Tribunal: STF
Processo: RE 1304294
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-23
Data de publicação: 2021-03-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PUBLICIDADE DOS ATOS E OBRAS DO PODER EXECUTIVO. DIVULGAÇÃO DE DADOS PESSOAIS DE EMPREGADOS DE EMPRESAS TERCEIRIZADAS PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS. OFENSA AO DIREITO À PRIVACIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
Relatório
    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo:
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 5.332, de 12 de novembro de 2019, de Matão, que impõe a publicação dos nomes dos empregados das empresas terceirizadas que prestam serviços ao Município, seus cargos, jornada de trabalho e também os seus salários, mediante relação e atualização periódica a ser remetida para cada qual dos entes públicos locais pelas empresas contratadas. Informações que atingem dados recobertos pelo direito à privacidade de particulares empregados de empresas contratadas pelo Poder Público. Afronta ao preceito do artigo 111 da Constituição do Estado. Disposição que ainda interfere no conteúdo do contrato administrativo, impondo nova obrigação ao contratado e, assim, interferindo no seu equilíbrio econômico. Regra do artigo 117 da Constituição do Estado. Ação direta julgada procedente” (fl. 2, e-doc. 11). 
    2. A recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. LIV do art. 5º, o caput do art. 37 e as als. a e c do inc. II do § 1º do art. 61 da Constituição da República e argumenta que “a Lei Municipal n. 5.332/2019 é necessária para auxiliar no controle e na fiscalização, pelos parlamentares e cidadãos sobre a remuneração, a jornada de trabalho e a lotação dos empregados de pessoas jurídicas que prestem serviços no Município. Na jurisprudência e na legislação nacional, há diversos exemplos que demonstram a necessidade desta fiscalização” (fl. 9, e-doc. 15).
    Assevera que “as empresas terceirizadas remuneram seus empregados com verbas públicas, constituindo um direito dos cidadãos e dever da Administração Pública a sua transparência. Dessa forma, a Lei Municipal n. 5.332/2019 representa mais um ato normativo, dotado de razoabilidade e proporcionalidade, com a finalidade de conferir transparência aos atos governamentais” (fls. 3-4, e-doc. 16).
    Sustenta que “não há que se falar em vício de inconstitucionalidade formal ou material na presente norma” (fl. 5, e-doc. 16).
    Pede “o provimento do presente recurso extraordinário para declarar a constitucionalidade da Lei Municipal n. 5.332 de 12 de novembro de 2019 do Município de Matão” (fl. 5, e-doc. 16).
    3. Em contrarrazões o recorrido argumenta que “o Tribunal ad quem agiu de forma totalmente correta ao decidir sobre a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. [5.332, de 12.11.2019], uma vez que a mesma maculou o princípio da separação dos poderes, insculpido no art. 5º da Constituição Paulista, sendo incontroversa sua inconstitucionalidade” (fl. 3, e-doc. 18).
    4. Em 4.2.2021, foi determinada vista deste recurso à Procuradoria-Geral da República (e-doc. 24), que assim se manifestou:
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO À PRIVACIDADE VERSUS DIREITO À PUBLICIDADE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 533[2]/19, DO MUNICÍPIO DE MATÃO/SP. LEI DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE FORMA. ADI 2444/DF. DIVULGAÇÃO DE DADOS PESSOAIS DE EMPREGADOS DE EMPRESAS TERCEIRIZADAS PRESTADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS. IMPOSIÇÃO AO PARTICULAR DA OBRIGAÇÃO DE FORNECER E ATUALIZAR PERIODICAMENTE DADOS COMO NOME DE SÓCIOS E EMPREGADOS, SALÁRIOS, CARGOS E JORNADA DE TRABALHO. VIOLAÇÃO AO DIREITO À PRIVACIDADE. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO” (e-doc. 26). 
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    5. Razão jurídica não assiste à recorrente.
    6. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou:
    “A lei municipal atacada prevê o seguinte:
    ‘Art. 1º - O Poder Executivo e Legislativo, bem como os demais órgãos da administração pública direta e indireta, Autarquias e Empresas de Economia Mista do Município de Matão/SP, ficam obrigados a publicar em seus sítios na internet e no Portal da Transferência, a cada mês, o nome dos sócios e dos empregados contratados pelas empresas particulares que prestam serviços aos órgãos públicos de Matão/SP, além de seus cargos, jornada de trabalho, lotação e salário.
    Art. 2º - As empresas que prestam serviços ao Município, e aos demais órgãos e entidades mencionadas no artigo 1º, deverão fornecer relação mensal, para cada ente público, de todos os empregados por elas contratados, que estejam exercendo suas atividades na municipalidade.
    Art. 3º - Entende-se por empresas prestadoras de serviços, para os fins desta lei, aquelas contratadas pela administração para fornecer serviços de mão de obra em geral.
    Art. 4º - A publicação da relação dos empregados, conforme estabelecida nesta lei, atendendo aos princípios previstos na Lei Federal nº 12.527/11 - LAI - Lei de Acesso à Informação, deverá constar em local próprio e visível no sítio da entidade e/ou órgão público específico que contratar o serviço e no Portal da Transparência.
    Art. 5º - Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogando as disposições em contrário.’
    (…) De fato, induz pleno prestígio ao princípio constitucional da transparência e, a consumá-lo, aos preceitos da Lei de Acesso a Informação, a divulgação de dados de contratos administrativos. É de resto o que dispõe o artigo 8º, parágrafo 1º, inciso IV, assim no sentido de que se deverá divulgar, independentemente de requerimento, em local de fácil acesso, dentre outras, informações concernentes a procedimentos licitatórios, ‘bem como a todos os contratos celebrados.’
    Sucede que a lei municipal aqui questionada, mais que dados de contratos com terceirizados, e mesmo mais que os nomes dos sócios e até dos empregados destas empresas, determina a divulgação, como se viu, de cargos, jornada de trabalho e, frise-se, inclusive dos salários respectivos. (…)
    Insista-se, não se trata apenas de divulgar informações sobre os contratos administrativos, mas de dados pessoais cobertos pelo direito à privacidade de empregados de empresas privadas, ainda que prestadoras de serviços ao Poder Público. Não são apenas os sócios, mas os nomes dos empregados; não são apenas suas funções e remuneração respectiva, mas a individualização de cada empregado e de seu salário.
    Ainda mais, não se trata apenas da identificação necessária do terceirizado quando ele se apresenta à prestação do serviço delegado diante do particular. Tem-se lista periódica indistintamente publicada com o seu nome e seu salário, de novo, sem que ligado à Administração, porque empregado de empresa privada. (…)
    Porém, ainda mais, quando se impõe na normatização em tela a publicação mensal, e mediante atualização com igual periodicidade, de informes sobre o pessoal empregado e sucessivamente contratado, mas que as empresas contratadas devem laborar e remeter a cada qual dos entes públicos municipais, da Administração direta e indireta, com as jornadas de trabalho, as funções e os salários, invade-se matéria própria das condições em si da contratação,portanto desde o edital até o conteúdo do contrato e obrigações das pessoas jurídicas terceirizadas.
    Dito de outro modo, malgrado se atribua dever de divulgação à Administração, ao mesmo tempo se atribui obrigação às empresas particulares contratadas de fornecer e atualizar mensalmente a relação dos empregados, com funções e salários, o que constantemente se altera, ainda se impondo remeter a todos os entes públicos locais, com isso afetando-se os próprios contratos administrativos e a fixação, que se faz conforme o edital, de seu conteúdo, de suas cláusulas, note-se, em função do que se estabelece o preço a pagar e, assim, afetando-se afinal a própria base do equilíbrio econômico financeiro do ajuste.
    Destarte, o que a lei questionada acaba por fazer, posto que animada pelo propósito elogiável de prestígio à publicidade, é onerar o contratado com obrigação que pode não estar pactuada, por isso que interferindo no conteúdo de contrato administrativo firmado, desequilibrando a base de atribuição dos ônus a cada qual dos contratantes e, com isso, a tisnar o equilíbrio econômico do ajuste” (fls. 3-9, e-doc. 11).
    7. No acórdão recorrido, concluiu-se que a Lei municipal n. 5.332/2019 seria inconstitucional por não “trata[r] apenas de divulgar informações sobre os contratos administrativos, mas de dados pessoais cobertos pelo direito à privacidade de empregados de empresas privadas, ainda que prestadoras de serviços ao Poder Público”.
    O julgado recorrido está em harmonia com a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de que os dados públicos conformam o direito fundamental de acesso à informação, preservando, contudo, a Lei de Acesso à Informação os dados relativos à à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas. Assim, por exemplo:
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO. DENÚNCIA DE SUPOSTO NEPOTISMO. PRESERVAÇÃO DA IDENTIDADE DO DENUNCIANTE. PREJUÍZO AO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. AUSÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A Lei de Acesso à Informação restringe a divulgação de informação pessoal relativa à intimidade, vida privada, honra e imagem, cuja divulgação somente se justifica nas hipóteses dos parágrafos 3º ou 4º do art. 31 da Lei 12.527/2011. 2. A ausência de identificação do denunciante não prejudicou o efetivo exercício do contraditório e da ampla defesa, porquanto foi assegurado acesso aos documentos e fatos descritos na denúncia. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (RMS n. 32.600-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 28.11.2019).
    “Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade. Constitucional. Repartição de competências. Lei 15.984/2016 do Estado do Ceará, que determina às empresas operadoras do Serviço Móvel Pessoal a instalação de bloqueadores de sinais de radiocomunicações nos estabelecimentos penais. (…) O Supremo Tribunal Federal tem firme entendimento no sentido da impossibilidade de interferência do Estado-membro nas relações jurídicas entre a União e as prestadoras dos serviços de telecomunicações. Em conformidade com isso, a jurisprudência vem reconhecendo a inconstitucionalidade de normas estaduais que tratam dos direitos dos usuários; do fornecimento de informações pessoais e de consumo a órgãos estaduais de segurança pública; e da criação de cadastro de aparelhos celulares roubados, furtados e perdidos no âmbito estadual. Precedentes. A Lei 15.984/2016, do Estado do Ceará, trata de telecomunicações, na medida em que suprime a prestação do serviço atribuído pela CF à União, ainda que em espaço reduzido – âmbito dos estabelecimentos prisionais. Interferência considerável no serviço federal. Objetivo primordialmente econômico da legislação – transferência da obrigação à prestadora do serviço de telecomunicações. Invasão indevida da competência legislativa da União. 3. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 15.984/2016 do Estado do Ceará” (ADI n. 5.521, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 22.5.2019).
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PRINCÍPIOS DA PUBLICIDADE E DA TRANSPARÊNCIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À INTIMIDADE E À PRIVACIDADE. DISTINÇÃO ENTRE A DIVULGAÇÃO DE DADOS REFERENTES A CARGOS PÚBLICOS E INFORMAÇÕES DE NATUREZA PESSOAL. OS DADOS PÚBLICOS SE SUBMETEM, EM REGRA, AO DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO À INFORMAÇÃO. DISCIPLINA DA FORMA DE DIVULGAÇÃO, NOS TERMOS DA LEI. PODER REGULAMENTAR DA ADMINISTRAÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – O interesse público deve prevalecer na aplicação dos Princípios da Publicidade e Transparência, ressalvadas as hipóteses legais. II – A divulgação de dados referentes aos cargos públicos não viola a intimidade e a privacidade, que devem ser observadas na proteção de dados de natureza pessoal. III – Não extrapola o poder regulamentar da Administração a edição de portaria ou resolução que apenas discipline a forma de divulgação de informação que interessa à coletividade, com base em princípios constitucionais e na legislação de regência. IV – Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 766.390-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 15.8.2014).
    A Procuradoria-Geral da República assim se manifestou:
    “Se no âmbito de Lei de Acesso à Informação impõe-se a divulgação de nomes e salários dos servidores públicos, para fins de efetivação do princípio da transparência, o mesmo não determina em relação ao particular senão em virtude de lei que o obrigue e, ainda, assim pautada nos princípios constitucionais. 
    Os princípios que orientam a atuação estatal tem, pois, conotação diferente do que na esfera privada, e com isso as implicações da lei municipal, no que tange a divulgação de dados pessoais, devem ser vista, com relação ao particular, sob o crivo da proporcionalidade, sopesando, sobretudo, seu direito à privacidade e as implicações disso ao equilíbrio financeiro do ajuste inicial. (…)
    O r. acórdão assim não fugiria do que já decidido por este Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento da ADI 2444/DF, mas, pelo contrário, reconhece a particularidade do caso concreto e a inconstitucionalidade de norma municipal que extrapola os limites julgado. 
    Com tais considerações, manifesta-se a Procuradoria-Geral da República pelo desprovimento do recurso extraordinário” (e-doc. 26). 
    No caso dos autos, a lei questionada expunha dados que não se relacionavam, necessária nem diretamente, com a prestação de serviços pela empresa contratada pelo ente estatal, como os salários dos empregados, que podem, em parte, derivar do pagamento pela contratação administrativa, em parte, não. A divulgação ampla de todos os dados não preserva a privacidade das pessoas. Empregados de empresas contratadas pelo ente público podem ser remunerados por serviços que não decorrem daquela contratação nem advém de cofres públicos, pelo que não é de ser acessado livremente como posto na legislação questionada.
    Nada há a prover quanto às alegações da recorrente.
    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 23 de março de 2021.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora