Tribunal: STF
Processo: ARE 1316704
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-20
Data de publicação: 2021-10-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Colégio Recursal Central da Capital do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (Vol. 7, fl. 13):
    “Recurso Inominado - Servidor Público - Licença Prêmio, Sexta parte, quinquênio – Pretensão de não aplicação da lei Complementar Federal nº 173/20 - Garantia de continuidade do cômputo do tempo de serviço para todos os fins.
    Admissibilidade - Recurso desprovido.”
    No RE (Vol. 7, fl. 20), interposto com amparo no art. 102, III, “a” e “b”, da Constituição Federal, o Estado de São Paulo alega que o acórdão recorrido, ao declarar a inconstitucionalidade do art. 8º, IX, da LC Federal 173/2020, contrariou os arts. 18, caput; 24, I, e § 1º; 25, caput; 163, I e V; e 169, caput, da CF (Vol. 7, fl. 23), pois a norma em questão é formal e materialmente compatível com a Constituição Federal.
     Em contrarrazões, a parte recorrida sustenta que eventual afronta à Carta Magna seria indireta ou reflexa. No mérito, pede o desprovimento do recurso (Vol. 7, fl. 45).
    Em juízo de admissibilidade (Vol. 8, fl. 1), o Tribunal de origem inadmitiu o apelo extremo, aos fundamentos de que a alegada violação à CF, se houvesse, seria indireta, pois a análise da matéria recursal dependeria do exame da LC Federal 173/2020 e da incursão em direito local.
    No Agravo, o Estado de São Paulo defendeu a violação direta ao texto constitucional, reiterando, no mais, as razões do Recurso Extraordinário (Vol. 8, fl. 3).
     Recebidos os autos no SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Presidência desta CORTE determinou a devolução do processo para a observância do Tema 1137 da repercussão geral (RE 1.311.742-RG) (Vol. 8, fl. 44).
    Em face dessa decisão, o Juízo de origem determinou o sobrestamento do processo até o julgamento do referido precedente paradigma pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (Vol. 8, fl. 48). 
    Na sequência, a instância a quo, ao fundamento de que os autos foram sobrestados por equívoco, tornou sem efeito a decisão anterior. E, em novo juízo de admissibilidade, inadmitiu o apelo extremo ao argumento de que o acórdão atacado não afrontou a decisão do STF, pois não declarou a inconstitucionalidade da lei questionada, nem negou-lhe vigência, mormente porque o aresto não deu ensejo a aumento de gasto à Administração, sendo que este foi o principal fundamento do RE 1.311.742, tema 1137 (Vol. 13, fl. 5; e Vol. 14, fl. 1). 
    Em face dessa decisão, o Estado de São Paulo interpôs novo Agravo em Recurso Extraordinário, no qual reitera as razões do apelo extremo, acrescentando que, no Tema 1137 da repercussão geral, o STF reafirmou sua jurisprudência sobre a constitucionalidade do art. 8º da LC Federal 173/2020 (Vol. 14, fl. 3; e Vol. 15, fls. 1-18). 
    É o relatório. Decido. 
    No caso, em que pesem as ponderações feitas pelo Juízo de origem, o fato é que o Tema 1137 se amolda à hipótese dos autos. Vejamos:
    O acórdão recorrido entendeu que a LC Federal 173/2020, ao suspender o cômputo do tempo para fins de concessão de adicionais temporários e licença-prêmio, afrontou o direito adquirido e as normas locais da Constituição Estadual de São Paulo e a Lei Complementar Estadual 1.048/2008 (Vol. 7, fls. 14-16).
    De fato, tais fundamentos têm sido adotados pelas Turmas da Fazenda Pública do Colégio Recursal do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, cujas decisões vêm sendo contestadas por meio de Reclamação constitucional.
    Já tive oportunidade de figurar como Relator em algumas dessas Reclamações, e, pela pertinência dos fundamentos por mim ali adotados e que também servem para a solução do presente caso, vale transcrever os seguintes trechos da minha decisão na Rcl 48.157, DJe de 7/7/2021: 
    “Os parâmetros de confronto invocados são o Tema 1137-RG, bem como as ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525, os quais reconheceram, na parte que aqui interessa, a constitucionalidade do art. 8º da Lei Complementar 173/2020:
    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS SARS-COV-2 (COVID-19). SERVIDOR PÚBLICO. CONTENÇÃO DE DESPESAS COM PESSOAL. ARTIGO 8º, INCISO IX, DA LEI COMPLEMENTAR 173/2020. CONSTITUCIONALIDADE. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.442, 6.447, 6.450 E 6.525. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.
    Tese: É constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19).
    (RE 1311742 RG, Rel. Min. PRESIDENTE, Tribunal Pleno, julgado em 15/4/2021)
    Ementa: AÇÕES DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 173/2020. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS (COVID-19). ALTERAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LC 101/2000. PRELIMINARES. CONHECIMENTO PARCIAL DA ADI 6442. § 5º DO ART. 7º. NORMA DE EFICÁCIA EXAURIDA. MÉRITO. ARTS. 2º, § 6º; 7º E 8º. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS NORMAS. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO E RESPONSABILIDADE FISCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PADRÕES DE PRUDÊNCIA FISCAL. MECANISMOS DE SOLIDARIEDADE FEDERATIVA FISCAL. ENFRENTAMENTO DE CRISE SANITÁRIA E FISCAL DECORRENTES DA PANDEMIA. COMPETÊNCIA BASEADA NO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS, DA PROPORCIONALIDADE, DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. RENÚNCIA DE DEMANDA JUDICIAL. NORMA DE CARÁTER FACULTATIVO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA DIRIMIR CONFLITOS FEDERATIVOS. IMPROCEDÊNCIA.
    (…)
    6. A norma do art. 8º da LC 173/2020 estabeleceu diversas proibições temporárias direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas de contenção de gastos com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios, congelando-se o crescimento vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19.
    7. Os arts. 7º e 8º da LC 173/2020 pretendem, a um só tempo, evitar que a irresponsabilidade fiscal do ente federativo, por incompetência ou populismo, seja sustentada e compensada pela União, em detrimento dos demais entes federativos. A previsão de contenção de gastos com o aumento de despesas obrigatórias com pessoal, principalmente no cenário de enfrentamento de uma pandemia, é absolutamente consentânea com as normas da Constituição Federal e com o fortalecimento do federalismo fiscal responsável.
    8. As providências estabelecidas nos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 versam sobre normas de direito financeiro, cujo objetivo é permitir que os entes federados empreguem esforços orçamentários para o enfrentamento da pandemia e impedir o aumento de despesas ao fim do mandato do gestor público, pelo que se mostra compatível com o art. 169 da Constituição Federal. Não há redução do valor da remuneração dos servidores públicos, uma vez que apenas proibiu-se, temporariamente, o aumento de despesas com pessoal para possibilitar que os entes federados enfrentem as crises decorrentes da pandemia de COVID-19, buscando sempre a manutenção do equilíbrio fiscal.
    (…)
    11. Conhecimento parcial da ADI 6442. Julgamento pela improcedência das ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525.
    (ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525, todas de minha relatoria, Tribunal Pleno, julgado em 15/3/2021)
    No caso concreto, a Autoridade Reclamada, sob o argumento de que, “para harmonizá-la ao cânone constitucional do pacto federativo, a norma em questão deve ser interpretada de outra forma”, decidiu o seguinte (doc. 18, fls. 217-220):
    O cerne da questão consiste em aferir se a aplicação da Lei Complementar nº 173, de 27 de maio de 2020, afrontaria a autonomia administrativa do Estado de São Paulo, ou seja, se a aludida lei pode alterar o regime remuneratório dos servidores públicos estaduais.
    Recentemente, em março de 2021, o C. STF, em decisão Plenária no julgamento das ADIs 6447, 6525, 6442 e 6450, decidiu pela constitucionalidade da referida norma (art. 8º, inciso IX, da LC nº 173/2020).
    Insta ressaltar que se trata de controle concentrado de constitucionalidade, motivo pelo qual a decisão tem eficácia erga omnes e efeito vinculante, prejudicando eventual controle incidental de constitucionalidade dos dispositivos contidos na referida Lei.
    Além das ADIs acima mencionadas, consoante decisão do Pretório Excelso, a questão trazida no presente processo foi submetida à sistemática de repercussão geral no seguinte tema:
    RE 1.311.742 (Tema 1137 - Constitucionalidade do artigo 8º da Lei Complementar Federal 173/2020, a qual estabelece o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19)), no qual o STF fixou a seguinte tese: "É constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19)".
    Entretanto, a procedência parcial da ação ainda é de rigor, não em razão da inconstitucionalidade apontada no Acórdão recorrido, mas pelas razões abaixo elencadas.
    Com efeito, não obstante o reconhecimento da constitucionalidade do artigo 8 da LC 173/20, pelas ADIs e pelo Tema 1137, no entendimento desta Turma, o recurso da FESP ainda merece parcial provimento.
    De início, vale transcrever o dispositivo da lei em discussão:
    Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de:
    (...)
    IX - contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins. (grifo nosso)
    A norma em exame vem sendo interpretada por alguns entes federativos como se estivesse vedando, pura e simplesmente, aos Estados e Municípios o cômputo do tempo de serviço dos seus servidores até 31.12.2021 para fins de concessão de adicionais temporais e licença-prêmio.
    Entretanto, não pode ser assim.
    Por isso, para harmonizá-la ao cânone constitucional do pacto federativo, a norma em questão deve ser interpretada de outra forma, qual seja, há vedação da contagem de tempo para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios e licença-prêmio se representar aumento da despesa com pessoal durante o período citado no caput do art. 8º, ou seja, até 31 de dezembro de 2021.
    Sem perder de vista que está previsto no inciso IX, do art. 8º, da Lei Complementar nº 173/2020: sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, a impossibilidade de contagem desse período como aquisitivo, merece ser interpretado apenas como a suspensão do pagamento da vantagem pecuniária pelo período de incidência da lei, ou da fruição no caso da licença-prêmio, uma vez que basta o efetivo exercício do cargo para a plena consecução dos aludidos benefícios, além da assiduidade e disciplina para a hipótese da licença-prêmio.
    Com essa interpretação, a norma atacada não pode ser inquinada de inconstitucional.
    Esse entendimento, aliás, foi recentemente sufragado pelo Órgão Especial do E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo no julgamento do Agravo Interno nº 2128860-87.2020.8.26.0000/50000, assim ementado:
    (...)
    Ressalte-se, mais uma vez, que o direito aos adicionais com base no tempo de serviço efetivamente prestado, assim como a licença-prêmio, é assegurado pela Constituição do Estado de São Paulo e concedido no mínimo por quinquênio e sem limitação, de modo que, em tese, apenas por emenda à Constituição do Estado tal direito poderia ser completamente suprimido.
    Por tal motivo, a recorrente deve dar continuidade ao cômputo do tempo de serviço e da licença-prêmio, mantendo apenas a suspensão do pagamento e da fruição de tais benefícios durante o período de 27 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021.
    Assim, incabível a condenação da parte ré ao pagamento de eventuais valores ou sua fruição no prazo estabelecida no art. 8º, da LC nº 173/2020, ou mesmo o reconhecimento do direito à conversão da licença-prêmio e demais vantagens em pecúnia, diante do entendimento do C. STF quanto à constitucionalidade da Lei Complementar nº 173/2020 (ADIs e Tema 1137 do STF, acima mencionados).
    Logo, não obstante o reconhecimento da constitucionalidade da referida lei, a procedência parcial da ação ainda é de rigor.
    Portanto, com tais considerações, e fazendo esta Turma a reapreciação determinada pelo Supremo Tribunal Federal, respeitado o entendimento do ilustre magistrado de primeiro grau, o V. Acórdão e a r. sentença merecem reparos para julgar parcialmente procedente a ação.
    Ante o exposto, reapreciado o recurso, reforma-se o V. Acórdão, no tocante à constitucionalidade da Lei LC 173/20, para, em seguida, dar parcial provimento ao recurso da Fazenda, a fim de suspender os pagamentos e a fruição dos benefícios de adicionais temporais no período de 28/5/2020 a 31/12/2021, mas declarando-se o direito de a parte autora ter anotado tais períodos para efeitos de adicionais temporais (quinquênio e sexta-parte) e licença prêmio, com o consequente apostilamento do direito em suas fichas funcionais.
    Com efeito, ao afirmar que “a norma em questão deve ser interpretada de outra forma para harmonizá-la ao cânone constitucional do pacto federativo,” bem como que “com essa interpretação, a norma atacada não pode ser inquinada de inconstitucional”, o Juízo Reclamado acabou por realizar uma peculiar interpretação conforme à constituição de norma já declarada constitucional por esta CORTE em ação concentrada e reafirmada em Repercussão Geral, o que se mostra incomum e indevido.
    Assim, diante do reconhecimento da constitucionalidade por este SUPREMO quanto à norma em discussão, destaque-se a “impossibilidade, na espécie, de se dar interpretação conforme a Constituição, pois essa técnica só e utilizável quando a norma impugnada admite, dentre as várias interpretações possíveis, uma que a compatibilize com a Carta Magna, e não quando o sentido da norma é unívoco, como sucede no caso presente” (ADI 1344 MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 18/12/1995).
    Destaque-se, também, que houve manifestação expressa nos precedentes paradigmas citados quanto à compatibilidade entre a norma e o Pacto Federativo, motivo pelo qual mostra-se desalinhada ao que decidido por esta CORTE a nova interpretação dada pela Autoridade Reclamada à norma. Veja o que dito nas ADIs:
    2. Das inconstitucionalidades materiais
    2.1 Do Pacto Federativo
    (…)
    Em relação às ADIs 6450 e 6525, questiona-se a validez constitucional dos arts. 7º e 8º da LC 173/2020, argumentando que os dispositivos afrontariam a autonomia dos entes federativos.
    Sem razão.
    (...) analisando o teor do art. 8º da LC 173/2020, observa-se que o dispositivo estabeleceu diversas proibições direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal. A norma, nesse sentido, prevê o limite temporal de vigência das proibições até 31 de dezembro de 2021 para aqueles entes afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19.
    A situação fiscal vivenciada pelos Estados e Municípios brasileiros, sobretudo nessa conjuntura de pandemia, demanda uma maior atenção em relação aos gastos públicos e, no particular, ao gasto com o funcionalismo público. Dessa forma, o art. 8º da LC 173/2020 se revela como um importante mecanismo que justifica atitudes tendentes a alcançar o equilíbrio fiscal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas de contenção de gastos com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios, congelando-se o crescimento vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da COVID19.
    Conclui-se, dessa forma, que os arts. 7º e 8º da LC 173/2020, ao contrário do que alegado nas ADIs 6450 e 6525 (violação à autonomia federativa), traduzem em verdadeira alternativa tendente, a um só tempo, alcançar o equilíbrio fiscal e combater a crise gerada pela pandemia.
    Reconheço, assim, a constitucionalidade dos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 em relação à alegação de contrariedade ao pacto federativo e autonomia dos entes.
    Desse modo, a interpretação dada pelo Juízo da origem ao art. 8º, IX, da Lei Complementar 173/2020, no sentido de que “a impossibilidade de contagem desse período como aquisitivo, merece ser interpretado apenas como a suspensão do pagamento da vantagem pecuniária pelo período de incidência da lei, ou da fruição no caso da licença-prêmio, substituiria, em sua essência, a decisão da CORTE quanto à matéria.
    É que, conforme fiz constar em meu voto na ADI 6442, “o art. 8º da LC 173/2020 se revela como um importante mecanismo que justifica atitudes tendentes a alcançar o equilíbrio fiscal”. Com efeito, admitir a proposição inserta no ato reclamado, dando “continuidade ao cômputo do tempo de serviço e da licença-prêmio, mantendo apenas a suspensão do pagamento e da fruição de tais benefícios durante o período de 27 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021”, para além de ir de encontro à literalidade da norma e do que decidido por esta CORTE nos precedentes paradigmas, daria azo a que fossem pleiteados o direito à fruição de tais benefícios no dia imediato ao término do prazo suspensivo.
    A consequência prática seria, portanto, o pagamento acumulado de todos os benefícios que preencheram os requisitos dentro do prazo da suspensão, prejudicando justamente o equilíbrio fiscal buscado com a proposição legislativa. Trata-se, pois, de interpretação judicial que esvazia por completo o intuito legislativo busca pelo equilíbrio fiscal para combater a pandemia, dando sentido diverso à norma, caracterizando a indevida atuação como legislador positivo do Poder Judiciário, o que também é inadmissível.
    Diante do exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO PROCEDENTE o pedido, de forma que seja cassado o ato reclamado e DETERMINO, por consequência, que outra seja proferida, em observância às ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525 e ao Tema 1137-RG.”
    No mesmo sentido, já decidi na Rcl 48158/ SP , DJe de 7/7/2021.
    O acórdão recorrido divergiu desse entendimento, devendo, portanto, ser reformado.
    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, conheço do Agravo para, desde logo, DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para julgar improcedente o pedido, nos termos da tese fixada no Tema 1137.
    Sem ônus sucumbenciais.
    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que:
    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;
    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.
    Publique-se. 
    Brasília, 20 de outubro de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente