Tribunal: STF
Processo: ADC 72
Classe: ADC
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-09
Data de publicação: 2021-04-09

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação declaratória de constitucionalidade – ADC com pedido liminar ajuizada pela Associação Brasileira dos Sebrae Estaduais – Abase tendo por objeto o art. 8°, §§ 1° ao 5°, da Lei 8.029/1990, com a redação dada pela Lei 8.154/1990 e pela MP 907/2019, “que instituiu adicional às alíquotas das contribuições destinadas ao SESI/SENAI e SESC/SENAC, como forma de custeio da entidade SEBRAE” (pág. 1 da inicial).
    A requerente aponta a existência de controvérsia judicial relevante sobre a constitucionalidade da norma constante do art. 8°, §§ 1° ao 5°, da Lei 8.029/1990, apta a autorizar o ajuizamento da ADC.
    Prossegue asseverando que tem sido sustentado, “perante os Tribunais Federais do País, que a legislação objeto desta ação teria perdido seu fundamento constitucional após a promulgação da EC n° 33/2001, porque tal alteração normativa não mais permitiria que a folha de salários fosse utilizada como base de cálculo para as contribuições previstas no art. 149 da Constituição Federal” (pág. 11 da inicial).
    Argumenta, no entanto, que 
    “[...] o fundamento constitucional das contribuições destinadas ao SEBRAE, por expressa previsão legal, jamais foi dissociado das entidades do Sistema ’S’. Ao contrário, ao criar o adicional de alíquota, pretendeu-se exteriorizar essa relação que, à toda evidência, decorre da própria Constituição Federal. 
    25. Trata-se, portanto, de uma espécie de contribuição híbrida, tendo em vista os próprios contornos decorrentes dos atos normativos que a estabeleceram, eis que estes, conforme visto, remetem às contribuições destinadas às entidades do sistema ’S’, cujo fundamento constitucional também é derivado do art. 149 e do art. 240. 
    26. Dessa forma, não há qualquer dúvida de que contribuição foi sim recepcionada pela EC n° 33/2001, sendo impossível extrair do processo que redundou na alteração do texto constitucional qualquer elemento que indique a revogação do tributo, para usar a doutrina do saudoso Min. Paulo Brossard, refletida na jurisprudência desta e. Corte Suprema” (pág. 16 da inicial).
     Destaca, ainda, “admitir-se a interpretação de que a contribuição em questão está submetida à literalidade do art. 149, § 2°, II, implica o esvaziamento total do art. 240, que ao tratar expressamente das contribuições compulsórias para cada setor, estabelece a folha de salários como base de cálculo” (pág. 32 da inicial). 
    Para justificar o pedido de concessão da medida cautelar, destaca que 
    “[o] perigo da demora, por sua vez, evidencia-se pela ampla e abrangente controvérsia instaurada perante o Poder Judiciário, acarretando o risco de que a multiplicação de decisões conflitantes estabeleça um cenário de insegurança jurídica, com grande impacto econômico e financeiro sobre os tributos e contribuintes que podem ser afetados pela interpretação que albergue o fundamente de validade da contribuição ao SEBRAE nas bases econômicas constantes do art. 149, § 2º, III, “a”, da Constituição Federal. 
    83. Isso porque, não obstante se tenha iniciado o julgamento do recurso com repercussão geral reconhecida, RE nº 603.624, a e. Min Relatora, embora tenha proferido voto contrário ao defendido nesta ação, não determinou o sobrestamento dos processos que tratam da matéria” (pág. 36 da inicial). 
    Ao final, requer:
    “i) A concessão da medida cautelar, ad referendum do Plenário, para que seja determinado aos juízes e Tribunais que suspendam o julgamento dos processos que envolvam a controvérsia concernente à constitucionalidade da lei objeto da presente ação, até julgamento definitivo da presente ação, nos termos do art. 21, V, do RISTF;
    ii) Caso assim não se entenda, requer-se a concessão da medida cautelar, na forma descrita no art. 21, da Lei nº 9.868/99, para que seja determinado aos juízes e Tribunais que suspendam o julgamento dos processos que envolvam a controvérsia concernente à constitucionalidade da lei objeto da presente ação, até o seu julgamento definitivo;
    […]
    iv) A procedência do pedido para declarar, com efeito vinculante e eficácia erga omnes, a constitucionalidade do art. art. 8º, da Lei 8.029/90, com todas as redações dadas a este, tendo em vista a sua manifesta recepção pela EC n° 33/2001;
    v) Em caso de improcedência do pedido, o que se admite apenas para argumentar, a modulação dos efeitos da decisão para que ela só surta efeitos a partir de seu trânsito em julgado ou, caso assim não se entenda, a partir da publicação do v. Acórdão” (págs. 38-39 da inicial; grifei). 
    As informações foram juntadas aos autos, conforme documentos eletrônicos 53, 57 e 58.
    O Advogado-Geral da União apresentou manifestação, preliminarmente, pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela constitucionalidade do art. 8°, §§ 1° ao 5°, da Lei 8.029/1990, em parecer que recebeu a seguinte ementa:
    “Artigo 8°, §§ 1° ao 5°, da Lei nº 8.029/1990, com a redação dada pela Lei 8.154/1990 e pela MP 907/2019. Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico destinadas ao SEBRAE, à ABDI e à APEX. Pedido para que seja declarada a ‘constitucionalidade do art. 8º, da Lei 8.029/90, com todas as redações dadas a este, tendo em vista a sua manifesta recepção pela EC n° 33/2001’. Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico. Preliminar. Ausência de controvérsia judicial relevante e atual. Mérito. Constitucionalidade. Subsistência da exigibilidade das contribuições em questão incidentes sobre a folha de salários após o advento da Emenda Constitucional nº 33/2001 ante a alteração por ela promovida no artigo 149 § 2º, III, ‘a’ da Constituição. Manifestação pelo não conhecimento da ação declaratória e, no mérito, pela procedência do pedido” (pág. 1 do documento eletrônico 60; grifei). 
    O Procurador-Geral da República opinou pelo não conhecimento da ação declaratória, em parecer assim ementado:
    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE. ART. 8º, §§ 1º AO 5º, DA LEI 8.029/1990. CONTRIBUIÇÕES DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO DESTINADAS AO SEBRAE, À ABDI E À APEX. EXIGIBILIDADE DE INCIDÊNCIA SOBRE A FOLHA DE SALÁRIO EM FACE DO ART. 149, § 2º, III, “A”, DA CF/1988, INSERIDO PELA EC 33/2001. PRELIMINAR. SUPERVENIENTE JULGAMENTO DO RE 603.642-RG (TEMA 325). FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL. RESOLUÇÃO DA CONTROVÉRSIA JUDICIAL RELEVANTE. PERDA DO OBJETO.
    1. A controvérsia constitucional objeto desta ação declaratória de constitucionalidade foi julgada pelo STF no RE 603.642 (Tema 325 de Repercussão Geral), no qual fixada a seguinte tese: ‘As contribuições devidas ao Sebrae, à Apex e à ABDI, com fundamento na Lei 8.029/1990, foram recepcionadas pela EC 33/2001’.
    2. O julgamento, pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, de controvérsia constitucional deduzida em recurso extraordinário submetido à sistemática da repercussão geral configura hipótese de prejudicialidade apta a impedir a apreciação da mesma controvérsia objeto de controle normativo abstrato instaurado no âmbito de processo objetivo.
    —Parecer pelo não conhecimento da ação” (pág. 1 do documento eletrônico 63; grifei).
    É o relatório. Decido.
    Bem examinados os autos, entendo que a presente ação de controle de constitucionalidade não possui viabilidade para o seu regular prosseguimento, já que a demanda carece de um dos pressupostos de conhecimento da ação declaratória de constitucionalidade.
    Nos termos do art. 102, I, a, da Constituição Federal, cabe ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, cujas decisões definitivas de mérito produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, nos termos do § 2°, do referido artigo. 
    Como se vê, a ação declaratória de constitucionalidade configura instrumento de controle abstrato de constitucionalidade de normas.
    Por sua vez, a lei regulamentadora do dispositivo constitucional acima mencionado, a saber, a Lei 9.868/1999, prescreve que a petição da ação declaratória deverá indicar “a existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição objeto da ação declaratória.” (art. 14, III). 
    Pois bem. Conforme relatado, a entidade requerente aponta a existência de controvérsia judicial relevante sobre a constitucionalidade das normas constantes do art. 8°, §§ 1° ao 5°, da Lei 8.029/1990, transcritos abaixo:
    “Art. 8° É o Poder Executivo autorizado a desvincular, da Administração Pública Federal, o Centro Brasileiro de Apoio à Pequena e Média Empresa - CEBRAE, mediante sua transformação em serviço social autônomo.
    § 1° Os Programas de Apoio às Empresas de Pequeno Porte que forem custeados com recursos da União passam a ser coordenados e supervisionados pela Secretaria Nacional de Economia, Fazenda e Planejamento.
    § 2° Os Programas a que se refere o parágrafo anterior serão executados, nos termos da legislação em vigor, pelo Sistema CEBRAE/CEAGS, através da celebração de convênios e contratos, até que se conclua o processo de autonomização do CEBRAE.
    § 3° Para atender à execução das políticas de apoio às micro e às pequenas empresas, de promoção de exportações e de desenvolvimento industrial, é instituído adicional às alíquotas das contribuições sociais relativas às entidades de que trata o art. 1° do Decreto-Lei n° 2.318, de 30 de dezembro de 1986, de: (Redação dada pela Lei nº 11.080, de 2004)
    a) um décimo por cento no exercício de 1991; (Incluído pela Lei nº 8.154, de 1990)
    b) dois décimos por cento em 1992; e (Incluído pela Lei nº 8.154, de 1990)
    c) três décimos por cento a partir de 1993. (Incluído pela Lei nº 8.154, de 1990)
    § 4º O adicional de contribuição a que se refere o § 3° deste artigo será arrecadado e repassado mensalmente pelo órgão ou entidade da Administração Pública Federal ao Cebrae, ao Serviço Social Autônomo Agência de Promoção de Exportações do Brasil – Apex-Brasil e ao Serviço Social Autônomo Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI, na proporção de 85,75% (oitenta e cinco inteiros e setenta e cinco centésimos por cento) ao Cebrae, 12,25% (doze inteiros e vinte e cinco centésimos por cento) à Apex-Brasil e 2% (dois inteiros por cento) à ABDI. (Redação dada pela Lei nº 11.080, de 2004)
    I - setenta por cento ao Sebrae; Incluído pela Medida Provisória nº 907, de 2019)
    II - doze inteiros e vinte e cinco centésimos por cento à Apex-Brasil; (Incluído pela Medida Provisória nº 907, de 2019)
    III - dois por cento à ABDI; e (Incluído pela Medida Provisória nº 907, de 2019)
    IV - quinze inteiros e setenta e cinco centésimos por cento à Embratur. (Incluído pela Medida Provisória nº 907, de 2019)
    § 5° Os recursos a serem destinados à ABDI, nos termos do § 4°, correrão exclusivamente à conta do acréscimo de receita líquida originado da redução da remuneração do Instituto Nacional do Seguro Social, determinada pelo § 2° do art. 94 da Lei n° 8.212, de 24 de julho de 1991, vedada a redução das participações destinadas ao Cebrae e à Apex-Brasil na distribuição da receita líquida dos recursos do adicional de contribuição de que trata o § 3° deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.080, de 2004)”
    A requerente pede, portanto, a constitucionalidade do art. 8° da Lei 8.029/90, com todas as redações dadas a este, tendo em vista a sua recepção pela EC 33/2001.
    No entanto, observo que o Plenário desta Suprema Corte, em 23/7/2020, analisando o Tema 325 de Repercussão Geral, fixou a tese de que “as contribuições devidas ao SEBRAE, à APEX e à ABDI com fundamento na Lei 8.029/1990 foram recepcionadas pela EC 33/2001" (grifei). Naquela assentada, foi negado provimento ao RE 603.624-RG/SC, Redator para acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, conforme ementa transcrita abaixo:
    “CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÕES DESTINADAS AO SERVIÇO BRASILEIRO DE APOIO ÀS MICRO E PEQUENAS EMPRESAS (SEBRAE), À AGÊNCIA BRASILEIRA DE PROMOÇÃO DE EXPORTAÇÕES E INVESTIMENTOS (APEX) E À AGÊNCIA BRASILEIRA DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL (ABDI). RECEPÇÃO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 33/2001. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
    1. O acréscimo realizado pela EC 33/2001 no art. 149, § 2º, III, da Constituição Federal não operou uma delimitação exaustiva das bases econômicas passíveis de tributação por toda e qualquer contribuição social e de intervenção no domínio econômico.
    2. O emprego, pelo art. 149, § 2º, III, da CF, do modo verbal poderão ter alíquotas demonstra tratar-se de elenco exemplificativo em relação à presente hipótese. Legitimidade da exigência de contribuição ao SEBRAE - APEX - ABDI incidente sobre a folha de salários, nos moldes das Leis 8.029/1990, 8.154/1990, 10.668/2003 e 11.080/2004, ante a alteração promovida pela EC 33/2001 no art. 149 da Constituição Federal.
    3. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 325, fixada a seguinte tese de repercussão geral: ’As contribuições devidas ao SEBRAE, à APEX e à ABDI com fundamento na Lei 8.029/1990 foram recepcionadas pela EC 33/2001’" (grifei).
    Assim, em que pese a extensa e relevante argumentação formulada, se antes existia o conflito judicial indicado, entendo que após o julgamento do RE 603.624-RG/SC, o Supremo Tribunal Federal solveu a controvérsia trazida aos autos, parametrizando, assim, a solução de questões semelhantes pelos demais tribunais do País. 
    Nesse sentido, inclusive, foram as manifestações, respectivamente, da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República, as quais adoto como razões de decidir:
    “Nesses termos, cabia à autora demonstrar a existência de controvérsia judicial relevante acerca da constitucionalidade do art. 8º, §§ 1º ao 5º, da Lei 8.029/90. 
    Embora a petição inicial transcreva a ementa de algumas decisões de Tribunais Regionais Federais sobre o tema, a controvérsia alegada não mais subsiste, uma vez que em 23/09/2020 o Plenário dessa Suprema Corte concluiu o julgamento do RE nº 603.624-RG, prevalecendo o voto do Ministro ALEXANDRE DE MORAES, tendo sido fixada a seguinte tese: ’As contribuições devidas ao Sebrae, à Apex e à ABDI, com fundamento na Lei 8.029/1990, foram recepcionadas pela EC 33/2001’. 
    Assim, não persiste interesse no conhecimento da presente ação declaratória, uma vez que, com a fixação de tese de julgamento, o pronunciamento judicial adquire grau de impositividade, tornando-se de observância obrigatória pelos demais Tribunais e juízos de primeiro grau, possibilitando, inclusive, a propositura de reclamação em caso de inobservância, em conformidade com o previsto no Código de Processo Civil de 2015. […]
    [...]
    Desse modo, ainda que fosse possível cogitar, em cenário anterior ao julgamento do RE nº 603.624, da existência de controvérsia constitucional a respeito da matéria, a conclusão do julgamento do recurso extraordinário em questão sob o regime de repercussão geral fulmina, por completo, a persistência de efetivo e atual dissídio interpretativo acerca da constitucionalidade do artigo 8º, §§ 1º ao 5º, da Lei 8.029/90, fato este que inviabiliza o conhecimento da presente ação.” (págs. 9-10 do documento eletrônico 60; grifei)
    “O entendimento firmado pelo STF solucionou a controvérsia constitucional apontada pela requerente e servirá de parâmetro para a resolução dos processos judiciais semelhantes envolvendo a questão.
    Não mais subsistindo o estado de incerteza acerca da validade constitucional da norma impugnada que conferia legitimidade ao ajuizamento desta declaratória de constitucionalidade, há de se reconhecer a prejudicialidade do pedido formulado, conforme decidido pelo Ministro Celso de Mello ao julgar prejudicada a ADC 18/DF pela circunstância de a matéria nela versada ter sido resolvida em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida:
    [...]” (págs. 9-10 do documento eletrônico 63; grifei).
    Em tempo, deve ser ressaltado que, de acordo com a abalizada doutrina, “[...] não se afigura admissível a propositura de ação declaratória de constitucionalidade se não houver controvérsia ou dúvida relevante quanto à legitimidade da norma”, de maneira que “[...] o STF não deverá conhecer da ação proposta.” (MEIRELLES, Hely Lopes et al. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2012, p. 469).
    O Supremo Tribunal Federal possui entendimento de que “o seguimento da ação declaratória pressupõe a existência de dissídio judicial em proporções relevantes acerca da constitucionalidade da norma que gere um estado de incerteza apto a abalar a presunção de constitucionalidade imanente aos atos legislativos” (ADC 40-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli). Na mesma linha de compreensão, verbis:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. RESOLUÇÃO DA AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS ANP. LIMITES AO PODER NORMATIVO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS. AUSÊNCIA DE DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL EM PROPORÇÕES RELEVANTES. OMISSÃO NA ADI 2.359. INÉPCIA DA PETIÇÃO INCIAL. ART. 14, III, DA LEI 9.868/99. INDEFERIMENTO MONOCRÁTICO PELO RELATOR.
    1. Acolher a pretensão da parte Agravante representaria converter a ação declaratória de constitucionalidade em embargos declaratórios opostos em face de decisão colegiada proferida em ação direta de inconstitucionalidade ou em um inadmissível instrumento de consulta sobre a validade constitucional de determinada lei ou ato normativo federal. Precedente: ADC-MC 8, de relatoria do Ministro Celso de Mello, DJ 04.04.2003.
    2. Os acórdãos acostados aos autos não possuem aptidão para comprovar a existência de dissídio judicial em proporções relevantes, para fins de ajuizamento de uma ação declaratória de constitucionalidade.
    3. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADC 23-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin; grifei)
    “AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE - PROCESSO OBJETIVO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - A NECESSÁRIA EXISTÊNCIA DE CONTROVÉRSIA JUDICIAL COMO PRESSUPOSTO DE ADMISSIBILIDADE DA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE - AÇÃO CONHECIDA. - O ajuizamento da ação declaratória de constitucionalidade, que faz instaurar processo objetivo de controle normativo abstrato, supõe a existência de efetiva controvérsia judicial em torno da legitimidade constitucional de determinada lei ou ato normativo federal. Sem a observância desse pressuposto de admissibilidade, torna-se inviável a instauração do processo de fiscalização normativa ‘in abstracto’, pois a inexistência de pronunciamentos judiciais antagônicos culminaria por converter, a ação declaratória de constitucionalidade, em um inadmissível instrumento de consulta sobre a validade constitucional de determinada lei ou ato normativo federal, descaracterizando, por completo, a própria natureza jurisdicional que qualifica a atividade desenvolvida pelo Supremo Tribunal Federal. - O Supremo Tribunal Federal firmou orientação que exige a comprovação liminar, pelo autor da ação declaratória de constitucionalidade, da ocorrência, ‘em proporções relevantes’, de dissídio judicial, cuja existência - precisamente em função do antagonismo interpretativo que dele resulta - faça instaurar, ante a elevada incidência de decisões que consagram teses conflitantes, verdadeiro estado de insegurança jurídica, capaz de gerar um cenário de perplexidade social e de provocar grave incerteza quanto à validade constitucional de determinada lei ou ato normativo federal. 
    [...]” (ADC 8-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello; grifei)
    Por sua vez, conforme destacado na manifestação ministerial, o Ministro Celso de Mello julgou prejudicada a ADC 18/DF, “seja em face da perda superveniente de seu objeto, seja, notadamente, em razão do julgamento plenário do RE 574.706/PR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, em cujo âmbito esta Suprema Corte já dirimiu, com repercussão geral, a controvérsia constitucional ora deduzida nesta sede processual” (grifei), como pode ser observado da ementa de decisão monocrática transcrita abaixo:
    “Ação declaratória de constitucionalidade. Pretendida legitimidade constitucional da inclusão do ICMS na base de cálculo da contribuição do PIS e da COFINS. Lei nº 9.718/98 (art. 3º, § 2º, I). Matéria que foi objeto de julgamento plenário do Supremo Tribunal Federal em sede de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida. Formulação, no tema, da seguinte tese: ‘O ICMS não compõe a base de cálculo para a incidência do PIS e da COFINS’ (Tema 69). Ação declaratória de constitucionalidade prejudicada.
    – O julgamento, pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, de controvérsia constitucional deduzida em sede de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida configura hipótese de prejudicialidade apta a impedir a apreciação do mesmo litígio jurídico objeto de controle normativo abstrato instaurado no âmbito de processos de perfil objetivo, como, p. ex., as ações declaratórias de constitucionalidade e as ações diretas de inconstitucionalidade, entre outras. Precedentes” (grifei).
    Na mesma direção foi o acórdão proferido na ADPF 174/RN, de relatoria do Ministro Luiz Fux, verbis:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO MONETÁRIO E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. A LEI ESTADUAL Nº. 6.612/94 TEVE A SUA INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA NO RE Nº 561.836 TORNANDO PREJUDICADA A APRECIAÇÃO DA PRESENTE AÇÃO. ARGUIÇÃO JULGADA PREJUDICADA” (grifei). 
    Pelo que foi até aqui exposto, e levando em consideração que “a exigência quanto à configuração de controvérsia judicial para que se possa, validamente, propor a ação declaratória de constitucionalidade enseja, às vezes, aplicação assaz restritiva” (p. 470), entendo que a petição inicial não atendeu o requisito constante do art. 14, III, da Lei 9.868/1999.
    Isso posto, com arrimo no art. 14, III, da Lei 9.868/1999, e também adotando as manifestações da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República como razões de decidir, não conheço da presente ação declaratória de constitucionalidade (RISTF, art. 21, § 1º). Prejudicada, pois, a apreciação do pedido de liminar.
    Publique-se.
    Brasília, 9 de abril de 2021.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator