Tribunal: STF
Processo: Rcl 49963
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-18
Data de publicação: 2021-10-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:
    Trata-se de Reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Município de Itajaí/SC contra decisão proferida pelo Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região (Processo 0000271-04.2021.5.12.0005), a qual teria desrespeitado o que decidido na ADI 3.395 (de minha relatoria) ao reconhecer a competência da Justiça do Trabalho para apreciar a demanda.
    Na inicial, a parte reclamante apresenta as seguintes alegações de fato e de direito (doc. 1, fls. 15/20):
    No âmbito do Município de Itajaí os agentes comunitários de saúde possuem legislação própria de regência, conforme dispõe as Leis Complementares nº. 90 e 91/2006. Da mesma forma, remete-se parte do regime jurídico a ser regido pela CLT. Entretanto, as Leis Municipais nº. 3340/98 e 2960/95 estabelecem claramente que se aplica subsidiariamente o Estatuto dos Servidores Municipais para a função, mesmo que de forma subsidiária. Verifica-se que após a vigência da Emenda Constitucional (EC) nº 19, de 1998, permitiu-se o rompimento com o Regime Jurídico Único, ou seja, no limiar da Administração Pública se pode perceber as figuras do cargo público (funcionários estatutários) e as figuras do emprego público (funcionários celetistas). O regime adotado pelo Município de Itajaí para os servidores públicos efetivos que exercem cargos públicos é aquele estabelecido na Lei Municipal nº 2.960/95 - Estatuto do Servidor Público – como dispõe o art. 12 da Lei nº 3.340/1982. Entretanto, existem situações de servidores municipais que exercem empregos públicos, onde a legislação municipal é complementada pela CLT, como no caso na função de agente comunitário de saúde, nos termos do que dispõe a Lei Complementar nº. 91/2006. Por sua vez, A Lei Federal n. 11.350/06 estabelece em seu art. 8º que:
    Art. 8º Os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias admitidos pelos gestores locais do SUS e pela Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, na forma do disposto no § 4o do art. 198 da Constituição, submetem-se ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, salvo se, no caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, lei local dispuser de forma diversa.
    Assim, a adoção do regime celetista é tida como regra para os agentes comunitários de saúde, podendo, no entanto, a legislação municipal dispor de forma distinta. No caso dos autos é incontroverso, portanto, que a autora foi contratada pelo regime da CLT, seja em razão da Lei Federal n. 11.350/06, seja em razão da Lei Complementar Municipal n. 91/2006, que não dispôs de modo diverso. A Justiça do Trabalho, majoritariamente entende que os agentes comunitários de saúde do Município de Itajaí, tais quais a autora, por estarem sujeitos ao regime celetista, não se enquadram no regime jurídico administrativo alegado pelo réu, o que atraí a competência da Justiça do Trabalho, conforme a jurisprudência do STJ em conflitos de competência acerca da matéria:
    (...)
    Ressalte-se que neste sentido ainda existem inúmeros julgados tanto no âmbito do Tribunal do Trabalho da 12ª Região, como do Tribunal Superior do Trabalho. Contudo, após as reformas produzidas pela EC nº. 45/04 no art. 114, inciso I, da Constituição Federal de 1988, percebe-se a incompetência da Justiça do Trabalho para discutir pretensões acerca da relação entre o empregado público e a Administração Pública, na linha dos precedentes da Suprema Corte brasileira. Tal entendimento tem por gênese o efeito vinculante estabelecido na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 3395-6 - Distrito Federal. O paradigma hermenêutico ficou consagrado diante do alcance da liminar concedida na referida ADI:
    (...)
    Ao final, requer a concessão de medida liminar e, no mérito, seja “julgada procedente a presente reclamação, a fim de que seja cassada a decisão proferida nos autos do processo nº. 0000271-04.2021.5.12.0005 pela 1ª Câmara do Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região – Florianópolis - Santa Catarina quando deu-se por competente para julgar a demanda e executar o julgado inconstitucional, deixando de reconhecer a incompetência absoluta da Justiça do Trabalho, questão de ordem pública relevante” (fl. 29).
    É o relatório. Decido.
    A respeito do cabimento da reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, dispõem os arts. 102, I, “l”, e 103-A, “caput” e § 3º, ambos da Constituição Federal:
    Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
    I - processar e julgar, originariamente:
    [...]
    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;
    Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
    [...]
    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:
    Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:
    I - preservar a competência do tribunal;
    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;
    III garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; [...]
    Inicialmente, registro que a presente Reclamação foi protocolada nesta CORTE em 14/10/2021. Desse modo, é inaplicável, ao caso sob exame, o art. 988, § 5º, inciso I, do CPC, assimilação, pelo novo código processual, de antigo entendimento do STF, enunciado na Súmula 734 (“Não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo Tribunal Federal”), uma vez que, segundo informações obtidas no sítio eletrônico do Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região, o processo encontra-se ativo, seguindo sua tramitação junto ao órgão jurisdicional reclamado.
    No caso concreto, assiste razão ao Município. O Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região entendeu pela competência da Justiça do Trabalho sob os seguintes fundamentos (doc. 3, fls. 2/5):
    É incontroversa a admissão da autora pelo regime da CLT, para a função de agente comunitário de saúde, e a existência de lei municipal prevendo a regência da relação de trabalho também pelo regime celetista, conforme arts. 2º e 6º das Leis Complementares nºs 90 e 91, de 22 de dezembro de 2016, como segue:
    Art. 2º Os profissionais integrantes das Equipes de Saúde da Família serão admitidos através de processo seletivo público e universal, regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT. 
    Art. 6º Os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias ao serem admitidos submetem-se ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT. (Destaquei)
    Logo, o vínculo firmado e mantido entre o Município de Itajaí, SC, e a autora tem natureza jurídica contratual e está submetido ao regime jurídico trabalhista e não administrativo.
    Nesse aspecto, não há confundir a determinação do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 3.395, na qual suspendeu toda e qualquer interpretação dada ao inciso I do artigo 114 da Constituição Federal que inclua na competência da Justiça do Trabalho a apreciação de causas instauradas entre o Poder Público e seus servidores, sejam eles de natureza estatutária ou contrato administrativo, com a hipótese dos autos, em que o ente público contrata regularmente trabalhadores pela CLT, conforme previsão em lei local específica. 
    Em processos semelhantes, o próprio Ministério Público do Trabalho oficia de modo distinto, como observo do parecer no RO 0002984-65.2015.5.12.0003, que também sou Relator, como segue:
    A competência para apreciar questões relativas às relações de trabalho no âmbito da administração pública é definida pela natureza do regime jurídico ao qual o trabalhador está submetido. Se celetista, a competência é da Justiça do Trabalho (art. 114, I, da CF); se estatutário ou jurídico-administrativo, a competência e da Justiça Comum. Essa foi a diretriz adotada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 3.395, que decidiu pela incompetência da Justiça do Trabalho para conciliar e julgar causas que sejam instauradas entre servidores e o Poder Público a este vinculados por típica relação estatutária ou de caráter jurídico-administrativo. 
    (...) formou-se jurisprudência no âmbito do STF, ainda que com alguma resistência pontual, no sentido de que, em face das ADIs 3.395 e 2.135, é da competência da Justiça do Trabalho o julgamento de controvérsias havidas nas relações entre particulares e a Administração quando a contratação se der pelo regime da CLT, afastando-se apenas as lides que se fundam em relação estatutária ou jurídico-administrativa.
    Igualmente no âmbito deste Regional a jurisprudência consolidou-se no mesmo sentido, como segue dos seguintes arestos:
    JUSTIÇA DO TRABALHO. COMPETÊNCIA. SERVIDOR MUNICIPAL CELETISTA. Na medida em que o servidor público municipal está sob a égide da CLT, não há cogitar em incompetência desta Justiça Especializada para julgar as suas demandas trabalhistas (inteligência do art. 114 da CF). (RO 0000983-84.2015.5.12.0043, SECRETARIA DA 2A TURMA, TRT12, GARIBALDI TADEU PEREIRA FERREIRA, publicado no TRTSC/DOE em 16/09/2016) 
    COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. CONTRATO REGIDO PELA CLT. MUNICÍPIO DE TUBARÃO Na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3395, o Supremo Tribunal Federal declarou a incompetência da Justiça do Trabalho para apreciar as causas envolvendo o Poder Público e servidor que lhe seja vinculado por relação jurídico-estatutária (estatutários e temporários). Nos casos de ingresso nos quadros do Município, por meio de concurso público, com contrato de trabalho por prazo indeterminado regido pela CLT, não se pode falar em relação de ordem estatutária ou jurídico-administrativa. Assim, não se tratando de contratação temporária, permanece a competência da Justiça do trabalho para apreciar as causas contra ente público em que são discutidos direitos trabalhistas amparados na CLT.(RO 0001243-70.2015.5.12.0041, SECRETARIA DA 3A TURMA, TRT12, MARIA DE LOURDES LEIRIA, publicado no TRTSC/DOE em 03/06/2016) 
    Logo, deve ser afastado o entendimento do excelso STF no tocante à aplicação do precedente na ADI 3.395, pois o que a autora pretende é direito trabalhista decorrente da contratação pela CLT, não se havendo falar em relação jurídica material de direito público regida pelo Direito Administrativo, porque não se trata de servidor público ou estatutário. 
    Portanto, a Justiça do Trabalho é competente para examinar a questão posta acerca do pagamento do adicional de insalubridade, pois o vínculo jurídico da prestação de trabalho é regido pela CLT. 
    Semelhante controvérsia envolvendo o Município de Tubarão/SC já foi objeto de Incidente de Uniformização de Jurisprudência, IUJ nº 0000426-32.2015.5.12.0000, cujo julgamento resultou na edição da Súmula de nº 72, que aplico por analogia: 
    MUNICÍPIO DE TUBARÃO. SERVIDOR PÚBLICO. CONTRATAÇÃO PELO REGIME DA CLT. PRAZO INDETERMINADO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. A Justiça do Trabalho é competente para o julgamento de ações oriundas de contratos de trabalho por prazo indeterminado entre o Município de Tubarão e os servidores admitidos pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, ainda que coexistam no Município dois regimes jurídicos: celetista e estatutário. Aplicação do artigo 114, I, da Constituição Federal. 
    Ademais, a própria Constituição delegou à lei federal dispor sobre o regime jurídico ao qual os agentes comunitários de saúde estão submetidos, nos termos do art. 198, § 5º: 
    Art. 198 
    (...) 
    § 5º Lei federal disporá sobre o regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as diretrizes para os Planos de Carreira e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, competindo à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para o cumprimento do referido piso salarial. (Grifei) 
    A Lei Federal n. 11.350/2006, regulamentando o referido dispositivo constitucional, assim dispôs em seu art. 8º: 
    Art. 8º Os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias admitidos pelos gestores locais do SUS e pela Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, na forma do disposto no § 4o do art. 198 da Constituição, submetem-se ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, salvo se, no caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, lei local dispuser de forma diversa. (Grifei) 
    No caso em tela, a legislação municipal do réu dispõe expressamente que a contratação dos agentes comunitários de saúde é regida pela CLT, confirmando integralmente a previsão em lei federal. 
    É, portanto, o contrato de trabalho que rege a relação entre a autora e a municipalidade. 
    Desse modo, considerando que a relação jurídica estabelecida entre as partes segue as normas contidas na CLT, rejeito a preliminar. 
    Rejeito a preliminar.
    O precedente formado no julgamento da ADI 3.395 fixa que o disposto no art. 114, inciso I, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional 45/2004, não abrange causas ajuizadas para discussão de relação jurídico-estatutária entre o Poder Público dos Entes da Federação e seus servidores. Nesse sentido, merece leitura que considere a própria ideia de regime jurídico-administrativo previsto pela Constituição Federal de 1988, ou seja, a ocupação de cargos e empregos públicos mediante concurso público, com regramento decorrente diretamente da lei, sem espaços para negociações individuais na conformação da relação estabelecida entre as partes envolvidas.
    A ressalva constitucional feita à competência da Justiça do Trabalho para julgar causas envolvendo trabalhador e entes públicos da administração direta e indireta reserva-se ao limitado espaço em que não se reconheça, de forma ampla, a existência de um regime jurídico-administrativo entre o ente público e um de seus servidores, não importando sua denominação ou a regra de direito material adotado para a regulação seus efeitos jurídicos.
    O regime contratual característico da relação de trabalho, ao qual se dirige a competência fixada pelo art. 114, I, CF, tem espaço ordinariamente na relação privada estabelecida entre empregador e empregado, no qual observa-se relativa liberdade contratual para o preenchimento do conteúdo do contrato, observadas as normas de ordem pública de proteção ao trabalhador, com amplo espaço para a negociação de direitos e interesses, conforme ressalvado pelo Min. CARLOS VELLOSO no julgamento da ADI 942:
    “Ademais, o processo trabalhista é incompatível com o caráter estatutário do regime jurídico dos servidores públicos e com a superioridade jurídica de que goza o Estado nas relações dele derivadas, lembra a Procuradora Odília da Luz Oliveira, que acrescente que o regime estatutário é incompatível com a conciliação, que pressupõe capacidade para transigir e, como já se mostrou, o Estado não pode abrir mão de seus privilégios, porque conferidos no interesse público, que é indisponível. Também não há o que acordar com o servidor, porque apenas a lei pode regular-lhe os direitos, deveres, vantagens e garantias”.
    Ora, a circunstância de o ente adotar como regra material a CLT ou estatuto próprio não altera a caracterização da relação existente entre empregado público e a Administração Pública como relação de Direito Público. Ainda, impõe a observância de princípios próprios do Direito Público, dentre eles a posição prevalente do Estado, a observância do regime jurídico-administrativo que, por certo, não é sinônimo de regime estatutário, e o afastamento da disponibilidade do direito decorrente de tal relação. O regime jurídico-administrativo decorre da previsão da contratação do empregado público a partir de concurso público ou processo seletivo, quando autorizado pela Constituição Federal e pela lei, para ocupar cargo ou função pública, dentro da hierarquia e estrutura da qual é composta a própria Administração Pública, sem espaços negociais sobre a atividade em si e seus efeitos sobre o servidor como, por exemplo, em relação a vencimentos.
    Tudo isto a demonstrar que a escolha da CLT como base legal de regulação não transmuta a relação jurídica de Direito Público para de direito do trabalho, nem faz prevalecer a lógica contratual sobre a legal, específica do Direito Administrativo, a atrair naturalmente a competência em função da pessoa e, portanto, da Justiça Comum.
    Desta forma, a adoção como regra material de fixação de efeitos jurídicos do vínculo jurídico estabelecido entre o agente público com cargo criado por lei e ocupado mediante atendimento de procedimento de natureza pública, seja por meio de provimento, seja por meio de contratação, não é suficiente para o afastamento da regra geral de competência da Justiça Comum para o conhecimento de causas entre tais agentes e a administração pública.
    Assim, seja por força de lei local que crie regras próprias e com eficácia limitada ao ente criador, denominado estatuto próprio, seja por força de lei que adote o regramento geral e plural previsto na Consolidação das Leis do Trabalho, o que se tem é uma relação jurídica vinculada ao regime jurídico-administrativo, eis que eficazes regras e princípios próprios do direito público referentes à ocupação do cargo, dos direitos atribuídos ao servidor e dos efeitos de tal contrato. A pluralidade de leis materiais sobre os direitos atribuídos aos servidores de determinado ente não desnatura a relação jurídica, não havendo fundamento para se restringir a interpretação feita pela CORTE, na ADI 3.395, em casos em que o ente público escolhe com norma base para seus servidores, a Consolidação das Leis do Trabalho.
    A competência, aqui, é especial e fundada na particular tutela da Administração Pública, atraindo a competência da Justiça Comum.
    Além da competência em função da pessoa, de caráter material, entendo que todos os casos envolvendo servidores públicos e a Administração Pública devam ser julgados na Justiça Comum por uma questão de isonomia. Explico.
    Como dito pelo professor CARVALHO FILHO, “agentes públicos são todos aqueles que, a qualquer título, executam uma função pública como prepostos do Estado. São integrantes dos órgãos públicos, cuja vontade é imputada à pessoa jurídica. Assim, o Estado só´ se faz presente através das pessoas físicas que em seu nome manifestam determinada vontade, e é por isso que essa manifestação volitiva acaba por ser imputada ao próprio Estado. Desse modo, os agentes são o elemento físico da Administração Pública. Na verdade, não se poderia conceber a Administração sem a sua presença”   (Manual de Direito Administrativo. 34.ed., p. 641).
    No mesmo sentido, “Gierke formulou a teoria do órgão, segundo a qual as pessoas jurídicas expressam a sua vontade através de seus próprios órgãos, titularizados por seus agentes (pessoas humanas), na forma de sua organização interna. O órgão - sustentou Gierke - é parte do corpo da entidade e, assim, todas as suas manifestações de vontade são consideradas como da própria entidade” (HELY LOPES MEIRELLES. Direito Administrativo Brasileiro. 42.ed. p 71).
    O que se percebe, desse modo, é que os Servidores são o próprio Estado, não fazendo sentido imaginar que sua relação com a Administração possa se dar por regime que não o jurídico-administrativo. Seria incongruente concluir que a Administração e seus Órgãos se submetem ao Direito Administrativo, mas os seus servidores, elemento volitivo sem o qual não existiria Administração Pública, se sujeita a regime outro.
    Portanto, creio existir uma distinção entre o conjunto das regras que preveem os direitos e deveres para os Servidores Públicos (que pode ser o celetista ou o estatutário) e a natureza jurídica do vínculo que liga os agentes públicos ao Estado: aquele conjunto de regras não é suficiente para descaracterizar o regime jurídico-administrativo dos servidores, porque é inato à própria condição de Servidor enquanto elemento do Estado.
    Pensar de forma distinta seria admitir que a escolha infraconstitucional do conjunto de direitos e deveres a que se submete o servidor pudesse definir a competência para apreciar eventuais demandas judiciais.
    Nesse sentido, é o paradigma de controle da ADI 3.395-MC, no qual se entendeu que o disposto no art. 114, I, da Constituição da República, não abrange as causas instauradas entre o Poder Público e servidor que lhe seja vinculado por relação jurídico-estatutária, que ora se interpreta de maneira suficiente a garantir sua eficácia material. Tal orientação foi posteriormente confirmada no julgamento de mérito da referida ação direta, nos seguintes termos:
    “CONSTITUCIONAL E TRABALHO. COMPETENCIA DA JUSTICA DO TRABALHO. ART.114, I, DA CONSTITUICAO FEDERAL. EMENDA CONSTITUCIONAL 45/2004. AUSENCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. EXPRESSAO RELACAO DE TRABALHO. INTERPRETACAO CONFORME CONSTITUICAO. EXCLUSAO DAS ACOES ENTRE O PODER PUBLICO E SEUS SERVIDORES. PRECEDENTES. MEDIDA CAUTELAR CONFIRMADA. ACAO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. O processo legislativo para edição da Emenda Constitucional 45/2004, que deu nova redação ao inciso I do art. 114 da Constituição Federal, e, do ponto de vista formal, constitucionalmente hígido. 2. A interpretação adequadamente constitucional da expressão relação do trabalho deve excluir os vínculos de natureza jurídico-estatutária, em razão do que a competência da Justiça do Trabalho não alcança as ações judiciais entre o Poder Público e seus servidores. 3. Medida Cautelar confirmada e Ação Direta julgada parcialmente procedente. (ADI 3395, de minha relatoria, Tribunal Pleno, julgado em 15/04/2020, DJe de1o/7/2020)”.
    Ressalta-se que esta CORTE já se manifestou, por diversas vezes, em casos semelhantes, no sentido de que compete Justiça Comum pronunciar-se sobre a existência, a validade e a eficácia das relações entre servidores e o poder público fundadas em vínculo jurídico-administrativo (Rcl 4.069 MC-AgR, Rel. Min. MARCO AURELIO, Rel. p/ Acórdão Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 10/11/2010).
    Portanto, não cabe à Justiça Especializada, como ocorreu na decisão impugnada, apreciar demanda envolvendo interesses diretamente relacionados ao regime jurídico existente entre os trabalhadores e o Poder Público, bem como seus efeitos.
    Diante do exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO PROCEDENTE o pedido para cassar a decisão proferida na Justiça do Trabalho e determinar a remessa dos autos à Justiça Comum.
    Não havendo indicação do valor da causa, fixo, de ofício, a quantia de R$ 1.000,00, nos termos do art. 292, § 3º, CPC. 
    Por fim, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se.
    Brasília, 18 de outubro de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente