Tribunal: STF
Processo: SL 1508
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-22
Data de publicação: 2021-12-22

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. PROCESSO PENAL. PREFEITO MUNICIPAL. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    Decisão: Trata-se de suspensão de liminar ajuizada por Hipoliton Sael Holanda Melo, prefeito eleito de Porto do Mangue/RN, com o objetivo de suspender decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, nos autos da Ação Penal nº 0811863-53.2021.8.20.0000, pela qual foi determinado o afastamento cautelar do exercício do cargo de Prefeito Municipal.



    Narra o autor ter sido instaurada contra si ação penal pelo suposta prática dos crimes de falsificação de documento público e uso de documento falso. Relata que, no âmbito da referida ação, requereu a Procuradoria-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte a decretação de medida cautelar de afastamento do cargo, o que restou deferido, pelo prazo de 120 (cento e vinte) dias. 



    Sustenta o requerente, em primeiro lugar, sua legitimidade para o presente incidente de contracautela e, em seguida, a nulidade da decisão, por deficiência de fundamentação. Alega que a decisão impugnada seria “absolutamente desprovida de fundamento”, na medida em que deixa de apontar quais fatos justificariam a medida cautelar imposta, ofendendo, destarte, os postulados da razoabilidade de proporcionalidade. Argumenta que a prova colhida nos autos de origem indicaria que as falsificações aduzidas pela acusação seriam grosseiras, do que decorreria a existência de dúvida razoável acerca da participação do autor nos fatos narrados da denúncia e, por conseguinte, a impossibilidade de seu afastamento cautelar. 



    Requer, por estes fundamentos, a concessão de liminar no presente incidente, a fim de que reste suspensa a decisão proferida nos autos do Processo nº 0811863-53.2021.8.20.0000, e, após, a confirmação da liminar, a fim de que seja mantido no cargo de Prefeito até o trânsito em julgado do processo de origem. 



    É o relatório. DECIDO .



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput , da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Supensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu , também da disposição do art. 25, caput , da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, trata-se de incidente de contracautela ajuizado por Prefeito Municipal eleito contra decisão judicial que determinou contra si a aplicação de medidas cautelares no âmbito de processo penal, entre as quais a de suspensão do exercício de função pública.



    Consigno desde logo que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal tem há muito reconhecido excepcionalmente a legitimidade pessoal de prefeitos municipais para a propositura de suspensões de segurança em casos como o destes autos. Neste sentido:



    “Suspensão de Segurança. Competência do Supremo Tribunal Federal. Legitimidade ativa para o requerimento. Questões supervenientes que prejudicam a suspensão. 1. Havendo discussão de questões constitucionais, seja no processo cautelar, seja no de mandado de segurança, que dele resultou, a competência para a suspensão deste e do Presidente do Supremo Tribunal Federal (art. 4. da Lei n. 4.348, de 26.06.1964, art. 297 do R.I.S.T.F. e art. 25 da Lei n. 8.038, de 28.05.1990). 2. O Prefeito Municipal, alijado do exercício do mandato, por efeito de medida liminar em mandado de segurança, tem legitimidade para requerer a suspensão desta. 3. Julga-se prejudicado, no Supremo Tribunal Federal, o agravo regimental contra o deferimento de tal suspensão, se, após o processo de IMPEACHMENT, a que se submeteu o Prefeito, foi definitivamente afastado do exercício por decisão não questionada ainda perante a Corte. Agravo regimental prejudicado porque superadas a eficacia da liminar, que fora suspensa, e sua própria suspensão”. (SS 444 AgR, Rel. Min. Sidney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 04/09/1992).



    Nada obstante a legitimidade ativa do autor na espécie, não se revela cabível o presente incidente, ante a ausência de questão constitucional direta controvertida na origem, eis que, se existente, apenas se revelaria de forma oblíqua ou indireta. Com efeito, o cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente precípua natureza constitucional, ao passo que a discussão acerca da aplicabilidade de medidas cautelares no âmbito de processo penal ao caso concreto tem caráter eminentemente infraconstitucional, haja vista encontrar fundamento sobretudo no art. 319 do CPP. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. PROCESSO PENAL. PREFEITO. MEDIDAS CAUTELARES DETERMINADAS EM PROCESSO PENAL. SUSPENSÃO DO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO PÚBLICA E OUTRAS. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO”. (SL 1359 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 04/02/2021).



    No ponto, saliento que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, em análise de processo penal submetido a sua competência originária, se assentou no sentido de que a medida cautelar de suspensão do exercício de função pública, prevista no art. 319, VI, do Código de Processo Penal, pode abranger o exercício de mandato eletivo, como se deu no caso em análise. Nesse sentido, mutatis mutandis :



    “CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL PENAL. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO (ART. 319, VI, DO CPP), A ABRANGER TANTO O CARGO DE PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS QUANTO O MANDATO PARLAMENTAR. CABIMENTO DA PROVIDÊNCIA, NO CASO, EM FACE DA SITUAÇÃO DE FRANCA EXCEPCIONALIDADE. COMPROVAÇÃO, NA HIPÓTESE, DA PRESENÇA DE MÚLTIPLOS ELEMENTOS DE RISCOS PARA A EFETIVIDADE DA JURISDIÇÃO CRIMINAL E PARA A DIGNIDADE DA PRÓPRIA CASA LEGISLATIVA. ESPECIFICAMENTE EM RELAÇÃO AO CARGO DE PRESIDENTE DA CÂMARA, CONCORRE PARA A SUSPENSÃO A CIRCUNSTÂNCIA DE FIGURAR O REQUERIDO COMO RÉU EM AÇÃO PENAL POR CRIME COMUM, COM DENÚNCIA RECEBIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, O QUE CONSTITUI CAUSA INIBITÓRIA AO EXERCÍCIO DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. DEFERIMENTO DA MEDIDA SUSPENSIVA REFERENDADO PELO PLENÁRIO”. (AC 4.070 Ref, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 21/10/2016).



    Ademais, a discussão acerca da oportunidade e da necessidade da aplicação da medida cautelar de suspensão do exercício das funções públicas do autor no caso concreto, ante a ausência de elementos que indicariam a razoabilidade da acusação, demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se confunde com o mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Nesse sentido são os seguintes precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal Federal em casos análogos ao ora em apreço:



    “Agravo regimental em suspensão de liminar. Afastamento de prefeito . Revolvimento de fatos e provas. Agravo regimental não provido. 1. O revolvimento de fatos e provas que fundamentam o afastamento cautelar do exercício do mandato eletivo de prefeito em ação de improbidade administrativa é incompatível com a via excepcional da suspensão de liminar. 2. Agravo regimental não provido”. (SL 1.282 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/04/2020).



    Agravo regimental em incidente de suspensão de liminar. Afastamento de prefeito . Matéria infraconstitucional. Suspensão não admitida. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Não se abre a via excepcional da suspensão para decisões em que se promova o afastamento de prefeito em ação de improbidade administrativa com base em previsão legal e em elementos fáticos concretos, tendo em vista o caráter infraconstitucional da questão e a necessidade de reexame de fatos e provas. Precedentes. 2. A apreciação da suposta violação da ordem pública exigiria amplo revolvimento do quadro fático definido na origem, o que não se mostra viável em sede de incidente de suspensão . 3. Agravo regimental não provido. (SL 1.214 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 26/11/2019).



    Outrossim, das alegações formuladas pelo autor e dos elementos constantes dos autos não se vislumbra a existência de risco potencial à ordem pública pelo só fato de haver provisório afastamento do titular do Poder Executivo do exercício de suas funções, sobretudo em contexto de existência de indícios de uso de cargo público para o cometimento de crimes contra a Administração Pública, tal como consignado na decisão impugnada - salientando que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como grave, nos termos expressos dos artigos 4º, caput , da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput , da Lei 8.437/1992.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 22 de dezembro de 2021. 



Ministro LUIZ FUX



Presidente



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