Tribunal: STF
Processo: ADI 6187
Classe: ADI
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-30
Data de publicação: 2021-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar ajuizada pela Confederação Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis - Cobrapol, em que se questiona a constitucionalidade da Lei 3.462/2019 e, por arrastamento, dos arts. 1°, § 2°, I, II e III, § 3°, II; e 2° a 5° da Lei 3.462/2019, ambas do Estado do Tocantins.
    A entidade requerente sustenta, em síntese, a ocorrência de 
    afronta à competência concorrente, artigo 24, caput, inciso I, §§ 1º a 4º, pela criação de nova hipótese de adequação de gastos com pessoal aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, §3º, incisos I e II, e §4º do artigo 169 da CRFB e art. 23 da LC 101/2000 dos artigos 1º, incisos I e II o §1º e por afronta à irredutibilidade de subsídios, conforme previsto no art. 5º, caput, e inciso XXXVI; art. 37, inciso XV (pág. 2 do documento eletrônico 1). 
    Alega, mais, que, 
    o Governo do Estado do Tocantins, ao enviar a referida Medida Provisória à Casa de Leis, através da Mensagem nº 02, sustentou que as drásticas medidas em prejuízo patente aos servidores públicos, visavam ao reequilíbrio das contas públicas e, consequente, o necessário reenquadramento dos percentuais de gastos com pessoal, previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101/2000.
    Nessa mesma esteira argumentativa de fundamento da suspensão dos direitos de progressões nas carreiras dos servidores públicos, na tramitação da MP/02, a Assembleia Legislativa, utilizou-se do mesmo argumento, sendo os pareceres da Comissão de Constituição, Justiça e Redação, Comissão de Finanças, Tributação, Fiscalização e Controle, e na Comissão de Administração, Trabalho, Defesa do Consumidor, Transportes, Desenvolvimento Urbano e Serviços Públicos (pág. 6 do documento eletrônico 1).
    Afirma, ainda, que 
          [...] as alterações à redação originária da MP nº 02, promovidas pela Assembleia Legislativa do Estado do Tocantins afronta as disposições constitucionais acerca da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, consoante disposto no art. 61, §1º, inciso II da Constituição Federal, bem como art. 27, § 1º, inciso II da Constituição do Estado do Tocantins (pág. 13 do documento eletrônico 1).
    Acrescentou, ademais, que,
          [...] não há previsão de suspensão de progressão funcional dos servidores públicos, padecendo, pois, de vício de legalidade e constitucionalidade, visto que o Estado do Tocantins ao se deparar com o desenquadramento quanto ao limite de gastos com pessoal previstos na LRF, teria que adotar, de forma adstrita, as medidas acima mencionadas de forma sequencial. 
    Ora, não adotou sequer a primeira medida, qual seja: redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança, visto que desde a publicação da MP nº 02 até a presente data houve a nomeação de 2.479 (duas mil, quatrocentos e setenta e nove mil) pessoas em função comissionada e de confiança.
    [...]
    E não é só isso.
    Recentemente, no dia 22 de abril de 2019, foram publicadas no Diário Oficial nº 5.342, dias antes da publicação da Lei Estadual nº 3.462, diversas promoções de policiais e bombeiros militares, contrariando a própria Medida Provisória editada pelo próprio Estado do Tocantins (págs. 22-23 do documento eletrônico 1). 
    Concluiu, dessa forma, ser
    [...] evidente que o legislador concorrente estadual criou nova hipótese de adequação dos gastos com pessoal aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, isso sem ter adotado, de forma pretérita, as medidas constantes nos comandos legal e constitucional, incidindo, pois, em vício de constitucionalidade. 
    Por derradeiro, os dispositivos da Lei atacada, igualmente, ofende[ram] a garantia à irredutibilidade de subsídios, consoante previsto no art. 5º, caput, e inciso XXXVI; art. 37, inciso XV (pág. 29 do documento eletrônico 1).
    Requereu, ao final:
    […] a procedência integral dos pedidos na presente ação de controle concentrado, para que seja declarada a inconstitucionalidade formal da Lei 3.462/2019, por afronta ao disposto no art. 61, §1º, inciso II da Constituição Federal; 
    [...]
    e) na eventualidade de superação dos vícios formais apontados, a declaração de inconstitucionalidade material do artigo 1º, incisos I e II o §1º, e por arrastamento o § 2º, I, II e III, § 3º, II do art. 1º, art. 2º a 5º Lei do Estado do Tocantins nº 3.462/2019, isso devido à afronta à competência concorrente, artigo 24, caput, inciso I, §§ 1º a 4º, pela criação de nova hipótese de adequação de gastos com pessoal aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, §3º, incisos I e II, e §4º do artigo 169 da CRFB e art. 23 da LC 101/2000 e pela afronta à garantia irredutibilidade de subsídios, consoante previsto no art. 5º, caput, e inciso XXXVI; art. 37, inciso XV”(pág. 31 – 32 do documento.
    A Assembleia Legislativa prestou informações (documento eletrônico 25) e requereu a improcedência da ação. O Governador manifestou-se conforme ementa transcrita: 
    “– As confederações sindicais e entidades de classe, embora constem do art. 103, IX, da Constituição Federal, não são legitimadas universais para a propositura das ações do controle concentrado de constitucionalidade, incumbindo-lhes a demonstração da pertinência temática entre seus objetivos estatutários e o objeto normativo eventualmente impugnado (ADPF 394, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 16/2/2017; ADI 4.722 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 15/2/2017; ADI 4.400, Rel. P/ acórdão Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, DJe de 3/10/2013; e ADI 4.190 MC-Ref, Tribunal Pleno, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 11/6/2010)” (pág. 1 documento eletrônico 27) 
    A Advocacia-Geral da União opinou pelo não conhecimento e, se superado, pela improcedência dos pedidos veiculados:
    “Administrativo. Lei nº 3.462/2019 do Estado do Tocantins, que suspendeu reajustes e progressões funcionais dos servidores públicos estaduais. Preliminar. Ausência de procuração com poderes específicos. Mérito. Inocorrência de abuso no exercício do poder de emenda parlamentar. Possibilidade de alteração do texto de medida provisória durante sua tramitação legislativa, desde que as emendas parlamentares não gerem aumento de despesa e guardem pertinência com a matéria originalmente disciplinada. Compatibilidade da lei estadual com as diretrizes gerais constantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. Autonomia dos Estados membros para modificar o regime jurídico aplicável aos seus servidores, bastando, para tanto, que observem a garantia da irredutibilidade de vencimentos. Ausência de afronta ao disposto no artigo 169 da Constituição Federal. Viabilidade da adoção de medidas não previstas expressamente nesse preceito constitucional, com vistas a contribuir para o controle dos gastos públicos com pessoal. Providências legais que não conflitam com os princípios constitucionais pertinentes à matéria. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência dos pedidos veiculados pela requerente” (pág. 1 do documento eletrônico 32). 
    A Procuradoria-Geral da República, por seu turno, opinou pela parcial procedência, em parecer assim ementado:
    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 3.462/19 DO ESTADO DE TOCANTINS. LEGITIMIDADE ATIVA. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. EMENDAS PARLAMENTARES AO PROJETO DE CONVERSÃO. POSSIBILIDADE. LEI ESTADUAL (NORMA ESPECÍFICA) QUE ESTABELECE PROIBIÇÃO EXPRESSAMENTE AUTORIZADA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (NORMA GERAL). COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR. LIMITES DE DESPESA COM PESSOAL. ART. 169, CAPUT, DA CF/1988. DESATENDIMENTO DO ART. 169, §§ 3°, I E II, E 4º, DA CF/1988. PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO. 
    1. Entidade representativa de categoria funcional tem legitimidade para ajuizar ação direta em face de diploma normativo cujo vício de inconstitucionalidade, embora alcance categorias distintas, atinja de forma idêntica todos os seus destinatários. Precedentes. 
    2. Não resulta em afronta ao disposto no art. 61, § 1º, II da Lei Maior a apresentação de emenda parlamentar a projeto de conversão de medida provisória em lei, desde que seja mantida a pertinência com o tema veiculado no texto original da MP e não acarrete aumento de despesas. 
    3. Viola o art. 24, I e §§ 1º e 2º, da CF/1988, por transgressão do exercício da competência legislativa concorrente, lei estadual que suspende reajustes e progressões funcionais de servidores públicos concedidos por meio de lei editada anteriormente à situação de crise fiscal enfrentada pelo ente da Federação, por ser providência vedada expressamente pela Lei de Responsabilidade Fiscal, norma geral editada pela União. 
    4. Caracteriza desatendimento do art. 169, § 3º, I e II, e § 4º, da CF/1988 a edição de norma estadual que, destinada a reduzir os limites de gastos com pessoal, estabelece a adoção de outras medidas, em detrimento daquelas previstas na Constituição Federal. 
    Parecer pela procedência parcial do pedido, para que (i) seja declarada a inconstitucionalidade do art. 1º, II, da Lei 3.462/2019, do Estado de Tocantins, por contrariedade aos arts. 24, I e §§ 1º e 2º; e 169, § 3º, I e II, e § 4º, da Constituição Federal; e (ii) seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem redução do texto, do art. 1º, I, da referida lei tocantinense, por ofensa aos mesmos dispositivos constitucionais, quando aplicada nas hipóteses em que a suspensão atingir reajustes pretéritos, instituídos por lei editada anteriormente à situação de crise fiscal enfrentada pelo Estado de Tocantins (págs. 1–2 do documento eletrônico 38).
    É o relatório suficiente. Decido. 
    Bem examinados os autos, verifico que a ação não merece seguimento.
    Com efeito, a autora não possui, nos termos do art. 2º da Lei 9.868/1999, legitimidade ativa para a propositura desta ação, uma vez que
    inexiste “correlação entre o objeto da declaração de inconstitucionalidade e o específico escopo institucional associativo”, não havendo, na espécie, “relação de referibilidade direta entre os dispositivos impugnados e o objetivo institucional específico da Autora [...] de representação dos interesses gerais da categoria dos policiais civis, desatendido o requisito da pertinência temática” (ADI 6.444 – AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes).
    Nesse mesmo sentido, verbis:
    AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 17.205/2019 DO ESTADO DE SÃO PAULO. TETO DAS OBRIGAÇÕES DE PEQUENO VALOR NO ÂMBITO DA FAZENDA ESTADUAL E DAS AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES E UNIVERSIDADES ESTADUAIS. CONFEDERAÇÃO BRASILEIRA DE TRABALHADORES POLICIAIS CIVIS – COBRAPOL. ENTIDADE DE REPRESENTAÇÃO SINDICAL DE GRAU SUPERIOR. LEGITIMAÇÃO ATIVA ESPECIAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. ADEQUAÇÃO MATERIAL ENTRE O CONTEÚDO DO ATO IMPUGNADO E A FINALIDADE INSTITUCIONAL DA ENTIDADE DE CLASSE. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. CARÊNCIA DE AÇÃO. PRECEDENTES. NÃO PROVIMENTO. 
    1. Na esteira da jurisprudência do STF, a legitimação ativa especial conferida às confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional (CF, art. 103, IX) supõe adequada representatividade, tanto sob o aspecto objetivo (pertinência temática) quanto o subjetivo. 
    2. A legitimação especial ou temática para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade supõe, no caso das confederações sindicais, a adequação material da quaestio, manifestada na relação de pertinência entre o conteúdo do ato impugnado e as finalidades institucionais da entidade de representação sindical de grau superior. Precedentes. 
    3. Norma formalizadora do regime de pagamento de débitos judiciais de Fazenda estadual não expressa interesse específico e próprio da categoria profissional dos policiais civis, pelo que insuscetível de caracterizar o necessário vínculo de afinidade temática entre o objeto da demanda e os objetivos institucionais da confederação sindical autora. O liame apenas mediato, indireto e subjetivo não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 6444-AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 24.9.2020; ADPF 480-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 24.4.2018; ADI 4400/DF, Redator do acórdão Min. Marco Aurélio, DJe 03.10.2013 (ADI 6.290-AgR/SP, de relatoria da Ministra Rosa Weber).
    AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONFEDERAÇÃO BRASILEIRA DE TRABALHADORES POLICIAIS CIVIS - COBRAPOL. ILEGITIMIDADE ATIVA. AUSÊNCIA DE ADEQUAÇÃO MATERIAL DO PROBLEMA JURÍDICO-CONSTITUCIONAL VEICULADO ÀS FINALIDADES INSTITUCIONAIS DA ENTIDADE DE REPRESENTAÇÃO SINDICAL DE NÍVEL SUPERIOR. NÃO CONFIGURADA A PERTINÊNCIA TEMÁTICA. RAZÕES RECURSAIS INSUBSISTENTES. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. PRECEDENTES (ADI 6.540, de relatoria da Ministra Rosa Weber). 
    Isso posto, em face da manifesta ilegitimidade ativa ad causam da requerente, julgo extinta esta ação direta de inconstitucionalidade. 
    Publique-se.
    Brasília, 30 de abril de 2021.
          Ministro Ricardo Lewandowski
                      Relator