Tribunal: STF
Processo: ACO 3440
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-10
Data de publicação: 2021-08-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Norte em face da União, na qual objetiva que seja prorrogada a vigência do Convênio 34/2017, pelo prazo de 1 (um) ano, bem ainda analisado e aprovado o plano de trabalho da referida prorrogação, de modo a possibilitar que o Estado Autor conclua as obras objeto do referido Convênio. 
    Aduz que:
    “Em 27 de dezembro de 2017, o Estado do Rio Grande do Norte, por meio da Secretaria de Estado da Agricultura, da Pecuária e da Pesca, firmou com a União, por intermédio do então Ministério do Desenvolvimento Social, atual Ministério da Cidadania, o Convênio n. 853235/2017, com validade até 28 de fevereiro de 2020, que tinha por objeto a implantação de 976 (novecentos e setenta e seis) Tecnologias Sociais de Acesso à Água, denominadas barragens subterrâneas, inseridas no Programa de Cisternas do Governo Federal, no valor global de R$ 14.994.580,80 (quatorze milhões, novecentos e noventa e quatro mil, quinhentos e oitenta reais e oitenta centavos).
    Ocorre que, em virtude de atraso na disponibilização dos recursos financeiros, não foi possível se concluir o objeto do convênio, no prazo previsto, o que motivou o encaminhamento tempestivo ao Ministério da Cidadania de pedido de sua prorrogação, eis que tal pedido foi protocolado em 15 de janeiro de 2020, dentro do prazo de que trata o art. 36 da Portaria Interministerial n. 424, de 30 de dezembro de 2016: (…)
    Consta que o pleito restou acatado, sendo certo que, no dia 22 de janeiro de 2020, o Aditivo n. 01 do Convênio 034/2017 foi disponibilizado para assinatura do Secretário de Estado da Agricultura, da Pecuária e da Pesca, Guilherme Moraes Saldanha, que assim o fez junto a duas testemunhas, que compõem o quadro de servidores do Ministério da Cidadania.
     Entretanto, o referido aditivo não chegou a ser assinado pelo Ministro à época, o Sr. Osmar Gasparini Terra, por questões de ordem interna, e, no dia 13 de fevereiro de 2020, por meio do Decreto da Casa Civil da Presidência da República, foi nomeado o Senhor Onyx Lorenzoni como Ministro da Cidadania, motivo que levou a nova confecção de aditivo em 18 de fevereiro de 2020, e novamente o aditivo quedou assinado por este Secretário de Estado Guilherme Moraes Saldanha e duas testemunhas, e, infelizmente, não se sabe se se por razões ideológicas ou políticas decorrente do antagonismo existente entre o governo federal e o estadual, A REFORÇAR O RISCO DE POTENCIAL CONFLITO FEDERATIVO, não restou subscrito pelo atual Ministro da Cidadania Onyx Lorenzoni, fato que persiste até o presente momento, fazendo com que o Aditivo nº 01 do Convênio 034/2017, não tenha sido publicado em Imprensa Oficial e, por consequência, o ato não se concretizou, ensejando, por culpa exclusiva da requerida. O encerramento do Convênio, mais precisamente em 28 de fevereiro de 2020.
    (…)
    Novamente, em 29 de abril de 2020, o requerente postulou ao Ministério da Cidadania, através do Ofício n° 046/2020- GAB/SAPE, a publicação, com urgência, do aditivo n° 01 ao convênio 034/2017; porém, apenas no dia 02 de julho de 2020, a requerida se dignou responder ao que pleiteado, o que se deu por meio do Ofício n° 1096/2020/SEDS/MC, informando a extinção do convênio sem possibilidade de novas prorrogações, haja vista o disposto no PARECER n. 00777/2019/CONJUR-MC/CGU/AGU.
    Destaque-se que, as execuções das barragens pelas 3 (três) entidades contratadas pelo Estado ocorreram até meados do mês de março, pois sempre se acreditou, de boa-fé, na prorrogação do convênio, por se tratar de mero trâmite processual administrativo. Com o alerta do encerramento do convênio na Plataforma +Brasil acontecido em março pretérito, indicando o encerramento do convênio, foram suspensas imediatamente a execução dos serviços pelas entidades contratadas, sendo que algumas já haviam emitido nota fiscal para pagamento pela construção de barragens conveniadas.
    Infelizmente, até a presente data, não foi possível honrar tais pagamentos, acarretando em um débito equivalente a R$ 1.610.073,84 (um milhão, seiscentos e dez mil, setenta e três reais e oitenta e quatro centavos), o qual está sendo cobrado pelas empresas contratadas. Registre-se, por oportuno, que, até o dia 28 de fevereiro de 2020, data final da vigência do Convênio, tinham sido entregues aos agricultores beneficiados 363 (trezentos e sessenta e três) tecnologias social completas composta por barragem subterrânea, poço artesiano, pagamento de bolsa, reservatório elevado, bomba e sistema de irrigação, etc., o que beneficiou um total de 517 (quinhentos e dezessete) famílias e aproximadamente 2.585 (dois mil, quinhentos e oitenta e cinco) moradores do campo, restando inacabadas, em decorrência da suspensão, 154 (cento e cinquenta e quatro) barragens subterrâneas pela interrupção do convênio.
    (…)
    Merece o registro que o Ministério da Cidadania conseguiu empenhar em 31 de dezembro de 2019 o valor de R$ 1.395.409,37, porém sem liberação de financeiro, além de outros R$ 7.480.252,27 com previsão no cronograma de desembolso para o ano de 2020.
     Assim, diante da ausência de resolução administrativa do impasse, bem como tendo em vista os incomensuráveis prejuízos que vêm sendo suportados pelo Estado em virtude do equívoco cometido pelo Ente Federal ao deixar de assinar e publicar o aditivo de prorrogação já celebrado, o autor vem buscar a tutela do Poder Judiciário a fim de ver assegurado seu direito à prorrogação do Convênio n. 034/2017 para a conclusão do seu objeto, utilizando-se os saldos existentes na conta de convênio, e respectivos rendimentos”
    Ao final, postula, em sede de tutela de urgência, que a União seja compelida a prorrogar o “Convênio n. 034/2017 pelo prazo de 1 (um) ano, além de analisar e aprovar o plano de trabalho referente à referida prorrogação, de modo a possibilitar que o autor conclua as obras objeto do referido Convênio”.
    Intimada para se manifestar, em sede antecipatória, a União, em suas informações, inicialmente, apontou a incompetência desta Corte para processar e julgar a presente demanda; no mérito, defende a inexistência de obrigatoriedade de prorrogação de ofício dos convênios firmados com a Administração Pública Federal, ao argumento de inexistir direito subjetivo ao recebimento de transferências voluntárias, diante do fato de se tratar de ato discricionário. (eDOC 7)
    Salienta, ainda, que:
    “Não prospera a alegação do autor de que a ausência de prorrogação tempestiva do convênio teria sido causada por irregularidade praticada pela ré.
    Como destacado pela Consultoria Jurídica Junto ao Ministério da Cidadania (Informações n. 01310/2020/CONJUR-MC/CGU/AGU, doc. anexo), ‘houve uma decisão administrativa por não dar continuidade ao convênio, o que não envolve qualquer irregularidade [praticada pela ré], posto que esta é uma decisão discricionária, sujeita à avaliação de oportunidade e conveniência da autoridade competente para tanto dentro do poder-dever inerente ao cargo público. Assim, o órgão técnico defende que inexiste obrigação por parte do titular da Pasta em prorrogar o convênio, motivo pelo qual não há que se questionar a decisão adotada pela autoridade competente’.
    Com efeito, a área técnica da pasta ministerial informou que, ao procederem à análise da solicitação de prorrogação de prazo do instrumento, do ponto de vista da execução física e financeira, os órgãos integrantes do Ministério da Cidadania que participam do fluxo decisório sobre a prorrogação do convênio (a Coordenação Geral de Acesso à Água, a Consultoria Jurídica, a Assessoria Especial de Controle Interno e a Secretaria Executiva) examinaram não apenas a conformidade jurídico-formal do processo, como também os elementos técnicos de mérito, que embasam uma ‘tomada de decisão discricionária de eventual celebração de Termo Aditivo’ (Nota Técnica nº 150/2020, doc. anexo). Nesse sentido, a pasta ministerial informou, que, após as manifestações dos citados órgãos, ‘deliberou-se pela não renovação do Convênio nº 034/2017 a partir de critérios de conveniência e oportunidade’.
    (…)
    O art. 27, VI, da Portaria Interministerial nº 424/2016, estabelece a necessidade de inserção de cláusula nos convênios por ela regidos que obrigue a Concedente à prorrogação ex officio da vigência do acordo, desde que antes de seu término e desde que tivesse dado causa a atraso na liberação de recurso, limitada ao exato período do atraso verificado.
    Como ressalta o Ministério da Cidadania (Informações n. 01310/2020/CONJUR-MC/CGU/AGU, doc. anexo), a Advocacia-Geral da União tem entendimento consolidado de que o instrumento extinto (contrato, convênio etc.) não poderá ser prorrogado e ser objeto de aditivo contratual. A matéria foi consubstanciada na Orientação Normativa nº 3, de 1º de abril de 2009, que é de cumprimento obrigatório por toda a Advocacia Pública da União.
    (…)
    Em relação às demais formalidades necessárias à prorrogação, a Lei nº 8.666/93, no seu art. 116, estende as suas disposições, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgão e entidade da Administração Pública.
    Como consequência, a prorrogação do convênio decorrente da dilação do seu cronograma de execução depende, além da necessária previsão no termo do convênio, de prévia autorização da autoridade competente para celebrar o ajuste (art. 57, § 2º).
    Desse modo, no caso de prorrogação da vigência de convênio, há necessidade de anuência (interesse) do órgão concedente, bem como de decisão administrativa fundamentada e explícita, para que fiquem claras as ocorrências que ensejaram a impossibilidade de cumprimento do objeto no prazo inicialmente.
    (...)
    Impõe ponderar, além disso, que, a despeito do interesse do autor em ver prorrogado o prazo de vigência dos convênios, as dilações pressupõem ajuste vigente, válido e existente, uma vez que, transposta a data final de sua vigência, o contrato é considerado extinto, não sendo juridicamente cabível a prorrogação ou a continuidade de sua execução.
    (...)
    Ao caso dos autos, conforme concluiu a Consultoria Jurídica do Ministério da Cidadania, deve ser aplicada a referida Orientação Normativa, cuja observância é obrigatória pela Administração Pública Federal, ainda que existisse eventual interesse na continuidade da execução dos convênios, com o fim de evitar futura responsabilização do administrador pelos órgãos de controle em decorrência de atos praticados sem respaldo legal”. (eDOC 7)
    Em 9.12.2020 deferi, em parte, a tutela provisória de urgência para determinar à União a prorrogação do Convênio 34/2017, pelo prazo de 1 (um) ano, devendo proceder conforme entender de direito quanto à eventual necessidade de readequação do plano de trabalho. (eDOC 13)
    Citada, a União apresentou contestação (eDOC 22), reiterando a preliminar de incompetência originária desta Corte para julgar a demanda, nos termos da Cláusula Décima Nona do Convênio, que fixa, subsidiariamente, a competência do foro da Justiça Federal (Seção Judiciária do Distrito Federal) para dirimir as controvérsias provenientes do convênio, com base no art. 109, I, da Constituição Federal. 
    No mérito, reitera os argumentos expostos nas informações preliminares, no sentido de que “o Estado autor não é titular de um suposto direito subjetivo de receber, de forma automática e sem o cumprimento de requisitos objetivamente estabelecidos, transferências voluntárias de recursos federais, tampouco é titular do alegado direito subjetivo de prorrogar a vigência dos instrumentos de cooperação que concretizam tais transferências”. 
    Alega, ainda, que não houve comprovação nos autos de que a execução de apenas 33% das metas físicas totais avençadas teria se dado exclusivamente por culpa da Administração Federal pois, nos termos da manifestação do órgão técnico do Ministério da Cidadania, o Estado autor não realizou o aporte financeiro integral que se comprometeu ao celebrar o Convênio 34/2017. 
    Destaca que o pleito autoral deve ser rechaçado, por se tratar de prorrogação de convênio extinto por decurso de seu lapso temporal de vigência, sendo certo que, se a vigência do convênio é requisito indispensável para a prorrogação do prazo do ajuste, não haveria respaldo jurídico para o pedido autoral.
    A União interpôs agravo interno contra a decisão que deferiu a tutela provisória de urgência (eDOC 24), e o Estado ofereceu contrarrazões no eDOC 27. 
    As partes informaram que não possuem provas a produzir e ratificaram suas alegações anteriores nas correspondentes razões finais. (eDOCs 33 e 36)
    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não conhecimento da ação ante a incompetência do Supremo Tribunal Federal, devendo os autos serem remetidos à Seção Judiciária do Distrito Federal. (eDOC 39)
    É o relatório. Passo à análise. 
1) Competência do STF
    De início, reafirmo a potencialidade da existência de conflito federativo, razão pela qual reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para a ação, nos termos do art. 102, I, f, da Constituição Federal de 1988. Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte:
    “CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)”. (ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso)
    “Agravo interno na ação cível originária. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Convênios. Atuação de forças da Segurança Pública em faixa de fronteira. Defesa nacional (art. 21, III, da CF). Execução de polícia de fronteira e controle de imigrantes (art. 21, XXII, da CF). Encargo da União repassado por meio de cooperação a ente subnacional. 4. Prorrogação. Contexto migratório específico e hodierno na região fronteiriça Brasil-Venezuela. Federalismo cooperativo. 5. Conflito Federativo. Competência desta Corte. 6. Limite temporal da Lei 10.201/2001. Insuficiência do prazo para a execução do convênio. Possibilidade de prorrogação. 7. Teoria dos motivos determinantes. Controle de legalidade pelo Poder Judiciário. 8. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 9. Negativa de provimento ao agravo interno. 10. Majoração dos honorários advocatícios (art. 85, § 11, do CPC)”. (ACO 2.521 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 3.5.2019, grifo nosso)
    Existindo potencial conflito federativo entre as partes, atrai-se a competência desta Corte, por não se subsumir a simples conflito entre Entes Federativos, tendo em vista a pretensão resistida das partes ostentar gravidade de exigir a assinatura de Ministro de Estado do Poder Executivo Federal, cujos atos, em tese, somente podem ser questionados, em sede de mandado de segurança, perante o Superior Tribunal de Justiça (art. 105, I, “b”, da CF).
    Por outro lado, o § 1º do art. 1º da Lei 8.437/1992 veda, expressamente, que seja possível a concessão de medida liminar por instância inferior àquela correlata como competente para apreciar mandado de segurança em face do ato questionado, razão pela qual, caso se reconhecesse a competência do Juízo Federal de 1º grau, restaria impossível juridicamente a concessão de tutela de urgência, situação que ocasionaria a negativa de prestação jurisdicional, em descompasso com o inciso XXXV do art. 5º da CF. A conferir a previsão legal proibitiva:
    “Art. 1º. Omissis.
    § 1°. Não será cabível, no juízo de primeiro grau, medida cautelar inominada ou a sua liminar, quando impugnado ato de autoridade sujeita, na via de mandado de segurança, à competência originária de tribunal”.
    Diante desse cenário, em razão de esta Corte estar, processualmente, em grau superior ao Superior Tribunal de Justiça, além de possuir competência originária para processar e julgar conflitos federativos, ressoa clara que a única saída é reconhecer o STF como competente para conhecer da presente demanda para evitar qualquer pecha de negativa de prestação jurisdicional ao Estado do Rio Grande do Norte.
    Ademais, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre as partes, existindo diferenças de posicionamento que impedem a consecução do objetivo de tais convênios e antevendo a potencialidade de se repetir em várias outras unidades federativas. 
    Presente, portanto, a competência desta Corte da alínea “f” do inciso I do art. 102 da CF.
2) Mérito
    Indo diretamente ao cerne da questão, é caso de manutenção da decisão que indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência, conforme passo a expor. 
    O Estado do Rio Grande do Norte objetiva a prorrogação do Convênio 34/2017, pelo prazo de 1 (um) ano, de modo a possibilitar a conclusão das obras objeto do referido Convênio.
    Isso porque, segundo alega, o Convênio 34/2017 só não teve sua vigência prorrogada, por culpa exclusiva da União, que não assinou a tempo e modo o referido termo aditivo no Diário Oficial da União, provocando a expiração do ajuste e o bloqueio do convênio no Sistema SICONV, em afronta ao princípio da proporcionalidade; às novas diretrizes contidas nos arts. 20 e 22 da LINDB; às conclusões contidas no PARECER 777/2019/CONJUR-MC/CGU/AGU); bem ainda aos arts. 27, VI, e 36, § 1º, da Portaria Interministerial 424/2016, os quais preveem, in verbis, que: 
    “Art. 24. Poderá ser realizada a celebração de instrumentos com previsão de condição a ser cumprida pelo convenente, exceto aquelas dispostas no art. 22 desta Portaria, e enquanto a condição não se verificar não terá efeito a celebração pactuada.
    § 1º. O prazo fixado no instrumento para o cumprimento da condição, desde que feitas as adequações no plano de trabalho e apresentadas as justificativas, poderá ser prorrogado, nos termos de ato regulamentar da autoridade máxima do concedente, por uma única vez, de igual período, não ultrapassando dezoito meses, incluída a prorrogação, se houver, devendo ser o instrumento extinto no caso do não cumprimento da condição.
    (…)
     Art. 27. São cláusulas necessárias nos instrumentos regulados por esta Portaria as que estabeleçam:
    I - o objeto e seus elementos característicos, em consonância com o plano de trabalho, que integrará o termo celebrado independentemente de transcrição;
    II - as obrigações de cada um dos partícipes;
    III - a contrapartida, observados os ditames previstos no art.18, desta Portaria;
    IV - as obrigações do interveniente, quando houver, sendo vedada a execução de atividades previstas no plano de trabalho;
    V - a vigência, fixada de acordo com o prazo previsto para a consecução do objeto e em função das metas estabelecidas;
    VI - a obrigação do concedente prorrogar ‘de ofício’ a vigência do instrumento antes do seu término, quando der causa a atraso na liberação dos recursos, limitada a prorrogação ao exato período do atraso verificado. 
    (…) 
    Art. 36. O instrumento poderá ser alterado mediante proposta, devidamente formalizada e justificada, a ser apresentada ao concedente ou à mandatária em, no mínimo, sessenta dias antes do término de sua vigência, vedada a alteração do objeto aprovado
    § 1º. A análise da solicitação de alteração deverá ser realizada pelo concedente ou pela mandatária observados os regramentos legais e a tempestividade, de forma que não haja prejuízo a execução do objeto pactuado”. (grifo nosso)
    Pois bem.
    Cumpre asseverar que, em razão de a natureza jurídica do convênio em tela ser de transferência voluntária, na qual os convenentes pactuam repasse de recursos entre si para execução de determinado serviço, atividade ou objetivo público, a marca central é a cooperação e/ou auxílio financeiro, cujo elo depende da conjugação do interesse mútuo.
    O caput do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) assim dispõe:
    “Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde”. (grifo nosso)
    Dessa forma, em decorrência do caráter voluntário da celebração do convênio, em regra, é igualmente discricionária a manutenção das transferências de recursos por parte da Administração Federal, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, ficando sua continuidade ligada à análise de conveniência/oportunidade do interesse público pela Administração Federal.
    É bem verdade que, estando jungida aos critérios de conveniência e oportunidade, a prorrogação/consecução do convênio insere-se em ato tipicamente discricionário, o qual é, em regra, infenso de apreciação judicial.
    Não obstante, o fato é que, se colhe dos autos haver norma cogente que impunha ao concedente a prorrogação do convênio, o que transmudaria o ato para vinculado, devendo a negativa de continuidade da vigência do instrumento ser fundamentada em elementos jurídicos (não mais submetido à análise da conveniência e da oportunidade). Explica-se.
    Compulsando os autos, reitere-se que restou comprovado o preenchimento dos requisitos presentes na portaria interministerial para a prorrogação ex officio do convênio antes de seu término, porquanto demonstrada a culpa do concedente no atraso ou liberação dos recursos previstos no convênio por atos decorrentes de sua responsabilidade, além de ter deixado expirar, durante a tramitação administrativa, deliberadamente o convênio para se escusar deferi-lo com base em cômodo argumento jurídico.
    Eis a alegação do órgão ministerial para a não assinatura do convênio:
    “5.1. Inicialmente, cabe pontuar que, deveras, por meio do Oficio nº 002/2020 – GAB (SEI nº 6615147), datado 13/01/2020, o Convenente sugeriu ao Ministério a ampliação de prazo por mais dois anos. Como justificativa, o convenente informou que:
    ‘Tendo em vista o retardamento na liberação dos recursos financeiros, bem como a necessidade de um lapso temporal para treinamento dos executores sobre a nova tecnologia a ser empregada, o processo de execução das obras vem comprometendo o ritmo de consecução das metas programadas, realidade essa que passou a demandar uma postergação para a finalização das ações’.
    5.2. Ademais, a SAPE realizou ajustes nas datas do Plano de Trabalho na Plataforma +Brasil para análise da área técnica. O novo plano de trabalho foi então inserido no processo correspondente ao Convênio 034/2017 (SEI nº 6643866, Processo 71000.061714/2017-99), já assinado pelo Convenente e, em seguida, providenciado a elaboração da Nota Técnica nº 11/2020 de 17/01/2020 concluindo a área técnica naquele momento pela aprovação do pleito apresentado pela SAPE/RN, tendo sido o processo tramitado para apreciação das demais instâncias superiores do ministério. 
    5.3. Cumpre salientar que na época da análise da solicitação de prorrogação de prazo do instrumento, do ponto de vista da execução física e financeira, além da conformidade jurídico-formal do processo, reuniram-se naquele momento os elementos necessários para que a Coordenação Geral de Acesso à Água(CGAAG - vide Nota Técnica Nº 11/2020, SEI 6642978), a Consultoria Jurídica do Ministério (CONJUR/MC - vide Parecer 03/2011//CONJUR/MDS, SEI 6651834, e Parecer Referencial 00002/2019/CONJURMC/CGU/AGU, SEI 6648387), a Assessoria Especial de Controle Interno (AECI - vide Parecer 14/2020/AECI/CGCI II, SEI 6736329) e a Secretaria Executiva (vide SE: MANIFESTAÇÃO Nº 57/2020, SEI 6868199) pudessem fornecer os insumos necessários para a tomada de decisão discricionária de eventual celebração de Termo Aditivo.
    (…)
    5.6. Outrossim, não olvida a área técnica de que, conforme inciso VI art. 27 da Portaria Interministerial nº 424/2016 (grifamos), é cláusula necessária aos convênios por ela regulados, caso do Convênio 034/2017, ‘obrigação do concedente prorrogar 'de ofício' a vigência do instrumento antes do seu término, quando der causa a atraso na liberação dos recursos, limitada a prorrogação ao exato período do atraso verificado.’ Nesse sentido, convém pontuar que realmente houve atrasos por parte do concedente no repasse de parcelas avençadas.
    5.7. Todavia, há de pontuar que, desde o encerramento da vigência do Convênio 034/2017 em 28/02/2020 seria possível a prorrogação de ofício, pois o inciso VI art. 27 da Portaria Interministerial nº 424/2016 é claro em pontuar que a prorrogação deve se dar antes do término da vigência. Esse é, inclusive, o entendimento expresso pela CONJUR no Parecer n. 00777/2019/CONJUR-MC/CGU/AGU (SEI 9142977), vide seus itens 15 a 25
    (…)
    6.1. Foi encaminhada por meio do Oficio nº 002/2020 - GAB (SEI nº 6615147), datado 13/01/2020, proposta do convenente para ampliação da vigência do Convênio 034/2017 por prazo de mais dois anos. As diversas áreas do Ministério da Cidadania, tal como consta do item 5.3. acima, produziram insumos para a tomada de decisão discricionária de eventual celebração de Termo Aditivo. Após as manifestações das respectivas, deliberou-se pela não renovação do Convênio nº 034/2017 a partir de critérios de conveniência e oportunidade. Assim, o Convênio nº 034/2017 encontra-se atualmente na fase de prestação de contas final.
    6.2. Assim, considera a área técnica que forneceu subsídios técnicos suficientes para que a SEISP possa atender à solicitação constante do Ofício n. 02397/2020/CONJURMC/CGU/AGU (SEI 9129957).”. (eDOC 9, grifo nosso)
    Desse relato, exsurgem três considerações: i) o Estado do Rio Grande do Norte ingressou, em 13.1.2020, com pedido de prorrogação, antes do decurso do prazo do convênio em tela; ii) a União reconhece que houve atraso no repasse dos recursos ao ente subnacional; e iii) a redação normativa do art. 27, VI, da Portaria Interministerial 424/2016 não deixa margem de dúvidas em determinar a prorrogação ex officio do prazo do convênio diante do fato declinado no item “ii”.
    É induvidoso que o Estado requereu a prorrogação dentro do prazo de validade do referido instrumento e, após ter passado por todos os órgãos técnicos, a minuta de instrumento do convênio foi liberada para assinatura e efetivamente assinada pelo convenente, tendo o concedente simplesmente se omitido em proceder à assinatura, a despeito da obrigatoriedade do art. 27, VI, da Portaria Interministerial.
    É importante mencionar que a mesma Portaria Interministerial 424/2016, dispõe em seu art. 30:
    “Art. 30. A celebração do instrumento será precedida de análise e manifestação conclusiva pelos setores técnico e jurídico do órgão ou da entidade concedente, segundo suas respectivas competências, quanto ao atendimento das exigências formais, legais e constantes desta Portaria.
    Parágrafo único. A análise dos setores indicados no caput ficará restrita aos aspectos técnicos e legais necessários à celebração do instrumento e aos critérios objetivos definidos nos instrumentos, não cabendo responsabilização dos técnicos pela incidência de impropriedades, inconformidades e ilegalidades praticadas pelos convenentes durante a execução do objeto do instrumento”. (grifo nosso)
    Está claro que a fase de análise e assinatura do termo do convênio pressupõe que o pedido de prorrogação tenha sido analisado, pela concedente, e aprovado pelos órgãos técnicos, diante do cumprimento de todos os requisitos pelo convenente, de sorte que a situação estava aguardando apenas trâmites meramente formais para a sua validade e vigência. Isso é o que se extrai dos arts. 17 e 20 da citada portaria interministerial, respectivamente:
    “Art. 17. O concedente analisará a proposta de trabalho e:
    I - no caso da aceitação:
    a) realizará o pré-empenho, que será vinculado à proposta e só poderá ser alterado por intermédio do SICONV; e
    b) solicitará ao proponente a inclusão do plano de trabalho no SICONV.
    II - no caso de recusa:
    a) registrará o indefer