPVA, direcionada a apenas uma categoria de proprietários de veículos automotores e com o intuito de não incidir na vedação do art. 150, III, “c”, da CF. Com efeito, no caso concreto, o Estado de São Paulo revogou isenção que concedia a veículos de propriedade de empresas locadoras por meio de lei publicada no dia 15 de outubro de 2020 (Lei Estadual 17.293/2020). Com vistas a possibilitar a incidência do valor integral do IPVA a estes veículos já no ano corrente, o Estado editou, no dia 11 de dezembro de 2020, a Lei Estadual 17.302/2020, que, entre outras coisas, alterou a data do fato gerador do IPVA dos veículos pertencentes a estas empresas para o 91º dia do exercício de 2021. 
    Deveras, tal como pontuado na inicial deste pedido de suspensão, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal enfrentará especificamente a questão constitucional da possibilidade de alteração do fato gerador do IPVA pelos Estados quando julgar a ADI 5.282, de relatoria do Ministro Marco Aurélio. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade que tem como objeto lei do Estado do Paraná que, ao que consta, alterou a data do fato gerador do IPVA de todos os veículos automotores registrados naquela unidade da federação até o ano de 2014, ao passo que a legislação paulista mencionada no presente incidente teve como destinatário apenas uma categoria de veículos automotores, tal como já descrito.
    Haja vista não ter o Plenário deste Supremo Tribunal Federal se debruçado especificamente sobre a matéria controvertida e considerando que a lei paulista impugnada na origem não promove a alteração geral da data do fato gerador do IPVA no Estado de São Paulo, tendo, antes, instituído aparente tratamento desigual entre contribuintes em situação equivalente, cumpre, nos limites da cognição possível neste incidente de contracautela, privilegiar o entendimento adotado pelo Tribunal local nas decisões provisórias impugnadas, até que esta específica questão jurídica venha a ser oportunamente discutida no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. 
    Ademais, não logrou o Estado autor comprovar a efetiva ocorrência do risco à economia pública necessário ao deferimento do pedido de suspensão - salientando que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15, caput, da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF. Isto porque as decisões impugnadas apenas postergam, até o deslinde definitivo da questão jurídica controvertida, o recebimento parcial de tributo cuja receita nem sequer se previa até o exercício anterior, ante a vigência da isenção revogada pela Lei Estadual 17.293, de 15 de outubro de 2020. Lado outro, a efetivação do pagamento integral dos tributos em questão na pendência de relevante discussão acerca da constitucionalidade da exação pode vir a gerar para o Estado no futuro relevante passivo relativo a restituições, caso reste pacificado o entendimento no sentido de que houve, no caso concreto, violação à regra da anterioridade tributária nonagesimal (CF, art. 150, III, “c”) ou ao princípio da isonomia tributária (CF, art. 150, III). 
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 15, caput, da Lei 12.016/2009. 
    Publique-se.
    Brasília, 18 de maio de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente