Tribunal: STF
Processo: STP 826
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-08
Data de publicação: 2021-11-08

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL (FUNDEF). COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS PELA UNIÃO. BLOQUEIO DE RECURSOS ORIUNDOS DE PRECATÓRIO. ALEGADA A GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNICA. DECISÃO LIMINAR CONFIRMADA. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizado pelo Município de Salvaterra/PA contra decisão proferida por Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, nos autos do Processo nº 0808487-61.2020.8.14.0000, mediante a qual se determinou o bloqueio de recursos públicos para pagamento dos salários dos profissionais do magistério, no valor de R$ 12.600.000,00 (doze milhões e seiscentos mil reais), equivalentes a 60% da importância recebida pelo Município, por meio de precatório a título de ressarcimento de diferenças do FUNDEF. 



    Relata que o Tribunal de Justiça do Estado do Pará deferiu o pedido de efeito suspensivo ativo, para restabelecer o bloqueio de 60% dos valores relativos ao precatório do Fundef, visando resguardar a destinação ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública. Afirma que a decisão impugnada tornou indisponível a verba pública, causando grave lesão à ordem administrativa e ao interesse público, haja vista que “a decisão judicial que almeja sustar, afigura-se totalmente ineficaz, pois, o bloqueio em si não satisfaz os pretensos credores (servidores da educação) já que não haverá pagamento ao corpo docente e ainda impede que a verba seja empregada para solucionar deformações históricas da educação na localidade”. Aponta igualmente afronta ao artigo 100 da Constituição Federal, na medida em que “o sequestro somente será constitucionalmente permitido, em caso de preterição na ordem dos precatórios ou não alocação orçamentária do valor requisitado, hipóteses inocorrentes no caso concreto”. Alega, ainda, que o Tribunal de Contas da União vetou o emprego dos valores oriundos de precatórios referentes às verbas do FUNDEF para liquidar honorários contratuais, bem como para aplicar na remuneração dos profissionais do magistério, sendo que a decisão ora impugnada deixou de observar a orientação do TCU no sentido de que a verba pública originada do precatório recepcionado pela União Federal não poderia ser repassada aos profissionais do magistério.



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da decisão proferida no âmbito do Tribunal de Justiça do Pará, nos autos do Processo nº 0808487-61.2020.8.14.0000, até o trânsito em julgado da decisão final.



    Em decisão proferida em 20 de outubro de 2021, deferi liminar no presente incidente, determinando a suspensão “da decisão proferida nos autos do Processo nº 0808487-61.2020.8.14.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no afã de permitir o desbloqueio das verbas oriundas do Precatório de nº 0231652-10.2018.4.01.9198, relativas ao pagamento de diferenças devidas do FUNDEF”.



    O Sindicato dos Trabalhadores em Educação Pública do Estado do Pará – SINTEPP, entidade autora do processo na origem, apresentou contrariedade ao pedido de suspensão (doc. 54), sustentando, em síntese, não haver risco à ordem administrativa ou à economia municipal na decisão cuja suspensão se requer, na medida em que a mesma “pretende resguardar (...) o pagamento do elemento mais importante da educação, que são os profissionais do magistério”. Aduz que a população municipal será “beneficiada imediatamente com os recursos provenientes dos 40% restantes do precatório do Fundef, que perfazem um montante aproximado de R$ 9.963.978,52” e que não haveria até o presente momento decisão deste Supremo Tribunal Federal acerca da “destinação dos recursos dos denominados “precatórios do Fundef” aos profissionais do magistério, no que tange a sua subvinculação, correspondente a 60%”. Argumenta que, muito embora tenha o Tribunal de Contas da União se manifestado no sentido da desnecessidade de vinculação de 60% das verbas relativas a complementação do FUNDEF referidas decisões teriam cunho meramente administrativo, não impedindo a revisão judicial do tema, além de se aplicarem apenas aos Municípios do Maranhão. Requer, por estes fundamentos, a reconsideração da decisão liminar e o julgamento de improcedência do presente pedido de suspensão. 



    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo procedência do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc.71):



     “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. EDUCAÇÃO. FUNDEF/FUNDEB. PRECATÓRIO. BLOQUEIO. PAGAMENTO DE PROFESSORES. VERBAS EXCLUSIVAS PARA O ENSINO. VEDAÇÃO AO DESTACAMENTO PARA DESPESAS ESTRANHAS À EDUCAÇÃO. GRAVE RISCO DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. CONFIGURAÇÃO. DEFERIMENTO DA CONTRACAUTELA. 



    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar pedido de suspensão de decisão pela qual se determina o bloqueio de parcela de precatório de complementação de verbas do FUNDEF/FUNDEB para o pagamento de professores.



    2. Há risco de lesão à ordem e à economia públicas na decisão pela qual se determina o bloqueio de 60% de precatório decorrente da condenação da União à complementação do FUNDEF/FUNDEB para o pagamento de professores. Precedentes.



    3. É inconstitucional a destinação de parte do montante de verba do FUNDEF/FUNDEB, vinculada à prestação de serviços educacionais, a despesas estranhas à finalidade constitucional, inclusive o pagamento de honorários advocatícios contratuais.



    – Parecer pelo deferimento do pedido de suspensão com o desbloqueio do precatório para seu integral e exclusivo investimento em ações e serviços públicos de educação, prejudicado o agravo interno”. 



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º,  caput  , da Lei 8.437/1992; art. 15,  caput  , da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, a controvérsia deriva da manutenção de decisão liminar que determinou o bloqueio de recursos oriundos de precatório relativo a pagamento de diferenças devidas do FUNDEF ao Município requerente (e-Doc. 14). Confira-se o teor da decisão, consoante trecho pertinente a seguir:



    “Analisando as razões recursais, observa-se, neste juízo de cognição sumária, a existência de plausibilidade do inconformismo do agravante para a concessão de tutela antecipada para seja efetivado o bloqueio de verba oriunda do FUNDEB como forma de resguardar tais valores e evitar eventual destinação ilícita destes. 



    É curial assinalar que o art. 22 da Lei n.º 11.494/2007 que dispõe sobre Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb indicando que as verbas desse fundo se destinam a ações de manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica, não sendo plausível a utilização do referido recurso para outra destinação sem que isso constitua desvio de finalidade. 



    Nessa perspectiva, extrai-se plausibilidade jurídica na pretensão invocada pelo Sindicato, uma vez que visa resguardar o percentual de 60% (sessenta por cento) dos recursos do Fundo em questão visando sua destinação ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública.



    Assim, constato que ordem de bloqueio deve ser implementada a razão de 60% do valor dos precatórios tendo havido decisão a respeito neste Tribunal:



    [...] 



    Diante desse quadro, havendo elementos hábeis para que a Administração não empregue a subvinculação de 60% de recurso do FUNDEF, resta viável a concessão de efeito suspensivo ativo com a finalidade de bloqueio de 60% do recurso, uma vez que visa resguardar a destinação ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública.”



    Haja vista tratar-se a decisão impugnada de decisão de Tribunal e considerando a natureza constitucional da controvérsia, relacionada aos repasses de verbas relativas ao FUNDEF pela União aos demais entes, com fundamento em alegada prevalência do direito à educação (art. 212 da Constituição Federal), verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal e passo à análise de seu mérito.



    Prosseguindo, verifico que a decisão cuja suspensão se requer está orientada na necessidade de preservar os valores até decisão judicial definitiva. Ocorre que, nos limites cognitivos próprios dos incidentes de contracautela, não se revela razoável consentir com o bloqueio, por tempo indeterminado, de valores que poderiam ser imediatamente revertidos em benefício da população local, porquanto trata-se de verbas que possuem destinação vinculada à promoção da educação, conforme juízo administrativo dos órgãos gestores da municipalidade, sobretudo em não havendo precedente desta corte que sustente a manutenção da subvinculação de verbas do FUNDEF recebidas por meio de precatórios. 



    Ademais, diante do fato de que o Município requerente já permanece há mais de quinze anos impedido de usufruir dos valores do FUNDEF que lhe são devidos, entendo estar presente lesão - tanto à economia pública, quanto à prestação de serviços públicos - suficiente a ensejar a concessão da tutela liminar pretendida. Reconheço presente, portanto, o periculum in mora inverso na manutenção da decisão ora impugnada. 



    Importa consignar ainda que a decisão a ser suspensa não se coaduna com entendimento desta Corte, no sentido de impedir decisões judiciais indiscriminadas que determinem o bloqueio de verbas públicas, especialmente as vinculadas, retirando do Poder Executivo ou de entidades públicas a possibilidade de gestão das políticas públicas e orçamentárias, sob pena de violação ao modelo constitucional de organização orçamentária. Confiram-se: 



     



    “DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECISÕES JUDICIAIS DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO E DO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 1ª REGIÃO. BLOQUEIO, ARRESTO, PENHORA, SEQUESTRO E LIBERAÇÃO DE VALORES EM CONTAS DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. PAGAMENTO DE SALÁRIOS E BENEFÍCIOS DE SERVIDORES ATIVOS E INATIVOS. SATISFAÇÃO DE CRÉDITOS DE PRESTADORES DE SERVIÇOS. DEFINIÇÃO DE PRIORIDADES POLÍTICAS NA APLICAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS. ATO DO PODER PÚBLICO. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL CABÍVEL. ARTS. 1º, CAPUT, E 4º, § 1º, DA LEI Nº 9.882/1999. ALTERAÇÃO DA DESTINAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DE RECURSOS PÚBLICOS. TRANSPOSIÇÃO DE RECURSOS ENTRE DIFERENTES ÓRGÃOS OU CATEGORIAS DE PROGRAMAÇÃO SEM PRÉVIA AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. VEDAÇÃO. ARTS. 2º, 84, II, e 167, VI e X, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. FUMUS BONI JURIS E PERICULUM IN MORA DEMONSTRADOS. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA EM PARTE. SUSPENSÃO DOS EFEITOS DAS DECISÕES IMPUGNADAS EXCLUSIVAMENTE NOS CASOS EM QUE AS MEDIDAS CONSTRITIVAS TENHAM RECAÍDO SOBRE RECURSOS DE TERCEIROS, ESCRITURADOS CONTABILMENTE, INDIVIDUALIZADOS OU COM VINCULAÇÃO ORÇAMENTÁRIA ESPECÍFICA. 1. As reiteradas decisões do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro e do Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região que resultaram em bloqueio, arresto, penhora, sequestro e liberação de valores administrados pelo Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro para atender demandas relativas a pagamento de salário de servidores ativos e inativos, satisfação imediata de créditos de prestadores de serviços e tutelas provisórias definidoras de prioridades na aplicação de recursos públicos traduzem, em seu conjunto, ato do Poder público passível de controle pela via da arguição de descumprimento de preceito fundamental, cabível nos moldes dos arts. 1º, caput, e 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999. 2. A efetividade do modelo de organização da Administração Pública preconizado pela Constituição Federal supõe a observância dos princípios e regras do sistema orçamentário (arts. 167, VI e X, da CF), do regime de repartição de receitas tributárias (arts. 34, V, 158, III e IV, e 159, §§ 3º e 4º, e 160, da CF) e da garantia de paramentos devidos pela Fazenda Pública em ordem cronológica de apresentação de precatórios (art. 100, da CF). Expropriações de numerário existente nas contas do Estado do Rio de Janeiro, para saldar.” (ADPF 405 MC, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 05/02/2018)



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. DECISÕES JUDICIAIS DE BLOQUEIO, PENHORA, ARESTO E SEQUESTRO DE RECURSOS PÚBLICOS DA COMPANHIA DE ÁGUAS E ESGOTOS DO RIO GRANDE DO NORTE – CAERN. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL. APLICABILIDADE DO REGIME DE PRECATÓRIOS. PRECEDENTES. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES. LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADA PROCEDENTE. 1. Não autoriza análise de ato questionado por arguição de descumprimento de preceito fundamental quando se cuidar de ofensa reflexa a preceitos fundamentais. Precedentes. 2. A Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte – CAERN é sociedade de economia mista, prestadora de serviço público em regime não concorrencial e sem intuito primário de lucro: aplicação do regime de precatórios (art. 100 da Constituição da República). Precedentes. 3. Decisões judiciais de bloqueio, penhora, aresto e outras formas de constrição do patrimônio público de empresa estatal prestadora de serviço público em regime não concorrencial: ofensa à legalidade orçamentária (inc. VI do art. 167 da Constituição), à separação funcional de poderes (art. 2º da Constituição) e à continuidade da prestação dos serviços públicos (art. 175 da Constituição). Precedentes. 4. Arguição parcialmente conhecida e, nesta parte, julgada procedente para determinar a suspensão das decisões judiciais que promoveram constrições patrimoniais por bloqueio, penhora, arresto, sequestro e determinar a sujeição ao regime de precatórios à Companhia de Água e Esgoto do Rio Grande do Norte – CAERN”. (ADPF 556, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 06/03/2020)



    Na mesma linha, esta Suprema Corte também já se posicionou no sentido da inconstitucionalidade do bloqueio de verbas oriundas da complementação a título de FUNDEF sob disponibilidade dos municípios. Cito, à guisa de exemplo, a SL 925/AM, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 19/02/2016; a SL 1.006/AL, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 18.10.2019; a SL nº 1.107/PA, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 12/9/17, e a SL 1.050, cuja ementa transcrevo, in verbis: 



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão que determinou o bloqueio de verbas em conta de município. Recursos oriundos de complementação devida pela União referente ao FUNDEF. Bloqueio de parte do montante desses recursos que representa risco de grave dano à ordem e à administração públicas. Agravo regimental não provido. 



    1. A decisão que determina o bloqueio de verbas repassadas a município pela União em razão de acórdão transitado em julgado, no qual se reconheceu o dever de complementação de valores referentes ao FUNDEF, representa grave lesão à ordem e à economia públicas, máxime porque dificulta o recebimento de verbas destinadas à prestação de serviços de educação pública em um país tão carente de melhor sistema educacional público. 



    2. A verba em questão é vinculada e apenas pode ser utilizada na prestação de serviços educacionais, a exclusivo critério do gestor público, sendo vedada sua destinação para finalidade diversa, qualquer que seja essa.



    3. Agravo regimental não provido” (SL 1.050, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 28/04/2020)



    Com efeito, por se tratar de questão já conhecida e decidida pelo Supremo Tribunal Federal e, considerando que provimentos contrários ao entendimento desta Suprema Corte sobre o tema apresentam, a priori, possibilidade concreta de futura reforma, é de se concluir pela presença inequívoca também de fumus boni iuris a ensejar a concessão da suspensão de tutela.



    Demais disso, para além da constatação da presença dos requisitos ensejadores da suspensão de tutela, o deferimento do presente pleito é medida que se impõe sobretudo ante o reconhecimento da necessária aplicação das verbas em questão diretamente em benefício da população. Isso porque, consoante já decidiu esta Corte, os valores a serem percebidos pelos municípios requerentes não podem ter destinação, ainda que parcial, a despesas estranhas àquelas compreendidas no âmbito do FUNDEF. Desse modo, bloquear valores destinados exclusivamente à educação interfere na prestação eficiente e contínua desse serviço essencial.



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, para suspender os efeitos da decisão proferida nos autos do Processo nº 0808487-61.2020.8.14.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no afã de permitir o desbloqueio das verbas oriundas do Precatório de nº 0231652- 10.2018.4.01.9198, relativas ao pagamento de diferenças devidas do FUNDEF, recebido pelo Município de Salvaterra/PA, mantida a vinculação de sua utilização em serviços educacionais, até o respectivo trânsito em julgado da ação em que proferida.



    Publique-se. Int.



    Brasília, 08 de novembro de 2021.



Ministro Luiz Fux



Presidente



Documento assinado digitalmente