Tribunal: STF
Processo: RE 1287269
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-29
Data de publicação: 2021-03-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Vistos. 
    Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pela Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:
    “ADMINISTRATIVO. PROGRAMA FARMÁCIA POPULAR DO BRASIL. AQUI TEM FARMÁCIA POPULAR. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE. SUSPENSÃO DO ACESSO AO SISTEMA DATASUS. POSSIBILIDADE. MEDIDA ACAUTELATÓRIA. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. PROPORCIONALIDADE. FINALIDADE DA MEDIDA ACAUTELATÓRIA. MANUTENÇÃO INDEVIDA.
    1. O art. 41 da Portaria GM/MS nº 971, de 15 de maio de 2012, permite a suspensão preventiva da conexão com os Sistemas DATASUS quando houver notícia de irregularidades na execução do Programa Farmácia Popular do Brasil, sendo permitido, em casos excepcionais, por força do §3º daquele dispositivo, a instauração de procedimento para averiguação de se oportunizar à empresa prazo para apresentar esclarecimentos.
    2. A medida acautelatória não se confunde com sanção administrativa, sendo possível a utilização daquela, em observância ao interesse público, para o fim de atingir a finalidade intrínseca que a motivou, tornando-se ilegal sua manutenção quando superadas tais condições.
    3. Hipótese em que a garantia constitucional à duração razoável do processo restou maculada na medida em que o procedimento de averiguação regido pelo art. 41, §3º, da Portaria GM/MS nº 971/12, a partir da medida acautelatória efetivada, não teve seu início operado em tempo razoável, considerando a tanto a garantia ao exercício da atividade comercial da requerente, assim como o direito à saúde da população por ela atendida.”
    Opostos embargos de declaração, não foram providos.
    No recurso extraordinário sustenta-se violação do artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal.
    Decido.
    Colhe-se do voto condutor do acórdão recorrido os seguintes fundamentos:
    “A síntese da lide corresponde à análise da legalidade da medida cautelar administrativa prevista no art. 41 da Portaria GM/MS nº 971, de 15 de maio de 2012, cujo teor ora transcrevo:
    (…)
    No caso dos autos, os documentos acostados demonstram que, em virtude das irregularidades detectadas pelo Conselho Regional de Farmácia do Estado do Rio Grande do Sul quando da realização de inspeção em 25/06/2014 (E11 - OFIC2 - p.41), as quais consistiam, em síntese, na comercialização de medicamentos por sua filial - não credenciada ao Programa Farmácia Popular do Brasil -, foi a apelante notificada em 14/04/2015 (E11 - OFIC2 - p.47/48) acerca do bloqueio de sua conexão ao sistema de vendas DATASUS.
    Neste ponto, importante frisar que, ao revés do que sustentado pela apelante, há imputação concreta de irregularidades em seu desfavor, as quais foram identificadas por órgão federal de fiscalização profissional.
    Resta saber, portanto, se tais irregularidades se harmonizam à exceção prevista no §3º do art. 41 da Portaria 971/12 supra referido, cujo teor permite a realização de investigações antes de se oportunizar prazo à empresa para esclarecimentos, e quais os limites dessa providência cautelar, tendo em vista que, no caso concreto, a apelante foi privada da comercialização de medicamentos em conformidade ao Programa Farmácia Popular do Brasil, o que, de forma inequívoca, acarreta prejuízo ao exercício de seu objeto social.
    (…)
    Neste contexto, a medida adotada pela administração foi tomada no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil, por meio do qual o Estado busca dar efetividade ao direito constitucional à saúde. De acordo com a informação constante no saite do Ministério da Saúde:
    (…)
    As infrações contidas no Termo de Inspeção nº 148947, de lavra do CRF/RS, foram assim descritas (E11 - OFIC2 – p.39):
    (…)
    De fato, a matriz da empresa apelante, cujo credenciamento desde o ano de 2013 é fato incontroverso nos autos, está localizada na cidade de Trindade do Sul/RS (E1 - CONTRSOCIAL3 - p.1), enquanto que a fiscalização operada pela autarquia corporativa foi realizada na cidade de Grama dos Loureiros/RS (E11 - OFIC2 - p.41), junto à filial da requerente, a qual, todavia, não está credenciada para realizar a comercialização dos medicamentos em conformidade ao programa "Aqui tem Farmácia Popular".
    O art. 40 da Portaria nº 971 define as práticas irregulares no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil - PFPB, veja-se:
    (…)
    Diante disso, a autora foi notificada do bloqueio de conexão por meio do Ofício nº 1153/2015/DAF/SCTIE/MS, datado de 14/04/2015, (E11 - OFIC2 - p.47), o qual pontuou de forma expressa que a empresa deveria "aguardar a instauração do referido procedimento (de averiguação), onde serão devidamente oportunizados a ampla defesa e o contraditório diante de qualquer irregularidade detectadas pela equipe de auditoria".
     Ocorre que, não obstante as reiteradas comunicações eletrônicas encaminhadas pela apelante ao apelado (E1 - EMAIL6), não obteve resposta acerca de uma previsão de início do procedimento formal de averiguação.
    Somente em 18/12/2015 (E12 - OUT2 - p.2), após o ajuizamento da presente, foi expedido o Comunicado de Auditoria nº 001-16088-2015, emitido pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS, no qual foram solicitados documentos à apelante, sem manifestação acerca do levantamento do bloqueio de seu acesso ao sistema informatizado.
    Não há dúvidas de que a razoável duração do processo é garantia constitucional que abrange os procedimentos administrativos por expressa previsão contida no art. 5º, LXXVIII, da Lei Maior. Por outro lado, não há como se fixar, previamente, uma definição do que seria um adequado prazo a se amoldar à razoável duração do processo assegurada constitucionalmente, o que demanda um juízo de proporcionalidade, pelo administrador, entre os valores envolvidos. Nesse sentido:
    (…)
    Ainda que a Portaria que o Programa estabelecido entre as partes permita a adoção de medida cautelar a anteceder o início do procedimento de averiguação das irregularidades, é certo que a tanto se exige uma circunstância excepcional devidamente fundamentada e, mesmo nas hipóteses em que configurada a excepcionalidade, demanda, em consequência ao ingresso na esfera individual do administrador, maior celeridade à conclusão do expediente, a fim de, tal como acima destacado, não transmudar a natureza da medida acautelatória em efetiva sanção administrativa.
    Neste cenário, entendo que a medida acautelatória adotada pela apelada pareceu-me devidamente fundamentada e em acordo com o diploma normativo que rege a espécie, sendo cabível para o fim almejado, qual seja, a imediata cessação da comercialização em desacordo ao Programa Farmácia Popular do Brasil.
     Contudo, a manutenção do bloqueio de acesso da autora ao sistema informatizado de comercialização de medicamentos no âmbito daquele Programa caracteriza-se, no caso concreto, desarrazoada, pois já decorrido prazo suficiente para que a administração procedesse à formalização do procedimento necessário à averiguação das irregularidades objeto da denúncia e, em consequência, à aplicação das sanções cabíveis à espécie.
    É de se notar que a manutenção do bloqueio, devida para o fim de se fazer cessar de imediato a irregularidade acima destacada, por tempo que extrapole o necessário à efetiva averiguação, vai de encontro ao critério de adequação entre meios e fins a ser observado nos processos administrativos por força do art. 2º, parágrafo único, IV, da Lei 9.784/99:
    (…)
    Com efeito, pois além de implicar prejuízo ao livre exercício do comércio da empresa apelante - na medida em que a mesma faz aquisição prévia dos produtos a serem comercializados pelo convênio com o Ministério da Saúde, recebendo deste posteriormente o ressarcimento do valor subsidiado - também acarreta prejuízo à saúde pública, pois vai de encontro justamente à finalidade do referido Programa. De fato, cessando-se o motivo pelo qual a medida acautelatória se fazia necessária para a preservação das finalidades do Programa, sua indevida manutenção - criando óbice à comercialização pela matriz - prejudica a distribuição dos medicamentos à população em que localizada a empresa.
    Ressalto que o levantamento da medida cautelar, ou seja, o retorno da apelante à comercialização mediante acesso ao sistema informatizado, não significa dizer que eventual penalidade de suspensão ou de exclusão não possa ser futuramente aplicada, devendo, logicamente, para tanto, haver previsão legal e devida fundamentação. O que se está a dizer é que a medida acautelatória adotada, por já ter se esgotado o motivo que a deu ensejo, não se mostra mais cabível, sob pena de, em sendo mantida, imputar à morosidade da administração - configurada na protelação em dar início ao procedimento formal - dupla penalidade ao administrado, uma vez que a eficiência também é princípio que rege a Administração Pública.
    (…)
    Por tais razões, tenho que ao recurso de apelação da parte autora deve ser dado provimento para o fim de determinar o restabelecimento de sua conexão ao Sistema DATASUS, sem prejuízo de ulterior sanção que afete o mesmo objeto a ser aplicada em face das irregularidades objeto da denúncia.”
    Nessa perspectiva, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde da análise da legislação infraconstitucional pertinente e do reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, providências vedadas no âmbito do recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 279 desta Suprema Corte. Nesse sentido:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. GARANTIA DA DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO (INCISO LXXVIII DO ART. 5º DO MAGNO TEXTO). CONTROVÉRSIA DECIDIDA EXCLUSIVAMENTE À LUZ DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. 1. Caso em que entendimento diverso do adotado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte demandaria a análise dos fatos e provas constantes dos autos. Providência vedada na instância recursal extraordinária. 2. Agravo regimental desprovido”. (RE nº 551.790/RN-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ayres Britto, DJe de 17/8/11). 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PEDIDO DE LICENÇA AMBIENTAL. OMISSÃO ESTATAL. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO IMPROVIDO. I - Inviável em recurso extraordinário o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. Incide, no caso, a Súmula 279 do STF. II - Agravo regimental improvido” (RE nº 627.314/MA-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 22/6/11).
    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.
    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.
    Publique-se.
    Brasília, 29 de março de 2021.
Ministro Dias Toffoli
Relator
Documento assinado digitalmente