Tribunal: STF
Processo: SL 1469
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-22
Data de publicação: 2021-09-22

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. ADI ESTADUAL. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE LEIS QUE DEFINIRAM A ATRIBUIÇÃO DE CATEGORIA DE SERVIDORES MUNICIPAIS POR OFENSA À SÚMULA VINCULANTE 43. ALEGADO RISCO À ECONOMIA PÚBLICA. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO ANTERIOR À INSTITUIÇÃO DE PLANO DE PARCELAMENTO INCENTIVADO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. ESTREITO ÂMBITO DE COGNIÇÃO DOS INCIDENTES DE CONTRACAUTELA. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de Guarulhos, com o objetivo de suspender acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2277182-83.2019.8.26.0000, que reconheceu a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Municipal nº 7.550/2017, nº 7.216/2013 e nº 7.650/2018, proibindo os agentes de cadastro de exercerem as atribuições previstas na legislação municipal relacionada à manutenção, controle e administração do cadastro fiscal imobiliário.
    Narra que se trata, na origem, de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela Associação dos Inspetores Fiscais do Município de Guarulhos, em face de diversos dispositivos da Lei Municipal nº 7.550/2017, sob o fundamento de indevida atribuição de funções tributárias aos agentes de cadastro do Município. Relata que a ação foi julgada parcialmente procedente, com a declaração de inconstitucionalidade de dispositivos constantes na Lei Municipal nº 7.550/2017, nº 7.216/2013 e nº 7.650/2018, acarretando a proibição dos agentes de cadastro exercerem atribuições previstas na legislação municipal relacionadas à manutenção, controle e administração do cadastro fiscal imobiliário.
    O Município alega que a decisão impugnada causa uma redução do quadro de funcionários responsáveis pela atualização cadastral e expedição de certidões, prejudicando as ações fiscalizatórias e a arrecadação do Município, em prejuízo ao erário. Aduz que a proibição imediata dos agentes de cadastro de exercerem as atribuições de manutenção, controle e administração do cadastro fiscal imobiliário causa grave lesão à ordem, segurança e economia pública, sobretudo considerando a vedação de reestruturação de carreiras públicas prevista na Lei Complementar 173/2020. Aduz, nesse sentido, que “a manutenção da decisão da Justiça Paulista representaria comprometimento da ordem pública administrativa, tendo em vista que a inexistência de funcionários para a realização desta importante atividade impossibilitando o lançamento tributário com sérios reflexos para a arrecadação e manutenção de serviços públicos essenciais”.
    Afirma, ainda, que o texto constitucional não faz qualquer reserva ou exclusividade de atribuições tributárias, como a atualização cadastral, ao cargo de inspetor fiscal de renda, sendo que os agentes de cadastro ingressaram no poder público municipal por meio de concurso público, pertencendo à carreira tributária.
    Por estas razões, requer a suspensão do acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2277182-83.2019.8.26.0000, até o julgamento do recurso extraordinário a ser interposto pelo requerente.
    Devidamente intimada, a Associação dos Inspetores Fiscais do Município de Guarulhos – ASSIFIG, autora da ADI na origem, apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, alegando, em síntese, o acerto da decisão impugnada e o descabimento do incidente de contracautela na espécie, além da inexistência de risco à ordem ou à economia públicas (doc. 17).
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc.30): 
    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. DIREITO ADMINISTRATIVO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. TRANSPOSIÇÃO DE SERVIDORES MUNICIPAIS. REQUISITOS AUTORIZADORES DA MEDIDA DE CONTRACAUTELA. AUSÊNCIA. PERIGO DE DANO INVERSO. PARECER PELO INDEFERIMENTO DA SUSPENSÃO. 
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para processar e julgar pedido de suspensão formulado em face de decisão de Tribunal de Justiça local, proferida em ação direta de inconstitucionalidade estadual, pela qual se julgou inconstitucionais normas municipais que atribuíram parcela das atribuições tributárias inerentes ao cargo de Inspetor Fiscal de Rendas aos Agentes de Cadastro, ensejando equiparação entre as funções. 
    2. O Prefeito municipal tem legitimidade ativa para atuar em juízo formulando pedido de suspensão de decisão quando a pretensão formulada veicule interesse público do ente municipal por ele administrado. 
    3. É cabível pedido de suspensão de acórdão proferido por tribunais de justiça estaduais em controle concentrado quando da subtração de efeitos da legislação impugnada decorram efeitos concretos e imediatos. 
    4. A ausência de demonstração clara e objetiva de ofensa aos valores tutelados pela medida de contracautela inviabiliza a concessão da medida. 
    — Parecer pelo indeferimento do pedido de contracautela”. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 
    In casu, trata-se de incidente de contracautela manejado contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo proferido em sede de ação direta de inconstitucionalidade estadual, pelo qual se declarou a nulidade de Leis do Município de Guarulhos/SP que alteraram as atribuições da classe de servidores municipais “Agentes de Cadastro”. Haja vista ter sido a decisão impugnada proferida por Tribunal e haja vista a natureza da controvérsia da causa de origem, verifico o cabimento em tese do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 
    Nada obstante, não se verifica no caso concreto a existência dos requisitos necessários à concessão da medida de contracautela pleiteada. Com efeito, não se vislumbra a existência de plausibilidade na argumentação do Município autor de que a decisão impugnada geraria, por si só, “sérios reflexos para a arrecadação e manutenção de serviços públicos essenciais”, haja vista que o acórdão cuja suspensão se requer foi proferido há mais de um ano (julho/2020) e, portanto, anteriormente à aprovação da Lei Municipal 7.910/2021, que instituiu o Plano de Parcelamento Incentivado, do qual supostamente decorreria a necessidade de mão de obra adicional. 
    Ademais, tendo o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo assentado a inconstitucionalidade das leis municipais na violação da Súmula Vinculante 43, ao entendimento de que teria ocorrido a indevida transposição de atribuições inerentes ao cargo de Inspetor Fiscal de Rendas aos agentes de cadastro, vislumbra-se, por um lado, a ausência de viabilidade do recurso extraordinário interposto contra a decisão impugnada e, por outro, periculum in mora inverso na manutenção de situação jurídica em desconformidade com a ordem constitucional. Deveras, eis o teor do mencionado verbete sumular, editado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal na esteira de sua jurisprudência consolidada:
    Súmula Vinculante 43: “É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido”. 
    Consigno, ainda uma vez, que o âmbito de cognição possível nos incidentes de contracautela é necessariamente restrito, devendo-se ater à existência ou não de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Destarte, a análise acerca da correta aplicação ao caso concreto da Súmula Vinculante 43 haverá de ser feita no julgamento do ARE 1.324.152, de relatoria do Eminente Ministro Dias Toffoli, não podendo constituir o objeto precípuo do presente pedido de suspensão, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 22 de setembro de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente