Tribunal: STF
Processo: ADI 6966
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-02
Data de publicação: 2021-09-02

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade apresentada pelo Presidente da República com o objetivo de ver declarada a inconstitucionalidade da expressão “e os cargos efetivos, ocupados e vagos, dos servidores de que trata o art. 12 desta Lei redistribuídos para a Secretaria da Receita Federal do Brasil até a data da publicação da Medida Provisória nº 440, de 29 de agosto de 2008”, inscrita no inciso II do artigo 10 da Lei nº 11.457, de 16 de março de 2007, na redação conferida pelo artigo 257 da Lei nº 11.907, de 2 de fevereiro de 2009. 
    Para que a compreensão da matéria ora submetida a este Tribunal se dê às inteiras, parece-me oportuna a transcrição do dispositivo legal de modo integral:
    Lei 11.907/2009
    “Art. 257. O inciso II do caput do art. 10 da Lei nº 11.457, de 16 de março de 2007, passa a vigorar com a seguinte redação: 
    ‘Art. 10. ..........................................................................................................................................................................................................................
    II - em cargos de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil, de que trata o art. 5º da Lei nº 10.593, de 6 de dezembro de 2002, com a redação conferida pelo art. 9º desta Lei, os cargos efetivos, ocupados e vagos, de Técnico da Receita Federal da Carreira Auditoria da Receita Federal prevista na redação original do art. 5º da Lei nº 10.593, de 6 de dezembro de 2002, e os cargos efetivos, ocupados e vagos, dos servidores de que trata o art. 12 desta Lei redistribuídos para a Secretaria da Receita Federal do Brasil até a data da publicação da Medida Provisória nº 440, de 29 de agosto de 2008.”
    Sustenta o autor da ADI que o trecho impugnado afronta o princípio da segurança jurídica e os artigos 37, inciso II; 61, § 1º, inciso II, alínea ‘c’; e 63, inciso I, da Constituição Federal. 
    Aduz que a pasagem em destaque, na transcrição acima, teria sua origem em acréscimo parlamentar ao conteúdo da Medida Provisória nº 441, de 29 de agosto de 2008, que reestruturou diversas carreiras públicas federais. O incremento legislativo levou ao veto do dispositivo pelo Presidente da República, por meio da Mensagem nº 48, de 2 de fevereiro de 2009, por razões de inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público.
    Conclui que “na prática, o dispositivo propicia uma radical transformação de cargos. Expandindo o teor original do artigo 257 da Lei nº 11.457/2007 – que operava legítima transformação de cargos de técnico da carreira de auditor da Receita Federal em cargos de analista-tributário da Receita Federal do Brasil – a nova redação do enunciado determina que a transformação alcance diversos cargos do Plano de Classificação de Cargos e da Carreira Previdenciária. Os cargos transformados ostentam naturezas, níveis e atribuições diversas e remunerações inferiores às do cargo de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil”.
    Sustenta que o veto aposto pelo Presidente da República ao mencionado dispositivo, ainda em 2009, somente fora derrubado pelo Congresso Nacional após 12 anos de seu recebimento, mais precisamente em 29 de abril de 2021, atraindo, segundo afirma, enorme insegurança jurídica à estrutura organizacional da Receita Federal do Brasil, bem como encerrando a potencialidade de acréscimo significativo de despesas.
    Requer a concessão de medida cautelar, uma vez que estão presentes os requisitos do fumus boni juris e do periculum in mora.
    É o breve relatório.
    Decido.
Do cabimento da ação direta
    Inicialmente, verifico que o autor é o Presidente da República, a questionar norma federal.
    Considero, portanto, que o legitimado, nos termos do art. 103, I, da Constituição Federal, figura dentre os legitimados universais para a propositura da presente ação.
Dos requisitos para concessão de medida cautelar
    A concessão, pelo Supremo Tribunal Federal, de medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade tem-se mostrado instrumento apto à proteção da ordem constitucional, como demonstra a jurisprudência da Corte.
    Como é cediço, a medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade depende do atendimento de dois pressupostos, que são: (1) a verossimilhança do direito e (2) o perigo da demora. 
    Verifico, na hipótese, presentes os requisitos ensejadores do deferimento da medida cautelar. Passo a explanar as razões para tanto.
Da verossimilhança do direito
    A controvérsia dos autos se insere em contexto fático relacionado à notória criação, pela Lei 11.457/2009, da Secretaria da Receita Federal do Brasil, alcunhada, à época, como “Super-Receita”, resultante da unificação da Secretaria da Receita Previdenciária – então vinculada ao Ministério da Previdência – e da Secretaria da Receita Federal – à época vinculada ao então Ministério da Fazenda.
    A novel estrutura pressupôs a redistribuição e transformação de cargos da extinta Secretaria da Receita Previdenciária do Ministério da Previdência, realizadas, segundo afirma o autor da ADI, obedecendo-se a preceitos atinentes à equivalência de vencimentos e manutenção da essência das atribuições do cargo, consoante determina o artigo 37 da Lei 8.112/1990.
    A expansão do alcance original dos cargos a serem transformados por ocasião da extinção da Secretaria da Receita Previdenciária, operada através de emenda parlamentar, estaria a descumprir a vedação ao aumento de despesas em proposta legislativa de iniciativa exclusiva do Presidente da República.
    Em acréscimo, o expediente estaria a representar violação ao princípio constitucional do concurso público. Isso porque o trecho legal impugnado, reavivado como decorrência de recente derrubada do veto presidencial ao dispositivo, estaria a viabilizar o aproveitamento de servidores em cargo cujas atribuições e níveis de escolaridade são incompatíveis com os cargos transformados, não integrantes da carreira em que ocorrera a primeira investidura. 
    Quanto à verossimilhança, o primeiro fundamento constitucional a se verificar diz respeito à possibilidade de aumento de despesa em projeto de iniciativa exclusiva do Presidente da República, promovida através de emenda parlamentar apresentada no curso do regular processo legislativo.
    A disciplina constitucional ostenta a seguinte redação:
    CF/88
    “Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
    § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
    [...]
    II - disponham sobre:
    […]
    c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; [...]”
    [...]
    “Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:
    I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º; [...]”
    Em juízo preliminar, verifico que a matéria em debate já foi enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal em algumas oportunidades, consoante se constata da transcrição da ementa de alguns julgados:
    “EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Art. 34, § 1º, da Lei Estadual do Paraná nº 12.398/98, com redação dada pela Lei Estadual nº 12.607/99. 3. Preliminar de impossibilidade jurídica do pedido rejeitada, por ser evidente que o parâmetro de controle da Constituição Estadual invocado referia-se à norma idêntica da Constituição Federal. 4. Inexistência de ofensa reflexa, tendo em vista que a discussão dos autos enceta análise de ofensa direta aos arts. 40, caput, e 63, I, c/c 61, §1º, II, "c", da Constituição Federal. 5. Não configuração do vício de iniciativa, porquanto os âmbitos de proteção da Lei Federal nº 8.935/94 e Leis Estaduais nºs 12.398/98 e 12.607/99 são distintos. Inespecificidade dos precedentes invocados em virtude da não-coincidência das matérias reguladas. 6. Inconstitucionalidade formal caracterizada. Emenda parlamentar a projeto de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo que resulta em aumento de despesa afronta os arts. 63, I, c/c 61, §1º, II, "c", da Constituição Federal. 7. Inconstitucionalidade material que também se verifica em face do entendimento já pacificado nesta Corte no sentido de que o Estado-Membro não pode conceder aos serventuários da Justiça aposentadoria em regime idêntico ao dos servidores públicos (art. 40, caput, da Constituição Federal). 8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.”
    (ADI 2791, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 16/08/2006, DJ 24/11/2006) (grifei)
    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. JULGAMENTO CONJUNTO DAS ADI'S 4.009 E 4.001. LEGITIMIDADE AD CAUSAM DA REQUERENTE --- ADEPOL. LEI COMPLEMENTAR N. 254, DE 15 DE DEZEMBRO DE 2003, COM A REDAÇÃO QUE LHE FOI CONFERIDA PELA LEI COMPLEMENTAR N. 374, DE 30 DE JANEIRO DE 2007, AMBAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ESTRUTURA ADMINISTRATIVA E REMUNERAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO SISTEMA DE SEGURANÇA PÚBLICA ESTADUAL. ARTIGO 106, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO CATARINENSE. LEIS COMPLEMENTARES NS. 55 E 99, DE 29 DE MAIO DE 1.992 E 29 DE NOVEMBRO DE 1.993, RESPECTIVAMENTE. VINCULAÇÃO OU EQUIPARAÇÃO DE ESPÉCIES REMUNERATÓRIAS DOS POLICIAIS CIVIS E MILITARES À REMUNERAÇÃO DOS DELEGADOS. ISONOMIA, PARIDADE E EQUIPARAÇÃO DE VENCIMENTOS. JURISPRUDÊNCIA DO STF: VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 37, INCISO XIII; 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA "A", E 63, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. PROIBIÇÃO DE VINCULAÇÃO E EQUIPARAÇÃO ENTRE REMUNERAÇÕES DE SERVIDORES PÚBLICOS. PEDIDO JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A legitimidade ad causam da requerente foi reconhecida por esta Corte em oportunidade anterior --- entidade de classe de âmbito nacional, com homogeneidade em sua representação, que congrega Delegados de Carreira das Polícias Federal, Estaduais e do Distrito Federal. 2. O objeto desta ação direta diz com a possibilidade de equiparação ou vinculação de remunerações de servidores públicos estaduais integrados em carreiras distintas. 3. A jurisprudência desta Corte é pacífica no que tange ao não-cabimento de qualquer espécie de vinculação entre remunerações de servidores públicos [artigo 37, XIII, da CB/88]. Precedentes. 4. Violação do disposto no artigo 61, § 1º, inciso II, alínea a, da Constituição do Brasil --- "são de iniciativa privativa do presidente da República as leis que: [...]; II - disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração". 5. Afronta ao disposto no artigo 63, inciso I, da Constituição do Brasil --- "não será admitido aumento de despesa prevista: I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvados o disposto no art. 166, §§ 3º e 4º". 6. É expressamente vedado pela Constituição do Brasil o atrelamento da remuneração de uns servidores públicos à de outros, de forma que a majoração dos vencimentos do grupo paradigma consubstancie aumento direto dos valores da remuneração do grupo vinculado. 7. Afrontam o texto da Constituição do Brasil os preceitos da legislação estadual que instituem a equiparação e vinculação de remuneração. 8. Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade: [i] do trecho final do § 3º do artigo 106 da Constituição do Estado de Santa Catarina: "de forma a assegurar adequada proporcionalidade de remuneração das diversas carreiras com a de delegado de polícia"; [ii] do seguinte trecho do artigo 4º da LC n. 55/92 "[...], assegurada a adequada proporcionalidade das diversas carreiras com a do Delegado Especial"; [iii] do seguinte trecho do artigo 1º da LC 99: "mantida a proporcionalidade estabelecida em lei que as demais classes da carreira e para os cargos integrantes do Grupo Segurança Pública - Polícia Civil"; e, [iv] por arrastamento, do § 1º do artigo 10 e os artigos 11 e 12 da LC 254/03, com a redação que lhe foi conferida pela LC 374, todas do Estado de Santa Catarina. 9. Modulação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade. Efeitos prospectivos, a partir da publicação do acórdão. 10. Aplicam-se à ADI n. 4.001 as razões de decidir referentes à ADI n. 4.009.
    (ADI 4009, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 04/02/2009, DJ 28/05/2009) (grifei)
    Os exemplos são plúrimos na jurisprudência deste Tribunal. 
    A mim parece suficientemente demonstrado, nesta análise preliminar, que a ampliação do rol de cargos que experimentariam as transformações veiculadas na proposta do Poder Executivo conduz efetivamente a um aumento de despesas originalmente previstas.
    Há ainda aspecto importante, manejado como segundo argumento de verossimilhança, a demonstrar possível ofensa aos ditames constitucionais de exigência de concurso público para acesso a cargos e empregos públicos.
    Aportando necessárias lições a respeito do provimento dos cargos públicos, assevera Diogo de Figueiredo Moreira Neto, verbis:
    “A ascensão (também denominada acesso e transposição) é uma forma de provimento derivado, que eleva o servidor de uma carreira a outra, de nível superior. Esta passagem de uma série de classes inferiores a outra, superior, está aqui mencionada apenas para sublinhar sua extinção na atual ordem constitucional, sob a qual o concurso público é obrigatório para realizar-se qualquer investidura, originária ou não (CF, art. 37, II), o que vem a ser o entendimento eticamente correto e indispensável, do princípio do acesso democrático aos cargos públicos.
    O argumento do aproveitamento de tirocínio, com o qual se soía justificar essa modalidade oblíqua de ultrapassar o concurso e praticar corporativismos velados, não aproveita, pois a experiência no desempenho de um cargo não garante que existam condições para o desempenho de outro, com maiores responsabilidades.
    O instituto, originalmente previsto no Estatuto Federal, foi em boa hora dele excluído pela Lei nº 9.527, de 10 de dezembro de 1997.” (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 16ª edição. Rio de Janeiro: Forense, 2014).
    Em sentido semelhante, José dos Santos Carvalho Filho anota:
    “Revela-se ainda ilegítima a transformação de cargos na qual se permita reenquadramento indiscriminado dos servidores, sem critério de adequação relativamente aos requisitos (natureza de funções, escolaridade etc.) do cargo novo e do cargo transformado, ensejando privilégios por via oblíqua. Em todos esses casos, é notória a intenção de fraudar os princípios do concurso público, da moralidade e da impessoalidade, a fim de beneficiar indevidamente alguns privilegiados em detrimento dos desapadrinhados, numa inaceitável persistência da cultura da imoralidade.” (CARVALHO FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Edição: 30ª. São Paulo: Atlas, 2016).
    As lições doutrinárias parecem encontrar reverberação na jurisprudência desse Tribunal. Confiram-se, a propósito, os seguintes julgados:
    “Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEIS 2.875/04 E 2.917/04, DO ESTADO DO AMAZONAS. COMISSÁRIO DE POLÍCIA. CARGO DE NATUREZA ISOLADA. TRANSFORMAÇÃO, APÓS POUCO MAIS DE 3 ANOS, EM CARGOS DE DELEGADO DE POLÍCIA. QUEBRA DE HIERARQUIA FUNCIONAL. BURLA AO CONCURSO PÚBLICO CARACTERIZADA. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. As leis estaduais impugnadas equipararam (Lei 2.875/04) e, logo após, transformaram (Lei 2.917/04) em delegados de polícia 124 cargos isolados de comissários de polícia, que haviam sido criados em 2001 com remuneração bastante inferior à daquele primeiro cargo e sem perspectiva de progressão funcional. 2. A forma pela qual foi conduzido o rearranjo administrativo revela que houve, de fato, burla ao postulado do concurso público, mediante o favorecimento de agentes públicos alçados por via legislativa a cargo de maior responsabilidade do que aquele para o qual foram eles aprovados em concurso. Não se verificou, no caso, um gradual processo de sincretismo entre os cargos, senão que uma abrupta reformulação da condição dos comissários de polícia, que em menos de três anos deixaram de ter suas características originais para passar a um cargo organizado em carreira. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.”
    (ADI 3415, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 24/09/2015, public 11/12/2015)
    De se ressaltar, dada a centralidade do aspecto na presente discussão, a narrativa e demonstração preliminar trazida aos autos quanto às discrepâncias na natureza, atribuições e remuneração dos cargos cujo trecho legal impugnado busca transformar (cargos de origem e de destino). Isso porque, tal circunstância é, de longa data, vetor interpretativo basilar em decisões dessa Corte no assunto, senão vejamos:
    “EMENTA: Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei Complementar nº 189, de 17 de janeiro de 2000, do Estado de Santa Catarina, que extinguiu os cargos e as carreiras de Fiscal de Tributos Estaduais, Fiscal de Mercadorias em Trânsito, Exator e Escrivão de Exatoria, e criou, em substituição, a de Auditor Fiscal da Receita Estadual. 3. Aproveitamento dos ocupantes dos cargos extintos nos recém criados. 4. Ausência de violação ao princípio constitucional da exigência de concurso público, haja vista a similitude das atribuições desempenhadas pelos ocupantes dos cargos extintos. 5. Precedentes: ADI 1591, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ de 16.6.2000; ADI 2713, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 7.3.2003. 6. Ação julgada improcedente.”
     (ADI 2335, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 11/06/2003, DJ 19/12/2003) (grifei) 
    Tais aspectos foram recentemente reafirmados, à unanimidade, em acórdão assim ementado:
    “Ementa: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL N. 2.144/2000. MODIFICAÇÃO DE COMPETÊNCIA DOS SERVIDORES DO GRUPO TRIBUTAÇÃO, ARRECADAÇÃO E FISCALIZAÇÃO. AFRONTA À NECESSIDADE DE CONCURSO PÚBLICO. NÃO CONFIGURADA. INEXISTÊNCIA DE ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme sobre a possibilidade de reestruturação administrativa quando esta não possibilita a transposição de servidores ou qualquer outro meio de provimento de cargos sem concurso público. 2. O legislador constitucional deixou a cargo da legislação infraconstitucional a definição das carreiras componentes da “administração tributária” a que se refere o inciso XXII, do art. 37, da Constituição. 3. Ação direta julgada improcedente.”
    (ADI 4883, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 15/04/2020, public 28/05/2020) (grifei)
    O relator, Sua Excelência o Ministro Edson Fachin, sublinhou em seu voto:
    “Sendo assim, depreende-se da análise da norma objeto desta ação direta que continuam a existir as carreiras de Fiscal de Rendas, Agente Tributário Estadual e Agente Fazendário, não tendo havido qualquer modificação relevante nas competências, na remuneração ou na complexidade das atividades exercidas por cada carreira, mantendo-se inalterada a estrutura da Secretaria de Estado da Fazenda. 
    A jurisprudência do Supremo é firme sobre a possibilidade de reestruturação administrativa quando esta não possibilita a transposição de servidores ou qualquer outro meio de provimento de cargos sem concurso público: [...]”
    De maneira oposta, pelo menos nesse juízo preliminar, o trecho do dispositivo legal questionado parece violar o disposto no artigo 37, II da Constituição Federal, estando presente o requisito do fumu boni iuris para a concessão da medida cautelar pleiteada.
Do perigo na demora
    Conforme noticiado pelo Presidente da República, a urgência na concessão da medida requerida se justifica diante do “aumento inesperado de despesas em um cenário de grave crise fiscal decorrente dos esforços orçamentários para o enfrentamento da pandemia de Covid-19”.
    Aduz ainda, penso que com razão, ao menos nesse juízo inicial, haver incompatibilidade entre a recém-derrubada do veto em questão (em 29 de abril de 2021), e o teor do artigo 8º da Lei Complementar nº 173/2020, que proíbe qualquer tipo de adequação remuneratória de servidores de todos os níveis federativos até 31 de dezembro de 2021.
    Percebo, por fim, que o veto presidencial prevaleceu por longevos 12 anos. Não há se falar, penso eu, em eventual ou abrupta frustração na remuneração dos servidores a que a norma se dirige. Ao contrário, a integração de rendimentos adicionais ao patrimônio jurídico dos servidores durante a marcha processual é que poderá ocasionar, ao seu final, severas consequências, a depender do resultado do julgamento. 
    Posto isso, sem prejuízo de melhor análise quanto à questão de fundo, em caráter definitivo, por ocasião do julgamento de mérito, tenho, para mim, ser pertinente a concessão de medida cautelar. 
    Ante o exposto, defiro a medida cautelar requerida, ad referendum do Plenário (art. 21, V, do RISTF; art. 10, § 3º, Lei 9.868/1999), para suspender a vigência da expressão “e os cargos efetivos, ocupados e vagos, dos servidores de que trata o art. 12 desta Lei redistribuídos para a Secretaria da Receita Federal do Brasil até a data da publicação da Medida Provisória nº 440, de 29 de agosto de 2008”, inscrita no inciso II do artigo 10 da Lei nº 11.457/2007, com redação dada pelo artigo 257 da Lei nº 11.907/2009”, com efeito ex nunc, nos termos do art. 11, § 1º, da Lei 9.868/99.
    Comunique-se, com urgência.
    Na sequência, solicitem-se informações ao Congresso Nacional.
    Após, ouça-se a Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República.
    Na sequência, inclua-se em pauta para o julgamento colegiado do referendo da medida cautelar.
    Publique-se.
    Brasília, 02 de setembro de 2021.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente