Tribunal: STF
Processo: RE 1289177
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-01
Data de publicação: 2021-10-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça daquela unidade federativa, no qual aponta-se a eventual violação às normas contidas nos arts. 170, III e VI, 182, caput e § 2º, e 225, caput e § 1º, I e III, da Constituição Federal, sustentando-se, em síntese, que (evento 9):
    Destarte, da melhor investigação da origem e alcance do Princípio da Proibição do Retrocesso Ambiental verifica-se que seu conceito nasce dos direitos adquiridos e se projeta também para o futuro, de forma que a prova entendida como indispensável pelo Tribunal local – e concernente ao estado atual e mutável da área protegida pelo decreto estadual anterior – não é de rigor para que se tenha como violado tal princípio.
    […]
    Tal vedação à regressão, contudo, não se limita à proibição da degradação ambiental, efetuando-se mera comparação com o estado de conservação atual e o passado, raciocínio que lastreou o v. acordão recorrido, mas significa, sobretudo, também proibição ao recuo legislativo das normas de proteção, de forma a efetivamente resguardar os direitos também das gerações vindouras ao meio ambiente equilibrado.
    […]
    É cediço, assim, que a própria Lei Estadual n. 6.128/11 ao simplesmente suprimir a região da especial proteção, reconhecida notoriamente como área de valor ambiental inestimável, inclusive na forma do que constou expressamente no decreto estadual anterior, significou em si verdadeira violação ao Princípio da Proibição do Retrocesso Ambiental e, deste modo, das normas constitucionais que o alicerçam, restando patente sua inconstitucionalidade.
    […]
    Ressalta-se, ainda, que na forma expressamente citada pelo Decreto Estadual n. 9.529-C de 15/12/86, a área em tela é composta por dunas e a ocupação humana é desaconselhável, em razão de reconhecido risco de soterramento de quaisquer construções na localidade, sendo o solo instável.
    Neste contexto, vislumbra-se que a ocupação humana ou construção na área seja de risco, na forma expressamente consignada pelo legislador anterior. Assim, a prevalecer a constitucionalidade da lei impugnada, estará o legislador e o Poder Judiciário, não só assentindo com a futura degradação do meio ambiente, mas também, legitimando construções que colocam em risco de vida imediato seus ocupantes, dado o registro de instabilidade do solo.
    Por ocasião do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade a que se refere estes autos, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro prolatou acórdão, cuja ementa reproduzo (evento 4 – meus grifos e grifos no original): 
    Representação de inconstitucionalidade. Lei estadual nº 6.128/2011, que exclui de área de proteção ambiental, no Município de Saquarema, uma faixa urbana de 13km². Lei de efeitos concretos. Controle concentrado. Possibilidade. Vícios formal (ausência de prévia consulta popular) e material (retrocesso ambiental). Inocorrência.
    [...]
    4. As alegações de retrocesso ambiental, amparada no art. 261, caput, da Carta estadual, e de violação dos elencos garantidores constantes dos incisos I a IV do § 1º do mesmo artigo 261, e I a IV do art. 268, haveriam de se fazer acompanhar de prova contundente e inequívoca. O argumento de inconstitucionalidade material, quando dependente de dilação probatória para demonstração da veracidade de uma alegação de ordem fática, impõe ao autor da ação de controle abstrato o ônus de, ao menos, produzir prova indiciária da plausibilidade de sua alegação. Nestes autos, porém, dá-se o inverso: o parecer técnico emitido pelo Inea, único supedâneo de que se vale o autor da representação, foi acolhido pela Administração Estadual e importou na alteração do teor do projeto de lei afinal encaminhado à Assembleia Legislativa, exatamente para manter a proteção ambiental daquelas parcelas territoriais específicas cuja desafetação fora contraindicada.
    5. Na ordem puramente lógica, é falsa – por padecimento do vício que em filosofia instrumental se chama non sequitur –  a ideia de que a redução dos limites de uma unidade de conservação implique, necessária e inevitavelmente, uma retrogradação no estágio de proteção ao meio ambiente. A uma, porque tanto a ordem constitucional fluminense (art. 267) quanto a legislação nacional específica (art. 22, § 7º, da Lei nº 9.985/2000) preveem a possibilidade de redução ou mesmo extinção de unidades de conservação. A duas, porque os motivos jazentes à aprovação da lei, jamais impugnados pelo representante, são de que o elevado nível de antropização da área, formando um núcleo urbano consolidado, não mais justificava a permanência dos entraves antes vigentes, que só redundavam em obstáculos ao livre acesso da população local a serviços essenciais e em desnecessária oneração do aparelho burocrático.
    6. Improcedência do pedido.
    Recebidos os autos nesta Corte, determinei a remessa à Procuradoria Geral da República que, em parecer da lavra do ilustre Subprocurador-Geral da República, Dr. Luiz Augusto Santos Lima, opinou pelo desprovimento do recurso extremo, assentando a seguinte conclusão (evento 24 – grifos no original):
    Recurso Extraordinário. Direito Administrativo e Direito Público. Ambiental. Pretensão de reconhecimento de inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 6.128, de 28 de dezembro de 2011, que modifica os limites da Área de Proteção Ambiental (APA) de Massambaba, na sua porção situada no município de Saquarema, e dá outras providências. Ausência de violação ao texto constitucional. Possibilidade de reclassificação e de supressão de zona ambiental por intermédio de lei. Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário.
    Eis a síntese necessária. Decido. 
    Reputo necessário delimitar a controvérsia jurídica submetida ao Supremo Tribunal Federal nesta sede extraordinária: I) saber se a redução – observado o devido processo legislativo – de Área de Preservação Ambiental representa violação ao Princípio da Proibição ao Retrocesso Ambiental.
    Nessa perspectiva, anoto que o Plenário, por oportunidade do julgamento da ADI 4.937/DF, relator o Ministro Luiz Fux, reafirmou a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de que o princípio vedatório do retrocesso social não se reveste de caráter absoluto a ponto de impedir o poder legiferante do Estado, devendo ser avaliada a proporcionalidade e a razoabilidade da medida legislativa, além do respeito ao núcleo essencial dos direitos socioambientais (meus grifos e grifos no original):
    DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO AMBIENTAL. ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO. DEVER DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE COMPATIBILIZAÇÃO COM OUTROS VETORES CONSTITUCIONAIS DE IGUAL HIERARQUIA. ARTIGOS 1º, IV; 3º, II E III; 5º, CAPUT E XXII; 170, CAPUT E INCISOS II, V, VII E VIII, DA CRFB. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. JUSTIÇA INTERGERACIONAL. ALOCAÇÃO DE RECURSOS PARA ATENDER AS NECESSIDADES DA GERAÇÃO ATUAL. ESCOLHA POLÍTICA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPOSSIBILIDADE DE VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. EXAME DE RACIONALIDADE ESTREITA. RESPEITO AOS CRITÉRIOS DE ANÁLISE DECISÓRIA EMPREGADOS PELO FORMADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INVIABILIDADE DE ALEGAÇÃO DE “VEDAÇÃO AO RETROCESSO”. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE E AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE JULGADAS PARCIALMENTE PROCEDENTES.
    […]
    11. Por outro lado, as políticas públicas ambientais devem conciliar-se com outros valores democraticamente eleitos pelos legisladores como o mercado de trabalho, o desenvolvimento social, o atendimento às necessidades básicas de consumo dos cidadãos etc. Dessa forma, não é adequado desqualificar determinada regra legal como contrária ao comando constitucional de defesa do meio ambiente (art. 225, caput, CRFB), ou mesmo sob o genérico e subjetivo rótulo de “retrocesso ambiental”, ignorando as diversas nuances que permeiam o processo decisório do legislador, democraticamente investido da função de apaziguar interesses conflitantes por meio de regras gerais e objetivas.
    12. Deveras, não se deve desprezar que a mesma Constituição protetora dos recursos ambientais do país também exorta o Estado brasileiro a garantir a livre iniciativa (artigos 1º, IV, e 170) e o desenvolvimento nacional (art. 3º, II), a erradicar a pobreza e a marginalização, a reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III; art. 170, VII), a proteger a propriedade (art. 5º, caput e XXII; art. 170, II), a buscar o pleno emprego (art. 170, VIII; art. 6º) e a defender o consumidor (art. 5º, XXXII; art. 170, V) etc.
    13. O desenho institucional das políticas públicas ambientais suscita o duelo valorativo entre a tutela ambiental e a tutela do desenvolvimento, tendo como centro de gravidade o bem comum da pessoa humana no cenário de escassez. É dizer, o desenvolvimento econômico e a preservação do meio ambiente não são políticas intrinsecamente antagônicas.
    14. A análise de compatibilidade entre natureza e obra humana é ínsita à ideia de “desenvolvimento sustentável”, expressão popularizada pelo relatório Brundtland, elaborado em 1987 pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. A mesma organização eficiente dos recursos disponíveis que conduz ao progresso econômico, por meio da aplicação do capital acumulado no modo mais produtivo possível, é também aquela capaz de garantir o racional manejo das riquezas ambientais em face do crescimento populacional. Por conseguinte, a proteção ao meio ambiente, no contexto de um desenvolvimento sustentável, não equivale a uma visão estática dos bens naturais, que pugna pela proibição de toda e qualquer mudança ou interferência em processos ecológicos ou correlatos. A história humana e natural é feita de mudanças e adaptações, não de condições estáticas ou de equilíbrio.
    15. A preservação dos recursos naturais para as gerações futuras não pode significar a ausência completa de impacto do homem na natureza, consideradas as carências materiais da geração atual e também a necessidade de gerar desenvolvimento econômico suficiente para assegurar uma travessia confortável para os nossos descendentes.
    16. Meio ambiente e Desenvolvimento Econômico enceram conflito aparente normativo entre diversas nuances, em especial a justiça intergeracional, demandando escolhas trágicas a serem realizadas pelas instâncias democráticas, e não pela convicção de juízes, por mais bem intencionados que sejam. (REVESZ, Richard L.; STAVINS, Robert N. “Environmental Law”. In: Handbook of Law and Economics. A. Mitchell Polinsky; Steven Shavell (ed.). V. 1. Boston: Elsevier, 2007. p. 507)
    17. A Jurisdição Constitucional encontra óbice nos limites da capacidade institucional dos seus juízes, notadamente no âmbito das políticas públicas, cabendo ao Judiciário a análise racional do escrutínio do legislador, consoante se colhe do julgado da Suprema Corte Americana FCC v. Beach Communications, Inc. 508 U.S. 307 (1993), em que se consignou que “a escolha do legislador não está sujeita ao escrutínio empírico dos Tribunais e pode se basear em especulações racionais não embasadas em provas ou dados empíricos” (“Legislative choice is not subject to courtroom factfinding and may be based on rational speculation unsupported by evidence or empirical data”).
    18. A capacidade institucional, ausente em um cenário de incerteza, impõe auto-contenção do Judiciário, que não pode substituir as escolhas dos demais órgãos dos Estado por suas próprias escolhas (VERMEULE, Adrian. Law’s Abnegation. Cambridge: Harvard University Press, 2016. p. 130, 134-135)
    19. O Princípio da vedação do retrocesso não se sobrepõe ao princípio democrático no afã de transferir ao Judiciário funções inerentes aos Poderes Legislativo e Executivo, nem justifica afastar arranjos legais mais eficientes para o desenvolvimento sustentável do país como um todo.
    Bem por isso, reputo necessário destacar relevante fragmento do voto condutor do acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, no ponto da matéria que foi entregue à apreciação desta Suprema Corte (meus grifos):
    Resta-nos, portanto, como condizentes com a presente representação, apenas os arts. 261, § 1º, incisos I a IV, e 268, incisos I a IV. A estes, acresça-se a invocação de um princípio geral de direito constitucional, unanimemente acolhido pela doutrina: o da vedação do retrocesso.
    Logo se vê que essas alegações não partem de uma análise meramente normativa da lei impugnada. Não se trata de um simples contraste, do ponto de vista exclusivamente de Direito, entre as disposições da lei a que se atribui nulidade e as normas constitucionais que se reputam violadas. Para se concluir positivamente à alegação de inconstitucionalidade, é preciso passar pelo mundo dos fatos, averiguar o acervo probatório e constatar que, efetivamente, a desafetação de 1.300 hectares da Área de Preservação Ambiental da Massambaba terá implicado um retrocesso na proteção da fauna e flora locais, malferindo o direito difuso a um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
    Ora, é espantoso, com todas as vênias, que tenha sido proposta uma representação de inconstitucionalidade quase cinco anos depois da entrada em vigor do diploma impugnado, sem que o Parquet tivesse precedido a propositura desta demanda de estudos técnicos em sede de inquérito civil público. Se o fez, porém, não consta dos autos a prova.
    Ora, o argumento de inconstitucionalidade material, quando dependente de dilação probatória para demonstração da veracidade de uma alegação de ordem fática, impõe ao autor da ação de controle abstrato o ônus de, ao menos, produzir prova indiciária da plausibilidade de sua alegação.
    Mas o que acontece nestes autos é exatamente o inverso: o único documento técnico em que o Ministério Público se baseia – o parecer de engenheiros agrônomos do Inea às e-fls. 71/72 –, antes que demonstrar a suposta lesividade da lei, parece indicar justamente o contrário.
    Explica-se: referida peça técnica, de fato, noticia a existência de “espécies de relevante interesse ecológico” - especificamente quatro espécies da fauna local (o lagarto-branco-da-praia, uma ave passeriforme endêmica de áreas de restinga, e dois anfíbios). E por isso, logo em seguida, opina no sentido de que “algumas partes das áreas total proposta para exclusão (…) devem ser mantidas na APA de Massambaba, visto que sua proteção é de suma importância para a manutenção dos atributos ambientais que resistiram à degradação imposta ao ambiente no passado e às pressões do presente”.
    O mesmo parecer prossegue, por outro lado: “No entanto, entendemos também que algumas áreas antropizadas são passíveis de desafetação, ou seja, de sua exclusão da APA de Massambaba, conforme proposta apresentada no Projeto de Lei” - e segue a descrição pormenorizada dessas áreas, com a informação final de que “a área do Município de Saquarema abrangida pela APA possui 2.460 hectares, sendo 1.300 hectares o somatório das áreas passíveis de exclusão, (…) ou seja, 53% da APA no município de Saquarema”.
    Logo se vê esse opinamento técnico foi acolhido no âmbito da Secretaria de Estado do Meio Ambiente antes do envio do Projeto de Lei à Assembleia Legislativa, como se nota no relatório de e-fls. 82 e 84 (fls. 77/78 do processo administrativo), datado de 25-11-2011, mais de ano depois da data do parecer de e-fls. 71/72 (lavrado em 7-10-2010).
    Também, contrastando-se as coordenadas desse parecer com as especificações territoriais constantes do parágrafo único do art. 2º da lei, confirma-se que o Poder Executiva, na versão final do projeto de lei enviado ao Parlamento, fiou-se inteiramente na manifestação dos técnicos do Inea.
    Logo, o parecer técnico emitido pelo Inea, único supedâneo de que se vale o autor da representação, foi acolhido pela Administração Estadual e importou na alteração do teor do projeto de lei afinal encaminhado à Assembleia Legislativa, exatamente para manter a proteção ambiental daquelas parcelas territoriais específicas cuja desafetação fora contra-indicada.
    Portanto, se esse parecer é prova de alguma coisa, é justamente de que a lei, tal como afinal aprovada, não apresenta nenhum risco de dano às espécies ecologicamente relevantes do ecossistema da região – pois na área total desafetada não se compreendem as áreas específicas que acarretariam risco à sobrevivência dessas espécies.
    [...]
    O que resta, noves fora esses argumentos, é uma premissa implícita que perpassa toda a petição inicial: a ideia de que a redução dos limites de uma unidade de conservação implique, necessária e inevitavelmente, uma retrogradação no estágio de proteção ao meio ambiente.
    Acontece que essa premissa é, do ponto de vista puramente lógico e abstrato, falsa. Padece daquele vício que, em lógica formal, se chama non sequitur: quando de uma premissa não segue, logicamente, a conclusão proposta. A uma, porque tanto a ordem constitucional fluminense (no seu art. 267) quanto a legislação nacional específica (o art. 22, § 7º, da Lei nº 9.985/2000) preveem a possibilidade de redução ou mesmo extinção de unidades de conservação. A vingar essa premissa implícita de retrocesso protetivo, seria de se concluir que o § 7º do art. 22 da Lei Federal nº 9.985/2000, bem como o próprio art. 267 da Carta fluminense, seriam inconstitucionais – empreitada que nem o Ministério Público parece ter intentado, e nem competiria a este Órgão Especial decidir.
    A duas, porque os motivos jazentes à aprovação da lei, jamais impugnados pelo representante, são de que o elevado nível de antropização da área, formando um núcleo urbano consolidado, não mais justificava a permanência dos entraves antes vigentes, que só redundavam em obstáculos ao livre acesso da população local a serviços essenciais e em desnecessária oneração do aparelho burocrático.
    [...]
    A justificativa oficial do projeto de lei, bem como as informações prestadas pelas autoridades nestes autos, dão conta ainda de um segundo aspecto que, ao legislador fluminense, pareceu desvantajoso e injustificado na manutenção das regiões como zona de ocupação controlada: é que o registro de atos translativos da propriedade e da posse dos imóveis situados na APA dependia de anuência do Inea, o que sobrecarregava o órgão em se tratando de área urbana consolidada, além de causar evidentes dissabores à população local, usuária dos serviços cartorários.
    O conjunto dessas circunstâncias não é nada desabonador à lei impugnada, o que, somado à absoluta míngua de evidências de que tenha havido um real retrocesso no mundo da realidade objetiva (e não na normatividade abstrata, desconectada dos fatos sociais), conduz forçosamente à conclusão de total improcedência do pedido inicial.
    Vê-se, daí, que o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro observou o entendimento deste Supremo de que a proibição ao retrocesso não é óbice absoluto à atividade legislativa, sendo certo admitir margem de discricionariedade ao legislador, quando não se estiver diante de alterações prejudiciais ao núcleo essencial dos direitos sociambientais.
    Tal o cenário, a Corte Fluminente não divergiu do entendimento firmado por esta Suprema Corte.
    Consigno, de outro lado, que dissentir das razões adotadas pela instância ordinária, bem como acolher as alegações do recorrente de que “vislumbra-se que a ocupação humana ou construção na área seja de risco, na forma expressamente consignada pelo legislador anterior”, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, circunstância não admitida pela jurisprudência desta Corte, Incide, pois, o óbice do Enunciado nº 279 da Súmula/STF 
    Dispositivo
    Diante do exposto, com fundamento no inciso VIII do art. 932 do CPC c/c § 1º do art. 21 do RISTF, nego provimento ao recurso extraordinário.
    Não se aplica o disposto no § 11 do art. 85 do CPC, por referir-se a recurso interposto em processo de controle concentrado de constitucionalidade na origem.
    Publique-se.
Brasília, 1º de outubro de 2021.
Ministro NUNES MARQUES
Relator