Tribunal: STF
Processo: RE 1315238
Classe: RE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-22
Data de publicação: 2021-04-22

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão assim ementado: 
    “TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO. PENDÊNCIAS FISCAIS DA CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES. AUTONOMIA. INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. EMISSÃO DE CERTIDÃO POSITIVA DE DÉBITOS COM EFEITO DE NEGATIVA EM FAVOR DO ENTE MUNICIPAL. POSSIBILIDADE. DIRECIONAMENTO AO MUNICÍPIO DE EVENTUAL COBRANÇA ADMINISTRATIVA/JUDICIAL DE DÉBITOS DA CÂMARA. CABIMENTO.
    1. Apelação de sentença que julgou improcedente o pedido formulado pelo Município de Cumaru/PE, referente ao afastamento da restrição à emissão de regularidade fiscal (Certidão Negativa de débito ou certidão Positiva com Efeito de Negativa), por óbices decorrentes das obrigações tributárias (principais e acessórias) da Câmara Municipal. Honorários advocatícios fixados em 10% do valor da causa a ser suportado pelo autor (art. 85, § 3º, do CPC/2015).
    2. Em suas razões, o Município destaca, em síntese: a) a autonomia financeira e administrativa do poder legislativo (câmara) do ente municipal; b) a teoria do órgão e a mitigação pelo ordenamento jurídico; c) a teoria da tripartição dos poderes; d) a possibilidade prática de se distinguirem os débitos da câmara dos da prefeitura (CNPJs distintos). Defende a tese de que deve recair sobre a Câmara Municipal a responsabilidade dos débitos previdenciários oriundos de contribuições não recolhidas de seus servidores, não havendo como se imputar tal responsabilidade ao Poder Executivo Municipal e, consequentemente, ao próprio Município, mormente em vista da referida autonomia administrativa e financeira de que goza a Câmara e, bem assim, em respeito à autonomia e independência dos poderes, bem como ao princípio da intranscendência das penas. Pugna pela emissão de Certidão Negativa (art. 205 do CTN) ou Certidão Positiva com Efeitos Negativos (art. 206 do CTN) para o Município, afastando-se óbices decorrentes das obrigações fiscais (principais ou acessórias) da Câmara Municipal, assim como que a apelada se abstenha, na eventual cobrança administrativa ou judicial de débitos decorrentes de descumprimento de obrigações tributárias principais (tributos) ou acessórias (multas) por parte da Câmara, de direcionar tal cobrança sobre valores constitucionalmente devidos ao órgão do Poder Executivo, direcionando-o, tão-somente, ao orçamento daquele órgão do Poder Legislativo.
    3. Diante da distinção entre os débitos previdenciários da titularidade da Câmara Municipal e da Prefeitura, vale dizer, das obrigações referentes ao Poder Executivo da edilidade (havendo, inclusive, diversidade de CNPJ), exurge a autonomia administrativa, financeira e de gestão entre os Poderes Legislativo e Executivo Municipais, constitucionalmente assegurada. Nesse passo, não cabe responsabilizar o Executivo Municipal por obrigações de responsabilidade do Legislativo Municipal, através da não emissão de certidão positiva de débito com efeito negativo em seu favor, quando o descumprimento de obrigação acessória advém da Câmara Municipal de Vereadores, que possui autonomia financeira e receita própria, igualmente sujeita ao controle da Lei de Responsabilidade Fiscal.
    4. Embora o Poder Legislativo Municipal seja integrante, juntamente com o Poder Executivo, da pessoa jurídica de direito público interno, Município, e, ainda, mesmo que nas cobranças dirigidas à Câmara de Vereadores o Município seja apontado como sujeito passivo da obrigação tributária, mister se faz salientar que isso ocorre apenas porque a Câmara Legislativa Municipal não detém personalidade jurídica. Assim, o Município a representará destacando do orçamento municipal os recursos cabíveis ao adimplemento de eventual dívida fiscal da Câmara Municipal de Vereadores. Entretanto, tal proceder não enseja a penalização do Município pelo descumprimento de obrigações tributárias principais e acessórias por parte da Câmara de Vereadores, não servindo de lastro para impedir a emissão da CPD-EN necessária à continuidade do bom andamento da administração do executivo municipal, afastando-se risco de comprometimento da continuidade da execução de políticas públicas/prestação de serviços à coletividade em decorrência de sanções destinadas à gestão diversa, no caso, a legislativa municipal.
    5. Precedentes da Segunda Turma deste Regional: PJE 0800007-15.2019.4.05.8310, Rel. Des. Federal Convocado Bruno Leonardo Camara Carra, Data de Assinatura: 16/09/2019; PJE 0800161-48.2019.4.05.8305, Rel. Des. Federal Leonardo Henrique de Cavalcante Carvalho, Data de Assinatura: 08/10/2019.
    6. ‘Embora seja certo que a Constituição Federal tenha resguardado à Câmara de Vereadores a sua autonomia financeira e administrativa, a fim de melhor desempenhar o seu mister, tanto que lhe é conferida a capacidade postulatória para defesa de seus preceitos institucionais, essa capacidade postulatória judicial, como visto excepcional e limitada, não lhe personaliza juridicamente para discutir seus débitos tributários. Em rigor, é o Município a pessoa jurídica detentora de personalidade única, apta a representar, contrair e parcelar, verbi gratia, a dívida previdenciária de todos os órgãos que compõem a municipalidade como um todo e não separadamente. Daí que, não há óbice à retenção do FPM para o adimplemento de tais débitos, ainda que estes se refiram a obrigações fiscais do Poder Legislativo. A propósito do tema, a egrégia Segunda Turma deste Tribunal já firmou entendimento no sentido de que ‘Ainda que Câmara e Prefeitura tenham CNPJs distintos, os débitos são de responsabilidade do erário municipal, sendo a retenção efetuada pelo valor específico da parcela ou mesmo com base em percentual do FPM distribuído, não havendo distinção do Poder de origem.’ (AC496618/PE, Rel. Des. Federal, convocado, Ivan Lira de Carvalho, DJe: 8.6.2015).’ (TRF5, 2ª Turma, PJE 0800066-18.2019.4.05.8305, Rel. Des. Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, Data da assinatura: 08/10/2019).
    7. Apelação parcialmente provida, apenas para permitir a emissão de Certidão Positiva com Efeitos Negativos (art. 206 do CTN) para o Município apelante, por óbices decorrentes das obrigações fiscais (principais ou acessórias) da Câmara Municipal. Sucumbência recíproca, com condenação das partes ao pagamento de honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor da causa (valor da causa: R$ 20.000,00) para ambos, nos termos do art. 85, §§ 8º e 14, do CPC/2015” (págs. 223-225 do documento eletrônico 1). 
    Os embargos de declaração que se seguiram foram rejeitados (págs. 297-298 do documento eletrônico 1). 
    Neste RE, fundado no art. 102, III, a, da Constituição, sustenta-se, em suma, violação dos arts. 2°; 5°, XLV; 29; 29-A; 30; 31 e 168, da mesma Carta. Aduz o recorrente que
    “[...]
    In casu, o E. STF, abordando matéria, mutatis mutandis, análoga aos autos, entendeu pela impossibilidade de se penalizar o Poder Executivo por débitos de responsabilidade do Poder Legislativo, sob pena de infringência ao Princípio da Intranscendência das Sanções e das Medidas Restritivas da Ordem Jurídica, que determina que sanções por descumprimento da ordem jurídica não podem ultrapassar a pessoa do infrator. É o que ocorre no presente caso, onde o Fisco penaliza o Executivo Municipal e, consequentemente, o próprio Município, por débitos do Legislativo Municipal. Tal julgado, não demais destacar, se deu por obra do PLENO do E. STF, sendo julgado à UNANIMIDADE” (pág. 313 do documento eletrônico 1).
    É o relatório necessário. Decido.
    A pretensão recursal merece acolhida. 
    Isso porque o acórdão recorrido não está em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que se firmou no sentido de que o ente federativo só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo e seus órgãos, estando excluídos os atos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, do Tribunal de Contas e das entidades da administração pública indireta. Com essa orientação cito os seguintes julgados:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. ART. 23, § 3º, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. RESTRIÇÕES PARA REALIZAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIAS ORIUNDAS DO PODER LEGISLATIVO, TRIBUNAL DE CONTAS E MINISTÉRIO PÚBLICO. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles. (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015).
    2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ACO 2.099-AgR/MA, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno).
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES DECORRENTE DE ATOS ATRIBUÍDOS A ÓRGÃOS DOTADOS DE AUTONOMIAS INSTITUCIONAL, ORGÂNICO-ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA, CONFORME DEFINIÇÕES CONSTITUCIONAIS. ATOS QUE NÃO PODEM ENSEJAR A INSCRIÇÃO, NOS SISTEMAS DE RESTRIÇÃO AO CRÉDITO UTILIZADOS PELA UNIÃO, DE OUTRO ÓRGÃO QUE SOBRE ELES NÃO PODE EXERCER INGERÊNCIA (PODER EXECUTIVO). AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    1. Não se mostra razoável a anotação do Poder Executivo e de órgãos da Administração direta a ele vinculados nos cadastros de restrição ao crédito em razão da inobservância de limites orçamentários por órgãos dotados de autonomia administrativa, financeira e orçamentária, não sujeitos àquele poder, conforme definições constitucionais.
    2. In casu, aplica-se o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, consoante tem decidido esta Corte em casos análogos (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015).
    3. Agravo regimental a que se nega provimento” (ACO 1.218-AgR/RO, Rel. Min. Luiz, Primeira Turma).
    Isso posto, dou provimento ao recurso extraordinário.
    Publique-se.
    Brasília, 22 de abril de 2021.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator