Tribunal: STF
Processo: ARE 1329124
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-08
Data de publicação: 2021-06-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. SERVIDOR PÚBLICO. CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO. INCORPORAÇÃO DAS GRATIFICAÇÕES. LEI N. 783/1991. MUNICÍPIO DE CONCEIÇÃO DE APARECIDA/MG. SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
Relatório
    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:
    “PRELIMINAR: EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N. 783/1991 – MUNICÍPIO DE CONCEIÇÃO DE APARECIDA – CAUSA DE PEDIR – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS PREVISTOS NO ARTIGO 13 DA CEMG E 37 DA CRFB – PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE PREENCHIDOS – CONTROLE ABSTRATO – CAUSA DE PEDIR ABERTA – CONHECIMENTO DA AÇÃO.
    VV EMENTA: ADI. APOSTILAMENTO. MUNICÍPIO DE CONCEIÇÃO DA APARECIDA. LEI DE 1991, ANTERIOR À EMENDA CONSTITUCIONAL QUE SE INVOCA COMO PARÂMETRO. REPRESENTAÇÃO NÃO CONHECIDA. - Ante a supremacia das Constituições Federal/Estadual, as normas editadas em data anterior àquelas da sua promulgação devem subordinar-se aos novos preceitos constitucionais, permanecendo válidas e eficazes se com ela não conflitarem. Aquelas que forem incompatíveis com o novo texto maior, promulgado posteriormente a sua edição, e independentemente de cláusulas expressas, tornam-se ineficazes de pleno direito e independentemente de declaração específica. Precedentes do STF, no sentido de que ‘Vê-se, portanto, na linha de iterativa jurisprudência prevalecente nesta Suprema Corte e em outros tribunais (RTJ 82/44 – RTJ 99/544 – RTJ 124/415 – RTJ 135/32 – RT 179/922 – RT 208/197 – RT 231/665, v.g.), que a incompatibilidade entre uma lei anterior (como a norma ora questionada inscrita na Lei 691/1984 do Município do Rio de Janeiro/RJ, p. ex.) e uma Constituição posterior (como a Constituição de 1988) resolve-se pela constatação de que se registrou, em tal situação, revogação pura e simples da espécie normativa hierarquicamente inferior (o ato legislativo, no caso), não se verificando, por isso mesmo, hipótese de inconstitucionalidade (RTJ 145/339 – RTJ 169/763). (RTJ 95/980 – RTJ 95/993 – RTJ 99/544 – RTJ 143/355 – RTJ 145/339, v.g.).’ (AI 582.280 AgR, voto do Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 12-9-2006, Segunda Turma, DJ de 6-11-2006).  - Neste caso as regras questionadas foram editadas em 1991, data em que sequer estava em vigor a Emenda Constitucional/MG n. 57/2003. 
    MÉRITO – EMENTA: ADI. APOSTILAMENTO. MUNICÍPIO DE CONCEIÇÃO DA APARECIDA. POSSIBILIDADE DE PREVISÃO DO DIREITO NO ESTATUTO DOS SERVIDORES MUNICIPAIS. PEDIDO IMPROCEDENTE. - A EC 57/03 suprimiu, de fato, no âmbito estadual, o instituto do apostilamento, mas não há proibição na Constituição para que os entes municipais possam legislar sobre a questão. Assim, não se aplica o princípio da simetria, pois as Constituições Federal e Estadual garantem aos Municípios autonomia para legislar sobre os direitos de seus servidores (arts. 30, I, e 39 da CF, e art. 171, I, ‘e’, da CEMG). - Havendo lei local que discipline a matéria relativamente aos servidores públicos do Município de Conceição da Aparecida e possuindo o ente municipal competência para disciplinar sobre assuntos de interesse local sob o manto da autonomia organizacional político-administrativa que a Constituição da República lhe outorgou (art. 18), é possível a instituição do apostilamento, não havendo a apontada inconstitucionalidade. 
    VV MÉRITO – DIFERENÇA ENTRE O VENCIMENTO DO CARGO EFETIVO E DO CARGO COMISSIONADO ANTERIORMENTE EXERCIDO – INCORPORAÇÃO – PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA MORALIDADE– VIOLAÇÃO – MODULAÇÃO DOS EFEITOS – CABIMENTO – PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. O requerente sustenta que as normas impugnadas violam os princípios da isonomia, eficiência, impessoalidade, moralidade, todos previstos no artigo 13 da Constituição do Estado de Minas Gerais e no artigo 37 da Constituição da República. Com exceção do princípio da eficiência, os demais foram previstos nos textos constitucionais em sua redação original, ou seja, antes da publicação da lei local impugnada (1991), não sendo caso de juízo de recepção. Ainda que o pleito declaratório fosse fundamentado na superveniência da Emenda à Constituição Estadual n. 57/2003, tal não inviabilizaria o conhecimento da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, que, como tal, possui causa de pedir aberta. A continuidade da percepção dos valores correspondentes ao exercício de cargo de provimento em comissão em virtude do preenchimento de critério meramente temporal não se harmoniza com o princípio da eficiência, porquanto causa significativo impacto nos gastos do setor público com pessoal, sem qualquer exigência de resultados do agente público, bem como viola o princípio da moralidade e as regras da boa administração, pois se autoriza por meio dele que servidores aufiram remuneração incompatível com a complexidade e a responsabilidade das atribuições do cargo efetivo e com a escolaridade exigida para o seu desempenho, em inobservância aos valores éticos e de justiça, contrariando os anseios da coletividade. Considerando-se que a declaração de inconstitucionalidade opera efeitos retroativos (ex tunc), bem como que a norma impugnada está em vigor desde 1991, revela-se plausível que este Órgão Especial ressalve as situações já consolidadas em atenção ao princípio da segurança jurídica” (fls. 1-2, vol. 3).
    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fl. 69, vol. 7).
    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput e o inc. V do art. 37 da Constituição da República, ao argumento de “inconstitucionalidade dos artigos 99, 100, 101 e 102 da Lei 783/1991, do Município de Conceição de Aparecida, que disciplinam o instituto do apostilamento” (fl. 2, vol. 10). 
    Insurge-se contra “o ‘apostilamento’ de um grupo determinado de servidores – aqueles que ocupam funções de direção, de chefia e de assessoramento, cujo critério de escolha se dá ao arbítrio da autoridade nomeante, em detrimento dos demais, e às custas do erário” (fl. 9, vol. 10).
    Argumenta que, “ao permitir que o município de Conceição da Aparecida passe a custear a incorporação de valores correspondentes ao exercício de cargo em comissão à remuneração dos servidores que não mais o ocupem, o legislador local afastou-se dos princípios da razoabilidade, da moralidade e da impessoalidade, ofendendo, assim, o art. 13, caput, da CEMG/89 e o art. 37, caput, da CF/88” (fl. 11, vol. 10).
    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal (vol. 14).
    O agravante assevera ser “desnecessária a análise de lei local, no caso, porque o que se discute é a limitação ao poder de auto-organização do Município por força dos princípios e normas de observação obrigatória previstos na Constituição, aos quais todo o ordenamento jurídico deve se conformar, dentre os quais se inserem os preceitos relativos à Administração Pública. Portanto, a controvérsia reside em averiguar se o apostilamento configura instituto que ofende ou não os princípios insculpidos no caput do art. 37 e ao inciso V do artigo 37 da Carta da República da CF/88” (fls. 8-9, vol. 17).
    Pede “seja conhecido e provido o Agravo ora interposto para o fim de ser reformada a decisão que inadmitiu o Recurso Extraordinário. Oportunamente, e com fincas no art. 1.042, § 5º, do NCPC, em se considerando constar dos autos todos os elementos necessários ao julgamento do mérito, roga seja provido o próprio Recurso Extraordinário ao qual se negou seguimento, de forma a restar reformado o acórdão recorrido para o fim de reconhecer a inconstitucionalidade dos artigos 99, 100, 101 e 102 da Lei 783/1991, do Município de Conceição da Aparecida, por violação ao artigo 37, caput e inciso V, da Constituição da República” (fl. 11, vol. 17).
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    4. Razão jurídica não assiste ao agravante.
    5. Este Supremo Tribunal assentou a competência de Tribunal de Justiça para processar e julgar ação direta de inconstitucionalidade contra lei municipal com base na Constituição estadual pela qual se reproduza, em essência, dispositivo da Constituição da República. Decidiu também somente ser cabível recurso extraordinário se, no acórdão recorrido, houver contrariedade à Constituição da República. Assim, por exemplo:
    “É competente o Tribunal de Justiça (e não o Supremo Tribunal), para processar e julgar ação direta contra lei estadual contrastada com a norma da Constituição local, mesmo quando venha esta a consubstanciar mera reprodução de regra da Carta Federal, cabendo, em tese, recurso extraordinário de decisão que vier a ser proferida sobre a questão” (ADI n. 1.529-QO, Relator o Ministro Octavio Gallotti, Plenário, DJ 28.2.1997). 
    Na espécie em exame, o Tribunal de Justiça mineiro rejeitou a arguição de inconstitucionalidade com os seguintes fundamentos: 
    “(...) foi a EC 57/03 que suprimiu do âmbito estadual o instituto do apostilamento, mas não há proibição na Constituição para que os entes municipais possam legislar sobre esse tema. As Constituições Federal e Estadual garantem aos Municípios autonomia para legislar sobre os direitos de seus servidores (arts. 30, I, e 39, da CF, e art. 171, I, ‘e’, da CEMG). (…) Aqui, todavia, os artigos questionados não estão contidos na LOM, mas no Estatuto dos Servidores Públicos do Município, não havendo qualquer inconstitucionalidade. Com efeito, segundo a Constituição Mineira compete ao Município legislar sobre o ‘…regime jurídico único de seus servidores, observada a diversificação quanto aos da administração direta, da autárquica e da fundacional em relação aos das demais entidades da administração indireta’ (artigo 171, I, ‘e’ da Constituição de Minas Gerais), sendo editados os artigos 99, 100, 101 e 102 da Lei 783/1991 do Município de Conceição de Aparecida em obediência ao princípio da separação dos poderes e após observância do regular processo legislativo. Por várias vezes, já votei pela constitucionalidade do apostilamento por meio de lei municipal. O fato de o Estado proibir o apostilamento – e o fez por razões as mais relevantes – não leva a que o Município seja obrigado a fazê-lo. Não se aplica aqui, data vênia, o princípio da simetria. É claro que o ente municipal pode seguir o rumo do Estado e extinguir a vantagem. Mas se não o fez deve ser ela mantida na forma da lei (municipal) que assim prevê, não havendo, data vênia, nenhuma inconstitucionalidade nessa questão” (fls. 25-31, vol. 3). 
    Na Constituição da República, ao se prever a forma de provimento das funções de confiança e dos cargos em comissão, nada se dispõe sobre o apostilamento de vantagem concedida a servidor público ocupante de cargo em comissão por longo período, que retorna ao cargo efetivo. No dispositivo constitucional estadual examinado pelo Tribunal de origem, portanto, não se reproduz dispositivo da Constituição da República de observância obrigatória. 
    Para examinar a pretensão do agravante, seria necessário interpretar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei municipal n. 783/1991). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide, na espécie vertente, a Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 37, CAPUT, V, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO. PERCENTUAL A SER OCUPADO POR SERVIDORES PÚBLICOS. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVO DE CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DA NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA PREVISTA NA CARTA ESTADUAL. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. A controvérsia, a teor do já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta ao preceito constitucional indicado nas razões recursais (art. 37, caput, V, da Lei Maior). Compreensão diversa demandaria a reelaboração da moldura fática, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Suprema Corte. 2. Ausência de demonstração da norma de reprodução obrigatória prevista na Constituição estadual que teria sido violada. Aplicação do entendimento jurisprudencial vertido na Súmula nº 284/STF: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia”. 3. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (RE n. 1.064.752-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 29.5.2019).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 2.037/1992 DO MUNICÍPIO DE CUBATÃO/SP EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. NECESSIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - Verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com base em norma da Constituição estadual que não é de observância obrigatória pelos entes Federados, o que inviabiliza, portanto, a análise do recurso extraordinário, nos termos da Súmula 280/STF. Precedentes. II - Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 1.058.463-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 6.11.2018).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO. MANDATO CLASSISTA. REMUNERAÇÃO. PERCEPÇÃO. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. AUSÊNCIA. LEGISLAÇÃO LOCAL. EXAME. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A controvérsia referente à percepção de remuneração por servidor público afastado para o desempenho de mandato classista demanda o reexame da legislação local. Incidência da Súmula 280 do STF. 2. No caso sob exame, não se está diante de norma da Constituição Federal de reprodução obrigatória pela constituição estadual. Eventual ofensa ao texto constitucional seria indireta ou reflexa, o que inviabiliza o recurso extraordinário. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC. Incabível a majoração de honorários advocatícios, dada a natureza da ação originária” (ARE n. 946.720-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 1º.3.2019)
    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.
    6. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 8 de junho de 2021.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora