Tribunal: STF
Processo: SS 5484
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-16
Data de publicação: 2021-04-16

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. COMBATE À PANDEMIA DA COVID-19. DECISÃO IMPUGNADA QUE AFASTA RESTRIÇÕES TEMPORÁRIAS AO FUNCIONAMENTO DE ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS, PREVISTAS EM DECRETO MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE RISCO À SAÚDE PÚBLICA. FUMUS BONI IURIS. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ATO NORMATIVO EDITADO EM CONFORMIDADE COM AS COMPETÊNCIAS DO MUNICÍPIO. PREVISÃO NO ART. 3º DA LEI FEDERAL 13.979/2020. FUNDAMENTAÇÃO IDÔNEA DE CARÁTER TÉCNICO-CIENTÍFICO. RAZOABILIDADE. NÃO ENQUADRAMENTO DA IMPETRANTE COMO ATIVIDADE ESSENCIAL. AUSÊNCIA DE LICENCIAMENTO EM ÂMBITO LOCAL. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.
    Decisão: Trata-se de suspensão de segurança ajuizada pelo Município de Jundiaí/SP contra decisão monocrática proferida por desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, nos autos do Agravo de Instrumento nº 2059851-04.2021.8.26.0000, que concedeu tutela provisória recursal, para permitir o funcionamento dos estabelecimentos da empresa Centerlar Comércio de Utilidades Ltda, com as restrições próprias das atividades consideradas essenciais. 
    Narra o Município autor que, no exercício da fiscalização das medidas restritivas impostas por meio de decreto municipal para o combate à pandemia da Covid-19, determinou o fechamento de estabelecimento da empresa Centerlar Comércio de Utilidades Ltda. Informa que a mesma ingressou com mandado de segurança na origem, alegando, em síntese, que atuaria “no ramo de supermercados”, razão pela qual se enquadraria nas exceções previstas no decreto municipal, relacionadas ao exercício de atividades essenciais. Relata que houve o indeferimento de liminar pleiteada em primeira instância, mas que, em sede de agravo de instrumento, foi deferida tutela recursal, a fim de que os estabelecimentos da impetrante pudessem funcionar como se atividades essenciais fossem. 
    Alega o Município que a decisão ora impugnada gera grave lesão à saúde pública, pois “pois afeta diretamente a autonomia do município na coordenação das ações envolvendo a proteção da saúde coletiva num contexto de agravamento da crise sanitária que se instalou no país em decorrência da Pandemia covid 19”. Argumenta não haver no território municipal vagas de UTI disponíveis e que há insuficiência de insumos, circunstâncias estas que, aliadas ao aumento no números de contágios, revela a “sobrecarga sobrecarga de um SUS já em iminência de colapsar”. Aduz que a decisão impugnada gerará o aumento do contágio pelo coronavírus, pois e empresa impetrante possui dois estabelecimentos no Município em vias de grande circulação, e que “os cadastros fiscais de tais estabelecimentos demonstram que a mesma não se enquadra como mercado ou supermercado, atuando no ramo de comercio de utilidades”. Sustenta não se tratar de empresa congênere a supermercado, “ainda que haja algum comercio de alimentos (salgadinhos, balas, biscoitos, etc.)”, pois a venda destes produtos não constitui a atividade predominante da empresa, conforme restaria demonstrado tanto pelos documentos fiscais, quanto por seu sítio eletrônico a até por seu nome fantasia (“Maravilhas do Lar”). 
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão liminar da decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 2059851-04.2021.8.26.0000 e, posteriormente, a confirmação da liminar, a fim de que a decisão impugnada reste suspensa até o trânsito em julgado do processo na origem. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016). 
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 
    In casu, a controvérsia em discussão deriva de decisão proferida em agravo de instrumento, que afastou no caso concreto restrições ao funcionamento de estabelecimentos comerciais em geral, previstas em decreto expedido pelo Prefeito de Jundiaí/SP. A decisão ora impugnada se fundamentou essencialmente no fato de que os estabelecimentos comerciais da empresa impetrante também comercializam produtos alimentícios, de higiene, de saúde e bebidas, razão pela qual seu funcionamento estaria permitido pelo decreto municipal. 
    Com efeito, na presente situação de pandemia da COVID-19, especialmente na tentativa de equacionar os inevitáveis conflitos federativos, sociais e econômicos existentes, a gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitadas a competência constitucional e a autonomia de cada ente da Federação. Esse entendimento foi explicitado pelo Plenário desta Suprema Corte no referendo da medida cautelar proferida na ADI 6.341 – ação proposta em face de dispositivos da Lei Federal 13.979/2020 -, ocasião em que restou consignado que os entes federativos possuem competência administrativa comum e legislativa concorrente para dispor sobre o funcionamento de serviços públicos e outras atividades econômicas no âmbito de suas atribuições, nos termos do art. 198, I, da Constituição Federal. 
    Sobre o tema, também deve ser destacada o que assentado na ADPF 672, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgada em 13/10/2020, em cuja ementa se assentou que:
     “Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990)”.
    Deveras, o Supremo Tribunal Federal tem seguido essa compreensão, forte no entendimento de que a competência da União para legislar sobre assuntos de interesse geral não afasta a incidência das normas estaduais e municipais expedidas com base na competência legislativa concorrente, devendo prevalecer aquelas de âmbito regional, quando o interesse sob questão for predominantemente de cunho local. Trata-se da jurisprudência já sedimentada neste Tribunal, no sentido de que, em matéria de competência federativa concorrente, deve-se respeitar a denominada predominância de interesse. 
    Parece ser essa a hipótese em análise nestes autos, segundo os precedentes e lições aqui expostos. Isto porque o Prefeito de Jundiaí/SP, nos limites de sua competência, estabeleceu, entre outras, medidas de restrição ao funcionamento de diversos estabelecimentos comerciais, fundamentando-as na necessidade de redução da interação entre as pessoas como forma de diminuição da propagação da Covid-19 em âmbito municipal, haja vista o aumento dos números de casos e internações (preâmbulo do Decreto nº 29.789, de 05 de março de 2021, do Prefeito de Jundiaí/SP – doc.7). O ato administrativo em questão excetuou o funcionamento de atividades consideradas essenciais, mencionando, em seu artigo 2º, estabelecimentos relacionados ao abastecimento dos munícipes, a saber: “a) hipermercados e congêneres (supermercados, mercados, armazéns, açougues, padarias, lojas de conveniência, varejões, feiras livres e hortifrútis); b) lojas de produtos alimentícios (confeitarias, bolos, docerias, sorveterias e congêneres); c) postos de combustíveis; d) distribuidoras de gás de cozinha; e) distribuidoras de água mineral; f) estabelecimentos de comercialização de produtos para animais; g) estabelecimentos de produtos agropecuários e floricultura; h) fornecimento de água e coleta e manutenção de esgoto”. 
    Neste exercício de cognição não exauriente sobre matéria, verifico, inicialmente, que a imposição de restrições ao funcionamento de estabelecimentos comerciais é medida de combate à pandemia da Covid-19 prevista no rol exemplificativo do art. 3º da Lei Federal 13.979/2020, tendo a Municipalidade competência para o estabelecimento de tais medidas, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, acima mencionada. Saliente-se que a vigente redação da Lei Federal 13.979/2020 prevê expressamente competir a cada ente da federação, nos limites de sua competência, a definição, em decreto, do rol das atividades consideradas essenciais, in verbis:
    Lei Federal 13.979/2020, art. 3º, §9º (com a redação dada pela Lei Federal 14.035/2020). “A adoção das medidas previstas neste artigo deverá resguardar o abastecimento de produtos e o exercício e o funcionamento de serviços públicos e de atividades essenciais, assim definidos em decreto da respectiva autoridade federativa”. 
    Ademais, saliento que, ao menos nesta análise sumária, a medida restritiva em questão se revela dotada de razoabilidade, haja vista o cenário relatado de colapso do sistema de saúde, além da limitação temporal de sua vigência, de apenas poucos dias, a indicar a plena observância da disposição do §1º do art. 3º Lei Federal 13.979/2020, in verbis: 
    Lei Federal 13.979/2020, art. 3º, §1º. “As medidas previstas neste artigo somente poderão ser determinadas com base em evidências científicas e em análises sobre as informações estratégicas em saúde e deverão ser limitadas no tempo e no espaço ao mínimo indispensável à promoção e à preservação da saúde pública”. 
    No que pertine especificamente à empresa impetrante na origem, verifica-se, neste juízo provisório, que a mesma não se enquadra nas exceções previstas no decreto municipal relacionadas ao abastecimento dos munícipes. Isto porque, ainda que em suas lojas haja efetivamente algum comércio de gêneros alimentícios, documento expedido pela Prefeitura Municipal de Jundiaí/SP (doc. 07, fls. 30 e ss.) demonstra que referidos estabelecimentos se encontram licenciados em âmbito municipal exclusivamente para o “Comércio Varejista de Mercadorias”, pendendo ainda de análise e aprovação seu licenciamento para a atividade de “Comércio Varejista de Mercadorias em Geral, com Predominância de Produtos Alimentícios – Hipermercados” (CNAE 4711-3/01). Saliente-se, no ponto, que a solicitação de licenciamento para o exercício de referida atividade se deu em 27/01/2021, isto é, já no curso da pandemia da Covid-19 (doc. 07, p. 39). 
    Destarte, não se revela adequado o enquadramento dos estabelecimentos da impetrante como congêneres a supermercados, de modo que deve ser privilegiada, ao menos neste juízo liminar, a atuação administrativa municipal, a qual, como mencionado, funda-se em ato normativo expedido no exercício de competência legítima do Município, conforme já reconhecido pelo Plenário desta Corte, e em cujo conteúdo inexiste desproporcionalidade ou irrazoabilidade. 
    Assentada a plausibilidade da argumentação formulada pelo Município, resta inegável, lado outro, que a decisão atacada representa potencial risco de violação à ordem público-administrativa, no âmbito do Município de Jundiaí/SP e região, bem como à saúde pública, dada a real possibilidade que venha a desestruturar as medidas por ele adotadas como forma de fazer frente a essa epidemia, em seu território, contribuindo para o agravamento da sobrecarga verificada no sistema de saúde. 
    Portanto, evidenciado o fumus boni iuris e o ínsito periculum in mora que a questão envolve, verifica-se a necessidade de concessão de provimento cautelar, haja vista a verificação dos requisitos legais previstos no art. 15, §4º, da Lei nº 12.016/2009 e art. 297 do Regimento Interno do STF.
    Ex posits, DEFIRO a liminar, para suspender a decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 2059851-04.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, de modo a restabelecer a eficácia dos atos administrativos impugnados na origem, até ulterior decisão neste incidente. 
    Comunique-se com urgência.
    Após, notifique-se o autor do mandado de segurança na origem para manifestação. 
    Na sequência, abra-se vista dos autos à douta Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 16 de abril de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente