Tribunal: STF
Processo: SS 5478
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-23
Data de publicação: 2021-03-23

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. PANDEMIA DA COVID-19. DECISÃO JUDICIAL QUE AUTORIZA A REALIZAÇÃO DE ATIVIDADES PRESENCIAIS NAS ESCOLAS PRIVADAS DA REDE DE ENSINO MUNICIPAL. ALEGADO RISCO À SAÚDE E ORDEM PÚBLICAS. DESCABIMENTO. EFETIVA CONTROVÉRSIA ACERCA DAS RECOMENDAÇÕES TÉCNICO-CIENTÍFICAS APLICÁVEIS À HIPÓTESE. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE NA VIA ESTREITA DO INCIDENTE DE CONTRACAUTELA. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de suspensão de segurança ajuizada pelo Município de Maringá/PR contra decisão proferida pela 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0014762-68.2021.8.16.0000, que negou atribuição de efeito suspensivo ao recurso interposto em face de decisão concessiva da liminar, proferida nos autos de Mandado de Segurança nº 03027-50.2021.8.16.0190, que havia autorizado o retorno imediato das atividades educacionais presenciais nas escolas representadas pelo impetrante. 
    Narra o Município requerente que o Sindicato dos Estabelecimentos Particulares de Ensino do Noroeste do Estado do Paraná impetrou na origem mandado de segurança, requerendo que a atividade de seus filiados volte a funcionar presencialmente, tendo sido deferida a liminar, sob o fundamento de que “a municipalidade teria invadido a competência exclusiva do Estado do Paraná com relação à volta às aulas presenciais na rede particular, ao passo que na rede pública as aulas permanecem suspensas na referida modalidade”. Irresignado, o Município requerente interpôs agravo de instrumento, mas não obteve a requerida suspensão dos efeitos da decisão agravada. Sustenta o Município que a decisão em questão afastou a incidência dos decretos municipais no que tange ao ensino presencial na rede particular de Maringá, causando prejuízos graves e irreversíveis à ordem e saúde púbicas. Aduz que o perigo de dano na manutenção da decisão impugnada reside no fato de “já ter sido deferida a liminar pleiteada; caso as escolas permaneçam funcionando restará prejudicado o afastamento social que, à parte das vacinas ainda escassas, é o único remédio para se frenar a propagação do vírus em questão”.
    Por estes fundamentos, requer a suspensão da liminar concedida nos autos do Mandado de Segurança nº 03027-50.2021.8.16.0190 e mantida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, no Agravo de Instrumento nº 0014762-68.2021.8.16.0000, até o trânsito em julgado da ação na origem. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). 
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, que negou efeito suspensivo ao agravo de instrumento interposto em face de decisão que autorizou o retorno imediato das atividades educacionais presenciais nas escolas representadas pelo impetrante. É o que se depreende do seguinte trecho da decisão impugnada, in verbis (doc. 03): 
    “Assim, resta claro que o decreto municipal expedido pela parte requerente vai contra o estabelecido pelo Governo Estadual através de lei, devidamente aprovado pela Assembleia Legislativa. 
    Pois bem. Ocorre que no presente caso se mostra um conflito entre as normas sancionadas em níveis hierárquicos diferentes. A doutrina entra em comum acordo que prevalece aquela lei proferida em um grau de hierarquia superior, lex superior derogat legi inferior. Isso significa que o Decreto Estadual prevalece sobre o Decreto Municipal. 
    A Constituição Federal estabelece no art. 24, inciso XII, que cabe aos Estados legislar sobre a defesa à saúde. E apesar do art. 30º do mesmo código determinar que cabe a municipalidade legislar sobre assuntos de interesse local, é claro que a pandemia em que vivemos não afeta apenas uma localidade, mas é uma questão nacional e estadual. Em julgamento, o STF julgou que o município possa suplementar a legislação estadual e federal, não contrariá-las, como no caso em tela. 
    Posto isso, o Decreto Municipal nº 632/2021 se encontra em situação irregular, muito embora por razões plenamente compreensíveis, por contrariar o disposto no decreto estadual, que foi embasado em lei estadual, que regulamenta a mesma matéria. 
    O Poder Judiciário deve se limitar a julgar apenas a suposta ilegalidade ou ilegitimidade de alguma lei, não devendo intervir em decisões da administração pública. Porém no caso, se está diante de descumprimento de Lei Estadual. 
    Entre as decisões administrativas, devem prevalecer as regras estaduais, tendo em vista o “maior alcance dos fatos da esfera estadual que, em última análise, buscam atribuir tratamento uniforme às medidas restritivas e de combate à pandemia da Covid-19. Portanto aos municípios, compete legislar sobre assuntos de interesse local (artigo 30, inciso I, da Constituição Federal) e em caráter suplementar (artigo 30, inciso II, da Constituição Federal) 
    […]
    Posto isso, se verifica a ilegalidade do Decreto Municipal nº 632/2021, visto o conflito com o Decreto Estadual nº 7.020 no que tange ao retorno das aulas presenciais em entidades de ensino público e privadas. Devem permanecer suspensos os efeitos do art. 12 do decreto municipal de Maringá, até o julgamento do presente agravo de instrumento. 
    Ressalto, que a retomada das aulas presencial deve ficar vinculada ao pronunciamento do Governador do Estado, porque assim foi determinado em lei. ”.
    Nada obstante a argumentação formulada pelo Município requerente, dos elementos constantes nos autos não se depreende claramente, acima de dúvida razoável, a existência de potencial lesão de natureza grave ao interesse público a ensejar a concessão da medida pleiteada. Com efeito, sem embargo da decisão administrativa municipal estar supostamente amparada em planejamentos e dados técnico-científicos (Decreto Municipal nº 632/2021), o Sindicato dos Estabelecimentos Particulares de Ensino do Noroeste do Estado do Paraná, que impetrou o mandado de segurança na origem, colacionou igualmente aos autos elementos científicos que em tese atestariam a possibilidade de retorno às aulas com segurança, considerando as medidas e protocolos a serem adotados, na forma autorizada no Decreto Estadual. 
    Deveras, a existência de controvérsia efetiva acerca das recomendações técnico-científicas aplicáveis à discussão havida no processo de origem afasta, por si só, a possibilidade de concessão da contracautela ora pleiteada, dado que, nos termos da pacífica jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, não se revela possível, na via estreita e excepcional do incidente de suspensão, a análise do conjunto probatório produzido nos autos de origem. Neste sentido, os seguintes precedentes:
    “Agravo regimental em suspensão de tutela antecipada. Princípio da separação dos Poderes. Tese de repercussão geral formada no RE nº 592.581/RS (Tema 220). Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido. 1. Impossibilidade de o Supremo Tribunal Federal, na via excepcional da contracautela, imiscuir-se no contexto fático-probatório do processo de origem, devendo a reapreciação da interpretação dada ao conteúdo ser buscada na via recursal. 2. Agravo regimental não provido”. (STA 807 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, DJe 17/03/2020, grifei).
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Por oportuno, faço menção à manifestação da Procuradoria Geral da República na Suspensão de Tutela Provisória nº 640/RJ, proferida em 21/09/2020, pelo não conhecimento daquele pedido de contracautela, análogo ao caso destes autos. Na oportunidade, o parquet ressaltava a inviabilidade do pedido de suspensão quando imprescindível para o seu exame a ampla análise fático-probatória do mérito da ação subjacente, aduzindo que a controvérsia que reclama aprofundada análise do mérito da ação subjacente se revela incabível por esse meio processual, de modo que a “as questões levantadas hão de ser impugnadas pelos instrumentos processuais próprios, com a observância do contraditório e da ampla defesa”. Transcrevo a ementa do referido parecer (doc. 35 dos autos da STP 640), in verbis:
    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. EPIDEMIA. CORONAVÍRUS SARS-COV-2 (COVID-19). REABERTURA DE ESCOLAS PRIVADAS. MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. AULAS PRESENCIAIS. NECESSIDADE DE AMPLA ANÁLISE DO MÉRITO. IMPOSSIBILIDADE NA VIA SUSPENSIVA. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO DE SUSPENSÃO.
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar pedido de suspensão de tutela provisória requerido pelo Município do Rio de Janeiro contra decisão do TJ/RJ que sustou os efeitos de decreto municipal que autoriza a reabertura das escolas privadas, no contexto da Covid-19.
    2. É incabível pedido de suspensão quando imprescindível para o seu exame a ampla análise fático-probatória do mérito da ação subjacente.
    Parecer pelo não conhecimento do pedido suspensivo”.
    Portanto, havendo dúvida razoável acerca de quais sejam as recomendações técnico-científicas relativas à matéria controvertida na origem, deve-se privilegiar a decisão proferida pelas instâncias ordinárias, às quais é dada ampla possibilidade de apreciação dos aspectos fáticos colacionados aos autos. 
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 23 de março de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente