Tribunal: STF
Processo: ACO 867
Classe: ACO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-23
Data de publicação: 2021-08-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Ementa: Direito constitucional e administrativo. Ação cível originária. Enquadramento de complexo portuário como Terminal de Uso Misto. 
1. Ação cível originária para reconhecimento do Porto de SUAPE como Terminal de Uso Misto (atual Terminal de Uso Privado).
2. De acordo com o art. 21, XII, f, da Constituição, e nos termos das Leis 8.630/1993 e 10.233/2001, compete à União e à ANTAQ a análise dos requisitos para a reclassificação de outorga. Trata-se de juízo eminentemente técnico e discricionário. 
3. Pedido julgado improcedente. 
    1. Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela antecipada, ajuizada pelo Estado de Pernambuco e pelo Complexo Industrial Portuário Governador Eraldo Gueiros - SUAPE em face da União Federal e da Agência Nacional de Transporte Aquaviário - ANTAQ, objetivando o reconhecimento do Porto de SUAPE como um Terminal Privativo de Uso Misto, nos termos da Lei nº 8.630/1993 e da Lei nº 10.233/2001.
    2. Os autores sustentam que as instalações portuárias de SUAPE possuem as características legais para o reenquadramento pleiteado. Afirmam que a área do Complexo Industrial Portuário foi formada por investimento do Estado de Pernambuco, que tomou as providências para a ocupação e o aforamento de terrenos de marinha, bem como para a compra de imóveis e a publicação de decretos de utilidade pública para o funcionamento do complexo. Essas medidas evidenciariam que o Porto é genuinamente estadual. Alegam, ainda, que com a publicação da então nova Lei dos Portos (Lei nº 8.630/1993), o Porto de SUAPE deveria ser imediatamente reenquadrado como Terminal Privativo de Uso Misto, de acordo com os termos dos arts. 4º, II; e 6º, da referida Lei e não receber apenas uma autorização unilateral por tempo indeterminado, como consta do Convênio firmado com a União e a Lei nº 10.233/2001. Aduz que o novo reenquadramento foi solicitado administrativamente à União, por intermédio da ANTAQ, porém o requerimento foi indeferido.
    3. De início, o Juízo Federal de Pernambuco reconheceu a incompetência da Justiça Federal para julgar a ação e ordenou a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Federal. Contra essa decisão o Estado de Pernambuco e a SUAPE interpuseram agravo de instrumento, ocasião em que o Tribunal Regional Federal da 5ª Região assentou a competência da Justiça Federal e determinou o prosseguimento do feito.
    4. A União e a ANTAQ foram intimadas a se manifestar sobre o pedido de tutela antecipada, o qual foi deferido pelo o Juízo Federal.
    5. Em contestação, a ANTAQ sustentou, preliminarmente, a incompetência absoluta da Justiça Federal para julgar a lide, sob o fundamento de que a controvérsia é de competência originária do Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, f, da Constituição Federal). No mérito, defendeu a natureza federal do Porto de SUAPE, uma vez que a titularidade do serviço de exploração de portos é exclusiva da União, nos termos do art. 21, caput e XI, d e f, da Constituição, sendo tal atividade intrinsecamente relacionada aos interesses nacionais. Além disso, alega que os bens integrantes do complexo portuário foram adquiridos pelo Estado de Pernambuco e pela Empresa SUAPE não a título próprio e por sua conta e risco, mas a partir de grandes investimentos realizados pela União, seja através do repasse de recursos, seja através da cessão de uso, concessão de domínio útil, entre outros.
    6. A União, em contestação, apresentou as mesmas argumentações postas pela ANTAQ.
    7. A Confederação Nacional dos Trabalhadores em Transporte Aquaviário e Aéreo, na Pesca e nos Portos – CONTTMAF requereu sua admissão no feito, na qualidade de assistente dos réus, o que foi deferido.
    8. A ANTAQ ajuizou nesta Corte a Rcl 2.549, pleiteando o reconhecimento da competência originária do Supremo Tribunal Federal para o julgamento da presente ação. O Plenário julgou procedente o pedido.
    9. O processo foi, então, autuado como ação cível originária e distribuído ao Ministro Joaquim Barbosa, que indeferiu o pedido de antecipação de tutela, sob o fundamento de que não estão presentes os requisitos de verossimilhança e o perigo de dano irreversível, concluindo, em síntese, que as leis não asseguram às pessoas jurídicas que exploram portos no país o direito de se verem reenquadradas como portos privativos, além disso, entendeu que o complexo portuário vem operando normalmente, de modo que o fato de não ter se tornado um terminal de uso privativo não pode ser apontado como fator determinante para a suposta perda de competitividade.
    10. A Procuradoria-Geral da República, em parecer, opinou pela intimação das partes para se pronunciarem sobre a edição da Lei nº 12.815/2013 e seu regulamento, o Decreto nº 8.033/2013, diplomas com direta repercussão na regulação do setor portuário.
    11. Intimadas, as partes manifestaram interesse pelo prosseguimento do feito. O Estado de Pernambuco alegou que a Lei nº 12.815/2013 não prejudica a ação em curso, uma vez que preserva as autorizações outorgadas antes de sua entrada em vigor, demandando apenas a adaptação da autorização ao formato de contrato de adesão. 
    12. A União, por sua vez, assentou que a Nova Lei dos Portos não altera o atual enquadramento do Complexo de SUAPE, que continua sendo um porto organizado. Destacou, ainda, a existência de convênio de delegação firmado entre a União e o Estado de Pernambuco, por meio do qual foi delegada a administração e a exploração do Porto de SUAPE, nos moldes do art. 2º, X, da Lei nº 12.815/2013 c/c os arts. 1º e 2º da Lei nº 9.277/1996.
    13. A Procuradoria-Geral da República foi novamente intimada para se manifestar sobre o mérito da demanda, ocasião em que opinou pela baixa dos autos em diligência ante a dúvida sobre o repasse de capital federal ao Estado de Pernambuco e as possíveis consequências para o enquadramento jurídico do Porto de SUAPE. 
    14. Uma vez que a fase de instrução já havia sido encerrada, solicitei novo parecer à Procuradoria-Geral da República, a qual se manifestou pela improcedência dos pedidos deduzidos na inicial, sob o fundamento de que a busca pelo enquadramento jurídico de terminal de uso privativo resultou desnaturada pelo novo ordenamento jurídico, que acrescentou novas modalidades de instalações portuárias e novos requisitos às já existentes.
    15. É o relatório. 
    16. A competência do Supremo Tribunal Federal para o processo e julgamento da presente demanda foi reconhecida pelo Plenário no julgamento da Rcl 2.549, sob a relatoria do Ministro Joaquim Barbosa, que assentou a existência de conflito federativo no caso, o que atrai a incidência do art. 102, I, f, da Constituição.
    17.  Afirmada a competência, passa-se ao exame do mérito. De início, cabe ressaltar que a Constituição Federal, em seu art. 21, XII, f, estabelece que compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os portos marítimos, fluviais e lacustres.
    18. O art. 4º, II, da Lei nº 8.630/1993, então vigente à época do ajuizamento da ação, estabelecia:
    “Art. 4° Fica assegurado ao interessado o direito de construir, reformar, ampliar, melhorar, arrendar e explorar instalação portuária, dependendo:
    (...)
    II - de autorização do ministério competente, quando se tratar de terminal de uso privativo, desde que fora da área do porto organizado, ou quando o interessado for titular do domínio útil do terreno, mesmo que situado dentro da área do porto organizado.”
    19. Depreende-se da leitura do dispositivo que a antiga lei dos portos não autorizou automaticamente o reenquadramento de porto organizado em terminal de uso privativo pelo simples fato de o interessado ser titular do domínio útil do terreno, como pretende os autores. É preciso uma autorização do ministério ou órgão competente para tanto, situação que se alinha ao previsto no art. 21, XII, f, da Constituição, uma vez que a exploração dos Portos marítimos é de competência da União.
    20. Das informações constantes dos autos, observa-se que o Estado de Pernambuco solicitou o reenquadramento do complexo de SUAPE em Terminal de uso Privativo Misto junto à União, por intermédio da ANTAQ, no entanto, o pedido foi indeferido, e a sua condição como porto organizado foi mantida.
    21. O Supremo Tribunal Federal possui o entendimento no sentido da impossibilidade de intervenção do Poder Judiciário em questões de ordem técnica, dependente da análise de especialista, como ocorre no presente caso. Nessa linha, confiram-se os seguintes precedentes:
    “Direito constitucional e administrativo. Agravo Regimental em Mandado de segurança. Desapropriação para reforma agrária. Produtividade da propriedade. Fixação dos índices para aferição do grau de eficiência na exploração. Imposição de multa. 
    1. A determinação dos índices para a aferição dos graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, para fins de desapropriação, insere-se no âmbito de discricionariedade técnica do órgão federal competente, de modo que não cabe ao Judiciário intervir, salvo nas hipóteses de extrapolação da atribuição legal conferida (art. 6º da Lei nº 8.629/1993), o que não é o caso dos autos. Informações que demonstram a razoabilidade dos índices estabelecidos. Verificação da alegada violação à isonomia que demandaria dilação probatória, incabível em sede de mandado de segurança. Precedentes.
    2. Agravo a que se nega provimento por manifesta improcedência, com aplicação de multa de 1% (um por cento) do valor corrigido da causa, ficando a interposição de qualquer outro recurso condicionada ao depósito do respectivo valor.” (MS 24.883-AgR, de minha relatoria).
    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 636.686-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes)
    22. Portanto, da análise do art. 21, XII, f, da Constituição, e do art. 4º, II, da Lei nº 8.630/1993, vigente à época, conclui-se que cabe à União a análise dos requisitos necessários para o enquadramento de Portos como Terminal Privativo de Uso Misto, não podendo o Poder Judiciário adentrar no mérito de questão genuinamente técnica.
    23. Por todo o exposto, com base no art. 21, § 1º, RISTF e no art. 487, I, do CPC, julgo improcedente o pedido inicial.
    24. Condeno a autora no pagamento de honorários de sucumbência de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), na forma do art. 85, §8º, do CPC. Sem custas (art. 4º, I, da Lei nº 9.289/1996). 
    Publique-se. Intimem-se. 
          Brasília, 23 de agosto de 2021. 
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
Relator