Tribunal: STF
Processo: ACO 1725
Classe: ACO
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-12
Data de publicação: 2021-03-12

Ementa:

Inteiro teor:
Ação Cível Originária. Conflito federativo. Inscrição de Estado-membro em cadastros federais de inadimplência (CAUC/SIAFI/CADIN). Possibilidade. Tomada de contas especial concluída no TCU. RE 1.067.086, da minha Relatoria (Tema 327 da sistemática de repercussão geral). Princípio da intranscendência das sanções. Inaplicabilidade. Obrigação de restituir recursos de Convênio. Controvérsia de natureza patrimonial. Cumulação indevida de pedidos. Conhecimento parcial da demanda. Improcedência do pedido, na parte conhecida. 
    Vistos etc. 
    Trata-se de Ação Cível Originária ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Norte em face da União Federal via da qual requer (i) a declaração de inexistência de obrigação de restituir os recursos do Convênio 362/95, com o reconhecimento de quitação do referido ajuste; (ii) a anulação do acórdão do TCU 1.059/2009, em que imposta determinada a devolução de valores em decorrência da reprovação das contas do Convênio; (iii) determinação para que a ré se abstenha de inscrever o autor no sistema SIAFI/CAUC/CADIN, tendo por fundamento a rejeição das contas do Convênio.
    Narra que o Convênio 362/95 - voltado a implementar Programa de Atendimento aos Desnutridos e às Gestantes de Risco Nutricional – teve sua prestação de contas rejeitada pelo Fundo Nacional de Saúde/Ministério da Saúde. Instaurada a Tomada de Contas Especial, o Tribunal de Contas da União reconheceu a existência de irregularidades e determinou a restituição de valores à União.
    Aponta, o autor, desacerto do julgamento do TCU, porquanto não teriam sido provados dano ao erário e/ou superfaturamento de preços. Registra a realização parcial do objeto do Convênio, resultando desproporcional e irrazoável a obrigação de restituir determinada pela Corte de Contas. Argumenta, sob o fundamento do princípio da intranscendência das sanções, que o Convênio fora firmado em gestão anterior, de modo que a responsabilidade pela má execução da avença deveria recair apenas sobre os ex gestores.
    O pedido liminar foi indeferido (eventos 6 e 19).
    Citada, a União apresentou contestação na qual defende a regularidade da reprovação das contas do Convênio e da inclusão do autor nos cadastros federais de inadimplência (evento 13).
    Réplica à contestação apresentada (evento 17).
    As partes manifestaram desinteresse em produzir outras provas (eventos 21 e 23). 
    Saneado o feito, foram apresentadas razões finais pela ré, reafirmando os argumentos anteriormente defendidos (eventos 25 e 27). 
    O Procurador-Geral da República opina pela improcedência dos pedidos (evento 33) .
    É o relatório. Decido.
    É requisito para a cumulação de pedidos que o Juízo seja competente para conhecer de todos eles (artigo 327, § 1º, II, do CPC/2015, e art. 292, § 1º, II, do CPC/1973).
    No presente caso, falece competência originária a esta Suprema Corte para conhecer de parte dos pedidos formulados no que dizem (i) com a pretensão de reconhecimento da quitação do Convênio 362/95; (ii) com o pleito de anular o acórdão do TCU 1.059/2009, o qual determinou a restituição de valores à União (pedidos a e b da petição inicial, evento 3). 
    A incompetência absoluta desta Suprema Corte para apreciar ditos pleitos decorre do não preenchimento do atributo do artigo 102, I, ‘f’, da CF/88, o qual condiciona a deflagração da competência originária à existência de um conflito federativo qualificado, ou seja, de um statum capaz de abalar o pacto federativo. 
    Pretensões que veiculem controvérsias de natureza marcadamente patrimonial, relacionadas a exigibilidade de débitos específicos, ou que se refiram a interpretação de cláusulas de Convênio ou, ainda, que tenham como causa de pedir a desconstituição de decisões do TCU em tomadas de contas de Convênios (regularidade do julgamento e determinações de devolução de valores), não acionam a competência originária desta Suprema Corte (ACO 2023, da minha relatoria; ACO 3011, Rel. Min. Dias Toffoli; ACO 3236, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ACO 1082, Rel. Ministro Edson Fachin).
    Destaco ainda os seguintes precedentes.
    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO DE NATUREZA MERAMENTE PATRIMONIAL. NÃO INCIDÊNCIA DO DISPOSTO NO ART. 102, I, f, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 DISCUSSÃO QUE DIZ RESPEITO APENAS AO QUANTUM DE REPASSE. INCAPACIDADE DE VULNERAÇÃO AO PRINCÍPIO FEDERATIVO. CAUSA QUE NÃO SE REVESTE DE DENSIDADE SUFICIENTE A JUSTIFICAR A COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A competência constitucional originária do Supremo Tribunal Federal para a ação prevista no art. 102, I, f, da Constituição Federal demanda a existência de situação de conflito capaz de abalar o pacto federativo. Precedentes: ACO 1.364, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 6/8/2010; ACO 1.140, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26/5/2010; ACO 1.295-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe de 2/12/2010; ACO 1.480 QO, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 20/08/2010; Rcl 3.152, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 13/03/2009; RE 512.468 AgR, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 06/06/2008. 2. In casu, verifica-se que o objeto do pedido revela interesse eminentemente patrimonial, dissociado de qualquer questão capaz de por em risco o princípio federativo, não se justificando a competência originária do STF. 3. Agravo regimental desprovido.” (ACO 570 AgR-segundo, Relator: Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 02.2.2016, DJe 29.2.2016, destaquei)
    “Ação cível originária. Demanda em que se discute interpretação de cláusula de convênio celebrado entre o Estado de Santa Catarina e a União relativa à forma de atualização monetária dos valores recebidos a serem restituídos à Fazenda Pública Federal. Competência originária do Supremo Tribunal Federal. Artigo 102, inciso I, alínea f, da Constituição Federal de 1988. Não ocorrência. Inexistência de conflito federativo. Causa de natureza meramente patrimonial. Ausência de potencialidade ofensiva ao Pacto Federativo. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o alcance da regra de competência originária do Supremo Tribunal Federal prevista no art. 102, inciso I, alínea f, da Constituição Federal possui caráter de absoluta excepcionalidade, restringindo-se aos litígios com potencialidade ofensiva ‘apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação’. ACO nº 1.048-QO, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 31/10/07. 2. Distinção entre “conflito entre entes federativos” e “conflito federativo”. A jurisprudência da Corte firmou-se no sentido de que a simples presença da União e de estado federado em polos distintos da ação não é suficiente para instaurar automaticamente a competência originária do Supremo Tribunal Federal inserta no art. 102, I, f, da Constituição Federal de 1988. 3. Inexistência de conflito federativo. Demanda versante sobre interpretação de cláusula de convênio celebrado entre entes federados (no caso, entre o Estado de Santa Catarina e a União), relativa, tão somente, à forma de atualização monetária dos valores recebidos por força do ajuste, tem natureza patrimonial, sem potencialidade ofensiva apta a vulnerar os valores que informam o Pacto da Federação. Incompetência do STF para processar e julgar o feito. Precedentes. 4. Agravo regimental não provido.” (ACO 2101 AgR, Relator Min. Dias Toffoli).
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. DECISÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL NO ÂMBITO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NÃO INCIDÊNCIA DO DISPOSTO PELO ARTIGO 102, I, f, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O MERO CONFLITO PATRIMONIAL ENTRE ENTES FEDERATIVOS NÃO É CAUSA BASTANTE A JUSTIFICAR A COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A competência constitucional originária do Supremo Tribunal Federal para a ação prevista no art. 102, I, f, da Constituição Federal demanda a existência de situação de conflito capaz de abalar o pacto federativo. Precedentes: ACO 1.364, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 6/8/2010; ACO 1.140, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26/5/2010; ACO 1.295-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe de 2/12/2010; ACO 1.480 QO, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 20/08/2010; Rcl 3.152, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 13/03/2009; RE 512.468 AgR, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 06/06/2008. 2. In casu, verifica-se que o objeto do pedido revela interesse eminentemente patrimonial, dissociado de qualquer questão capaz de por em risco o princípio federativo, não se justificando a competência originária do STF. 3. O regime de direito estrito da competência originária do Supremo Tribunal Federal não autoriza a execução, em sede originária, no âmbito desta Corte, de decisões oriundas de outros órgãos. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ACO 2430 AgR, Relator: Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 19.5.2015, DJe 02.6.2015, destaquei)
    Posto isso, a presente ação deve ser parcialmente conhecida apenas quanto à inscrição do autor nos cadastros federais de inadimplência (ACO 2.718, Rel. Min. Roberto Barroso; ACO 2.416, Red. para o acórdão Min. Alexandre de Moraes). Sobre essa controvérsia, a jurisprudência desta Suprema Corte é estável em afirmar a competência originária do art. 102, I, f, da CF, como atestam exemplificativamente as decisões na ACO 2.455 MC-AgR, Relator Min. Celso de Mello, na AC 3.389 MC-Ref, Rel. Min. Celso de Mello, e na AC 2973 MC, Rel. Min. Cármen Lúcia.
    Quanto ao ponto, o pedido não procede. 
    Em recente julgamento pelo Tribunal Pleno desta Suprema Corte no RE 1.067.086, de minha Relatoria, sob a sistemática da Repercussão Geral, Tema 327 (Sessão Virtual finalizada em 14.9.2020), foi consolidado entendimento no sentido de que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, especialmente nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual.
    Eis a ementa do acórdão:
    RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União.
    2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal.
    3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quando tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto.
    4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.
    4. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com fixação de tese em repercussão geral (DJe 21.10.2020). (destaquei).
    O caso dos autos se encaixa no item ‘a’ da tese de RG, porquanto incontroverso o regular desfecho da tomada de contas especial no TCU, na qual rejeitada as contas do Convênio e imposta, ao autor, a obrigação de restituir os valores indevidamente aplicados (TC 004.837/2002-9, Acórdão 1059/2009 - eventos 3 e 4). 
    Portanto, até que o autor eventualmente desconstitua o julgamento da tomada de contas especial nas vias ordinárias competentes, não há óbice à sua inscrição nos cadastros federais de inadimplência quanto às irregularidades constatadas na execução do Convênio 362/95.
    Em absoluto compartilho da tese da retirada da restrição cadastral por se tratar de débito exclusivamente imputável a administrador anterior. Não me convenço da incidência pura e simples do princípio da intranscendência das sanções em tais casos. Ao contrário, filio-me à corrente no sentido de que, diante dos princípios da continuidade e da impessoalidade do serviço público, eventual débito contraído em gestão anterior não afasta, como regra, a responsabilidade estatal, ainda que sob nova gestão (ACO 3139, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ACO 2475, Rel. Min. Gilmar Mendes; ACO 3170 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli; ACO 3.083, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 
    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, §1º, do RISTF, conheço parcialmente da presente ação e, na parte conhecida, julgo improcedente o pedido. Prejudicado o agravo regimental (evento 8). 
    Condeno a parte vencida ao pagamento de honorários advocatícios que fixo em R$ 2.000,00 (dois mil reais), com fundamento no art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil.
    Transitada em julgado e nada sendo requerido, arquivem-se.
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 12 de março de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora