Tribunal: STF
Processo: ARE 1357552
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-14
Data de publicação: 2021-12-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo da MESA DIRETORA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO em face de decisão que negou seguimento ao Recurso Extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (Vol. 2).



    Cuida-se, na origem, de Representação por Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO em face da Lei Estadual 8.723, de 24 de janeiro de 2020, que “institui o Programa Estadual de Videomonitoramento – PEV -, com o objetivo de aperfeiçoar e expandir o alcance do monitoramento por câmeras no Estado do Rio de Janeiro e dá outras providências”.



    Eis o teor da norma:



    “Art. 1º Fica instituído no âmbito da Secretaria de Estado de Polícia Militar e da Secretaria de Estado de Polícia Civil, ou a qualquer órgão que venha substituí-las, o Programa Estadual de Videomonitoramento (PEV), que tem por objetivo a maximização do alcance da rede de monitoramento gerida pelo Centro Integrado de Comando e Controle (CICC). 



    Art. 2º O Centro Integrado de Comando e Controle (CICC), vinculado à Secretaria de Estado de Polícia Militar e à Secretaria de Estado de Polícia Civil, ou a qualquer órgão que venha substituí-las, poderá recepcionar a cessão gratuita de imagens de câmeras de segurança privadas que sejam direcionadas para vias públicas. 



    Parágrafo único. A cessão de imagens de CFTV (Circuito Fechado de Televisão) realizada por particulares, pessoas físicas ou jurídicas, terá natureza jurídica de doação sem encargos para o Estado do Rio de Janeiro, que se encarregará de viabilizar a integração da unidade privada ao Centro Integrado de Comando e Controle (CICC). 



    Art. 3º A cessão gratuita de imagens de câmeras de segurança pela sociedade civil far-se-á mediante Termo de Cessão de Imagens, sem ônus para o cedente, conforme padrão a ser disponibilizado no sítio eletrônico da Secretaria de Estado de Polícia Militar. 



    § 1º As pessoas físicas e jurídicas interessadas em ceder gratuitamente as imagens de CFTV ao Estado do Rio de Janeiro deverão se inscrever por meio de sítio eletrônico. 



    § 2º A Secretaria de Estado de Polícia Militar e a Secretaria de Estado de Polícia Civil, ou qualquer órgão que venha substituí-las, selecionarão as propostas de cessão gratuita das imagens conforme critérios de conveniência e oportunidade, bem como viabilidade técnica e operacional. 



    § 3º A Secretaria de Estado de Polícia Militar e a Secretaria de Estado de Polícia Civil, ou a qualquer órgão que venha substituí-las, poderão celebrar acordos de cooperação técnica junto às pessoas físicas e jurídicas interessadas em compartilhar as imagens adquiridas no âmbito do Programa Estadual de Videomonitoramento (PEV). 



    § 4º A Secretaria de Estado de Polícia Militar e a Secretaria de Estado de Polícia Civil, ou a qualquer órgão que venham a substituí-las, poderão firmar convênio para cessão de câmeras de vigilância e equipamentos correlatos para estabelecimentos comerciais e residenciais, desde que: 



    I – o estabelecimento comercial e/ou residencial ceda, como contrapartida, as imagens das câmeras de vigilância ao Centro Integrado de Comando e Controle (CICC); 



    II – o estabelecimento comercial e/ou residencial seja responsável pelo custo de manutenção dos equipamentos de vigilância durante a vigência do convênio.



    Art. 4º A Secretaria de Estado de Polícia Militar e a Secretaria de Estado de Polícia Civil, ou a qualquer órgão que venha substituí-las, poderão celebrar acordos de cooperação técnica junto aos órgãos de segurança do Estado do Rio de Janeiro com o objetivo de compartilhar as imagens adquiridas no âmbito do Programa Estadual de Videomonitoramento (PEV). 



    Art. 5º As despesas financeiras resultantes da aplicação desta Lei correrão por conta das dotações próprias consignadas como encargos gerais do Estado, suplementadas se necessário. 



    Art. 6º Fica instituído Grupo de Trabalho permanente, com a finalidade de executar o Programa Estadual de Videomonitoramento (PEV), a ser composto pelos seguintes órgãos e entidades, sob a presidência do primeiro: 



    I – Secretaria de Estado de Polícia Militar; 



    II – Secretaria de Estado de Polícia Civil; 



    III – Chefe Executivo do Centro Integrado de Comando e Controle (CICC). 



    Art. 7º O Grupo de Trabalho de que dispõe o artigo anterior deverá apresentar plano detalhado de execução do Programa Estadual de Videomonitoramento (PEV) no prazo de 30 dias contados da publicação desta Lei. 



    Art. 8º O plano de execução do Programa Estadual de Videomonitoramento (PMV) deverá priorizar o alcance às regiões do Estado onde se concentrem as grandes manchas criminais, de acordo com as estatísticas oficiais.



    Art. 9º A análise dos requerimentos para cessão gratuita das imagens será realizada pelo Grupo de Trabalho previsto no art. 6º e, após, serão encaminhados aos órgãos citados no Art. 1º para seleção final. 



    Art. 10 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”



    Na inicial, alega-se, em síntese, que a norma local, de iniciativa parlamentar, previu várias atribuições para a Secretaria de Estado de Polícia Militar e para a Secretaria de Estado de Polícia Civil, usurpando, portanto, a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para iniciar o processo legislativo que verse sobre a Administração Pública, conforme artigos 112, §1º, inciso II, alínea “d”; e 145, inciso VI, alínea “a”, da Constituição Estadual.



    Aduz, ainda, que a sanção do projeto de lei pelo Governador do Estado não afasta o vício de iniciativa da norma, que vulnerou o princípio da separação dos poderes previsto no artigo 7º da Constituição Estadual.



    Ao final, requer (a) “seja concedida a medida cautelar pleiteada, para os fins de se suspender a eficácia da Lei nº 8.723/2020, de 24 de janeiro de 2020, do Estado do Rio de Janeiro, em sua integralidade, até que seja julgado o mérito da presente ação”; e (b) “no mérito, (…) seja julgado procedente o pedido, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei nº 8.723/2020, de 24 de janeiro de 2020, do Estado do Rio de Janeiro, em sua integralidade” (Vol. 1, fl. 12). 



    O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro julgou procedente o pedido, declarando a inconstitucionalidade da Lei Estadual 8.723/2020, nos termos da seguinte ementa (Vol. 2, fl. 1):



    “REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE – LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR INSTITUINDO O PROGRAMA ESTADUAL DE VIDEOMONITORAMENTO – PEV COM O OBJETIVO DE APERFEIÇOAR E EXPANDIR O ALCANCE DO MONITORAMENTO POR CÂMERAS NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO – VÍCIO DE INICIATIVA CONFIGURADO – INICIATIVA DE LEI RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PELA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – LEI QUE CRIA ATRIBUIÇÕES PARA AS SECRETARIAS DE ESTADO DE POLÍCIA MILITAR E DA POLÍCIA CIVIL – ATOS DE GESTÃO ADMINISTRATIVA – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES NÃO OBSERVADO – AFRONTA AOS ARTIGOS 7º, 112, § 1º, INCISO II, ALÍNEA ‘D’ E 145, II E VI, ALÍNEA “A” DA CARTA ESTADUAL – INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI ESTADUAL N. 8.723/2020 – REPRESENTAÇÃO PROCEDENTE”.



    No Recurso Extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal (Vol. 4), a MESA DIRETORA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO alega violação aos artigos 2º; 61, § 1º, II, “e”; e 84, II e VI, “a”, da CF/1988 (reproduzidos pelos artigos 7º; 112, § 1º, II, “d”; e 145, II e VI, “a”, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro), defendendo, em suma, a constitucionalidade da Lei Estadual 8.723/2020, eis que desprovida de qualquer vício de iniciativa. 



    Afirma que a norma impugnada, que dispõe sobre política pública de segurança, não criou ou extinguiu qualquer órgão público, tampouco interferiu na organização e funcionamento da Administração do Estado.



    Assevera que a jurisprudência desta SUPREMA CORTE é no sentido da impossibilidade de se conferir interpretação extensiva ao artigo 61 da Constituição Federal, que trouxe as hipóteses taxativas de limitação à iniciativa parlamentar.



    Ressalta que “não há inconstitucionalidade na lei de iniciativa parlamentar que cria política pública de realização e proteção de direitos fundamentais, como os são a vida e a segurança da pessoa (Constituição Federal, art. 5°, caput)” (Vol. 4, fl. 15), bem como que uma norma que trate sobre segurança pública não pode ficar reservada à iniciativa de apenas um dos Poderes.



    Aduz que o impacto da norma na rotina dos servidores públicos é “mera decorrência lógica de qualquer inovação legislativa cujas aplicação e fiscalização devam se dar por meio das atividades tipicamente estatais” (Vol. 4, fl. 23).



    Ao final, requer a reforma do acórdão recorrido para se declarar a constitucionalidade da Lei 8.723, do Estado do Rio de Janeiro.



    O Tribunal de origem negou seguimento ao RE, ao fundamento de que os dispositivos constitucionais tidos por violados não foram devidamente prequestionados, de forma que incidem as Súmulas 282 e 356 do STF (Vol. 6).



    No Agravo, a parte refuta os óbices apontados, ao fundamento de que o Tribunal de origem solucionou a controvérsia com base nos dispositivos constitucionais indicados no apelo extremo (Vol. 8).



    É o que havia a relatar.



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário através do qual a MESA DIRETORA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO manifesta o seu inconformismo com o entendimento firmado pelo Tribunal de origem que declarou a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, da Lei Estadual 8.723, de 24 de janeiro de 2020, que criou “o Programa Estadual de Videomonitoramento – PEV -, com o objetivo de aperfeiçoar e expandir o alcance do monitoramento por câmeras no Estado do Rio de Janeiro e dá outras providências”.



    A norma local, de iniciativa parlamentar, a despeito de sua boa intenção, estabelece competências para o Poder Executivo do Estado, em especial para a Secretaria de Estado de Polícia Militar e para a Secretaria de Estado de Polícia Civil.



    Ao assim dispor, usurpa a iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida para o Presidente da República no art. 61, § 1º, II, “e”, da Constituição Federal, aplicado simetricamente a todos os entes da Federação. Veja-se o teor do dispositivo constitucional referido:



    “Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.



    § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:



    I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;



    II - disponham sobre:



    a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;



    b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;



    c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;



    d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;



    e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;



    f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva”. (grifo nosso)



    A jurisprudência da CORTE registra que a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida no art. 61, § 1º, II, “e”, da Constituição Federal, para legislar sobre a organização administrativa no âmbito do ente federativo, veda que os demais legitimados para o processo legislativo proponham leis que criem, alterem ou extingam órgãos públicos, ou que lhes cominem novas atribuições. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Artigos 238 e 239 da Constituição do estado do Rio Grande do Sul. 3. Lei estadual n. 9.726/1992. 4. Criação do Conselho de Comunicação Social. 5. O art. 61, § 1º, inciso II, alínea “a” da Constituição Federal, prevê reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo para criação e extinção de ministérios e órgãos da administração pública. 6. É firme a jurisprudência desta Corte orientada pelo princípio da simetria de que cabe ao Governador do Estado a iniciativa de lei para criação, estruturação e atribuições de secretarias e de órgãos da administração pública. 7. Violação ao princípio da separação dos poderes, pois o processo legislativo ocorreu sem a participação chefe do Poder Executivo. 8. Ação direta julgada procedente.” (ADI 821, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 26/11/2015)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ALAGONA N. 6.153, DE 11 DE MAIO DE 2000, QUE CRIA O PROGRAMA DE LEITURA DE JORNAIS E PERIÓDICOS EM SALA DE AULA, A SER CUMPRIDO PELAS ESCOLAS DA REDE OFICIAL E PARTICULAR DO ESTADO DE ALAGOAS. 1. Iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo Estadual para legislar sobre organização administrativa no âmbito do Estado. 2. Lei de iniciativa parlamentar que afronta o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da República, ao alterar a atribuição da Secretaria de Educação do Estado de Alagoas. Princípio da simetria federativa de competências. 3. Iniciativa louvável do legislador alagoano que não retira o vício formal de iniciativa legislativa. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI 2329, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 25/6/2010)



    Ainda nesse sentido: ADI 3.792, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 1º/8/2017; ADI 4.211, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, DJe de 21/3/2016; ADI 3.169, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 18/2/2015, entre muitos outros julgados.



    Conforme bem pontuado pelo Procurador-Geral do Estado, a norma trouxe diversas atribuições para a Secretaria de Estado de Polícia Militar e para a Secretaria de Estado de Polícia Civil, tais como “a recepção de imagens de câmeras de segurança privadas (artigo 2º), a seleção das propostas de cessão de imagens (artigo 3º, §2º), a celebração de acordos de cooperação técnica (artigo 3º, §3º), a celebração de convênios com estabelecimentos comerciais e residenciais para a cessão de câmeras de vigilância (artigo 3º, §4º), além da instituição de um Grupo de Trabalho envolvendo as duas Secretarias e o Chefe Executivo do Centro Integrado de Comando e Controle - CICC (artigo 6º)” (Vol. 1, fl. 4).



    Há, assim, nítida interferência na estrutura e funcionamento de órgãos públicos sujeitos à direção superior do Poder Executivo.



    De fato, tais atividades influenciam na atuação e no funcionamento da administração do Estado, implicam a alocação de servidores e serviços e, consequentemente, o dispêndio de verbas públicas, ferindo o comando constitucional posto no art. 61, § 1º, II, “e”.



    O acórdão recorrido observou esse entendimento, razão pela qual merece ser mantido.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de dezembro de 2021.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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