Tribunal: STF
Processo: MS 37642
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-31
Data de publicação: 2021-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Baruch Rosa da Silva em face do Acórdão 12.359/2020-1ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU), que recusou registro à alteração da reforma do impetrante, realizada pelo Comando da Marinha, nos termos do art. 106, I, da Lei 6.880/1980.
    Eis o teor da ementa do ato coator:
    “REFORMA. LEGALIDADE E REGISTRO DAS CONCESSÕES INICIAIS. ILEGALIDADE E NEGATIVA DE REGISTRO DOS RESPECTIVOS ATOS DE ALTERAÇÃO, EDITADOS COM FUNDAMENTO NO ART. 110, § 1º, DA LEI 6.880/1980 PARA ELEVAR OS PROVENTOS DOS MILITARES JÁ REFORMADOS, HIPÓTESE NÃO ALBERGADA PELO DISPOSITIVO. DETERMINAÇÕES.” (eDOC 25)
    Na petição inicial, o impetrante esclarece que foi beneficiado por aposentadoria em razão de idade máxima para remanescer na reserva, o que ocorreu em 09.07.2003. Narra que, supervenientemente, desenvolveu cardiopatia grave, o que fora atestado por junta médica oficial em 27.06.2013, circunstância que implicou na modificação do fundamento da reforma, e levou à consecutiva expedição, por parte do Comando da Marinha, de novo ato, agora na modalidade por invalidez. Publicado no Diário Oficial da União de 10.04.2013, o ato modificativo da reforma foi remetido ao Tribunal de Contas da União (TCU), para fins de processo de registro.
    Argumenta o impetrante que, em 23.12.2020, tomou conhecimento que o TCU negou registro à modificação da reforma. No ponto, aduz que o interregno compreendido entre abril de 2013 e dezembro de 2020 é superior ao marco de 5 (cinco) anos e, por isso, a Corte de Contas não poderia apreciar a legalidade do ato de 2013 sem antes intimar o ora impetrante para exercer seu direito à ampla defesa e ao contraditório. Uma vez que tal oportunidade não lhe fora facultada, reputa ilegal e abusivo o Acórdão 12.359/2020-1ª Câmara, apontado como ato coator. Evoca, em abono à pretensão mandamental, o que fora decidido pelo STF no MS 28.255, de relatoria do Ministro Ayres Britto.
    Em despacho de 18.01.2021, diferi no tempo a análise da tutela de urgência pleiteada, de maneira a oportunizar a prestação de informações pelo TCU e o ingresso da Advocacia-Geral da União no feito.
    A Fazenda Pública manifestou seu interesse em integrar a demanda na data de 29.01.2021.
    Em sede de informações, o TCU aportou pronunciamento assim ementado:
    “EMENTA: Mandado de Segurança impetrado por Baruch Rosa da Silva, com pedido de medida liminar, objetivando a anulação do Acórdão 12.359/2020 - TCU - 1ª Câmara, que julgou ilegal seu ato de reforma por invalidez, deferido pelo Comando da Marinha, visto que o impetrante passou a receber proventos equivalentes ao posto hierárquico de 1º Tenente, em desrespeito ao art. 110 da Lei 6.880/1980. 
    1. Contraditório e ampla defesa: não violação. O Tribunal efetivamente julgou o ato de alteração de reforma dentro do prazo de cinco anos contados da entrada do processo no Tribunal, em perfeita consonância com o entendimento do STF acerca do tema. Disponibilização do ato para análise do TCU em 6/11/2015 e julgamento em 3/11/2020.
    2. Decadência: não ocorrência. Não incidência de prazo decadencial previamente à manifestação do TCU, dada a natureza complexa dos atos de aposentadoria e pensão. Precedentes.
    3. Mesmo com o novel entendimento do Supremo Tribunal Federal nos autos do Recurso Extraordinário 636.553, não há falar em transcurso do prazo no presente caso, pois, o julgamento do ato de alteração de reforma do militar ocorreu antes de passados cinco anos da disponibilização do ato para análise do TCU.
    4. Inexistência de ofensa ao aspecto subjetivo da segurança jurídica (princípio da proteção da confiança), uma vez que o processo foi julgado em menos de 5 anos após a entrada no TCU. Jurisprudência do STF.
    5. Legalidade e legitimidade do Acórdão 12.359/2020 - TCU - 1ª Câmara, devidamente fundamentado nas normas legais e na jurisprudência mais atualizada.
    6. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do indício do bom direito e do perigo na demora.
    7. Proposta de encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade arrolada como coatora.”
    Dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (art. 52, parágrafo único, RISTF).
    É o relatório.
    De acordo com formulário de concessão de reforma fornecido pelo TCU e juntado aos autos como prova pré-constituída pelo impetrante, o ato atinente à concessão de reforma por invalidez, que adviera em 07.05.2013, foi disponibilizado pelo órgão de origem, o Comando da Marinha, ao TCU em 06.11.2015 (eDOC 7). Por seu turno, a 1ª Câmara da Corte de Contas julgou-o ilegal na Sessão de 03.11.2020 (eDOC 25).
    Bem ao contrário do que acredita o impetrante, esses fundamentos de fato conduzem à conclusão de que não se verificou a consumação do prazo quinquenal, no cânone definido pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal.
    O posicionamento tradicional da jurisprudência deste Supremo Tribunal divisava nos procedimentos do TCU uma natureza objetiva, indiferente a situações jurídicas de eventuais particulares e, tanto por isso. Presumidamente objetiva, o exercício dessa função seria alheia à valoração de fatos, porquanto circunscrita a controlar a correção de um enquadramento jurídico anteriormente realizado por uma unidade jurisdicionada à Corte de Contas. Nesse sentido: SS 514 – AgRg, Pleno, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ de 03.12.1993. 
    Tal compreensão, entretanto, não conseguia responder a patentes violações de normas constitucionais de elevada densidade. Bem o ilustra o julgamento do MS 24.268/DF, no qual este Supremo Tribunal deparou-se com ato do TCU que revogou uma pensão recebida por ininterruptos 18 (dezoito) anos, sem antes facultar à beneficiária o exercício do direito ao contraditório e à ampla defesa. Na ocasião, divergi da Eminente Ministra Ellen Gracie, e assinalei que a Constituição de 1988 ampliou o âmbito de proteção do direito ao devido processo legal, o que para o caso evidenciava que o princípio da segurança jurídica tornaria premente a concessão do contraditório como condição de validade à extinção de ato administrativo que por longo período irradiou efeitos. O acórdão conheceu a seguinte ementa:
    Mandado de Segurança. 2. Cancelamento de pensão especial pelo Tribunal de Contas da União. Ausência de comprovação da adoção por instrumento jurídico adequado. Pensão concedida há vinte anos. 3. Direito de defesa ampliado com a Constituição de 1988. Âmbito de proteção que contempla todos os processos, judiciais ou administrativos, e não se resume a um simples direito de manifestação no processo. 4. Direito constitucional comparado. Pretensão à tutela jurídica que envolve não só o direito de manifestação e de informação, mas também o direito de ver seus argumentos contemplados pelo órgão julgador. 5. Os princípios do contraditório e da ampla defesa, assegurados pela Constituição, aplicam-se a todos os procedimentos administrativos. 6. O exercício pleno do contraditório não se limita à garantia de alegação oportuna e eficaz a respeito de fatos, mas implica a possibilidade de ser ouvido também em matéria jurídica. 7. Aplicação do princípio da segurança jurídica, enquanto subprincípio do Estado de Direito. Possibilidade de revogação de atos administrativos que não se pode estender indefinidamente. Poder anulatório sujeito a prazo razoável. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 8. Distinção entre atuação administrativa que independe da audiência do interessado e decisão que, unilateralmente, cancela decisão anterior. Incidência da garantia do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal ao processo administrativo. 9. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica. Aplicação nas relações jurídicas de direito público. 10. Mandado de Segurança deferido para determinar observância do princípio do contraditório e da ampla defesa (CF art. 5º LV) (MS 24.268/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Red. para o acórdão, Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 05.02.2004, DJ de 17.09.2004)
    Acórdão que figurou como um dos precedentes que fundamentaram a edição da Súmula Vinculante n. 3: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” 
    Os casos que serviram de suporte à Súmula Vinculante n. 3 ajudam a entender a ressalva aposta ao final do enunciado. Referindo-se especificamente ao MS 24.268/DF, a Eminente Ministra Ellen Gracie, no debate em que se aprovou a redação final do verbete sumular, averbou
    Senhores Ministros, busquei, mesmo após a publicação da lista de propostas no Diário da Justiça, uma redação para o enunciado em análise que refletisse, de forma mais próxima possível, o quanto decidido por esta Corte no julgamento do principal precedente indicado, o Mandado de Segurança 24.268, do qual fui a relatora originária, tendo sido designado relator para o acórdão o eminente Ministro Gilmar Mendes. 
    Naquela oportunidade, o Tribunal concedeu a segurança para determinar a observância do princípio do contraditório e da ampla defesa em hipótese na qual o Tribunal de Contas da União havia retificado ato de aposentação anteriormente registrado para excluir vantagens atribuídas em desconformidade com a lei.” (DJe n. 78/2007, de 10.08.2007, p. 40)
    Consoante se percebe, o fato de o MS 24.268/DF ter por objeto não um ato de concessão inicial de pensão, e sim uma pensão que já havia sido registrada pelo TCU – portanto um ato perfeito, considerada a natureza de ato complexo de tais benefícios de aposentação lato senso – exerceu influência decisiva para a ressalva que jaz ao final da Súmula Vinculante n. 3, que exime o controle externo de observar o dever de franquear o contraditório na apreciação de atos de concessão inicial.
    E com o benefício do distanciamento histórico, hoje vejo que desde a edição da Súmula Vinculante n. 3 já estava marcado o encontro deste Supremo Tribunal Federal com a competência do Tribunal de Contas da União de apreciar a legalidade dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. Da mesma forma que, nos precedentes representativos da Súmula Vinculante n. 3, impactou este Tribunal casos de anulação de pensões recebidas há duas décadas, impressão não menos forte causaram situações em que o TCU negou registro a ato de aposentadoria concedido pelo órgão administrativo de origem também há longos anos.
    Diante da necessidade de proteger o princípio da confiança legítima, este Supremo Tribunal assinalou que a ressalva final contida na Súmula Vinculante n. 3 somente poderia legitimamente orientar os procedimentos do Tribunal de Contas da União se a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial ocorresse dentro do limite máximo de 5 (cinco) anos. Nesse sentido:
    2. A inércia da Corte de Contas, por mais de cinco anos, a contar da pensão, consolidou afirmativamente a expectativa de pensionista quanto ao recebimento de verba de caráter alimentar. Esse aspecto temporal diz intimamente com: a) o princípio da segurança jurídica, projeção objetiva do princípio da dignidade da pessoa humana e elemento conceitual do Estado de Direito; b) a lealdade, um dos conteúdos do princípio constitucional da moralidade administrativa (caput do art. 37). São de reconhecer, portanto, certas situação jurídicas subjetivas ante o Poder Público, mormente quando tais situações se formalizam por ato de qualquer das instâncias administrativas desse Poder, como se dá com o ato formal de aposentadoria. (...) 4. O prazo de cinco anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto o exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Transcorrido in albis o interregno quinquenal, a contar da pensão, é de se convocar os particulares para participarem do processo de seu interesse, a fim de desfrutar das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa (inciso LV do art. 5º). (MS 25.043/DF, Rel. Min. Ayres Britto, Pleno, julgamento em 15.9.2010, DJe de 10.02.2011)
    A questão central, então, é saber se era obrigatória, ou não, a observância dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório pelo Tribunal de Contas da União ao proceder a análise do registro de sua aposentadoria. Entendo que a resposta é no sentido afirmativo. A apreciação, para fins de registro, do ato de concessão inicial de aposentadoria da impetrante foi realizada pelo Tribunal de Contas da União passados mais de dez anos de sua efetivação. Esta Suprema Corte por ocasião do julgamento do MS 25.116, Rel. Min. Ayres Britto, assentou que, caso o Tribunal de Contas de União aprecie a legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão após mais de cinco anos, há necessidade de assegurar aos interessados as garantias do contraditório e da ampla defesa. (MS 26.053/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, julgamento em 18.11.2010, DJe de 23.2.2011)
    Colocada a questão de se saber qual o termo inicial da contagem dos 5 (cinco) anos, se (i) a data do ato de concessão inicial submetido a registro ou (ii) a data de ingresso, no TCU, do processo administrativo de aposentação, este Supremo Tribunal Federal decidiu pelo segundo, forte no fundamento de que, na primeira hipótese, não se poderia imputar inação ao TCU. Assim os seguintes julgados:
    Mandado de Segurança. 2. Acórdão da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU). Competência do Supremo Tribunal Federal. 3. Controle externo de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. 4. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo TCU. Decisão proferida após mais de 5 (cinco) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e após mais de 10 (dez) anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem. Princípio da segurança jurídica (confiança legítima). Garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Exigência. 5. Concessão parcial da segurança. 
    I – Nos termos dos precedentes firmados pelo Plenário desta Corte, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União – que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF). 
    II – A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança – face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes. 
    III – Nesses casos, conforme o entendimento fixado no presente julgado, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser contado a partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas. 
    IV – Concessão parcial da segurança para anular o acórdão impugnado e determinar ao TCU que assegure ao impetrante o direito ao contraditório e à ampla defesa no processo administrativo de julgamento da legalidade e registro de sua aposentadoria, assim como para determinar a não devolução das quantias já recebidas. 
    V – Vencidas (i) a tese que concedia integralmente a segurança (por reconhecer a decadência) e (ii) a tese que concedia parcialmente a segurança apenas para dispensar a devolução das importâncias pretéritas recebidas, na forma do que dispõe a Súmula 106 do TCU. (MS 24.781/DF, Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, Redator do acórdão Min. Gilmar Mendes, julgado em 02.03.2011, DJe 110, de 08.06.2011) (grifei)
    1. Embora autuado o processo em 2/8/06, o processo administrativo deu entrada na Corte de Contas em 18/8/04. A contagem do prazo de cinco anos para a observância do contraditório e da ampla defesa inicia-se a partir da data de ingresso do processo de registro da aposentadoria na Corte de Contas, podendo a respectiva autuação ocorrer em momento posterior. Decorrido o lapso temporal de quase 6 (seis) anos de trâmite interno na Corte de Contas, necessária, na esteira da jurisprudência da Corte, a observância dos postulados da ampla defesa e do contraditório no processamento do ato de aposentadoria da impetrante. (MS 31.342 – AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgamento em 30.10.2012, DJe de 10.12.2012) (grifei)
    O último passo dessa evolução se deu com o recente julgamento do RE 636.553, de minha relatoria, submetido à sistemática da Repercussão Geral (Tema 445). Nele, firmou-se o entendimento de que as Cortes de Contas devem observância a prazo quinquenal para fins de registro de atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, oportunidade em que mais uma vez foi explicitado que o termo a quo deve ser a chegada do processo no órgão de controle externo. Eis a tese fixada: 
    “Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.” (RE 636.553/RS – Repercussão Geral, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 19.02.2020, DJe 129 de 25.05.2020, grifei)
    Por oportunidade da prolação de meu voto condutor, fui claro quanto à definição do marco inicial do lustro, inclusive com o reconhecimento de erro material anterior na preliminar de reconhecimento de repercussão geral. Veja-se:
    “Nesse ponto, ressalto a ocorrência de erro material no texto da manifestação por mim incluída no Plenário Virtual, que mencionava como termo inicial do referido prazo quinquenal a concessão do benefício pelo órgão de origem, quando, na realidade, deveria considerar a data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem. (fls. 15-16, do acórdão – grifos nossos)
    Após, quando do julgamento de embargos de declaração, opostos pela União em face do referido acórdão (Sessão de 07.12.2021), reafirmei tal compreensão em meu voto, que rejeitando os embargos foi acolhido à unanimidade pelo Plenário deste Tribunal, em acórdão que contou com a seguinte ementa:
    “Embargos de declaração em recurso extraordinário com repercussão geral. 2. Tema 445 da sistemática da repercussão geral. Julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, pelos Tribunais de Contas. 3. Prazo decadencial de cinco anos, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. 4. Inexistência de omissão, contradição ou obscuridade. 5. Efeitos infringentes. Não configuração de situação excepcional. 6. Embargos de declaração rejeitados.” (RE 636.553 – ED, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 07.12.2020, DJe 21 de 03.02.2021 - grifei)
    No julgamento dos embargos, tomei o cuidado de enfatizar que eventual inércia do Tribunal de Contas da União quanto ao prazo de 5 anos não mais tem por consequência a abertura de contraditório em favor do beneficiário do ato de concessão inicial: importará, isso sim, na estabilização do ato administrativo objeto do controle. O excerto abaixo transcrito é representativo do novo entendimento:
    “Com essa fundamentação, o Supremo Tribunal Federal definiu que a fixação do prazo de cinco anos se afigura razoável para que as cortes de contas procedam à analise da legalidade dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual estes serão considerados definitivamente registrados. 
    Trata-se de prazo ininterrupto, a ser computado a partir da chegada do processo à respectiva corte de contas – ou, como definido pelo Ministro Roberto Barroso durante o julgamento, um verdadeiro período de ‘cinco anos tout court’. 
    Passado esse prazo sem finalização do processo, o ato restará automaticamente estabilizado”. (fls. 9-10, RE 636.553 – ED, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 07.12.2020, DJe 21 de 03.02.2021).
    Exposta a evolução da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal sobre o assunto, afigura-se premente convir que a tese do impetrante apenas poderia ser aceita caso o marco inicial do prazo quinquenal fosse a expedição do ato de concessão inicial da reforma, o que, consoante explicitado acima, nunca foi aceito pela jurisprudência deste Tribunal. 
    Considerando que, na espécie, não se observou a consumação do lapso de cinco anos entre a chegada do ato administrativo que concedeu a reforma do impetrante e a apreciação de sua legalidade pela referida Corte, não há ilegalidade a ser combatida pela emissão de ordem mandamental.
    Ante o exposto, denego a ordem no mandado de segurança, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF, com prejuízo da liminar.
    Igualmente, defiro o ingresso da AGU na demanda, nos termos do art. 7º, II, da Lei 12.016/2009.
    Publique-se.
    Brasília, 31 de março de 2021.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente