Tribunal: STF
Processo: ARE 1322395
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-24
Data de publicação: 2021-06-24

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (fl. 2, Doc. 7):
    “AÇÃO DECLARATÓRIA C.C. REPETIÇÃO DE INDÉBITO – ICMS - REDUÇÃO DE BENEFÍCIO FISCAL - AUMENTO INDIRETO DE IMPOSTO - DEVER DE OBSERVÂNCIA AO PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE ANUAL E NONAGESIMAL. DECRETO 64.123/2019 - Alegação de que o aumento da carga tributária provocado pela vigência imediata do Decreto nº 64.123/2019 vem gerando ônus e desequilíbrio fiscal e econômico à empresa, além de acarretar pagamento de tributos indevidos, em violação aos princípios da segurança jurídica e da vedação à não surpresa. O princípio da anterioridade nonagesimal não exclui a incidência da anterioridade anual, determinando o art. 150, III, “c”, que ambos sejam aplicados cumulativamente, de modo que, em regra, os tributos somente poderão ser cobrados no próximo exercício financeiro de sua instituição ou majoração, e, no mínimo, após 90 dias da data em que haja sido publicada a lei, evitando-se, assim, desagradáveis surpresas ao contribuinte nos últimos dias do ano e prestigiando a segurança jurídica em matéria tributária. A redução de benefício fiscal a implicar indiretamente em agravamento do encargo fiscal submete-se à observância do princípio da anterioridade, em consonância com o entendimento exarado pelo C. STF. Não há como se furtar da conclusão de que o contribuinte suporta um agravamento do tributo, sujeito, portanto, à observância da anterioridade tributária, constante do art. 150, III, “b” e “”c”, da Constituição Federal, cumulativamente. Sentença de procedência mantida. Recurso da Fazenda não provido.”
    No apelo extremo (Doc. 10), com fundamento no art. 102, III, “a”, a parte recorrente alega ter o acórdão recorrido contrariado o art. 150, III, alíneas “b” e “c”, da Constituição, defendendo, em suma, que o princípio da anterioridade foi aplicado “indevidamente”, pois (a) “a revogação ou modificação de isenção tributária pode ser revogada ou modificada a qualquer tempo, sem que se possa, em relação a imposto indireto e de consumo como é o ICMS, sujeitar tal hipótese (de revogação da isenção) ou, com razão ainda maior, a supressão de uma exceção quanto ao aproveitamento de crédito, aos princípios da anualidade e anterioridade nonagesimal” (fl. 10, Doc. 10); e (b) considerando que a revogação determinada no Decreto 64.213/2019, “longe de implicar instituição ou majoração de tributo, limitou-se a disciplinar a forma de apuração do ICMS, restabelecendo a necessidade de estorno de créditos escriturais já determinada pela própria Constituição Federal, não se pode cogitar de infringência ao princípio da anterioridade anual ou nonagesimal, nem de violação ao princípio da segurança jurídica” (fl. 13, Doc. 10).
    O Recurso foi inadmitido na origem, ao argumento de que a análise das razões recursais demandaria o exame de legislação infraconstitucional, o que atrai o óbice da Súmula 636/STF (Doc. 13).
    No Agravo, a parte agravante refutou integralmente o referido óbice sumular (Doc. 17).
    É o relatório. Decido.
    O Tribunal de origem assentou o seguinte (fls. 4-6, Doc. 7):
    “O Regulamento do ICMS do Estado de São Paulo prevê a isenção do imposto (artigo 8º) sobre operações realizadas com os insumos agropecuários indicados no artigo 41 de seu Anexo I. 
    No parágrafo 3º do aludido artigo 41, constou que “Não se exigirá o estorno do crédito do imposto relativo às mercadorias beneficiadas com esta isenção”, o que beneficiava o autor. 
    No entanto, foi editado o Decreto Estadual nº 64.213, de 30.04.2019, com as seguintes disposições: 
    […]
    Verifica-se, portanto, que, efetivamente, revogou-se benefício fiscal sem atentar-se aos princípios da anterioridade anual e nonagesimal, nos termos do artigo 150, inciso III, alíneas “b” e “c”, da Constituição Federal. 
    O princípio da anterioridade nonagesimal não exclui a incidência da anterioridade anual, determinando o art. 150, III, “c”, que ambos sejam aplicados cumulativamente, de modo que, em regra, os tributos somente poderão ser cobrados no próximo exercício financeiro de sua instituição ou majoração, e, no mínimo, após 90 dias da data em que haja sido publicada a lei, evitando-se, assim, desagradáveis surpresas ao contribuinte nos últimos dias do ano e prestigiando a segurança jurídica em matéria tributária. 
    Na mesma linha de raciocínio, a redução de benefício fiscal a implicar indiretamente em agravamento do encargo fiscal submete-se à observância do princípio da anterioridade, em consonância com o entendimento exarado pelo C. STF no julgamento da Medida Cautelar na ADI 2325/DF, Relator Min. MARCO AURÉLIO, Julgamento: 23/09/2004, Órgão Julgador: Tribunal Pleno, Publicação DJ 06-10-2006, segundo o qual: “O preceito constitucional não especifica o modo de implementar-se o aumento. Vale dizer que toda modificação legislativa que, de maneira direta ou indireta, implicar carga tributária maior há de ter eficácia no ano subsequente àquele no qual veio a ser feita”. 
    Mais recentemente, o C. STF ratificou esse entendimento no julgamento do RE 564.225/RS, no sentido de que o afastamento da aplicação de decretos estaduais que teriam reduzido benefício fiscal norma que diminuiu a base de cálculo do ICMS implica, consequentemente, aumento indireto de tributo. Vale dizer, a redução de benefício fiscal vigente equipara-se a “aumento indireto de tributo”, avocando-se o princípio da anterioridade tributária, em homenagem ao conteúdo teleológico da garantia que proíbe os aumentos súbitos de encargo fiscal e privilegia o planejamento.
    Com efeito, os princípios da anterioridade anual e nonagesimal têm como base o axioma da segurança jurídica e encerram limitação ao poder de tributar, consubstanciando, assim, garantia do contribuinte. Assim, há de se emprestar eficácia ao seu conteúdo, independentemente da forma utilizada para majorar-se determinado tributo, uma vez que não há como se furtar da conclusão de que o contribuinte suporta um agravamento do tributo.” (grifo nosso)
    Sobre a matéria, o Plenário desta CORTE, no julgamento da ADI 4016-MC (Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 244/2009), em que e discutia se a Lei 15.747//2007, do Estado do Paraná, ao reduzir ou extinguir descontos relativos ao pagamento do IPVA, previstos anteriormente na Lei Estadual 14.260/2003, poderia ter vigência e eficácia imediatas, a partir de sua publicação, ou se teria que respeitar a anterioridade tributária, prevista pelo art. 150, III, alíneas “b” e “c”, da Constituição da República, indeferiu a medida cautelar, ao fundamento de que a redução ou a extinção de desconto para pagamento de tributo sob determinadas condições previstas em lei não pode ser equiparada à majoração de tributo, não incidindo o princípio da anterioridade tributária. Eis a ementa do julgado:
    “Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Art. 3º da Lei nº 15.747, de 24 de dezembro de 2007, do Estado do Paraná, que estabelece como data inicial de vigência da lei a data de sua publicação. 3. Alteração de dispositivos da Lei nº 14.260/2003, do Estado do Paraná, a qual dispõe sobre o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores - IPVA. 4. Alegada violação ao art. 150, III, alínea "c", da Constituição Federal. 5. A redução ou a extinção de desconto para pagamento de tributo sob determinadas condições previstas em lei, como o pagamento antecipado em parcela única, não pode ser equiparada à majoração do tributo em questão, no caso, o IPVA. Não-incidência do princípio da anterioridade tributária. 6. Vencida a tese de que a redução ou supressão de desconto previsto em lei implica, automática e aritmeticamente, aumento do valor do tributo devido. 7. Medida cautelar indeferida.” (ADI 4016-MC, Rel. Minl. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 24/4/2009)
    Em seu voto, o ilustre Relator Ministro GILMAR MENDES, indeferiu a medida cautelar postulada aos seguintes fundamentos:
    “Discute-se nessa ação se a Lei n. 15.747/2007, do Estado do Paraná, ao reduzir ou extinguir descontos relativos ao pagamento do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotor – IPVA, previstos anteriormente pela Lei Estadual do IPVA (Lei n. 14.260/2003), poderia ter vigência e eficácia imediatas, a partir de sua publicação em 24 de dezembro de 2007, ou se teria que respeitar a anterioridade tributária, prevista pelo art. 150, III, alíneas “b” e “c”, da Constituição da República.
    (…)
    Assim dispõe o art. 150, III, alíneas “b” e “c”, da Constituição:
    “art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
    (…)
    III – cobrar tributos:
    b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou os aumentou;
    c) antes que decorridos noventa dias da data em que haja sido publicado a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b;”
    Na alínea “b” está estabelecida a regra segundo a qual é terminantemente proibido à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios cobrarem tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou os aumentou. Trata-se da regra constitucional da anterioridade tributária, na qual este Supremo Tribunal Federal vem reconhecendo a qualidade de garantia fundamental do contribuinte (ADI n. 939/DF, Rel. Min. Sidney Sanches, DJ 18.3.1994). Nas palavras do Ministro Celso de Mello, “o princípio da anterioridade da lei tributária, além de constituir limitação ao pode impositivo do Estado, representa um dos direitos fundamentais mais relevantes outorgados pela Carta da República ao universo dos contribuintes”.
    Assim, conforme o entendimento desta Corte – independentemente da posição que se adote ante a controvérsia sobre a interpretação da expressão “cobrar tributos” contida no dispositivo constitucional, ou seja, se a regra da anterioridade atinge apenas a eficácia ou, por outro lado, a própria vigência da lei tributária -, a lei que institui ou aumenta tributo, invariavelmente, só tem eficácia no exercício financeiro seguinte ao que foi publicada (RE n. 146.733/SP, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 6.11.1992). Por exercício financeiro deve-se entender o ano civil entre 1º de janeiro e 31 de dezembro, conforme dispõe o art. 34 da Lei n. 4.320/1964.
    A EC n. 42, de 2003, pretende evitar a burla à regra da anterioridade por meio da publicação de leis tributárias nos últimos dias do ano civil, inseriu a alínea “c” do inciso III do art. 150 da Constituição, para exigir, além da anterioridade da lei ao exercício financeiro de sua aplicação, o prazo de 90 (noventa dias) da publicação para o início de sua incidência. Esse prazo nonagesimal, como parece óbvio, só te aplicação nos casos em que a lei foi publicada no último trimestre do ano. As leis publicadas até o fim do mês de setembro terão incidência coincidente com o início do exercício seguinte (1º de janeiro).
    Assim, as normas de anterioridade tributária previstas nas alíneas “b” e “c” do art. 150, inciso III, da Constituição, são interdependentes e recebem interpretação e aplicação sistemáticas, em conjunto. Em ambas as hipóteses (alíneas “b” e “c”), a incidência da regra da anterioridade está condicionada a dois requisitos:
    1) o preenchimento do suporte fático essencial: a instituição ou aumento de tributo;
    2) a não configuração de nenhuma das exceções previstas no § 1º do art. 150, da Constituição.
    Sobre o que constitui a instituição ou o aumento de tributos, o Código Tributário Nacional dá algumas pistas em seu art. 104, ao dispor que eles abrangem: I – a instituição ou majoração de tributos; II – a definição de novas hipóteses de incidência; IIII – a extinção ou redução de isenções.
    Também o art. 97 do Código Tributário dispõe, em seu § 1º, que “equipara-se à majoração do tributo a modificação de sua base de cálculo, que importa em torná-lo mais oneroso”. Esclarece, ainda, em seu § 2º, que “não constitui majoração de tributo (…) a atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo”.
    Este Supremo Tribunal Federal, nas oportunidades em que teve de resolver sobre a aplicação da regra da anterioridade tributária, também fixou algumas balizas, a saber:
    1) a modificação dos fatores de indexação, simples atualização monetária, não se confunde com majoração de tributo (RE 200.844-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 16-8-02);
    2) alteração do prazo de recolhimento da obrigação tributária não se sujeita ao princípio da anterioridades (Súmula 669);
    3) “Revogada a isenção, o tributo torna-se imediatamente exigível. Em caso assim, não há que se observar o princípio da anterioridade, dado que o tributo já é existente.” (RE 204.062. Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 27-9-96, DJ de 19-12-96);
    Esses parâmetros já parecem ser suficientes para a análise da controvérsia constitucional debatida nesta ação.
    A Lei 15.747/2004, do Estado do Paraná, extinguiu e reduziu descontos anteriormente concedidos ao contribuinte pela Lei estadual do IPVA (Lei n. 14.260/2003). A questão está em saber, portanto, se a redução ou a extinção de descontos para o cumprimento da obrigação tributária sob determinadas condições constitui instituição ou majoração de tributo para fins de incidência da regra da anterioridade.
    A possibilidade da concessão legal de descontos aos contribuintes para o pagamento antecipado de tributos, sob certas condições previstas na lei, está disposta no Código Tributário, no art. 160, parágrafo único.
    Entende o partido político requerente que a hipótese é de aumento, ainda que indireto, do IPVA. Segundo defendido na petição inicial:
    “(...) qualquer diminuição de redução (desconto) quando do pagamento do tributo, acarreta, necessariamente, aumento do valor a pagar do tributo. Portanto, as modificações aqui atacadas acarretam, necessariamente, em aumento da carga tributária, em majoração de quantum a ser pago em dinheiro pelos contribuintes. Não fossem as modificações trazidas, o IPVA poderia ser pago, de janeiro a março de 2008 (observada a noventena), com reduções de 5% a 15%, o que se torna impossível com a nova lei.” (…)
    Esse entendimento, no entanto, parece não se coadunar com a interpretação que este Tribunal tem dado ao dispositivo do art. 150, inciso III, alíneas “b” e “c”, da Constituição.
    Destarte, se até mesmo a revogação de isenção não tem sido equiparada pelo Tribunal à instituição ou majoração de tributo – ou sejam não se considera válida a assertiva segundo a qual a revogação da isenção equivale à edição de norma de incidência tributária -, parece certo, seguindo essa lógica, que a redução ou a extinção de um desconto para pagamento do tributo sob determinadas condições previstas em lei, como o pagamento antecipado em parcela única (a vista), não pode ser equiparada à majoração do tributo em questão, no caso, o IPVA.
    Não se pode argumentar, por outro lado, que qualquer alteração na forma de pagamento do tributo equivale à sua majoração, ainda que de forma indireta. Se tal argumento pode ter guarida em setores da doutrina, sua plausibilidade ainda não foi reconhecida por esta Corte, apesar de sua força persuasiva. Como já analisado, este Tribunal possui entendimento assentado no sentido de que a alteração do prazo de recolhimento da obrigação tributária não se sujeita ao princípio da anterioridade (Súmula 669).
    Portanto, devem ser levados em consideração, pelos menos nesse juízo próprio do julgamento da medida cautelar, os argumentos expendidos nas informações da Assembleia Legislativa e do Governador do Estado do Paraná, no sentido de que as alterações promovidas pela Lei n. 15.747/2007 “visam a promover o ajustamento de descontos do IPVA paranaense com os de outros Estados, sem que tais mudanças importem em qualquer aumento do valor total do tributo a ser pago pelo contribuinte”.
    Há que se ressaltar, ademais, que, no caso do IPVA, o art. 150, § 1º, da Constituição, expressamente excetua a aplicação da regra da anterioridade na hipótese da fixação da base de cálculo desse tributo, ou seja, do valor venal do veículo.
    Dessa forma, seguindo em raciocínio semelhante, se nem a fixação da base de cálculo do IPVA está submetida à incidência da regra da anterioridade, é certo que a extinção ou a redução de um desconto condicional para pagamento desse tributo poderá ter efeitos imediatos.
    Essas razões são suficientes para fundamentar esse juízo sumário de delibação.
    (…)
    Ante o exposto, voto pelo indeferimento da medida cautelar.”
    Assim, embora já tenha adotado outra orientação, tanto em decisões monocráticas, como em votos na 1ª Turma, após nova reflexão sobre o tema, prefiro decidir na linha da ADI 4016 MC, em contexto ligeiramente diverso, no sentido de que “a redução ou a extinção de desconto para pagamento de tributo sob determinadas condições previstas em lei, como o pagamento antecipado em parcela única, não pode ser equiparada à majoração do tributo em questão, no caso, o IPVA. Não-incidência do princípio da anterioridade tributária.”. 
    O acórdão recorrido divergiu desse entendimento, devendo, portanto, ser reformado.
    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO PARA, DESDE LOGO, DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para julgar improcedente o pedido inicial.
    Invertam-se os ônus sucumbenciais.
    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 
    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;
    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.
    Publique-se. 
    Brasília, 24 de junho de 2021. 
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente