Tribunal: STF
Processo: ADPF 813
Classe: ADPF
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-01
Data de publicação: 2021-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental com requerimento de liminar, proposta pelo Partido Democrático Trabalhista, “indicando como preceitos violados o direito à vida (art. 5º, caput, da CF/88) traduzido por uma “existência digna” (art. 170, caput, da CF/88); e o direito à saúde (art. 6º, caput, e 196, caput, da CF/88); e como ato do Poder Público causador da lesão, a omissão e a inércia do Governo Federal em garantir os insumos mínimos ao combate ao novo coronavírus” (pág. 1 da inicial).
    O requerente noticia que, “após um ano do irrompimento da pandemia do novo coronavírus, o Brasil continua a singrar os mares mortais e revoltos da COVID-19, sem ao menos ter um vislumbre de luz nessa jornada tormentosa ” (pág. 2 da inicial).
    Prossegue asseverando que:
    “[...] a população brasileira assistiu, incrédula, a condução genocida e ignóbil do Presidente da República, que insiste em entronizar o negacionismo e o obscurantismo em detrimento da ciência e da vida humana. Menoscabou-se a vacina, as medidas restritivas e os estudos científicos. Tudo isso com o cerne único e inabalável de satisfazer caprichos escusos e desejos de índole duvidosa. 
    Não bastasse a ausência de implementação de um plano de vacinação efetivo e a crise do oxigênio que colapsou Manaus, o Governo Federal continua a não dar a atenção necessária ao combate ao coronavírus, o que fez o Brasil atingir a amarga marca de 287.499 mortes em decorrência da COVID-19. Hoje, o Brasil encontra-se na iminência de um colapso geral na rede hospitalar pública e privada, especificamente em razão da ausência de leitos de UTI devido ao aumento exponencial da curva de contágio do novo coronavírus. Mas não é só. Entidades, Municípios e Estados põem em alerta a iminência da escassez de insumos e medicamentos essenciais para a intubação, e oxigênio” (pág. 2 da inicial).
    Argumenta, nessa linha, que o País atinge nível preocupante, “especificamente quando hospitais em Belo Horizonte ventilam a possibilidade de reutilização de tubos de intubação para poder salvar vidas” (pág. 10 da inicial).
    Ademais, consigna que:
    “[...] à maneira do que ocorreu em Manaus, o Governo Federal tem ciência do agravamento da situação, haja vista que além da Frente Nacional de Prefeitos (FNP) ter enviado ofício ao Presidente da República e ao Ministério da Saúde requerendo providências para suprir a escassez dos referidos insumos, em audiência pública realizada no Senado, em 18 (dezoito) de março de 2021, o general Ridauto Lúcio Fernandes, assessor do Departamento de Logística do Ministério da Saúde, admitiu que o País está com risco iminente de desabastecimento em municípios do interior e alguns Estados. “A expectativa da falta perigosa desses produtos na ponta da linha, nos pequenos hospitais, é de poucos dias”, declarou.” (pág. 10 da inicial).
    O partido arremata assinalando que:
    “Em sendo esta a lamentável ambiência na qual estamos insertos, notadamente diante da lesão dos preceitos fundamentais apontados, faz-se necessário que este Egrégio Supremo Tribunal Federal continue a promover efetivo prestígio à vida e à saúde da população brasileira no decorrer da pandemia do novo coronavírus, com a consequente imposição de obrigação de fazer ao Poder Executivo Federal para que assegure direitos sacrossantos” (pág. 10 da inicial).
    Ao final, formula os seguintes pedidos:
    “I) A admissibilidade da presente ADPF, ante a satisfação dos requisitos estampados na Lei nº 9.882/1999, máxime quanto à satisfação do postulado da subsidiariedade; 
    II) A concessão de medida liminar ad referendum do Plenário, nos termos do artigo 5º, §1º, da Lei nº 9.882/1999, para determinar ao Governo Federal que promova, imediatamente, todas as ações necessárias para impedir e debelar a crise de desabastecimento dos insumos médico-hospitalares (oxigênio, medicamentos e material de intubação) nos Estados e Municípios, sem prejuízo da atuação das autoridades estaduais e municipais no âmbito das suas competências (ADI 6.341 e ADPF 672); que apresente a Este Egrégio Supremo Tribunal Federal um plano detalhado acerca das estratégias que está colocando em prática ou pretende desenvolver para o enfrentamento da situação de emergência que está na iminência de ocorrer; e que atualize o plano em tela a cada 48 (quarenta e oito) horas, enquanto perdurar a conjuntura excepcional.
    [...]
    V) No mérito, que seja reconhecida a procedência desta ADPF, com a confirmação da medida liminar de urgência, caso seja deferida, reconhecendo-se a lesão aos preceitos fundamentais apontados.” (pág. 25 da inicial; grifei).
    As informações foram juntadas aos autos, conforme documentos eletrônicos 20-21.
    O Procurador-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer que foi assim ementado:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. COVID-19. DESABASTECIMENTO DE INSUMOS HOSPITALARES. MEDICAMENTOS PARA INTUBAÇÃO. OXIGÊNIO. OMISSÃO. ATO DO PODER PÚBLICO. PEDIDO GENÉRICO. SEPARAÇÃO DOS PODERES.
    1. Incabível arguição de descumprimento de preceito fundamental quando o autor formula pedido genérico e deixa de indicar o ato do poder público, omissivo ou comissivo.
    2. Havendo meios processuais idôneos para sanar a alegada situação de lesividade a preceitos fundamentais, não há de ser conhecida a ADPF, por não atendimento ao requisito da subsidiariedade.
    3. Não cabe ao Poder Judiciário, sob pena de violação do princípio da separação dos poderes, indicar quais as ações necessárias para o enfrentamento da crise de desabastecimento de insumos hospitalares.
    — Parecer pelo não conhecimento da ação.” (pág. 1 do documento eletrônico 29)
    Posteriormente, o Advogado-Geral da União Substituto apresentou manifestação pelo não conhecimento da arguição e, quanto ao pedido de medida liminar, pelo seu indeferimento, nos termos da ementa transcrita abaixo:
    “Saúde pública. Suposta omissão e inércia do Governo Federal em garantir os insumos mínimos ao combate ao novo coronavírus. Alegada escassez iminente de insumos e medicamentos essenciais para a intubação e oxigênio. Alegada violação aos preceitos fundamentais expressos nos artigos 5º; 6º; 170 e 196 da Constituição de 1988. Preliminares. Ausência de indicação precisa do ato do poder público. Ausência de questão constitucional. Inobservância ao requisito da subsidiariedade. Inadequação do uso do processo objetivo para a coordenação de políticas públicas. Mérito. Ausência de fumus boni iuris. Atuação do Governo Federal. Medidas tomadas pelo Comitê de Crise para Supervisão e Monitoramento dos Impactos da Covid-19, com a realização de reuniões periódicas e o monitoramento, junto às equipes do Ministério da Saúde, das ações de apoio em oxigênio e em medicamentos de intubação para dar suporte aos governos estaduais e municipais. Atuação do Ministério da Saúde, dentro de suas possibilidades institucionais, a fim de apoiar os Estados e Municípios na aquisição de oxigênio e medicamentos. O deferimento dos pedidos cautelares representaria afronta ao princípio da separação dos Poderes (artigo 2º da CF). Periculum in mora inverso. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, quanto ao pedido de medida cautelar, pelo seu indeferimento.” (pág. 1 do documento eletrônico 31) 
    É o relatório necessário. Decido.
    De saída, observo que, nos termos do art. 1°, parágrafo único, da Lei 9.882/1999, a arguição de descumprimento de preceito fundamental é cabível para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público, e, também, quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anteriores à Constituição (normas pré-constitucionais).
    Trata-se de instrumento de controle abstrato de constitucionalidade de normas, nos termos do art. 102, § 1°, da Carta Magna, que não pode ser utilizado para a resolução de casos concretos, nem tampouco para desbordar as vias recursais ordinárias ou outras medidas processuais existentes para impugnar atos tidos por ilegais ou abusivos.
    Não se pode, dessa forma, ampliar o alcance da ADPF, sob pena de transformá-la em sucedâneo ou substitutivo de recurso próprio, ajuizado diretamente perante o STF. 
    O ajuizamento da ADPF rege-se pelo princípio da subsidiariedade, previsto no art. 4°, § 1°, da Lei 9.882/1999, que pressupõe, para sua admissibilidade, a inexistência de qualquer outro meio juridicamente idôneo apto a sanar o estado de lesividade eventualmente causado pelo ato impugnado.
    Bem examinados os autos, constato a existência de óbice intransponível ao conhecimento desta arguição, tendo em vista a manifesta incidência do disposto no art. 4°, § 1°, da Lei 9.882/1999, ao caso.
    Na espécie, verifico que, de acordo com o pedido de mérito expressamente formulado na peça inicial, o arguente busca que seja determinado à União que expeça crédito extraordinário para aquisição das vacinas, em favor dos Estados-membros, caso não seja capaz de promover diretamente a vacinação da população brasileira, ou a garantia da compensação dos gastos de aquisição de vacinas contra a Covid-19 realizados pelos entes federativos.
    Com efeito, essa nobilíssima ação constitucional não pode ser utilizada para a resolução de casos concretos, nem tampouco para desbordar as vias recursais ordinárias ou outras medidas processuais cabíveis para impugnar atos comissivos ou omissivos tidos por ilegais ou abusivos, porquanto se rege pelo princípio da subsidiariedade, a teor do art. 4°, § 1°, da Lei 9.882/1999. Referido dispositivo pressupõe - para o conhecimento de uma ADPF - a inexistência de outro meio juridicamente idôneo apto a sanar, com real efetividade, eventual lesão a direitos alegadamente causada pelo ato impugnado.
    Nestes termos, anoto, inclusive, que na ACO 3.490/DF, de relatoria da Ministra Rosa Weber, o Estado da Bahia requereu o que aqui também se busca, formulando pedido para 
    “[...] obrigar à União, por meio do Ministério da Saúde, a adquirir os medicamentos que fazem parte do ‘Kit Intubação’, num quantitativo mensal que nunca deve ser inferior ao previsto na tabela em anexo (doc. 03), mas pode ser muito superior, cujo fornecimento não deve ser interrompido nos meses seguintes, mas incrementado na medida da progressão da pandemia, medicamentos que contaram como o financiamento do Ministério da Saúde no ano de 2020, suspenso em 2021, bem como que seja igualmente determinado que o ente Central cumpra seu papel de apoiar financeiramente e exercer a coordenação para que os entes subnacionais (Estados e Municípios) tenham condições de adquirir os insumos e medicamentos conforme a necessidade e a evolução da pandemia em seus respectivos territórios. O que se quer, ao fim e ao cabo, é que seja garantida a disponibilidade ininterrupta e integral dos medicamentos que compõem o kit intubação.” 
    Outros Estados ajuizaram as ACOs 3.473/DF, 3.474/SP, 3.475/DF, 3.478/PI e 3.483/DF, todas de relatoria da Ministra Rosa Weber, que tratam de matéria conexa. 
    Conforme entendimento deste Tribunal sobre o tema, embora, em princípio, deva-se ter em mente, para efeito de aferição da subsidiariedade, os demais processos objetivos previstos no ordenamento jurídico (ADPF 33/PA e ADPF 76/TO, Rel. Min. Gilmar Mendes, e ADPF 74/DF, Rel. Min. Celso de Mello), a exigência legal refere-se, precisamente, à inexistência de outro meio capaz de oferecer provimento judicial com eficácia ampla, irrestrita e imediata.
    Dessa forma, diante do cabimento da ação próprias pelos entes subnacionais, acaso entendam adequado e necessário, a presente ADPF não preenche os requisitos legais para o seu conhecimento, nos termos do art. 4°, § 1°, da Lei 9.882/1999. No mesmo sentido é a jurisprudência desta Corte. Vejamos:
    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 212 DO TEXTO CONSTITUCIONAL. PREFEITO MUNICIPAL. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. AUSÊNCIA DE DOCUMENTOS COMPROBATÓRIOS DA ALEGADA LESÃO. AGRAVO IMPROVIDO.
    I – Aplicação do princípio da subsidiariedade. A argüição de descumprimento de preceito fundamental somente pode ser utilizada quando houver o prévio exaurimento de outros meios processuais, capazes de fazer cessar a lesividade ou a potencialidade danosa dos atos omissivos questionados.
    II - A Lei 8.429/1992 e o Decreto-lei 201/1967, dentre outros, abrigam medidas aptas a sanar a ação omissiva apontada.
    III – Não está evidenciado, ademais, documentalmente, o descumprimento de preceito fundamental, seja na inicial da ADPF, seja no presente recurso.
    IV – Agravo improvido” (ADPF 141-AgR/RJ, de minha relatoria).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI FERIADO. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. INOBSERVÂNCIA. CABIMENTO DE ADI ESTADUAL. DESPROVIMENTO.
    1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal exige a aplicação do princípio da subsidiariedade às ações de descumprimento de preceito fundamental (art. 4º, §1º, da Lei 9.882/1999), configurado pela inexistência de meio capaz de sanar a controvérsia de forma geral, imediata e eficaz no caso concreto. Precedentes.
    2. A impugnação da norma municipal que desafia tanto o texto federal quanto o estadual, pode ser feita perante o Tribunal local por meio do ajuizamento de ação de controle concentrado. Ausente o requisito da subsidiariedade. Precedentes.
    3. Agravo regimental desprovido” (ADPF 723/SP, rel. Min. Edson Fachin; grifei).
    “AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE DELIBERAÇÃO DO SENADO FEDERAL EM DELIBERAR SOBRE CANDIDATOS AO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO ART. 2º E AO ART. 130-A DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DESCUMPRIMENTO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
    1. Incabível arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver, comprovadamente, outro meio processual eficaz para sanar a alegada lesividade a preceito fundamental. Aplicação do princípio da subsidiariedade, que rege essa classe processual. Precedentes.
    2. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ADPF 739-AgR/DF, rel. Min. Cármen Lúcia; grifei)
    “AGRAVO. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS NÃO ATENDIDOS. ATOS COM AUSÊNCIA DE NORMATIVIDADE ADEQUADA. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL NÃO DEMONSTRADA. ART. 1º, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA LEI Nº 9.882/1999. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. ART. 4º, § 1º DA LEI Nº 9.882/1999. INADMISSIBILIDADE. PRECEDENTES. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. RAZÕES RECURSAIS INSUBSISTENTES. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO.
    [...]
    3. Ao assentar o requisito da subsidiariedade da ADPF, o art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999 legitima o Supremo Tribunal Federal a exercer, caso a caso, o juízo de admissibilidade, seja quando incabíveis os demais instrumentos de controle concentrado, seja quando constatada a insuficiência ou inefetividade da jurisdição subjetiva. Ainda que eventualmente não alcançada a hipótese pelas demais vias de acesso à jurisdição concentrada, inidôneo o manejo de ADPF quando passível de ser neutralizada com eficácia a lesão mediante o uso de outro instrumento processual. De todo incompatível com a via da arguição de descumprimento de preceito fundamental a dedução de pretensão de natureza subjetiva sob roupagem de procedimento de fiscalização da constitucionalidade de ato normativo. Precedentes.
    4. Não atendidos os pressuposto processuais concernentes (i) à precisão e clareza na indicação dos atos normativos descumpridores de preceitos fundamentais; (ii) à existência de controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo (art. 1º, parágrafo único, I, da Lei 9.882/1999), e (iii) ao requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999), resulta incabível a arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    5. Agravo regimental conhecido e não provido”. (ADPF 711-ED-AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber; grifei)
    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITOS À SAÚDE, À VIDA, À IGUALDADE E À DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA ALEGADAMENTE VIOLADOS. ATINGIMENTO DE UMA SOCIEDADE JUSTA E IGUALITÁRIA COMO META CONSTITUCIONAL. PANDEMIA ACARRETADA PELA COVID-19. PRETENÇÃO DE REQUISITAR ADMINISTRATIVAMENTE BENS E SERVIÇOS DE SAÚDE PRIVADOS. ADPF QUE CONFIGURA VIA PROCESSUAL INADEQUADA. INSTRUMENTO JÁ PREVISTO EM LEIS AUTORIZATIVAS. INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. EXISTÊNCIA DE OUTROS INSTRUMENTOS APTOS A SANAR A ALEGADA LESIVIDADE. DEFERIMENTO DA MEDIDA QUE VIOLARIA A SEPARAÇÃO DOS PODERES. ATUAÇÃO PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. MEDIDA QUE PRESSUPÕE EXAME DE EVIDÊNCIAS CIENTÍFICAS E CONSIDERAÇÕES DE CARÁTER ESTRATÉGICO. OMISSÃO NÃO EVIDENCIADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    I – O princípio da subsidiariedade, previsto no art. 4°, § 1°, da Lei 9.882/1999, pressupõe, para a admissibilidade da ADPF, a inexistência de qualquer outro meio juridicamente idôneo apto a sanar, com real efetividade, o estado de lesividade eventualmente causado pelo ato impugnado.
    II - O sistema jurídico nacional dispõe de outros instrumentos judiciais capazes de reparar de modo eficaz e adequado a alegada ofensa a preceito fundamental, especialmente quando os meios legais apropriados para viabilizar a requisição administrativa de bens e serviços já estão postos (art. 5°, XXV, da Constituição Federal; art. 15, XIII, da Lei 8.080/1990; art. 1.228, § 3°, do Código Civil; e art. 3°, VII, da Lei 13.979/2020).
    III – A presente ação não constitui meio processual hábil para acolher a pretensão nela veiculada, pois não cabe ao Supremo Tribunal Federal substituir os administradores públicos dos distintos entes federados na tomada de medidas de competência privativa destes, até porque não dispõe de instrumentos adequados para sopesar os diversos desafios que cada um deles enfrenta no combate à Covid-19.
    [...]
    VIII - Agravo regimental a que se nega provimento” (ADPF 671-AgR/DF, de minha relatoria; grifei).
    Destaco, ainda, decisão proferida pelo Ministro Marco Aurélio, que, ao negar seguimento à ADPF 245/DF, consignou:
    “[E]ssa, a meu ver, é a regra geral: o princípio da subsidiariedade deve ser observado tendo em vista, notadamente, a viabilidade de admissão das demais ações previstas para o exercício do controle concentrado. O entendimento, entretanto, merece sofrer temperamentos.
    A amplitude do objeto da arguição de descumprimento de preceito fundamental não significa afirmar que todo e qualquer ato que não possua caráter normativo pois então se mostraria pertinente a ação direta seja passível de submissão direta ao Supremo. A óptica implicaria o desvirtuamento da sistemática de distribuição orgânica da jurisdição traçada pela Constituição Federal.
    De um lado, a mera possibilidade de discussão do tema mediante a formalização de demandas individuais não deve conduzir ao esvaziamento da atividade precípua reservada ao Supremo de guardião maior da Carta da República. De outro, descabe utilizar a ação para desbordar as medidas processuais ordinárias voltadas a impugnar atos tidos como ilegais ou abusivos, ainda mais quando o tema não representa risco de multiplicação de lides individuais.
    Considero a arguição de descumprimento de preceito fundamental instrumento nobre de controle de constitucionalidade objetivo, destinado à preservação de um preceito nuclear da Carta Federal. É inadequado utilizá-la para dirimir controvérsia atinente a pequeno número de sujeitos determinados ou facilmente determináveis. Se isso fosse possível, surgiriam duas situações incompatíveis com o texto constitucional. Primeira: ficaria transmudada a natureza da ação, de objetiva para subjetiva. Segunda: estaria subvertida a ordem jurídico-processual, autorizando-se a trazer a este Tribunal, sem a observância dos graus de recurso, causas que não possuem a relevância necessária ao exercício da competência originária.”
    Sobre esse aspecto, o Procurador-Geral da República, acertadamente, asseverou que 
    “[o]s pedidos veiculados nesta ação envolvem a imposição de obrigações de fazer ao ‘Governo Federal’ relacionadas à implementação de ‘ações necessárias para impedir e debelar a crise de desabastecimento dos insumos médico-hospitalares’, inclusive com apresentação de ‘plano detalhado acerca das estratégias que está colocando em prática ou pretende desenvolver para o enfrentamento da situação de emergência’.
    Tais provimentos poderiam ser eficazmente obtidos em via distinta, por intermédio do microssistema de direitos coletivos, também contemplado no modelo judiciário definido pela Constituição Federal.
    Exemplificativamente, poder-se-ia mencionar a ação civil pública, o mandado de segurança ou a ação popular, instrumentos com aptidão para questionar a legitimidade de ações ou omissões praticadas pela Administração Pública, inclusive com maior amplitude do que aquela possível em ADPF, cujos parâmetros de controle restringem-se aos preceitos constitucionais fundamentais.” (págs. 14-15 do documento eletrônico 29).
    Corroborando o referido entendimento, o Advogado-Geral da União Substituto anotou que “[...] as mesmas providências postuladas na presente ação poderiam ser veiculadas, com idêntica abrangência e sem qualquer desvantagem processual, por técnicas de tutela coletiva nas instâncias ordinárias, como, por exemplo, via instauração de ação civil pública.” (pág. 13 do documento eletrônico 31). 
    Assim, inadmissível o uso de ADPF no caso concreto, sob pena de banalizar a jurisdição constitucional concentrada que a Constituição da República atribui ao STF. 
    Isso posto, por faltar-lhe o requisito legal da subsidiariedade, julgo extinta esta ação de descumprimento de preceito fundamental, sem resolução de mérito (RISTF, art. 21, § 1°). Prejudicado o pedido liminar.
    Publique-se.
    Brasília, 1° de julho de 2021.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator