Tribunal: STF
Processo: SS 5499
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-22
Data de publicação: 2021-06-22

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. COMBATE À PANDEMIA DA COVID-19. DECISÃO IMPUGNADA QUE SUSPENDE RESTRIÇÕES TEMPORÁRIAS A ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS PREVISTAS EM DECRETO MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE RISCO À SAÚDE PÚBLICA. FUMUS BONI IURIS. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ATO NORMATIVO EDITADO EM CONFORMIDADE COM AS COMPETÊNCIAS DO MUNICÍPIO. PREVISÃO NO ART. 3º DA LEI FEDERAL 13.979/2020. FUNDAMENTAÇÃO IDÔNEA DE CARÁTER TÉCNICO-CIENTÍFICO. RAZOABILIDADE. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Ministério Público de São Paulo contra decisão monocrática proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 2136651-73.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça de São Paulo, através da qual foi deferida tutela provisória de urgência para sustar os efeitos do Decreto Municipal nº 8.040, de 11 de junho de 2021, do Prefeito de Catanduva/SP, que estabeleceu, entre outras restrições ao funcionamento de estabelecimentos comerciais como medida de combate à pandemia de Covid-19, que os supermercados localizados no território municipal deveriam funcionar exclusivamente pelo sistema de delivery.
    Narra o requerente que a Associação Paulista de Supermercados impetrou mandado de segurança coletivo na origem contra ato do Prefeito de Catanduva, com vistas ao afastamento da mencionada medida restritiva, tendo o juízo de primeira instância indeferido pedido de liminar formulado. Informa que, em sede de agravo de instrumento, o desembargador relator do feito no TJ/SP concedeu tutela provisória de urgência, ao fundamento de que a atividade exercida pelas empresas representadas pela associação impetrante teria natureza essencial. 
    Sustente que a decisão impugnada “constitui grave lesão à ordem e à saúde públicas”, na medida em que o decreto municipal impugnado veicula medida necessária à contenção do avanço da pandemia no Município de Catanduva/SP. Aduz que a taxa global de ocupação de leitos de UTI na região de São José do Rio Preto/SP (onde se localiza o Município de Catanduva) é atualmente superior a 90% e que o número de casos de Covid-19 e óbitos se mostra bastante elevado. Alega que o ato normativo impugnado teria sido embasado em parecer técnico do Comitê Municipal de Enfrentamento ao novo Coronavírus, o qual destacou a situação de colapso do sistema de saúde, recomendando a adoção do lockdown, e que o hospital para tratamento de Covid-19 localizado no Município (Hospital Emílio Carlos) tem apresentado taxas de ocupação superiores a 100%. 
    Argumenta que o Município editou o ato impugnado na origem no exercício de sua regular competência constitucional “em face das peculiaridades e da situação epidemiológica local e regional”. Assevera que a decisão impugnada tem potencial lesivo, por representar “sinalização acerca da possibilidade e do incentivo ao abrandamento do isolamento social, não só na região de Catanduva, mas em todo o Estado, militando contra toda a estratégia governamental no enfrentamento do Covid-19, tomada de forma emergencial e excepcional em face do agravamento da situação nos últimos dias, em que o número de mortes e de pessoas infectadas tem batido recordes em todo o país, tornando o Brasil epicentro mundial da pandemia”. 
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da execução da liminar concedida no Mandado de Segurança nº 2136651-73.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, até o seu trânsito em julgado. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15, caput, da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 
    In casu, a controvérsia em discussão deriva de decisão proferida em mandado de segurança em curso perante o Tribunal de Justiça de São paulo, nos quais restou afastada a determinação, constante em decreto municipal, de que estabelecimentos como supermercados, hipermercados, mercearias, padarias, açougues e similares, funcionem exclusivamente em sistema de entrega em domicílio (delivery), permanecendo com portas fechadas. Da leitura da mencionada decisão (doc. 04, fls. 146 e ss.) depreende-se que o desembargador relator entendeu demonstrada “a possibilidade de lesão grave e de difícil reparação por se tratar de serviço essencial à população”. 
    Com efeito, na presente situação de pandemia da COVID-19, especialmente na tentativa de equacionar os inevitáveis conflitos federativos, sociais e econômicos existentes, a gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitadas a competência constitucional e a autonomia de cada ente da Federação. Esse entendimento foi explicitado pelo Plenário desta Suprema Corte no referendo da medida cautelar proferida na ADI 6.341 ação proposta em face de dispositivos da Lei Federal 13.979/2020 -, ocasião em que restou consignado que os entes federativos possuem competência administrativa comum e legislativa concorrente para dispor sobre o funcionamento de serviços públicos e outras atividades econômicas no âmbito de suas atribuições, nos termos do art. 198, I, da Constituição Federal.
    Sobre o tema, também deve ser destacada o que assentado na ADPF 672, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgada em 13/10/2020, em cuja ementa se assentou que:
    “Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990)”.
    Deveras, o Supremo Tribunal Federal tem seguido essa compreensão, forte no entendimento de que a competência da União para legislar sobre assuntos de interesse geral não afasta a incidência das normas estaduais e municipais expedidas com base na competência legislativa concorrente, devendo prevalecer aquelas de âmbito regional, quando o interesse sob questão for predominantemente de cunho local. Trata-se da jurisprudência já sedimentada neste Tribunal, no sentido de que, em matéria de competência federativa concorrente, deve-se respeitar a denominada “predominância de interesse”.
    Parece ser essa a hipótese em análise nestes autos, segundo os precedentes e lições aqui expostos. Isto porque o Prefeito de Catanduva/SP, nos limites de sua competência, estabeleceu medidas de caráter temporário e excepcional, para o período de 15 a 29 de junho, dentre as quais a submissão de estabelecimentos como supermercados e farmácias ao regime exclusivo de delivery, fundamentando-as na necessidade de redução da interação entre as pessoas como forma de diminuição da propagação da Covid-19 em âmbito municipal, haja vista o aumento dos números de casos e internações (preâmbulo do Decreto nº 8.040, de 11 de junho de 2021 – doc. 04, fls. 93/97).
    Neste exercício de cognição não exauriente sobre matéria, verifico, inicialmente, que a imposição de restrições ao funcionamento de estabelecimentos comerciais é medida de combate à pandemia da Covid-19 prevista no rol exemplificativo do art. 3º da Lei Federal 13.979/2020, tendo a Municipalidade competência para o estabelecimento de tais medidas, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, acima mencionada. Saliente-se que a vigente redação da Lei Federal 13.979/2020 prevê expressamente competir a cada ente da federação, nos limites de sua competência, a definição, em decreto, do rol das atividades consideradas essenciais, in verbis:
    Lei Federal 13.979/2020, art. 3º, §9º (com a redação dada pela Lei Federal 14.035/2020). “A adoção das medidas previstas neste artigo deverá resguardar o abastecimento de produtos e o exercício e o funcionamento de serviços públicos e de atividades essenciais, assim definidos em decreto da respectiva autoridade federativa”.
    Ademais, saliento que, ao menos nesta análise sumária, a medida restritiva em questão se revela dotada de razoabilidade, haja vista o cenário relatado de colapso do sistema de saúde e a manutenção de meio alternativo para o comércio de produtos essenciais (delivery), além da limitação temporal de sua vigência, de apenas poucos dias, a indicar a plena observância da disposição do §1º do art. 3º Lei Federal 13.979/2020, in verbis:
    Lei Federal 13.979/2020, art. 3º, §1º. “As medidas previstas neste artigo somente poderão ser determinadas com base em evidências científicas e em análises sobre as informações estratégicas em saúde e deverão ser limitadas no tempo e no espaço ao mínimo indispensável à promoção e à preservação da saúde pública”.
    Destarte, tratando-se de ato normativo expedido no exercício de competência legítima do Município, conforme já reconhecido pelo Plenário desta Corte, amparado em dados técnicos e científicos, e inexistindo desproporcionalidade ou irrazoabilidade em seu conteúdo, impõe-se o reconhecimento da plausibilidade da argumentação do requerente, de modo a ser privilegiada a iniciativa local nesse juízo liminar.
    Inegável, lado outro, que a decisão atacada representa potencial risco de violação à ordem público-administrativa, no âmbito do Município de Catanduva/SP e região, bem como à saúde pública, dada a real possibilidade que venha a desestruturar as medidas por ele adotadas como forma de fazer frente a essa epidemia, em seu território, contribuindo para o agravamento da sobrecarga verificada no sistema de saúde.
    Portanto, evidenciado o fumus boni iuris e o ínsito periculum in mora que a questão envolve, verifica-se a necessidade de concessão de provimento cautelar, haja vista a verificação dos requisitos legais previstos no art. 15, §4º, da Lei nº 12.016/2009 e art. 297 do Regimento Interno do STF.
    Ex positis, DEFIRO a liminar, para suspender a decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 2136651-73.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, de modo a restabelecer a plena eficácia do Decreto nº 8.040, de 11 de junho de 2021, do Prefeito de Catanduva/SP, até ulterior decisão nestes autos.
    Comunique-se com urgência o Tribunal de Justiça de São Paulo.
    Após, notifique-se a associação impetrante dos mandado de segurança na origem para manifestação.
    Na sequência, abra-se vista dos autos à douta Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 22 de junho de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
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