Tribunal: STF
Processo: Rcl 49067
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-31
Data de publicação: 2021-08-31

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:
    Trata-se de Reclamação ajuizada por Delcides Maria Martins contra decisão proferida pela 2ª Turma Recursal da Seção Judiciaria de Santa Catarina, nos autos do processo 5009246-84.2018.4.04.7200, a qual teria violado os termos da tese estabelecida por esta SUPREMA CORTE no Tema 350 da Repercussão Geral, RE 631.240, Rel. Min. ROBERTO BARROSO.
    Na inicial, a parte reclamante expõe as seguintes alegações de fato e de direito (doc. 1, fls. 3/10):
    A reclamante ajuizara ação de concessão de aposentadoria por idade (híbrida/mista ou rural), visando o reconhecimento, declaração e determinação de averbação dos períodos de exercício da atividade como pescadora artesanal (ou pescadora artesanal assemelhada) e à condenação/determinação de implantação da prestação previdenciária por idade devida, pela soma do tempo de atividade rural com atividade urbana, com repercussões a contar, respectivamente, das datas do primeiro ou do segundo requerimento administrativo formulado. 
    O Juizado de origem, após a instrução probatória do exercício da atividade como pescadora artesanal (ou pescadora artesanal assemelhada), extinguiu o feito sem resolução de mérito, tendo o Colegiado da 2ª Turma Recursal Federal de Santa Catarina ratificado a decisão, com fundamentação amparada em pretensa aplicação da(s) tese(s) jurídica(s) fixada(s) no Tema 350 desta Suprema Corte.
    Na medida em que o acórdão foi prolatado a partir de interpretação equivocada da ratio decidendi do Tema 350 (Recurso Extraordinário nº 631.240/MG) nas instâncias ordinárias, em flagrante contrariedade aos dispositivos do artigo 5º, caput e incisos II, XXXV, LIV e LV, artigo 6º e artigo 7º, inciso XXIV, todos da Carta Magna de 1988, assim como a subversão do entendimento registrado no paradigma e na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a ora reclamante interpôs Recurso Extraordinário visando à adequada aplicação da tese jurídica fixada, com o consequente reconhecimento da caracterização do interesse processual, a partir da adequação da decisão à orientação preconizada pelo Supremo, em observância aos preceitos Constitucionais suscitados, com prosseguimento para efetiva apreciação e resolução do mérito nas instâncias ordinárias. 
    Ao exercer o juízo preliminar de admissibilidade recursal, o Juiz Federal responsável na Seção Judiciaria de Santa Catarina negou seguimento ao Recurso Extraordinário interposto pela segurada, invocando o artigo 1.030, inciso I, alínea ‘a’, do Código de Processo Civil, por compreender que a decisão impugnada não destoa do entendimento da Corte Superior, o que na realidade revela manifesta contrariedade com os fundamentos suscitados pela agravante, as negativas dos processos administrativos e a orientação pretoriana deste Supremo Tribunal Federal, 
    Ato contínuo, o Agravo Interno interposto contra a decisão do Juízo preliminar de admissibilidade foi desprovido, sobrevindo pleno exaurimento das instâncias recursais na origem, viabilizando o ajuizamento da reclamação. 
    (...)
    Como bem registrado na decisão impugnada, a segurada, ora reclamante (idosa e analfabeta – condição subjetiva reconhecida pelo reclamado nas postulação es administrativas, ainda que “desacreditada” pela Juíza Federal Relatora na Turma de origem) deu entrada em dois requerimentos administrativos de aposentadoria por idade junto ao INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL (INSS), autuados sob o NB 41/153.326.475-6, em 25/05/2011, e o NB 41/175.669.965-5, em 07/06/2016, ambos indeferidos à revelia de qualquer orientação por parte do órgão de previdência à segurada, embora estivesse postulando sozinha perante o órgão, sem qualquer auxílio.
    De plano, se constata que a premissa principal fixada na decisão impugnada não permite a invocação do conteúdo sincrético da Ementa do Tema 350 desta Suprema Corte como fundamento para se afastar o reconhecimento do interesse processual da reclamante, na medida em que duas foram as postulação es administrativas de concessão de aposentadoria por idade – ambas indeferidas sem atendimento dos deveres essenciais ao mister da Administração Pública, o que acaba por transferir ilegal e integralmente, os ônus da atividade estatal ao segurado com referência à ação de concessão de benefício por idade e, assim, contrariando preceitos como os artigos 5º, caput e incisos II, XXXV, LIV e LV, artigo 6º e artigo 7º, inciso XXIV, todos da Constituição da República de 1988.
    Nesse panorama, havendo requerimento administrativo de concessão de benefício, diante da prevalência do caráter de direito fundamental social da Previdência Social e da Aposentadoria (artigo 6º e artigo 7º, inciso XXIV, da Carta Magna de 1988), em harmonia com a garantia fundamental do direito adquirido, do princípio da isonomia do princípio da eficiência inerente à atuação da Administração Pública e em convergência com uma das máximas do direito previdenciário, o direito à percepção do melhor benefício (ou princípio da concessão do melhor benefício), que se constitui em múnus inafastável da Autarquia Federal, consagrado no atual Enunciado 1 do Conselho de Recursos da Previdência Social, assim como na redação conferida ao artigo 687 da Instrução Normativa INSS/PRES nº 77/2015, resulta que à própria Autarquia Federal é conferido o ônus de promover a orientação do segurado em sentido de efetivamente assegurar a concreção do direito previdenciário – e a implantação do benefício mais vantajoso – dever expresso positivado no artigo 88, caput, da Lei nº 8.213/91, porquanto objeto de tutela constitucional.
    (...)
    O dever imputado à administração não decorre simplesmente da previsão correspondente ao princípio da concessão do melhor benefício, mas igualmente da imposição contida no artigo 678 da Instrução Normativa INSS/PRES nº 77/2015, que estabelece verdadeiras prestações impositivas a serem adotadas de ofício pelo ente autárquico, por meio dos seus servidores no intuito de praticar e impulsionar quaisquer atos tendentes ao atingimento do objetivo do processo instaurado, viabilizando, por conseguinte, a melhor formatação da proteção previdenciária.
    (...)
    Para além da ementa trasladada nas decisão es proferidas na origem, esta é a essência tutelada no julgamento prolatado em sede do Recurso Extraordinário nº 631.240/MG (Tema 350 da Repercussão Geral) no tocante aos requerimentos de benefícios previdenciários indeferidos (como na situação da reclamante), havendo menção expressa ao dever institucional de orientação do ente autárquico para os pedidos formulados pelos segurados, inclusive com citação do artigo 88 da Lei nº 8.213/91, no Voto do Excelentíssimo Ministro Relator, Roberto Barroso, o que tem sido pautado para a resolução de medidas recursais posteriores ao paradigma, a exemplo do Recurso Extraordinário nº 1.269.529/RS, decidido pelo Excelentíssimo Ministro Edson Fachin em reconhecimento do interesse processual de segurado que postulou sua aposentadoria, mas não foi orientado a juntar documentos a respeito de determinada atividade (na causa subjacente a atividade especial):
    (…)
    Requer a concessão dos benefícios da gratuidade de justiça, bem como a tramitação prioritária, em razão da idade superior a sessenta anos da reclamante. No mérito, pede seja julgada procedente a presente reclamação, “por meio de decisão Colegiada ou do(a) Excelentíssimo(a) Ministro(a) Relator(a) (conforme artigo 161, parágrafo único, do Regimento Interno desta Suprema Corte), determinando-se a medida pertinente para a solução da controvérsia/divergência em adequação da decisão impugnada à tese jurídica aplicada indevidamente, consagrada no julgamento do Recurso Extraordinário nº 631.240/MG, via reconhecimento da caracterização do interesse processual da segurada/reclamante, com decretação de nulidade (cassação) da decisão impugnada e expedição de ordem para o retorno do processo originário às instâncias ordinárias para a efetiva apreciação e a prolação de decisão de mérito” (fl. 14).
    É o relatório. Decido.
    DEFIRO a gratuidade de Justiça, pois não há elementos que possam afastar a presunção de insuficiência de recursos de que trata o § 3º do art. 99 do CPC.
    A respeito do cabimento da reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, dispõem os arts. 102, I, “l”, e 103-A, “caput” e § 3º, ambos da Constituição Federal:
    Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
    I - processar e julgar, originariamente:
    [...]
    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;
    Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
    [...]
    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:
    Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:
    I - preservar a competência do tribunal;
    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;
    III garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;
    Inicialmente, registro que a presente Reclamação foi protocolada nesta CORTE em 24/8/2021. Desse modo, é inaplicável, ao caso sob exame, o art. 988, § 5º, inciso I, do CPC, assimilação, pelo novo código processual, de antigo entendimento do STF, enunciado na Súmula 734 (“não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL”), uma vez que, segundo informações obtidas no sítio eletrônico do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, os autos nos quais foi proferida a decisão ora impugnada encontram-se em tramitação.
    O ato reclamado refere-se ao acórdão da 2ª Turma Recursal da Seção Judiciaria de Santa Catarina que negou seguimento ao recurso da parte autora, nos seguintes termos (doc. 5, fl. 3):
    Acrescento, apenas, que as duas decisões administrativas foram expressas em afirmar que "não foram apresentados indícios de que o segurado tenha sido trabalhador rural, seja como segurado especial, contribuinte individual ou empregado rural" (evento 1 - procadm13, fl. 16 e procadm14, fl. 17), o que evidencia que a concessão de tal espécie de aposentadoria (por idade) sequer foi cogitada naquelas oportunidades. 
    Assim, correta a atitude do magistrado de origem, mormente se considerarmos que o STF deixou bem claro no julgamento do RE 631.240 que a postulação administrativa é a regra, não a exceção no nosso ordenamento jurídico, sendo certo que, conforme a regra de transição estabelecida no RE 63164, a apresentação de contestação por parte do INSS só fez surgir o interesse de agir em relação às ações ajuizadas até 03.09.2014, data de julgamento do respectivo RE. 
    Registro, ainda, que a parte autora não é analfabeta, como é referido na peça recursal, tendo em vista que a procuração foi outorgada de maneira particular. Caso esta fosse realmente analfabeta, haveria necessidade de instrumento de mandato público, o que acarretaria inclusive a nulidade de todo o processo. 
    Por fim, também não merece acolhimento o pleito recursal no pagamento das astreintes, uma vez que não houve condenação a tal pagamento, no Juízo de origem, sendo inviável a aplicação de tal penalidade por Juízo diverso e em sede recursal. 
    Dentro deste contexto, o recurso não merece provimento. 
    A ora reclamante interpôs recurso extraordinário, que teve seu seguimento negado. A decisão foi mantida no julgamento do ARE interposto em sequência, sob os seguintes fundamentos (doc. 6, fls. 4/5):
    A decisão em epígrafe não conheceu do agravo em recurso extraordinário interposto, sob o fundamento de que este deveria ter sido à Turma Recursal, e não ao STF. 
    Sugeriu, ainda, que o presente agravo interno poderia ser utilizado para provocar a Turma Recursal a converter o agravo em recurso extraordinário em agravo interno. 
    Inicialmente converto o agravo em recurso extraordinário em agravo interno, a fim de garantir à parte autora a provocação deste colegiado. 
    Dito isso, entendo que inexiste qualquer mácula na decisão proferida pela Presidência das Turmas Recursais, que fez referência expressa ao fato de que a decisão proferida por esta Turma Recursal aplicou o entendimento firmado pelo STF por ocasião do julgamento do Tema 350 (Prévio Requerimento Administrativo), tendo adequadamente negado provimento ao pedido de uniformização proposto, por força da aplicação do art. 12, VII, "c", da Res. 33/2018/TRF4 (Regimento Interno das Turmas Recursais):
    (...)
    Desta forma, não vislumbro fundamentos para a admissão do Recurso Extraordinário interposto, tampouco para o provimento do agravo interno interposto, devendo ser mantida a decisão monocrática proferida pela Presidência das Turmas Recursais de Santa Catarina. 
    Sem condenação em honorários, porque incabíveis. 
    Ante o exposto, voto por NEGAR PROVIMENTO AO AGRAVO INTERPOSTO.
    Observa-se, portanto, que a controvérsia debatida gira em torno da obrigatoriedade do prévio requerimento administrativo como condição para o ajuizamento de ação que visa a concessão de aposentadoria por idade;, matéria diretamente relacionada ao Tema 350 da Repercussão Geral, no qual, em decisão plenária, esta CORTE firmou a seguinte tese:
    I - A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas; 
    II – A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado; 
    III – Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão; 
    IV – Nas ações ajuizadas antes da conclusão do julgamento do RE 631.240/MG (03/09/2014) que não tenham sido instruídas por prova do prévio requerimento administrativo, nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (a) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (b) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; e (c) as demais ações que não se enquadrem nos itens (a) e (b) serão sobrestadas e baixadas ao juiz de primeiro grau, que deverá intimar o autor a dar entrada no pedido administrativo em até 30 dias, sob pena de extinção do processo por falta de interesse em agir. Comprovada a postulação administrativa, o juiz intimará o INSS para se manifestar acerca do pedido em até 90 dias. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir; 
    V – Em todos os casos acima – itens (a), (b) e (c) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.
    Por pertinência ao objeto da presente reclamação, destaco o seguinte excerto do voto do Min. ROBERTO BARROSO, relator do acórdão paradigmático - RE 631.240 - que deu origem a Tese de repercussão descrita acima:
    28. Por se tratar de decisão proferida em sede de repercussão geral, cuja orientação deverá ser seguida por todos os demais Tribunais, cumpre demarcar o exato alcance da tese que está aqui sendo firmada, inclusive para deixar claro a quais situações ela não se aplica. 
    29. As principais ações previdenciárias podem ser divididas em dois grupos: (i) demandas que pretendem obter uma prestação ou vantagem inteiramente nova ao patrimônio jurídico do autor (concessão de benefício, averbação de tempo de serviço e respectiva certidão etc.); e (ii) ações que visam ao melhoramento ou à proteção de vantagem já concedida ao demandante (pedidos de revisão, conversão de benefício em modalidade mais vantajosa, restabelecimento, manutenção etc.). 
    30. No primeiro grupo, como regra, exige-se a demonstração de que o interessado já levou sua pretensão ao conhecimento da Autarquia e não obteve a resposta desejada. No segundo grupo, precisamente porque já houve a inauguração da relação entre o beneficiário e a Previdência, não se faz necessário, de forma geral, que o autor provoque novamente o INSS para ingressar em juízo. 
    31. Isto porque, como previsto no art. 88 da Lei nº 8.213/1991, o serviço social do INSS deve esclarecer junto aos beneficiários seus direitos sociais e os meios de exercê-los e estabelecer conjuntamente com eles o processo de solução dos problemas que emergirem da sua relação com a Previdência Social, tanto no âmbito interno da instituição como na dinâmica da sociedade. Daí decorre a obrigação de a Previdência conceder a prestação mais vantajosa a que o beneficiário faça jus, como prevê o Enunciado nº 5 do Conselho de Recursos da Previdência Social (A Previdência Social deve conceder o melhor benefício a que o segurado fizer jus, cabendo ao servidor orientá-lo nesse sentido). 
    32. Assim, uma vez requerido o benefício, se for concedida uma prestação inferior à devida, está caracterizada a lesão a direito, sem que seja necessário um prévio requerimento administrativo de revisão. A redução ou supressão de benefício já concedido também caracteriza, por si só, lesão ou ameaça a direito sindicável perante o Poder Judiciário. Nestes casos, a possibilidade de postulação administrativa deve ser entendida como mera faculdade à disposição do interessado. 
    33. Portanto, no primeiro grupo de ações (em que se pretende a obtenção original de uma vantagem), a falta de prévio requerimento administrativo de concessão deve implicar a extinção do processo judicial sem resolução de mérito, por ausência de interesse de agir. No segundo grupo (ações que visam ao melhoramento ou à proteção de vantagem já concedida), não é necessário prévio requerimento administrativo para ingresso em juízo, salvo se a pretensão depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração. Há, ainda, uma terceira possibilidade: não se deve exigir o prévio requerimento administrativo quando o entendimento da Autarquia Previdenciária for notoriamente contrário à pretensão do interessado. Nesses casos, o interesse em agir estará caracterizado (grifo nosso).
    Fixadas essas premissas, na presente hipótese, não assiste razão jurídica à reclamante.
    O Juízo da origem não procedeu ao enfrentamento do mérito da questão debatida nos autos, pois concluiu que não restou demonstrado “o interesse processual relativo ao pedido restante, uma vez que, nos processos administrativos correspondentes àquelas datadas de requerimento administrativo anteriores, não há qualquer prévio requerimento administrativo relativo à condição de segurada especial da autora e tampouco qualquer prova material da pesca artesanal alegada” (doc. 5, fl. 1). 
    Nessas circunstâncias, em que o Tribunal de origem aplicou corretamente a tese fixada no Tema 350, RE 631.240 (Rel. Min. ROBERTO BARROSO), não há que se discutir reparo do ato jurisdicional reclamado. É, portanto, inviável a presente reclamação.
    Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013).
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO.
    Por fim, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se.
    Brasília, 31 de agosto de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente