Tribunal: STF
Processo: ACO 2894
Classe: ACO
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-16
Data de publicação: 2021-04-16

Ementa:

Inteiro teor:
Ação Cível Originária. Conflito federativo. Inscrição de Estado-membro em cadastros federais de inadimplência. Legitimidade passiva ad causum da União. Precedentes. Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPI). Contraditório, ampla defesa e devido Processo Legal. RE 1.067.086, da minha Relatoria (Tema 327 da sistemática de repercussão geral). Impossibilidade. Princípio da Intranscendência das sanções. Inaplicabilidade. Descumprimento do investimento mínimo de 25% das receitas provenientes de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino (CF, art. 212). Pretensão de incluir despesas com inativos . Inviabilidade. Procedência parcial dos pedidos. 
    Vistos etc. 
    Trata-se de Ação Cível Originária ajuizada pelo Estado de Alagoas  em face da União Federal, via da qual (i) questiona, o autor, sua inclusão nos cadastros federais de inadimplência (CAUC/SIAFI/CADIN/SIOPI) em razão do suposto descumprimento em aplicar o percentual mínimo de 25% da receita resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino, relativo ao ano de 2015 (CF, art. 212); e (ii) objetiva a inclusão dos gastos com inativos na base de cálculo do investimento mínimo com manutenção e desenvolvimento do ensino (CF, art. 212).
    Alega-se ofensa ao princípio da intranscendência das sanções, ao argumento de que as irregularidades anotadas pela ré teriam sido perpetradas em gestões anteriores. Invocam-se divergências metodológicas no tocante à apuração do percentual investido na manutenção e desenvolvimento do ensino, à alegação de que indevidamente excluídas, pela ré, as despesas com servidores inativos. Argumenta-se que a inscrição nos cadastros federais de inadimplência não foi precedida de notificação prévia, do contraditório e do exercício da ampla defesa.
    A antecipação dos efeitos da tutela foi deferida pelo Ministro Ricardo Lewandowski, no exercício da Presidência desta Suprema Corte, ‘para determinar à União a retirada da inscrição do Estado de Alagoas contidas no SIAFI, CAUC, CADIN ou em qualquer outro cadastro de inadimplentes de responsabilidade da requerida, cujo fundamento seja relativo ao suposto descumprimento da determinação constitucional de aplicação mínima de recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino no ano de 2015, possibilitando, ainda, a inclusão dos gastos com inativos como aplicação em Educação no ano de 2015’ (evento 08).
    Citada, a ré apresentou contestação na qual, em síntese, (i) argui sua ilegitimidade passiva, à tese de que o ente com competência para operacionalizar o SIOPE seria o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE; (ii) defende a legalidade da inscrição da inadimplência em seus cadastros, ao entendimento de que seria do próprio Estado-autor a responsabilidade pelos dados que abastecem o SIOPI; (iii) argumenta a não ocorrência de violação do contraditório ou da ampla defesa no registro da inadimplência, porquanto não teria, o Estado-autor, alimentado de maneira correta o sistema SIOPE; (iv) opõe a impossibilidade de inclusão dos gastos com inativos e pensionistas como investimento em educação; (v) reputa inaplicável o princípio das intranscendência subjetiva das sanções, seja porque a responsabilidade pela aplicação os recursos, no caso, seria da própria gestão que ora questiona a irregularidade (iniciada em 01.01.2015), e não de gestor anterior, seja porque a mera mudança de mandatário não justificaria a desoneração do Estado réu enquanto pessoa jurídica de direito público (Teoria do Órgão) (evento 25).
    Intimado, o Estado de Alagoas deixou transcorrer in albis o prazo para manifestar-se sobre a contestação (evento 33).
    O feito foi saneado, com rejeição da preliminar de ilegitimidade passiva da União (evento 34).
    As partes não manifestaram interesse em produzir outras provas (eventos 35 e 39). 
    Malograda a instância conciliatória (eventos 41, 44, 48, 51 e 56).
     O Estado de Alagoas apresentou razões finais pela procedência dos pedidos, enquanto a União Federal apenas pugnou pelo prosseguimento e julgamento do feito (eventos 57 e 60).
    O Procurador-Geral da República opina pela procedência parcial do pedido, ‘(…) apenas para que seja declarada nula a inscrição do Estado de Alagoas nos cadastros federais de inadimplência relativa à inobservância da aplicação mínima de recursos na manutenção e desenvolvimento do ensino em relação ao exercício de 2015’  (evento 63).
    A tutela de urgência foi referendada pelo Tribunal Pleno em Sessão Virtual ocorrida entre os dias 21.8 e 28.8.2020 (evento 67).
    É o relatório. Decido.
    A ilegitimidade passiva da União foi afastada ao ensejo do saneamento do processo, sem insurgência recursal contra o decisum (evento 34). 
    Reafirmo o entendimento. A jurisprudência desta Suprema Corte é estável pela legitimidade passiva da União em ações nas quais impugnadas inscrições de entes federados nos cadastros federais de inadimplência (CAUC/SIAFI/CADIN/SIOPE), porquanto responsável, a União, pelo gerenciamento de ditos cadastros. Nesse sentido: ACO 2.171 MC, de minha Relatoria; ACO 2.159 MC, Rel. Min. Marco Aurélio; AC 3282, Rel. Min. Gilmar Mendes; ACO 2.165-AgR, Rel. Min. Luiz Fux; ACO 3310 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ACO- MC-Ref 2733, Rel. Min. Cármen Lúcia; ACO 2656 AgR-segundo, Rel. Min. Ricardo Lewandowski.
    Portanto, rejeito a preliminar suscitada.
    Passo ao exame do mérito.
    O pedido não procede quanto à veiculada inclusão dos gastos com inativos e pensionistas na base de cálculo da receita resultante dos impostos, para fins de cômputo do investimento na manutenção e desenvolvimento do ensino (CF, art. 212: A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino). 
    O Plenário desta Suprema Corte tem entendimento em sentido contrário ao pleito formulado. Destaco a ACO 2.799-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 23.04.2020, com a seguinte ementa:
    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. GASTOS DOS ESTADOS COM MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE ENSINO. INCLUSÃO DE DESPESAS COM INATIVOS NO PERCENTUAL EXIGIDO PELO ART. 212 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
    1. No art. 212 da Constituição da República se exige que os Estados apliquem, no mínimo, vinte e cinco por cento (25%) de sua receita resultante de impostos em manutenção e desenvolvimento do ensino.
     2. Na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional se considera, para efeitos de gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino, a remuneração paga aos profissionais da educação que não estejam em desvio de função ou exercendo atividade que não contribua diretamente para o ensino. 
    3. Impossibilidade de se incluir o pagamento de proventos de inativos no conceito de gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino, sob pena de descumprimento do art. 212 da Constituição da República. 
    4. Agravo regimental ao qual se nega provimento (destaquei).
    De fato, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB (Lei 9.394/1996) não prevê o pagamento de inativos como despesa de manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 70, I). Como bem destacado pela Ministra Carmem Lúcia, ‘[o] termo “remuneração” não inclui (...) os proventos e pensões, pois se refere apenas à contraprestação paga aos professores no efetivo exercício da atividade de ensino’, certo que, nos termos da mesma LDB, (...) ‘não se considera como despesa com manutenção e desenvolvimento do ensino a remuneração de professores em desvio de função ou exercendo atividade que não contribua diretamente para o ensino [art. 71, VI]’ .
    No mesmo sentido a ACO 3.018/AL, Red. para o acórdão Min. Alexandre de Moraes (acórdão com trânsito em julgado em 26.02.2021): 
    EMENTA: AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. GASTOS DOS ESTADOS COM MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DE ENSINO. COMPETÊNCIA DO STF. INCLUSÃO DE DESPESAS COM INATIVOS NO PERCENTUAL EXIGIDO PELO ART. 212 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INVIABILIDADE. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. SIAFI/CAUC/CADIN. UNIÃO. LEGITIMIDADE AD CAUSAM. PRECEDENTES. IRREGULARIDADE DA GESTÃO ANTERIOR. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA. INAPLICABILIDADE. INSCRIÇÃO SEM A OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROECSSO LEGAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE.
    1. A controvérsia sobre a metodologia de cálculo do percentual mínimo dos gastos públicos com educação gera risco ao pacto federativo apto a atrair a competência originária da SUPREMA CORTE, nos termos do art. 102, I, “f”, da Constituição Federal.
    2. Inviabilidade de inclusão do pagamento de proventos de inativos no conceito de gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino, sob pena de descumprimento do art. 212 da Constituição da República.
    3. A União possui legitimidade ad causam em ações nas quais o ente federado impugne sua inscrição em cadastro federal de inadimplentes.
    4. A jurisprudência desta CORTE se firmou no sentido de que o princípio da intranscendência subjetiva das sanções não se aplica com mudança do mandatário local, sob o fundamento da impossibilidade de penalização do Estado em razão de irregularidades apontadas em convênios firmados por ex-gestores.
    5. A inscrição de entes federativos em cadastros de inadimplência, mantidos pela União, nos termos da lei, requer a prévia verificação da veracidade das irregularidades apontadas durante o cumprimento de contratos ou convênios, sendo, portanto, imprescindível a observância dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.
    6. Ação Cível Originária julgada parcialmente procedente para determinar à União que se abstenha de incluir o Estado de Alagoas, em cadastros de inadimplências nos sistemas SIAFI/CADIN/CAUC, em razão da falta de informações atinentes ao cumprimento, em 2016, do percentual versado no artigo 212 da Constituição Federal, tão somente até o exaurimento de procedimento administrativo específico em que observados os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, rejeitado o pedido de inclusão do pagamento de proventos de inativos no conceito de gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino.
    7. Caracterizada a sucumbência parcial, nos termos do artigo 85, § 14, do Código de Processo Civil, condeno cada parte ao pagamento de honorários sucumbenciais, ora arbitrados em R$ 4.000,00 (quatro mil reais), atualizados a partir desta decisão, com base no § 8º do mesmo dispositivo processual (destaquei).
    Prossigo. 
    Não apresenta densidade jurídica o argumento de que teriam, as tais divergências de metodologia no cálculo do investimento mínimo em educação, ocorrido em gestões anteriores. Alegado em contestação pela União Federal, e não refutado pelo Estado autor, que a responsabilidade pela aplicação os recursos, no caso, seria da própria gestão que ora questiona a apontada irregularidade (iniciada em 01.01.2015). 
    Ademais, não me convenço da incidência pura e simples do princípio da intranscendência subjetiva das sanções em casos de mera alternância do mandatário. Ao contrário, filio-me à corrente para a qual, diante dos princípios da continuidade e da impessoalidade do serviço público, eventual débito ou irregularidade proveniente de gestões anteriores não afasta, como regra, a responsabilidade estatal, ainda que sob nova gestão (ACO 3139, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ACO 2475, Rel. Min. Gilmar Mendes; ACO 3170 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli; ACO 3.083, Rel. Min. Ricardo Lewandowski).
    Lado outro, o pedido procede no que diz com a inscrição do Estado autor nos cadastros federais de inadimplência sob a perspectiva de afronta ao devido processo legal, e dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.
    Em recente julgamento pelo Tribunal Pleno desta Suprema Corte no RE 1.067.086, da minha Relatoria, sob a sistemática da Repercussão Geral, Tema 327 (Sessão Virtual finalizada em 14.9.2020), foi consolidado entendimento no sentido de que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.
    Eis a ementa do acórdão:
    RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União.
    2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal.
    3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quando tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto.
    4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.
    4. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com fixação de tese em repercussão geral (DJe 21.10.2020). (destaquei).
    Portanto, o caso dos autos se encaixa no item ‘b’ da tese de RG, uma vez incontroverso que não houve oportunidade ao autor para desenvolver contraditório sobre sua inscrição nos cadastros federais de inadimplência, ausentes prova de sua notificação específica sobre as irregularidades constatadas a partir do SIOPE e do decurso do prazo nela previsto.
    Como bem assinalado pelo Procurador-Geral da República, ‘[a] ré (…) limita-se a defender a legitimidade da inscrição, assinalando a legalidade dos sistemas cadastrais, sem, contudo, negar a ausência de notificação prévia do Estado de Alagoas. Tampouco menciona ter havido qualquer solicitação para que o ente prestasse informações ou outro meio de exercício do contraditório e da ampla defesa’. E conclui: ‘Sem adentrar o mérito da adequação/validade do cálculo feito por um ou outro litigante, o que se sabe é que, dada a possibilidade de choque interpretativo entre o Ministério da Educação e o Tribunal de Contas estadual, e em face da gravidade das implicações financeiras da inscrição do nome do ente estadual no CAUC, imprescindível era garantir o direito à ampla defesa e ao contraditório antes de a União submeter o autor a condicionamento, o que parece não ter ocorrido na espécie’ (destaquei - evento 63). 
    Sem dúvida que os cadastros de inadimplência abrangem mais do que a simples inadimplência financeira, (ou seja, o não pagamento de seus créditos), mas também outras ocorrências, tais como descumprimento parcial ou total de convênio, termo ou parceria ou desaprovação de suas contas; não envio de determinadas informações ou não prestação de contas; descumprimento de obrigação legal o constitucional (por exemplo gasto mínimo com saúde ou educação) e; dívida financeira (em virtude, por exemplo, do não-pagamento de financiamentos concedidos pela União ou por terceiros com seu aval) (adimplência obrigacional). 
    O descumprimento de gasto mínimo com saúde, como previsto no art. 160, parágrafo único, inciso II da CF, e também com educação, são hipóteses de inadimplemento obrigacional que possuem efeitos nas transferências voluntárias de recursos (art. 25, § 1º, IV, “b”, da LRF):
    “Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. 
    § 1º São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: [...] 
    IV - comprovação, por parte do beneficiário, de: 
    a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, 
    empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; 
    b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;” 
    Dadas essas implicações de grande relevância financeira - e conquanto a não comprovação de gasto mínimo com educação ou saúde não dependa da tomada de contas especial, pois se trata de informação colhida pela União, por meio de dados fornecidos pelos próprios entes subnacionais -, não prescinde, a inscrição dos Estados nos cadastros federais de inadimplência, da devida notificação do ente faltoso e do decurso do prazo nela previsto, como forma de assegurar o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal ao Estado-membro.
    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, §1º, do RISTF, (i) julgo procedente o pedido para determinar que a União suspenda a inscrição de inadimplência do Estado de Alagoas no Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI, no Cadastro Único de Convênios – CAUC e no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE, relativamente à aplicação, no exercício de 2015, do percentual mínimo de gasto com educação; e (ii) julgo improcedente o pedido de inclusão do pagamento de proventos de inativos na base de cálculo do investimento mínimo com manutenção e desenvolvimento do ensino (CF, art. 212). 
    Por estas razões, torno definitiva, em parte, a tutela de urgência concedida nestes autos, na parcela que não contradiz com o dispositivo deste julgado (item i, acima). 
    Considerando a sucumbência parcial, condeno cada parte ao pagamento de honorários advocatícios que fixo em 2.000,00 (dois mil reais) (CPC/2015, arts. 85, §§ 8º e 14).
    Transitada em julgado e nada sendo requerido, arquivem-se. 
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 16 de abril de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora