Tribunal: STF
Processo: MS 38304
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-08
Data de publicação: 2021-11-08

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Câmara dos Deputados. Ato da Mesa nº 212, de 03 de novembro de 2021, que permitiu a votação remota de deputados federais em missão oficial no exterior. Ato de caráter normativo. Súmula 266/STF. Modalidade e rito de votação adotado pela Mesa da Câmara dos Deputados. PEC nº 23/2021. Submissão ao Plenário daquela Casa de emenda aglutinativa substitutiva, que resultou aprovada em primeiro turno. Ausência dos requisitos estabelecidos no art. 7º, III, da Lei 12.016/2009. Indeferimento do pedido de medida liminar.



1. O mandado de segurança, individual ou coletivo, pressupõe a indicação de ato concreto, ilegal ou abusivo, suscetível de provocar lesão ou ameaça de lesão a direito. Incabível, nessa perspectiva, utilizar a ação mandamental como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, vale dizer, com a finalidade de deflagrar fiscalização abstrata de validade constitucional de ato normativo revestido de caráter impessoal, geral e abstrato. Súmula 266/STF.



2. A análise judicial de atos legislativos na via mandamental, sob o prisma de alegado direito público subjetivo do parlamentar ao devido processo legislativo, impõe necessidade de respeito à separação dos Poderes e à salvaguarda das prerrogativas referentes à organização dos trabalhos próprios do Legislativo, o que se encontra traduzido na vedação ao exame judicial de matéria interna corporis. Precedentes.



3. Não configurados os requisitos da plausibilidade jurídica do pedido e do periculum in mora, pois a análise da impugnação, em juízo delibatório, além de encontrar obstáculo na Súmula 266/STF, parece configurar hipótese de controvérsia de índole interna corporis, insuscetível de análise por meio da via do mandado de segurança.



4. Pedido de medida liminar indeferido.



    Vistos etc.



    1. Trata de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Rodrigo Felinto Ibarra Epitácio Maia contra atos do Presidente da Câmara dos Deputados e da Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, que, segundo sustenta o impetrante, teriam propiciado, em ofensa ao devido processo legislativo, a aprovação, em primeiro turno, na 130ª Sessão Extraordinário do Plenário daquela Casa, iniciada em 03 de novembro de 2021, da PEC nº 23/2021, na forma da Emenda Aglutinativa Substitutiva Global nº1.



    2. Os atos questionados foram assim objetivamente especificados na impetração (inicial, fls. 6-7): 



    “(i) o Ato da Mesa nº 212 (Doc. Anexo), que possibilitou que parlamentares em missão pudessem participar de deliberações daquela Casa legislativa, dispensando-os de realizar o registro biométrico e possibilitando a sua participação nas sessões pelo aplicativo digital ‘Infoleg’; e



    (ii) a sucessão de atos procedimentais praticados no último dia 3 de novembro para fins de aprovação da emenda aglutinativa (rectius: modificativa) que culminou na aprovação da PEC nº 23/2021 na 130ª Sessão Extraordinária do Plenário da Câmara dos Deputados (cf. Docs. Anexos).”



    3. O impetrante sustenta que a edição do Ato da Mesa nº 212, de 03 de novembro de 2021, importou em desvio de finalidade e em ofensa ao princípios da moralidade e da isonomia. Invoca, em abono dessas teses, os arts. 1º, 5º, LIV, e 37, 55, III, e 60, § 2º, da Magna Carta, bem como os arts. 186 e 187 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Consigna (inaugural, fls. 22-23):



    “A verdade é que, ao permitir a publicação repentina do ‘Ato da Mesa nº 212’ de 03/11/2021 e a colheita de votos de deputados afastados do exercício da função legislativa, houve evidente abuso de poder por parte do Presidente da Câmara dos Deputados, que se valeu daquele artifício para alavancar uma PEC utilizada como manobra política para fins de reeleição do atual governo nas campanhas de 2022, para além de burla ao processo legislativo e desrespeito ao interesse público que motivou o afastamento.



    O debate em torno de propostas que alterem a Constituição deve resguardar serenidade suficiente para que se propicie um verdadeiro debate em um ambiente democrático, que reflita a relevância que se cuida a alteração do texto constitucional.



    Em complemento, o art. 56 da Constituição prevê que o Deputado ou Senador não perderá seu mandato em determinadas hipóteses de afastamento do cargo, tais como a licença por motivo de doença ou para tratar, sem remuneração, de interesse particular (o que, a depender do caso, enseja a convocação de suplente para preencher a vaga em aberto); da mesma forma, nos termos do art. 55, III, da CRFB, o Deputado ou Senador também não perderão seu mandato se, em razão de licença ou missão autorizada por uma das Casas Legislativas, deixarem de comparecer ‘à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer’. O constituinte equiparou os parlamentares em missão aos parlamentares licenciados, que, nessas condições, estão afastados de seus cargos, não podendo, portanto, participar do processo legislativo enquanto persistir a licença ou missão.



    É dizer: a despeito de a Carta Maior ter atribuído tratamento igualitário para os parlamentares em licença ou missão, a Mesa da Câmara dos Deputados conferiu, momentos antes da votação da PEC n° 23/2021, ‘benesse’ indevida (poder de voto por meio do sistema ‘Infoleg’) apenas a deputados que se encontravam temporariamente afastados de suas funções ordinárias para representar a República Federativa do Brasil durante a missão diplomática da COP26, na Escócia, a fim de se alcançar o disposto no art. 60, § 2° da CRFB, o que afronta a isonomia e a moralidade que impregnam, como fator legitimador, o processo legislativo. 



    4. Para demonstrar a influência decisiva do referido Ato da Mesa na aprovação, em primeiro turno, da PEC nº 23/2021, requer, sob a invocação do art. 6º, § 1º, da Lei nº 12.016/2009, sejam as autoridades impetradas notificadas “a juntar listagem completa dos parlamentares licenciados e/ou no exercício de missão diplomática em 3 de novembro de 2021, e da informação de quais deles votaram pela aprovação da emenda aglutinativa substitutiva (EMA) nº 1” (peça de ingresso, fl. 9).



    5. Defendida, ainda, na impetração, a injuridicidade da aprovação da emenda aglutinativa substitutiva nº 1, uma vez que a referida emenda teria sido apresentada diretamente em Plenário, sem passar por debate prévio no âmbito da Comissão Especial. Pondera a parte impetrante que esse proceder culminou com a introdução de texto inexistente, art. 107-A, § 8º, da emenda aglutinativa em questão, relativo aos precatórios do FUNDEF, sem que fosse observado, quanto ao referido dispositivo, além da necessidade de prévia análise no âmbito da Comissão Especial destinada a analisar a PEC, quorum de apoiamento de extração constitucional. Aponta ofensa aos arts. 58, § 1º, e 60, I, da Constituição da República; e aos arts. 118, §§ 3º e 4º, e 202, § 3º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Argumenta (peça de ingresso, fls. 16-18, destaques no original):



    “Veja-se, portanto, que, ao se permitir a deliberação do texto em questão, como se emenda aglutinativa fosse, a d. autoridade coatora violou direito líquido e certo consubstanciado no dever de observar o art. 58, § 1º, e o art. 60, I da CRFB, do qual decorre o RICD, na medida em que o plenário só detém competência para apreciar emenda que tenha recebido, na comissão especial, 171 assinaturas de apoio. Não foi o que se deu.



    (...)



    É fato que emendas aglutinativas são admitidas em plenário durante a apreciação de uma PEC independentemente do apoiamento de 1/3 dos deputados individualmente, mas isso se dá somente quando seu texto encontra suporte em outros textos já regularmente apresentados em momento anterior oportuno, com o quórum devido. Emendas contendo texto sem suporte são inadmitidas até mesmo na tramitação de medidas provisórias. Quanto mais de propostas de emendas à Constituição. No caso de PECs, a introdução de qualquer matéria nova em plenário sem o quórum de apoiamento, por qualquer expediente que seja, viola o requisito constitucional de iniciativa – art. 60, I, da Constituição.



    Dessa forma, a Emenda Aglutinativa Global apresentada é, na verdade, uma emenda comum, intempestiva (porque em Plenário) e sem o devido quórum constitucional, com ofensa, reitere-se, aos arts. 58 e 60, I da Constituição. Por isso o ato coator é particularmente grave, pois, se validado, tomará característica de precedente a permitir que matérias novas se insinuem diretamente no Plenário, comprometendo de forma irreversível a transparência do processo legislativo estabelecido pelo legislador constituinte originário em prol da higidez da Lei Maior. 



    O ato coator contribui para o clima de verdadeira deterioração institucional, reduzindo à tábula rasa a vontade parlamentar traduzida nas omissões e abrindo espaço para acordos que escaparão ao crivo da opinião pública até o último segundo, quando a matéria já se encontrar em deliberação pelo Plenário. Compromete-se, assim, o aspecto institucional e deliberativo do processo legislativo constitucional. 



    Foi exatamente isso o que ocorreu com a questão da inclusão dos precatórios do FUNDEF no texto da Emenda Aglutinativa Global a partir da forjada “Emenda de Redação” n. 4 (Doc. Anexo), que nunca poderia ser denominada emenda redacional, pois não esclareceu qualquer dispositivo anteriormente aprovado pela Comissão Especial. Em nenhum momento essa matéria foi cogitada, quer no texto principal, quer no substitutivo oferecido perante a Comissão. Ela foi incluída diretamente em Plenário, em razão de uma negociação que apenas ficou transparente para a sociedade no momento da votação. O ato coator importa esconder decisões constitucionais centrais da opinião pública em manifesta ofensa aos princípios da transparência e da moralidade. (...)”



    6. A par de tais considerações, endereçadas a demonstrar a probabilidade do direito, o impetrante alega que o perigo da demora está “evidenciado pelo risco flagrante de prosseguimento de tramitação e promulgação da PEC em questão, cujo segundo turno está marcado para a próxima terça-feira, 9 de novembro de 2021” (exordial, fl. 27).



    7. Deduzido, nesse contexto, pedido de medida liminar, para suspender o trâmite legislativo da PEC 23/2021, e, ao final, de concessão da ordem, “para anular o Ato da Mesa nº 212/2021, bem como os atos ilícitos e inconstitucionais subsequentes relacionados à votação do primeiro turno da PEC 23/2021 na Câmara dos Deputados, e, ainda, de todos os demais atos subsequentes consumados ou futuros, em razão dos vícios incorridos durante o processamento da PEC” (inaugural, fl. 29). 



    8. Autos conclusos ao meu gabinete em 07.11.2021, domingo, às 11h01, na mesma data requisitei informações, no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, às autoridades impetradas.



    9. Hoje, 08.11.2021, às 16h47min, o impetrante requereu a apreciação imediata do pedido de medida liminar formulado na petição inicial, ao fundamento de que “o Exmo. Sr. Arthur Lira pautou, em sessão deliberativa extraordinária (virtual) marcada para hoje, dia 08.11.2021, às 18h – antes, portanto, do prazo de 24hs determinado por V. Exa. para oferecimento de razões – a deliberação, em segunda votação, da Proposta de Emenda Constitucional nº 23/2021”.



    10. Assinado o prazo de 24 (vinte e quatro) horas para a prestação de informações pelas autoridades impetradas, antes do exame do pedido de medida liminar, sobreveio a inclusão da Proposta de Emenda à Constituição nº 23/2021 em pauta de sessão extraordinária da Câmara dos Deputados marcada para as 18h00 do dia 08.11.2021, quadro a impor a imediata análise do pedido de tutela provisória deduzido.



    É o relatório.



    Decido.



    Legitimidade ativa



    11. A jurisprudência desta Casa reconhece com aos parlamentares a titularidade do direito público subjetivo de reivindicar a participação em processo legislativo hígido, assim compreendido o procedimento jurídico-formal de elaboração de espécies normativas desenvolvido em sintonia com a disciplina veiculada na Magna Carta. Nesse sentido (destaquei):



    CONSTITUCIONAL. PODER LEGISLATIVO: ATOS: CONTROLE JUDICIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. PARLAMENTARES. 



    I. - O Supremo Tribunal Federal admite a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo. 



    II. - Precedentes do STF: MS 20.257/DF, Ministro Moreira Alves (leading case) (RTJ 99/1031); MS 20.452/DF, Ministro Aldir Passarinho (RTJ 116/47); MS 21.642/DF, Ministro Celso de Mello (RDA 191/200); MS 24.645/DF, Ministro Celso de Mello, "D.J." de 15.9.2003; MS 24.593/DF, Ministro Maurício Corrêa, "D.J." de 08.8.2003; MS 24.576/DF, Ministra Ellen Gracie, "D.J." de 12.9.2003; MS 24.356/DF, Ministro Carlos Velloso, "D.J." de 12.9.2003. 



    III. - Agravo não provido. 



    (MS 24.667-AgR/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, j. 04.12.2003, DJ 23.4.2004)



    Impõe-se, assim, reconhecer, no caso, a legitimidade ativa do congressista impetrante, enquanto Deputado Federal no regular exercício do respectivo mandato, para questionar procedimentos praticados no curso da tramitação da Proposta de Emenda à Constituição nº 23/2021 que reputa incompatíveis com parâmetros diretamente hauridos da Magna Carta.



    Ato da Mesa nº 212/2021. Inadmissibilidade da impugnação de atos normativos em mandado de segurança.



    12. O mandado de segurança, individual ou coletivo, pressupõe a indicação de ato concreto, ilegal ou abusivo, suscetível de provocar lesão ou ameaça de lesão a direito. Incabível, nessa perspectiva, utilizar a ação mandamental como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, vale dizer, com a finalidade de deflagrar fiscalização abstrata de validade constitucional de ato normativo revestido de caráter impessoal, geral e abstrato. Nesse sentido, reporto-me à Súmula 266/STF (Não cabe mandado de segurança contra lei em tese) e aos seguintes precedentes desta Suprema Corte:



    “DIREITO PROCESSUAL. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. IMPETRAÇÃO CONTRA ATO NORMATIVO DE CARÁTER GERAL E ABSTRATO. 



    1. A impetração se volta contra ato normativo de caráter geral e abstrato (Decreto nº 7.742/2012), por meio do qual a Presidente da República promoveu alterações na regulamentação do IPI. 



    2. Não é cabível mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266/STF), entendida a lei em sentido material, compreendendo qualquer ato normativo de caráter geral e abstrato.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa de 2 salários mínimos, ficando a interposição de qualquer recurso condicionada ao prévio depósito do referido valor, em caso de decisão unânime (CPC/2015, art. 1.021, §§ 4º e 5º, c/c art. 81, § 2º).”



    (MS 31.647-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 21.8.2017, DJe 28.9.2017)



    “MANDADO DE SEGURANÇA – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO – RESOLUÇÃO CNJ Nº 80/09 – ATO EM TESE – INVIABILIDADE DA IMPUGNAÇÃO MEDIANTE AÇÃO MANDAMENTAL (SÚMULA 266/STF) – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. 



    – Não se revelam sindicáveis, pela via jurídico-processual do mandado de segurança, os atos em tese, assim considerados aqueles – como as leis ou os seus equivalentes constitucionais – que dispõem sobre situações gerais e impessoais, que têm alcance genérico e que disciplinam hipóteses neles abstratamente previstas. Súmula 266/STF. Precedentes.



    – O mandado de segurança não se qualifica como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, não podendo ser utilizado, em consequência, como instrumento de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral. Precedentes.” 



    (MS 28.293-ED/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 18.12.2013, DJe 30.10.2014)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. EDIÇÃO DE DECRETO PELA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. IMPUGNAÇÃO DE LEI EM TESE, APÓS MAIS DE UM ANO DA PUBLICAÇÃO DO ATO. SÚMULA 266/STF E DESCONSIDERAÇÃO DO PRAZO PARA IMPETRAÇÃO DO ‘WRIT’. AUSÊNCIA DE DOCUMENTOS ESSENCIAIS AO EXAME DA CONTROVÉRSIA. 



    A impetração se volta contra ato normativo de caráter geral e abstrato, hipótese vedada pela Súmula 266 desta Suprema Corte. Além disso, desconsidera o esgotamento do prazo de 120 dias para a impetração e não se encontra acompanhada de documentos essenciais ao exame da controvérsia, como a cópia do próprio ato impugnado. 



    Agravo regimental conhecido e não provido.” 



    (MS 32.920-AgR/DF, de minha relatoria, Tribunal Pleno, j. 06.11.2014, DJe 28.11.2014)



    13. No mesmo rumo, reproduzo o magistério de Hely Lopes Meirelles, em obra atualizada por Gilmar Ferreira Mendes e Arnoldo Wald (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 36ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2014, pp. 39-40):



    “A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não é atacável por mandado de segurança (STF, Súmula 266), pela óbvia razão de que não lesa, por si só, qualquer direito individual. Necessária se torna a conversão da norma abstrata em ato concreto para se expor à impetração, mas nada impede que na sua execução venha a ser declarada inconstitucional pela via do mandamus. Somente as leis e decretos de efeitos concretos se tornam passíveis de mandado de segurança desde sua publicação, por serem equivalentes a atos administrativos nos resultados imediatos.”



    14. Traçadas essas balizas, observo que o Ato da Mesa nº 212/2021, de 03 de novembro de 2021, questionado nesta impetração, ostenta a seguinte redação:



    “Art. 1º O Ato da Mesa nº 123, de 2020, passa a vigorar com as seguintes alterações:



    ‘Art. 6º (…)



    …..........................................................................................



    § 1º O registro biométrico de que trata o caput deste artigo será dispensado quando o parlamentar estiver no desempenho de missão autorizada pela Câmara dos Deputados.



    § 2º A Presidência da Câmara dos Deputados comunicará a Secretaria-Geral da Mesa quando as missões forem autorizadas, a fim de que o registro de presença nas sessões ou reuniões e as votações do parlamentar participante sejam liberados no lnfoleg’. (NR)



    ‘Art. 24 (…)



    …..........................................................................................



    § 6° A votação de mérito das matérias constantes da ordem do dia das sessões ou da pauta das reuniões poderá ocorrer pelo aplicativo lnfoleg quando o parlamentar estiver no desempenho de missão autorizada pela Câmara dos Deputados.’



    Art. 2º Este Ato da Mesa entra em vigor na data de sua publicação.”



    15. À luz do estatuído no mencionado Ato da Mesa, concluo que se trata de ato de caráter genérico, uma vez que disciplina critérios abstratos e impessoais para operacionalizar o registro biométrico na Casa dos parlamentares que estiverem no desempenho de missão autorizada pela Câmara dos Deputados.



    Tenho por inviável, portanto, ao menos em análise compatível com juízo de sumária cognição, a impugnação do mencionado ato normativo, pela via do mandado de segurança, enquanto revestido dos atributos da generalidade e da abstração.



    Modalidades e processo de votação na Câmara dos Deputados



    16. Afirma o autor que o art. 55, III, da Constituição da República, veicula comando biunívoco, pois dispõe, de um lado, que o parlamentar licenciado ou em missão não perderá o mandato e, de outro lado, segunda alega, impede o exercício do ofício legislativo pelo congressista em qualquer das duas circunstâncias (licença ou missão).



    A teleologia do art. 55, III, da Carta Política, é impedir que parlamentares licenciados ou em missão autorizada pela respectiva Casa Legislativa sofram efeitos negativos pela ausência justificada.



    No momento de promulgação da Constituição da República de 1988 jamais se cogitou da possibilidade de exercício da atividade legislativa de modo remoto, tendo em vista que, outro, à época, o estágio do desenvolvimento tecnológico. 



    Desse modo, a interpretação deduzida teria maior relevância e densidade acaso ainda existente uma realidade puramente analógica. Contudo, até mesmo pelo advento da pandemia decorrente da Covid-19, a tecnologia se faz cada vez mais presente e facilitadora do desenvolvimento regular das atividades do cotidiano. 



    A pandemia vivenciada impôs a todos, em especial, ao Poder Público, adaptação para o exercício de funções públicas, privadas e profissionais e a tecnologia constituiu importante instrumento para efetivação das mudanças necessárias para manutenção da ordem social. 



    Nesse contexto, o Poder Judiciário adaptou-se e passou a utilizar com maior intensidade as ferramentas tecnológicas a sua disposição, seja com a expansão do Plenário Virtual, seja com a implementação de Sessões Telepresenciais e o mesmo ocorrendo no âmbito do Poder Legislativo. 



    Não há, a meu juízo, razões jurídicas aptas a ampararem a ideia de que o parlamentar em licença ou em missão, se, em condições materiais e quiser participar, com autorização da respectiva Casa legislativa, remotamente da Sessão, não possa fazê-lo. 



    É que, ao contrário do sustentado pelo impetrante, o art. 55, III, da Constituição Federal, não impede o regular exercício, caso disponibilizada tal possibilidade pela Casa Congressual concernente, do mandato legislativo pelo parlamentar licenciado ou em missão, com ressalva da hipótese prevista no art. 56, I, da Carta Política,



    Na realidade, como já dito, referido dispositivo constitucional (art. 55, III) visa apenas a salvaguardar de eventual perda de mandato aquele que se encontre em qualquer das duas circunstâncias. 



    Vale dizer, caso o congressista não compareça às sessões ordinárias em razão de licença ou missão autorizada, não perderá o mandato. Por outro lado, o preceito constitucional não veda o exercício do ofício parlamentar em qualquer das duas circunstâncias, salvo, reitero, na hipótese prevista no art. 56, I, da CF. Acaso em licença ou em missão e se permitido por ato da Mesa Legislativa, poderá participar remotamente da respectiva sessão. 



    A tecnologia deve ser ferramenta aliada. 



    Se a Casa Legislativa permite a utilização de ferramenta apta para efetiva participação na sessão legislativa de maneira remota, não existem razões para restringir tal possibilidade.



    Violação do princípio da isonomia



    17. O impetrante alega, ainda, a ocorrência de transgressão ao princípio da isonomia, considerada a circunstância de apenas os Deputados Federais em missão oficial no exterior terem obtido acesso ao sistema remoto de votação no âmbito da PEC nº 23/2021, não havendo sido estendida tal possibilidade aos demais parlamentares licenciados por quaisquer outras razões (como a licença-saúde ou licença-maternidade).



    Observo, contudo, que já não subsiste mais, no ponto, a situação ensejadora desta impetração, tendo em vista a publicação do Ato da Mesa nº 215, de 08 de novembro de 2021, que Possibilita a parlamentares gestantes ou em condição de saúde que impossibilite o trabalho presencial a requererem a participação em deliberações por meio da SDR.



    A nova sistemática adotada pelo Ato da Mesa nº 215/2021 acolhe, integralmente, a pretensão de acesso de todos os parlamentares licenciados por motivo de saúde ou licença maternidade ao sistema Infoleg de votação remota, permitindo a participação efetiva dos Deputados Federais na votação da PEC nº 23/2021, independentemente dos motivos justificadores da licença parlamentar.



    Sendo assim, assento a prejudicialidade deste mandado de segurança no concernente à alegação de violação do princípio da igualdade.



    Alegação fundada em suposto abuso de poder e desvio de finalidade



    18. O desvio de finalidade consubstancia vício apto a deslegitimar os atos administrativos, mas, a caracterização de tal vício jamais se presume, sendo indispensável a demonstração inequívoca – em se tratando de mandado de segurança por meio de prova documental pré-constituída –, por quem alega, de que, não obstante aparentemente lícito e legal, o ato administrativo praticado persegue fim desarraigado do interesse público. 



    Desse modo, apesar de a configuração de referido vício recair sobre um dos elementos constitutivos do ato administrativo, pressupõe a intenção deliberada, por parte do administrador público, de atingir objetivo vedado pela ordem jurídica ou divorciado do interesse público (JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, “Manual de Direito Administrativo”, p. 118/119, item n. 5, 25ª ed., 2012, Atlas), a sua constatação não se presume, sob pena de subversão dos postulados referentes à presunção de legalidade, de veracidade e de legitimidade de que se reveste todo e qualquer ato emanado da Administração Pública (MS 34.609-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, DJe 16.02.2017), motivo pelo qual imprescindível prova documental patente nesse sentido. 



    Não há, pelo menos em juízo de estrita delibação, qualquer elemento probatório documental que evidencie, sem qualquer dúvida razoável, que o Ato da Mesa nº 212, de 03 de novembro de 2021, tenha sido editado de forma casuística e desvinculado do interesse público. 



    Como visto, ante a presunção juris tantum de legitimidade, de veracidade e de constitucionalidade dos atos administrativos, compete ao impetrante, única e exclusivamente, a comprovação indubitável do desvio de finalidade apontado. Inexistindo prova nesse sentido deve ser mantido o ato administrativo questionado. 



    A ausência de certeza quanto aos fatos narrados na inicial, aparentemente, leva à iliquidez do direito pleiteado. Nesse sentido, cito precedentes:



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. DESAPROPRIAÇÃO. INTERESSE SOCIAL. REFORMA AGRÁRIA. VISTORIA. NOTIFICAÇÃO PRÉVIA. NULIDADE. NÃO CONFIGURADA. ÍNDICE DE PRODUTIVIDADE. CONTROVÉRSIA. DILAÇÃO PROBATÓRIA. NECESSIDADE. PRECEDENTES. INOVAÇÃO RECURSAL. INCABÍVEL. 



    1. Está consolidada a jurisprudência do STF sobre a impossibilidade de discutir em mandado de segurança questões controversas que envolvam fatos e provas, em razão da impossibilidade de dilação probatória. 



    2. A controvérsia documental posta nos autos em torno do índice de produtividade do imóvel rural basta para descaracterizar a necessária liquidez dos fatos subjacentes ao direito subjetivo invocado pelos impetrantes, tornando inadequada a via processual do mandado de segurança. Precedentes. 



    3. Conforme orientação do Supremo Tribunal Federal, eventual nulidade da notificação prévia fica suprida pela inequívoca ciência dela e expressa manifestação do proprietário do imóvel.



    4. A falta de participação da esposa do impetrante não prejudica a regularidade do procedimento administrativo. Precedentes. 



    5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (MS 24.506-AgR/DF, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. 25.11.2015, DJe 04.12.2015)



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REPASSE DE VERBAS PARA O PAGAMENTO DE BOLSAS DE TUTORIA DO PROGRAMA ESPECIAL DE TREINAMENTO. DOCUMENTOS JUNTADOS COM A INICIAL QUE NÃO DEMONSTRAM OMISSÃO ILEGAL IMPUTÁVEL AO MINISTRO DE ESTADO DA EDUCAÇÃO. DILAÇÃO PROBATÓRIA QUE NÃO SE HARMONIZA COM O RITO ESPECIAL DA IMPETRAÇÃO. PRECEDENTES. 



    1. Enquanto remédio constitucional cujo rito especial é inconciliável com a necessidade de dilação probatória, o mandado de segurança não constitui via própria para a solução de controvérsia de natureza fática, como a que emerge do confronto das informações da autoridade impetrada com as alegações dos agravantes. Precedentes desta Suprema Corte. 



    2. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação, no caso de votação unânime, da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa.”



    (RMS 26.435-AgR/DF, de minha relatoria, Primeira Turma, j. 05.8.2020, DJe 13.8.2020)



    “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA – DEMISSÃO DE SERVIDOR PÚBLICO – REGULARIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR – LIQUIDEZ DOS FATOS – NÃO COMPROVAÇÃO – PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA – AUSÊNCIA – RECURSO IMPROVIDO. 



    – A disciplina ritual da ação de mandado de segurança não admite dilação probatória. O mandado de segurança qualifica-se, em seus aspectos formais, como verdadeiro processo documental, em que incumbe ao impetrante do “writ” produzir a prova literal pré-constituída pertinente aos fatos subjacentes à pretensão de direito material deduzida.



    (RMS 32.664-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 16.02.2016, DJe 14.3.2016)



    Vê-se, portanto, que, em juízo de estrita delibação, o impetrante não se desincumbiu do ônus de demonstrar inequivocamente que o Ato da Mesa nº 212, de 03 de novembro de 2021, incorreu em desvio de finalidade. 



    Requisitos para análise do presente mandado de segurança



    19. Realço, por outro lado, a inviabilidade de deduzir, em mandado de segurança, pretensão voltada ao controle de constitucionalidade, sob o ângulo material, de normas em curso de formação, uma vez que o ordenamento jurídico pátrio não admite a figura do controle preventivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário. A propósito do tema:



    “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE LEI. INVIABILIDADE. 



    1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é “a legitimid