Tribunal: STF
Processo: Rcl 50019
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-17
Data de publicação: 2021-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada por José Nagel contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), proferido nos autos do Processo nº TC-046.423/2012-5, “em detrimento do que fora decidido por essa Suprema Corte nos autos do referido AG. REG. NO MS nº 25.405/DF”. Aponta, ainda, como desrespeitada a eficácia da Súmula Vinculante nº 3.



    O reclamante defende que, “já na vigência da Emenda Constitucional nº 20/1998 e da Lei nº 10.356/2001”, o MS nº 25.405/DF (por si impetrado) foi julgado extinto pelo STF, com resolução de mérito (CPC/73, art. 269, II), tendo sido reconhecido “’[seu direito] à incorporação da vantagem prevista no art. 193 da Lei nº 8112/90’, no momento de sua passagem para a inatividade, consoante fundamentação então exarada em sede liminar”.



    Argumenta que o direito de incorporar aos proventos a vantagem patrimonial integrada à remuneração pelo exercício de função gratificada ou cargo em comissão também fora reconhecido pelo TCU, já sob égide da estrutura administrativa da Lei nº 10.356/2001, tanto por meio do Acórdão nº 2076/2005 (Processo TC-14.277/1999-9), quanto mediante o Acórdão nº 1309/2006-TCU-Plenário. Afirma que esse último ato administrativo reveste-se de “caráter normativ[o] e vinculante” (ar. 264, § 3º, do RITCU), porquanto exarado em resposta a consulta formulada pela Presidência da Câmara dos Deputados.



    José Nagel aduz, ainda, que, nos autos do Processo TC-019.318/2007-3, o TCU exarou o Acórdão nº 7471/2012-TCU-Primeira Câmara, mediante o qual foi dado parcial provimento a seu “pedido de reexame [...], ficando expressamente assegurada a possibilidade de edição de novo ato de aposentadoria, com a inclusão da vantagem anteriormente questionada nos autos TC-014.277/1999-9”. Sustenta que



    “[c]om base em tal deliberação, imediatamente foi apresentado novo requerimento de aposentadoria, renovando-se a inclusão autorizada, desta feita sem questionamento algum, da vantagem decorrente da ‘Opção’ prevista no art. 2º da Lei nº 8.911/94 cumulativa com os Quintos (cf. AG. REG. NO MS 25.405/DF; Acórdão 2076/2005-TCU-Plenário; Acórdão 1309/2006-TCU-Plenário e Acórdão 7471/2012-TCU-Primeira Câmara), o que resultou no pronto julgamento pela legalidade, ordenando-se o respectivo registro (cf. Acórdão de Relação nº 6960/2013 – Segunda Câmara, Sessão de 26/11/2013, TC-025.607/2013-8 - doc. 07).”



    Pondera que corrobora com a conclusão a que se chegou no MS nº 25.405 (no sentido do direito à incorporação da vantagem pecuniária prescrita no art. 193 da Lei nº 8.112/93 aos proventos de servidor público) o entendimento firmado no “Acórdão nº 448/2016-TCU-Plenário, Sessão de 02/03/2016”, exarado pelo TCU “após as sucessivas promulgações das Emenda Constitucionais 20/1998, 41/2003 e 47/2005”, em consulta formulada pelo então Presidente do STF, Min. Ricardo Lewandowski (TC-021.726/2015-9).



    A parte reclamante afirma que, não obstante estar o seu direito assegurado por decisão judicial transitada em julgado no MS nº 25.405 e diversos atos administrativos exarados há mais de 5 anos - e, portanto, excluídos do poder de autotutela da Administração Pública, por força do art. 54 da Lei nº 9.784/99 -,



    “foi surpreendido com o recebimento do Ofício 2143/2021-TCU/Segep, datado de 27/07/2021, confirmando a grave e injustificada violação à coisa julgada material emanada do MS 25.405 (art. 502 do CPC9), inclusive, sem observância da Súmula nº 03 desse STF, supostamente em face de nova mudança da jurisprudência do TCU (cf. Acórdão nº 2988/2018-Plenário, Sessão de 12/12/2018, TC-27.914/2013-5 - doc. 09) sobre a matéria anteriormente examinada no julgado paradigma, fazendo-se acompanhar do anúncio de exclusão da questionada vantagem na Folha de Pagamento de Agosto/2021, no valor de R$ 2.702,72, sem prejuízo do posterior exercício do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal (cf. Itens 9 e 11 do Ofício nº 2143/2021-TCU-Segep - doc. 10)”.



    José Nagel afirma que “protocolizou, em 17/08/2021, o recurso administrativo” junto ao TCU, no qual alega, dentre outras razões, a violação à coisa julgada formada no MS nº 25.405 e aos postulados do contraditório e da ampla defesa (tendo em vista a Súmula Vinculante nº 3).



    Sustenta que o órgão ora reclamado incorreu, mais uma vez, na violação à autoridade do STF, por meio de “decisão administrativa publicada no Boletim Administrativo/BTCU n° 182, de 27/09/2021, com base em parecer administrativo (doc. 13), alegando, em síntese, o caráter continuado da relação jurídica do inativo”.



    O reclamante aduz que 



    “a presente ação reclamatória tem por foco essencialmente a inobservância da Súmula Vinculante nº 03 desse STF, e o descumprimento do que assentado no referido julgado (revestido de coisa julgada material), bem como seus reflexos nos proventos atuais e futuros do ora reclamante, enquanto for mantida a mesma estrutura remuneratória disciplinada pela Lei nº 10.356/2001 (vigente na data da impetração e do julgamento de mérito do AG. REG. NO MS 25.405/DF), ou seja, salvo lei superveniente, o que, data venia, não se equivale à acórdão, ato ou parecer administrativos do TCU.”



    José Nagel defende que não devem prevalecer as razões suscitadas no âmbito do TCU para manter a cessação do pagamento da vantagem pecuniária em seus proventos (a saber: “suposta falta de previsão legal da vantagem denominada ‘Opção’ ‘na estrutura remuneratória deste Tribunal, disciplinada pela Lei nº 10.356/2001’” e “impossibilidade de se assegurar o pagamento de qualquer vantagem financeira, na aposentadoria, não integrante da ‘remuneração do cargo efetivo’, após a vigência do art. 40, § 2º, da Emenda Constitucional 20/1998”), pois referentes a previsões normativas vigentes quando da impetração do MS nº 25.405/DF e seu julgamento pelo STF, de modo que



    “não se enquadrariam no conceito de ‘modificações supervenientes do contexto fático-jurídico’, segundo as quais estariam, constitucionalmente, autorizadas as eventuais absorções e/ou eliminações de vantagens ou parcelas concedidas judicialmente, sem violação à garantia fundamental da coisa julgada (CRFB, art. 5º, XXXVI)”.



    No ponto, sustenta que a incorporação definitiva de vantagem pecuniária integrada à remuneração ou provento de servidor público ocorre “somente nas hipóteses legais de novas reestruturações remuneratórias da carreira”, indicando julgados do STF como reforço da tese.



    Ainda, o reclamante aduz que 



    “não prospera a linha argumentativa do órgão reclamado de que, com a recusa do registro do ato de aposentadoria e o retorno à atividade do ora reclamante, em 11/12/2012, a nova aposentadoria passou a ter fundamentação diferente daquela concedida em 15/4/2003, a qual estaria vinculada à decisão judicial em foco.”



    Nesse tocante, apresenta dois fundamentos: i) “a chamada eficácia temporal vinculada à coisa julgada relaciona-se com uma situação de fato e de direito que lhe deram causa (exercício de mais de 10 anos de função de confiança até 15/01/1995, ou seja, durante a vigência do art. 193 da Lei nº 8.112/90, condicionado a termo ou condição futura)” e ii) “o próprio órgão reclamado (Acórdão nº 7471/2012-TCU-Primeira Câmara, Sessão de 04/12/2012, TC-019.318/2007-3), ao examinar o pedido de reexame, interposto na esfera administrativa, declarou que o direito à referida vantagem não estaria sendo afetada pela demora ou alteração de natureza distinta (v.g. base de cálculo) daquilo que decidido no MS 25.405/DF”.



    Por fim, a parte autora aduz 



    “dois outros graves e injustificados equívocos do órgão reclamado: (i) a ausência de manifestação acerca dos ‘motivos determinantes’ da decisão transitada em julgado (como já havia sido feito anteriormente: Acórdão 2076/2005-TCU-Plenário, e Acórdão nº 7471/2012-TCU-1ª Câmara), bem como (ii) a ‘relação instantânea’ no momento da aquisição do direito à vantagem questionada, ao invés de “trato continuado” (como também já havia sido reconhecido pelo Acórdão 448/2016-TCU-Plenário).”



    O reclamante conclui que



    “o efeito prático e concreto da respeitável decisão proferida no AG. REG. NO MS nº 25.405/DF foi único e exclusivamente o de garantir o princípio da segurança jurídica ao jurisdicionado que buscou a proteção do Supremo Tribunal, contra uma existente confusão interpretativa então reinante no âmbito do órgão reclamado, assegurando, ao ora reclamante, com a prolação do referido pronunciamento sentencial nos moldes do art. 269, II, do CPC/73, o direito à incorporação da parcela de Opção cumulativa com os Quintos, no momento de sua passagem para inatividade, por força do cumprimento em atividade dos requisitos temporais previstos no art. 193 da Lei nº 8.112/90, durante a sua vigência, de forma independente do implemento simultâneo do direito à aposentadoria.”



    Nesse contexto, defende que, “no caso concreto, somente essa Suprema Corte, assim mesmo se legitimamente instaurada à competente instância recursal ou rescisória, poderia rever ou desconstituir o conteúdo de suas próprias decisões”



    Especificamente quanto à Súmula Vinculante nº 3, José Nagel sustenta que a autoridade reclamada, ao notificar a possibilidade de “posterior [...] recurso de reconsideração”, atuou com 



    “completo desprezo do direito ao contraditório e à ampla defesa previamente à supressão da ‘requestionada’ vantagem pecuniária que vinha sendo paga ao servidor aposentado: há mais de 5 (cinco) anos ininterruptos e há mais 18 (dezoito) anos, com uma simples interrupção de alguns dias, para apresentação de novo pedido de aposentadoria.”



    Requer 



    “(i) a imediata concessão da medida cautelar (art. 989-II do CPC), para suspender os efeitos do ato reclamado, e sua execução, até o julgamento final da presente reclamação, dado o fundado receio de dano irreparável ocasionado pela inobservância da Súmula Vinculante nº 03 e pelo trânsito em julgado do supracitado decisum (AG. REG. MS 25.405/DF); 



    (ii) alternativamente, que sejam suspensos, também até o julgamento final da presente reclamação, os efeitos do item 9.2 do Acórdão nº 2.988/2018-TCU-Plenário, por meio do qual, sem audiência prévia do ora reclamante e apresentação dos motivos determinantes, o órgão reclamado afastou a integridade da aplicação e interpretação do art. 193 da Lei nº 8.112/90, inaugurada pelo pronunciamento judicial contido no referido MS 25.405/DF, então adotado pelo AC 2076/2005, seguido de diversos outros Acórdãos do Plenário do órgão reclamado, dentre os quais o AC 1309/2006 e o AC 448/2016, estes dois últimos revestidos de caráter normativo (cf. art. 264, § 3º, do Regimento Interno daquela própria Corte de Contas);



    (...)



    vi) [que] seja, ao final, confirmada a antecipação de tutela que houver sido concedida, julgando-se, no mérito, procedente a presente Reclamação, para o fim de anular, em definitivo, a decisão reclamada e todos os demais atos a ela pertinentes.”



    É o relatório. Decido.



    Das razões apresentadas na peça vestibular, tem-se que a matéria controvertida na presente reclamatória relaciona-se com o alegado direito de José Nagel de “aplicação cumulativa e prospectiva da ‘parcela Opção com os Quintos’, quando cumpridos os pressupostos do art. 193 da Lei nº 8.112/90 em atividade, antes de 18/01/1995 (‘ainda que sem os requisitos para aposentação em qualquer modalidade’)”.



    O reclamante defende que o Tribunal de Contas da União desrespeitou a Súmula Vinculante nº 3, porquanto cessado o pagamento da parcela sem lhe ser oportunizado o contraditório prévio. Eis o teor do paradigma:



    “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.”



    Aponta, ainda, como desrespeitada a decisão proferida pelo ministro Eros Grau, em sede de agravo regimental no MS nº 25.405/DF, mediante a qual se reportou ao Acórdão TCU nº 2.076/05 (exarado em sede embargos de declaração opostos contra o Acórdão TCU nº 589/05) para extinguir o mandamus com resolução do mérito, nos termos do art. 269, II, do CPC/73. Vide:



    “DECISÃO: O ora agravante junta aos autos acórdão do Tribunal de Contas da União reconhecendo o direito à percepção da parcela questionada no presente mandado de segurança [fls. 464/493]. Pretende, com isso, a extinção do feito com julgamento do mérito, ante o reconhecimento do pedido por parte da autoridade impetrada.



    2. O acórdão prolatado pela Corte de Contas reconheceu o direito do impetrante à incorporação da vantagem prevista no art. 193 da Lei n. 8.112/90, transcrevendo os fundamentos da decisão que concedeu a medida liminar no presente writ [fls. 167/168].



    3. Ressaltou, por fim, que a decisão que posteriormente negou seguimento ao mandado de segurança, cassando a medida liminar, ocorreu por questão meramente processual, em face da pendência de recurso administrativo dotado de efeito suspensivo.



    4. A decisão da autoridade coatora que, ao rever o ato, garantiu o direito pugnado pelo impetrante, sem que houvesse determinação judicial, visto que não mais vigia a medida liminar, implica reconhecer a procedência do pedido deduzido na impetração.



     Reconsidero a decisão de fls. 425/426 para extinguir o mandado de segurança, com fundamento no art. 269, II,do CPC, c/c art. 21, § 1º, do RISTF.”



    Não há como se acolher a reclamação com paradigma no mandamus, pois se questiona, na presente ação, atos do TCU consistentes no Acórdão 2.988/2018-TCU-Plenário e seus consectários, os quais se distinguem daquele em referência no MS nº 25.405/DF (Decisão 844/2001). 



    No paradigma, o que se decidiu, em caráter preventivo, foi a interpretação do art. 193 da Lei 8.112/1990, no sentido de possibilitar ao servidor incorporar aos proventos a vantagem “opção” (acréscimo devido ao servidor ocupante em cargo ou função de confiança, na hipótese de haver optado pela remuneração do cargo efetivo nos termos do art. 2º da Lei 8.911/94), desde que preenchidos apenas os requisitos temporais do dispositivo, independentemente do cumprimento do requisitos para aposentação em 18/1/1995 (data de sua revogação).



    Na presente reclamação, o direito do reclamante de se aposentar com o valor do cargo efetivo acrescido de percentual da função gratificada ou do cargo em comissão (opção do art. 2º da Lei 8.911/94) cumulada com VPNI decorrente de “quintos” foi recusada não em razão da revogação do art. 193 da Lei 8.112/1990 antes de José Nagel reunir os requisitos da aposentação (entendimento revisto no Acórdão TCU nº 2.076/05 que fundamentou a extinção do MS nº 25.405/DF com resolução do mérito); mas por razões distintas que não foram objeto do mandamus paradigma, a saber: a) desde a edição da EC nº 20/98, ser vedada a concessão de benefício previdenciário em valor superior à “remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão” (art. 40, § 2º, da CF/88) e b) os cargos em comissão e as funções gratificadas no âmbito do TCU terem sido transformadas em funções comissionadas cujo fracionamento é vedado pela Lei nº 10.356/2001.



    No Acórdão 2.988/2018-TCU-Plenário, foram veiculadas as seguintes determinações, após as alterações decorrentes do Acórdão de Relação 2.232/2020-TCU-Plenário:



    “9.1. conhecer desta representação e considerá-la parcialmente procedente; 



    9.2. deixar assente que os servidores do Tribunal de Contas da União que tenham satisfeito os pressupostos temporais estabelecidos no art. 193 da Lei 8.112/1990 e os requisitos para aposentadoria até 18/1/1995, podem acrescer aos proventos de inatividade, deferidos com base na remuneração do cargo efetivo, o valor da função de confiança, paga pelo valor integral, ou a vantagem dos quintos/décimos/VPNI, de forma não cumulativa, em razão da vedação contida no § 22 do próprio art. 193 da Lei 8.112/1990; 



    9.3. determinar à Secretaria-Geral de Administração que transforme em vantagem pessoal, passível de absorção pelos reajustes específicos concedidos às carreiras a que pertencem os servidores deste Tribunal, a retribuição parcial da função comissionada ("opção") paga a inativos e pensionistas cujos proventos são calculados com base na remuneração do servidor ativo e cujos atos concessórios já tenham sido objeto de registro.“ (e-Doc 13, p. 1)



    Outrossim, conforme relatado, a aposentadoria do reclamante, objeto do MS nº 25.405/DF, foi considerada ilegal pela 1ª Câmara do TCU, tendo ele retornado à atividade e, posteriormente, solicitado nova aposentadoria, a qual se submeteu às regras em vigor na data da nova concessão. Transcrevo trecho da decisão reclamada:



     “observa-se que o servidor retornou à atividade em 11/12/2012 (peça 38), averbou período de contribuição junto ao Regime Geral de Previdência Social (peça 39), e solicitou nova concessão de aposentadoria a contar de 28/12/2012. Sobre essa nova concessão cumpre destacar o esclarecido no item 9.2 do Acórdão 7.471/2012-TCU-P Câmara, no sentido de que, no caso de retomo à atividade, ele deveria se submeter às regras em vigor na data da nova concessão.” (e-Doc 15, p. 5).



    Adstrito o julgador, pelo princípio da congruência, aos pedidos veiculados no MS nº 25.405/DF, não há como se acolher a presente reclamação para ampliar os limites objetivos do julgado, afastando a atuação da Corte de Contas da União no exercício de suas prerrogativas constitucionais de controle de legalidade dos atos de aposentadoria de servidor público (CF/88, art. 71, III).



    Dessa perspectiva, e sem adentrar no acerto ou não da decisão do TCU ora reclamada, entendo que o objeto da presente reclamação não possui estrita aderência com a decisão paradigma.



    Rejeito a alegada violação à Súmula Vinculante nº 3, porquanto, no caso em tela, se trata de determinação expedida pelo TCU para fins de cumprimento das providências constantes no Acórdão TCU nº 2.988/2018, que atinge uma coletividade de servidores integrantes do órgão controlado. 



    Ademais, a própria decisão reclamada revela que o contraditório e a ampla defesa foram observados, sendo oportunizado ao reclamante a apresentação de recurso administrativo ao ser comunicado das referidas providências determinadas no Acórdão TCU nº 2.988/2018.



    Nesse sentido:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. REGIME DA LEI Nº 8.038/1990 E DO CPC/1973. VIOLAÇÃO À SÚMULA VINCULANTE Nº 3. ACÓRDÃO DIRIGIDO AO ÓRGÃO CONTROLADO, QUE ATINGE A GENERALIDADE DOS SERVIDORES. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. 1. Não possui relação de aderência estrita com a Súmula Vinculante nº 3 – que garante o contraditório e a ampla defesa nos processos perante o Tribunal de Contas da União – o acórdão do TCU determinando providência que atinge a generalidade dos servidores do órgão controlado, considerados em sua coletividade. 2. Contraditório que deverá ser exercido no órgão de origem. Necessidade de se manter a viabilidade da atividade fiscalizatória da Corte de Contas. 3. A reclamação não se presta à análise de suposta desconformidade de ato com o direito objetivo, não podendo funcionar como sucedâneo recursal ou substituto da ação própria cabível. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (Rcl 7411 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 6/6/17)



    Diante do exposto, nos termos do art. 21, § 1º do RISTF, nego seguimento à reclamação. 



    Publique-se. 



    Brasília, 17 de dezembro de 2021.



Ministro Dias Toffoli



Relator



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