Tribunal: STF
Processo: ACO 3414
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-30
Data de publicação: 2021-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Distrito Federal em face da União, por meio da qual objetiva:
    “i) o deferimento do pedido de tutela de urgência, autorizando-se que, até o final julgamento da presente demanda, os recursos repassados ao Fundo Constitucional do Distrito Federal possam ser utilizados em exercícios distintos daqueles nos quais houve o aporte pela União Federal, diferentemente do que foi determinado pelo Tribunal de Contas da União no item 9.4 do Acórdão nº 2.938/2018-Plenário e no Acórdão nº 1.245/2020-Plenário; 
    (...)
    (iii) ao final da demanda, o reconhecimento de que os recursos repassados ao Fundo Constitucional do Distrito Federal podem ser utilizados em exercícios distintos daqueles nos quais houve o aporte pela União Federal, diferentemente do que foi determinado pelo Tribunal de Contas da União no item 9.4 do Acórdão n. 2.938/2018-Plenário no Acórdão nº 1.245/2020-Plenário; e
    (iv) quando menos, caso seja desacolhido o pedido deduzido no item ‘iii’ acima, postula-se, então, a outorga de eficácia prospectiva ao ato decisório proferido por essa Suprema Corte, no sentido da concessão de um período de transição de 60 (sessenta meses), contados do trânsito em julgado da decisão proferida nesta causa, para que o Distrito Federal se adapte ao entendimento adotado pela parte ré, na perspectiva das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas da União (item 9.4 do Acórdão nº 2.938/2018-Plenário no Acórdão nº 1.245/2020-Plenário), no sentido da necessidade de utilização de recursos do FCDF exclusivamente no mesmo exercício em que houve o respectivo aporte pela União Federal”. 
    O autor narra que o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) foi instituído pela Lei Federal 10.633/2002, com a finalidade de regulamentar o art. 21, inciso XIV, da Constituição Federal e responsabilizar a União pelo financiamento do ente distrital relativamente à organização e manutenção das corporações policiais e de bombeiros, assim como quanto à execução dos serviços públicos de saúde e educação. 
    Relata que, além de citar os serviços submetidos ao Fundo, a Lei fixou o valor original em R$ 2,9 bilhões, total que deveria ser corrigido anualmente pela variação da receita corrente líquida da União (art. 2º), perfazendo, atualmente, a quantia de cerca de R$ 14 bilhões por ano, que devem ser entregues ao Distrito Federal sob a forma de duodécimos, até o dia 5 de cada mês (art. 4º). 
    No entanto, sustenta que, recentemente, o Tribunal de Contas da União, mediante duas decisões, determinou ao Fundo Constitucional, às Corporações Militares e às Secretarias de Saúde e Educação do Distrito Federal que, na execução do orçamento do FCDF, adotassem as providências necessárias para que o empenho, a liquidação e o pagamento das despesas respeitassem o princípio da anualidade e o regime de competência, nos termos do art. 165, inciso III, da Constituição Federal c/c arts. 2º e 35, inciso II, da Lei 4.320/64. Em outras palavras, segundo o autor, o TCU determinou que os recursos do FCDF, alocados para o Distrito Federal por meio de duodécimos, somente sejam empregados no ano em que efetivamente forem recebidos pelo ente distrital, orientação que passará a valer no prazo de 90 (noventa) dias a partir do encerramento da situação de calamidade pública atualmente existente em razão da pandemia da Covid-19. 
    Assim, aduz que o objetivo da demanda consiste no reconhecimento de que a utilização de recursos do FCDF, em exercícios diversos daqueles nos quais foram aportados pela União mostra-se em conformidade com o postulado da anualidade orçamentária e com o regime de competência, tornando-se legítimo o emprego de tais valores em exercícios diversos, sobretudo quando se tratar da utilização de recursos de um mês para o custeio de despesas do mês imediatamente anterior, como ocorre na espécie. 
    Explica que o Tribunal de Contas da União amparou-se em uma “suposta” ausência de vinculação das receitas na sua composição, para caracterizar o FCDF, como um fundo de natureza meramente contábil, e não especial, de modo que não lhe seriam aplicáveis os arts. 71 e seguintes da Lei 4.320/64, especialmente no que se refere à manutenção do saldo positivo do fundo de um exercício para o outro e à possibilidade de utilização de recursos em exercícios diferentes. 
    Contudo, sob a ótica do autor, o FCDF consistiria em um Fundo de natureza especial, porquanto: 
    “(i) constitui um instrumento de ação pública que tem por finalidade o necessário financiamento de políticas de segurança, saúde e educação no Distrito Federal, (ii) os seus objetivos encontram-se estabelecidos no artigo 21, inciso XIV, da Constituição Federal e na Lei Federal nº 10.633/2002, (iii) as suas receitas encontram-se previamente definidas no art. 2º da Lei federal nº 10.633/2002; e (iv) tem por escopo proteger os recursos a eles vinculados, impedindo-se a sua utilização para fins diversos”. 
    Articula sua pretensão com base nas seguintes normas: art. 71 e seguintes da Lei 4.320/64; art. 71 e seguintes do Decreto 93.872/86; e arts. 8º, inciso I, e 50, inciso I, da Lei de Responsabilidade Fiscal. 
    Assevera que o Fundo Contábil seria uma modalidade de Fundo Especial, previsto no art. 71 da Lei Federal 4.320/64 e no art. 71 do Decreto 93.782/1986, de modo que os regramentos do regime de competência e o princípio da anualidade orçamentária devem ser compreendidos na perspectiva dos fundos em geral, tal como FCDF.
    Argumenta que o princípio da anualidade orçamentária seria, de fato, observada na sua gestão, pela circunstância de que os seus recursos encontram-se legal e constitucionalmente vinculados a finalidades específicas, o que levaria às seguintes constatações:
    “(i) os recursos aportados no FCDF e não utilizados em um determinado exercício permanecem no Fundo, na forma de superávit, para a sua utilização no exercício seguinte e (ii) revela-se legítima a utilização de valores do Fundo para pagamentos de despesas do mês imediatamente anterior, ainda que se trate de anos diferentes”. 
    Salienta, ainda, que, muito antes da instituição do próprio Fundo Constitucional, o autor tem utilizado recursos do mês de janeiro para o custeio de despesas do mês de dezembro do ano anterior, além de que o próprio Tribunal de Contas da União já reconheceu em outras decisões a natureza especial do referido fundo, sem olvidar que não haveria qualquer razão para súbita mudança de orientação, após quase 20 anos, em respeito à segurança jurídica, à preservação do equilíbrio federativo, reconhecimento da extensão do federalismo fiscal e à proteção da situação financeira do ente subnacional. 
    Desse modo, caso, eventualmente esta Corte não acolha a pretensão deduzida, requer a modulação temporal dos efeitos do ato decisório proferido na causa, outorgando-se um prazo de transição de 60 (sessenta meses) para que o Distrito Federal adapte-se ao entendimento firmado pela parte ré, consubstanciado na determinação emanada do Tribunal de Contas da União, no sentido de que o emprego dos recursos do FCDF deve ser feito no mesmo exercício, sem a possibilidade de utilização de tais valores em exercícios diversos. 
    Por fim, sobre os requisitos para a concessão da medida liminar, aponta a plausibilidade dos argumentos invocados, bem como um impacto fiscal e orçamentário de aproximadamente R$ 700 milhões de reais anuais, que representará um gravíssimo problema financeiro para o Distrito Federal, que poderá inviabilizar a prestação de serviços públicos, a realização de investimentos e o pagamento de servidores públicos e fornecedores, tudo isso potencializado pela pandemia da Covid-19. 
     Preliminarmente, determinei a intimação da União para que prestasse informações preliminares acerca das alegações do Distrito Federal (eDOC 10).
    A União (eDOC 14) aduz que não se pode admitir a categorização do referido Fundo (FCDF) como fundo especial, porque para assim ser considerado, ele deveria ser o “produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços”, nos termos do art. 71 da Lei 4.320/1964. 
    Assevera que, da análise da legislação do FCDF, do entendimento do TCU e dos dispositivos que lhe são relacionados, a conclusão é a de que o fundo é meramente contábil, uma vez que seus recursos “não se originam de uma fonte própria Fundo, sendo majoritariamente compostos por recursos de livre aplicação do Tesouro Nacional”, nos termos da Nota Técnica 29486/2020/ME, anexa.
    Alega, in verbis, que:
    “(...) classificar o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) como fundo especial não encontra respaldo na ordem jurídica. Pretende-se, com essa interpretação sui generis, de um lado, afastar a aplicação de normas de Direito Financeiro (empenho, liquidação e o pagamento das despesas), notadamente aquelas relativas ao princípio da anualidade e ao regime de competência, nos termos do art. 165, III, da Constituição Republicana de 1988, combinado com o que dispõem os arts. 2º e 35, II, da Lei nº 4.320/64. De outro lado, objetiva o ente distrital apropriar-se de eventual saldo remanescente de um ano no exercício financeiro seguinte, algo tampouco autorizado pela ordem jurídica”.
    Por fim, afirma estarem ausentes os requisitos necessários para a concessão de medida liminar, pois: i) a pretensão do requerente não encontra respaldo na ordem jurídica e afronta as normas de direito financeiro previstas na Constituição; ii) não há que se falar em risco de perecimento do direito, pois a Corte Contas não emitiu comando com exequibilidade imediata, deferindo prazo adicional para que o Distrito Federal cumpra as normas de Direito Financeiro pertinentes e possa corrigir aspectos relevantes da execução orçamentária dos recursos federais; e iii) o autor tinha conhecimento das determinações do TCU desde a prolação do Acórdão 2.938/2018-Plenário, motivo pelo qual não cabe falar em surpresa por suposta mudança de entendimento do órgão de controle externo.
    Em 24.8.2020, indeferi o pedido de tutela de urgência, por ausência de perigo da demora quanto à implementação das determinações do TCU. (eDOC 21)
    Irresignado, o Distrito Federal interpôs agravo interno. (eDOC 29)
    A União apresentou contestação à ação, reiterando os argumentos apresentados na manifestação preliminar e pugnando pela improcedência dos pedidos da inicial. (eDOC 32)
    O Distrito Federal apresentou alegações finais, informando que não possui novas provas a produzir. (eDOC 37).
    A União apresentou contrarrazões ao agravo interno. (eDOC 39)
    A Procuradoria-Geral da República manifesta-se pela improcedência do pedido, em parecer assim ementado:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. FINANCEIRO. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO STF. CONFLITO FEDERATIVO. FUNDO CONSTITUCIONAL DO DISTRITO FEDERAL. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE. REGIME DE COMPETÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar ação cível originária ajuizada pelo Distrito Federal contra a União buscando possibilitar o uso dos recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal – FCDF, previsto no art. 21, XIV, da Constituição Federal, em exercícios distintos daqueles em que feito o respectivo aporte pela União, nos termos do art. 102, I,’f’, da Constituição Federal. 2. O FCDF é fundo de natureza contábil, integrante do orçamento da União, financiado por recursos de livre aplicação do Tesouro Nacional, e submete-se ao princípio da anualidade e ao regime de competência, nos termos do art. 165, III, da Constituição Federal, c/c os arts. 2º e 35, II, da Lei 4.320/1964. — Parecer pela improcedência da ação, prejudicado o agravo interno”. (eDOC 42)
    É o relatório. Passo a decidir.
1) Competência
    De início, reafirmo a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar a presente ação, nos termos do art. 102, inciso I, alínea f, da Constituição Federal, tendo em vista a potencialidade da existência de conflito federativo. 
    O cerne do debate trazido nesta demanda consiste em definir os “contornos do postulado da anualidade orçamentária e do regime de competência no âmbito do Fundo Constitucional do Distrito Federal”.
    Em matéria semelhante (titularidade do imposto de renda, descontado na fonte, dos policiais do Distrito Federal), o Plenário desta Corte já se posicionou pelo reconhecimento de sua competência, na ACO 3.258 MC-Ref, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, DJe 30.9.2020, cuja ata da sessão de julgamento assim sintetiza:
    “O Tribunal, por maioria, referendou a decisão mediante a qual deferida a liminar, para determinar à União que se abstenha de proceder à retenção dos valores alusivos ao produto da arrecadação do imposto, retido na fonte, incidente sobre os rendimentos pagos aos membros das Polícias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, bem assim de praticar eventual ato constritivo voltado ao bloqueio de quaisquer verbas concernentes aos valores discutidos neste processo, prejudicado o agravo interno, nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros Alexandre de Moraes, Cármen Lúcia e Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 5.6.2020 a 15.6.2020”.
    Esse acórdão foi assim ementado:
    “TUTELA DE URGÊNCIA RELEVÂNCIA RISCO. Ante a relevância da matéria e o risco de manter-se quadro impugnado, cumpre o implemento de tutela de urgência pelo Relator e submissão do que decidido ao Plenário”. (ACO 3.258 MC-Ref, Rel, Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 30.9.2020)
    Além disso, no caso dos autos, a resposta do Poder Judiciário ”poderá modificar o teor de decisões do Tribunal de Contas da União a respeito do tema”, o que denota a relevância para a existência de conflito que pode abalar o federalismo brasileiro. 
    No caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Distrito Federal, estando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea “f” do inciso I do art. 102 da CF.
2) Mérito
    Indo diretamente ao cerne da questão é caso de manutenção da decisão que indeferiu a tutela de urgência, tendo em vista as seguintes razões a seguir aduzidas.
    O art. 21, XIV, da CF dispõe que:
    “Art. 21. Compete à União:
    (...)
    XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia penal, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio”. (grifo nosso)
    No que se refere ao Distrito Federal, o art. 32, § 4º, e o art. 144, § 6º, da CF promanam que:
    “Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição. 
    (…)
    § 4º. Lei federal disporá sobre a utilização, pelo Governo do Distrito Federal, da polícia civil, da polícia penal, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar.
    (…)
    Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
    (...)
    § 6º. As polícias militares e os corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército subordinam-se, juntamente com as polícias civis e as polícias penais estaduais e distrital, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”.
    Nesse contexto, compete à União legislar sobre a remuneração e o regime jurídico das polícias militares distritais, conforme, inclusive, consta da Súmula Vinculante 39 (conversão da Súmula 647), a saber: 
    “Compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das Polícias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal”.
    Por sua vez, dispõem os arts. 1º e 4º da Lei 10.633/2002:
    “Art. 1º. Fica instituído o Fundo Constitucional do Distrito Federal – FCDF, de natureza contábil, com a finalidade de prover os recursos necessários à organização e manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como assistência financeira para execução de serviços públicos de saúde e educação, conforme disposto no inciso XIV do art. 21 da Constituição Federal.
    § 1º. As dotações do FCDF para a manutenção da segurança pública e a assistência financeira para a execução de serviços públicos deverão ser discriminadas por atividades específicas.
    (...)
    Art. 4º. Os recursos correspondentes ao FCDF serão entregues ao GDF até o dia 5 de cada mês, a partir de janeiro de 2003, à razão de duodécimos”. (grifo nosso)
    Vê-se, pois, que o Fundo Constitucional do Distrito Federal possui três finalidades: assistência financeira à saúde e à educação, além de prover recursos necessários à “organização e manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal”.
    Os recursos são repassados pela União ao referido fundo até o dia 5 de cada mês, através de repasses na forma de duodécimos, de acordo com o art. 4º da Lei 10.663/2002.
    Sendo assim, dessa norma extraem-se quatro conclusões: a previsão orçamentária anual de repasse pela União deve ser disponibilizada ao FCDF, mensalmente, à razão de 1/12 (duodécimos); o valor é sempre pago até o quinto dia de cada mês (começo do mês); o fundo é de natureza contábil; e incide a disposição dos arts. 165, III, c/c 167, II, da CF (princípio da anualidade do orçamento público).
    De outro lado, alega o Distrito Federal:
    “É que a Corte de Contas, por intermédio de duas decisões determinou, ao Fundo Constitucional, às Corporações Militares e às Secretarias de Saúde e Educação do Distrito Federal, que, na execução do orçamento do FCDF, adotem as providências necessárias para que o empenho, a liquidação e o pagamento das despesas respeitem o princípio da anualidade e o regime de competência, nos termos do artigo 165, inciso III, da Constituição Federal, combinado com o que dispõem os artigos 2º e 35, inciso II, da Lei nº 4.320/64.
    Em outras palavras, aquele Tribunal determinou que os recursos do Fundo Constitucional, alocados para o Distrito Federal por meio de duodécimos, somente sejam empregados no ano em que efetivamente recebidos pelo ente distrital.
    Assentou, ainda, o TCU, que tal determinação passará a valer no prazo de 90 (noventa) dias a partir do encerramento da situação de calamidade pública atualmente existente neste ente federado por causa da pandemia de Covid-19.
    O impacto das decisões acima destacadas (Acórdãos nº 2.938/2018- Plenário e nº 1.245/2020-Plenário) está associada a uma situação bastante específica.
    Os recursos do FCDF são repassados ao Distrito Federal por meio de duodécimos, no início de cada mês.
    Desse modo, o Governo do DF utiliza parte de tais valores para o custeio da folha de pagamento das Forças de Segurança e das áreas de saúde do mês imediatamente anterior, ou seja, o valor recebido no início de fevereiro destina-se ao pagamento dos salários de janeiro, já o recebido em março destina-se à folha de fevereiro e assim por diante.
    Diante da proibição estabelecida pelas decisões proferidas pelo Tribunal de Contas da União, o Distrito Federal está impedido de custear parte da folha de dezembro com recursos recebidos no início de janeiro. Isso trará um impacto estimado de R$ 700 milhões de reais, que é o valor utilizado para efetivamente realizar tal custeio no mês de janeiro, relativo à folha de dezembro.
    Cabe destacar, ainda, que essa prática - utilização de recursos de um mês para o custeio de despesas do mês imediatamente anterior - tem sido adotada pelo Distrito Federal desde o início do Fundo Constitucional, em janeiro de 2003.
    Isso ocorre porque, anteriormente à instituição do Fundo, os recursos eram repassados pela União Federal ao Distrito Federal, sob a forma de convênio. Vale dizer, os valores entregues em janeiro sempre foram utilizados para o pagamento da folha de dezembro.
    Tal prática, agora, passa a ser proibida em face do novo entendimento adotado pela parte ré, por intermédio das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas da União.
    Tendo presente essa situação absolutamente controvertida e a existência de decisões emanadas do Tribunal de Contas da União que podem trazer graves prejuízos ao Distrito Federal, este ente distrital optou pelo ajuizamento da presente ação cível originária.
    O escopo desta demanda consiste no reconhecimento de que a utilização de recursos do FCDF, em exercícios diversos daqueles nos quais foram aportados pela União Federal, mostra-se em conformidade com o postulado da anualidade orçamentária e com o regime de competência, tornando-se legítimo o emprego de tais valores em exercícios diversos, sobretudo quando se tratar da utilização de recursos de um mês para o custeio de despesas do mês imediatamente anterior, como ocorre na espécie.
    Dada a situação de perigo na demora, requer-se, na inicial, pedido de tutela de urgência, para que se autorize o emprego de recursos do FCDF em exercícios distintos até final julgamento desta ação cível originária.
    A densa consistência da pretensão formulada nesta demanda assenta-se, essencialmente, nas seguintes razões fáticas e jurídicas: (i) o FCDF constitui um Fundo Especial, previsto no artigo 71 da Lei federal nº 4.320/64 e no artigo 71 do Decreto nº 93.782/86, de modo que os regramentos do regime de competência e o princípio da anualidade orçamentária devem ser compreendidos nessa específica perspectiva, (ii) houve uma súbita determinação de mudança na forma de gestão dos recursos do Fundo em face das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas da União e (iii) o eventual reconhecimento de que os recursos do Fundo devem ser empregados exclusivamente no mesmo exercício, chancelando-se o entendimento firmado pelo Tribunal de Contas, deve ser necessariamente modulado do ponto de vista temporal, em observância aos postulados da segurança jurídica, da boa-fé e da proteção da confiança”. (eDOC 1, grifo nosso)
    Ora, a causa de pedir remota do Distrito Federal não se apresenta juridicamente sustentável, tendo em vista que é clara a submissão do fundo constitucional em tela ao disposto no art. 165, III, XIV, c/c art. 167, II, ambos da CF, bem ainda no art. 2º da Lei 4.320/1964, a saber, respectivamente:
    “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
    (...)
    III - os orçamentos anuais. 
    (...)
    Art. 167. São vedados:
    (...)
    II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
    (...)
    XIV - a criação de fundo público, quando seus objetivos puderem ser alcançados mediante a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou mediante a execução direta por programação orçamentária e financeira de órgão ou entidade da administração pública”. (grifo nosso)
     
    “Art. 2°. A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade”. (grifo nosso)
    O orçamento público, ao cumprir múltiplas funções, obedece a alguns princípios da ciência das finanças públicas, consagrados pela Constituição de 1988, que têm por objetivo garantir não só a legitimidade das decisões políticas, como também a transformação em realidade de objetivos e planos de governo. 
    A elaboração do orçamento público pressupõe um período determinado de tempo, em geral um ano. Historicamente, a regra da anualidade vinculava-se à vigilância do Parlamento sobre os gastos do Executivo. Na Inglaterra, por exemplo, a renovação anual das autorizações para cobrança de impostos vigorou antes mesmo do surgimento do orçamento. 
    Segundo Renê Stourn (Sebastião de Sant’Arma e Silva. Os princípios orçamentários, Rio de Janeiro: FGV, 1962, p. 37), um ano seria o período máximo de tempo que os parlamentares poderiam delegar seus poderes e o mínimo necessário aos governos para execução do orçamento. 
    No Brasil, a anualidade do orçamento sempre foi observada, passando a ser exigida a complementação com projeções plurianuais de investimentos a partir da Lei 4.320, de 1964, regra mantida pela Carta de 1988 (art. 165). 
    Obviamente que o surgimento de alguns dos princípios orçamentários está ligado à natural celeridade que a tramitação da lei orçamentária requer, sem que sua eficácia seja comprometida. Nesse sentido, por exemplo, o princípio da exclusividade, que veda a inclusão na lei de dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa (§ 8º do art. 165 da Constituição), ou a fixação de prazo para tramitação no Congresso e entrada em vigor da lei orçamentária. 
    A diversidade da atividade estatal, tanto na alocação de recursos como na promoção de ajustamentos na distribuição da renda ou, ainda, na função estabilizadora que, modernamente, tem assumido importância crucial para a administração pública, determina que a alteração por via judicial dos recursos alocados em determinada rubrica orçamentária seja precedida de análise cuidadosa, em vista das consequências graves e de difícil solução que dela poderão advir. Ressalte-se, por exemplo, a prestação de serviços públicos na área de saúde, segurança ou educação, ou o impacto dos gastos do governo sobre os fluxos de comércio. 
    A lei orçamentária não representa apenas uma exposição contábil, senão importante instrumento de administração nas etapas de programação, execução e controle, principalmente no campo da política econômica e financeira, que deve ser respeitado pelo Poder Judiciário. 
    Consequentemente, impera no regime orçamentário o princípio da legalidade estrita, estabelecendo o §5º do art. 165 da Constituição Federal que a lei orçamentária anual compreende o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social.
    Por outro lado, quanto à tentativa de o Distrito Federal qualificar o fundo constitucional descrito no art. 21, XIV, da CF, como de natureza especial para os fins do art. 71 da Lei 4.320/1964, melhor sorte não lhe assiste. 
    Isso porque, além de o art. 1º da Lei 10.633/2002 qualificar o referido Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), expressamente como sendo de natureza contábil, há certo consenso doutrinário no sentido de que aquele seria atípico, razão pela qual difere dos fundos especiais. 
    Para tanto, cito relato histórico-dogmático de Osvaldo Maldonado Sanches:
    “Curiosamente, ao criar essa nova figura – fundo especial de natureza contábil – o Decreto-lei não teve a preocupação de caracterizá-la, ou seja, de indicar os elementos que o distinguiriam do tipo geral delineado no art. 71 da Lei nº 4.320. Segundo nossos levantamentos, somente vários anos mais tarde é que iriam surgir, em atos de regulamentação, delineamentos com vistas à distinção entre os fundos de natureza contábil dos de natureza financeira, como veremos mais adiante. Cumpre salientar, entretanto, que tais delineamentos caracterizam os fundos de natureza contábil como algo bem distinto daquilo que foi intencionado para os órgãos autônomos (fundos programáticos) no âmbito da reforma administrativa realizada pelo Decreto-lei nº 200.
    No contexto jurídico de então, os ‘fundos especiais de natureza contábil’ tinham o propósito de articular um instrumento de flexibilidade operacional para entes da administração direta incumbidos de atividades singulares, por essa razão redefinidos como compondo uma categoria especial: a dos órgãos autônomos. O pressuposto era o de apenas uma parte da administração direta requeria tal instrumental, visto que os entes da administração indireta –autarquias, fundações e empresas públicas – já possuíam suficiente grau de autonomia, em especial por: a) terem personalidade jurídica própria; b) contarem com receitas de recolhimento descentralizado; c) terem suas receitas e despesas incluídas no orçamento sob a forma de dotações globais. Isso não impediu, porém, que logo surgissem argumentos em favor da instituição de fundos especiais (com base no art. 71 da Lei nº 4.320/64) para ampliar a capacidade operacional da administração superior (Ministérios e órgãos equivalentes), independentemente da existência de órgãos autônomos, sob a razoável alegação de que se tais instrumentos eram cabíveis para as unidades subordinadas também o seriam para as unidades gestoras.
    (…)
    3. Fundos especiais e fundos atípicos: distinção indispensável
    Como se acha evidenciado em vários pontos desta abordagem,as expressões FUNDO, FUNDO ORÇAMENTÁRIO E FUNDO ESPECIAL designam tipos excepcionais de programação orçamentária e de gestão de recursos financeiros. Dentre tais instrumentos apenas os fundos especiais possuem características razoavelmente definidas em nossa ordem jurídica, conforme ficará demonstrado mais adiante. Isso não impede que existam, no contexto da administração federal, alguns Fundos cujas características os situem como exemplares atípicos em relação ao referencial legal básico delineado nesta abordagem, ou seja, de fundos que embora criados por normas de ordem superior não se enquadram nas espécies básicas de fundos especiais. 
    Os FUNDOS ATÍPICOS se enquadram, em nosso entender, em cinco categorias, quais sejam: a) fundos de repartição de receitas; b) fundos de redefinição de fontes; c) fundos de instrumentalização de transferências; d) fundos de incentivos fiscais; e) fundos por designação. Destas, as três primeiras são relativas, essencialmente, aos fundos instituídos c