Tribunal: STF
Processo: ARE 1321150
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-17
Data de publicação: 2021-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, ementado nos seguintes termos: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI O PROGRAMA PEDALANDO E GERANDO ENERGIA LIMPA. VÍCIO DE INICIATIVA. MATÉRIA DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. Diante da criação de despesas aos cofres públicos para implementação do projeto instituído pela lei impugnada, com possível interferência na independência funcional do Poder Executivo, é o caso de julgar procedente a ação direta de inconstitucionalidade, em virtude de vício de iniciativa no processo legislativo, com violação aos artigos 2º, caput, e 77, I, V e VII, da Constituição Estadual. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE.” (eDOC 2, p. 107)



    No recurso extraordinário, interposto sem indicar o permissivo constitucional, aponta-se violação ao art. 61, §1º, “b”, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se, em resumo, o seguinte:



    “Nesse contexto, cumpre considerar que o Acórdão fustigado incidiu em flagrante equívoco ao julgar inconstitucional a Lei Municipal nº 10.128/2018 por infringência do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo com invasão de competência privativa do Chefe do Poder Executivo.



    Isto porque a norma em questão se trata de uma política pública que tem por finalidade a geração de energia limpa para o Município de Goiânia, bem como incentivo à prática de exercícios físicos.” (eDOC 2, p. 130)



     



    A Procuradoria Geral da República opinou pelo desprovimento do recurso, em parecer assim ementado:



    “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PLEITO QUE BUSCA DECLARAR A CONSTITUCIONALIDADE DE LEI DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA/GO. AUSENTE INDICAÇÃO EXPRESSA DO PERMISSIVO DA CONSTITUIÇÃO RELATIVA À INTERPOSIÇÃO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INOBSERVÂNCIA DA EXIGÊNCIA DO ART. 321 DO RISTF. NÃO SE APLICA O ART. 932, P. Ú., DO CPC, QUANDO HOUVER DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DO RECURSO. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.” (eDOC 8, p. 1)



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar. 



    De início, verifica-se que a jurisprudência do STF é no sentido de admitir a interposição de recurso extraordinário em face de ADI estadual, cuja controvérsia consista no regramento básico do processo legislativo, inclusive no que toca à reserva de iniciativa legal, por se tratar de de norma constitucional de observância obrigatória pelos Estados-membros.



    Nessa linha, veja-se o seguinte julgado:



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA RESERVADA. CF, art. 61, § 1º, II, a. EMENDA PARLAMENTAR DA QUAL RESULTOU AUMENTO DE DESPESA: INCONSTITUCIONALIDADE. I. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que as regras básicas do processo legislativo da Constituição Federal, entre as quais as que estabelecem reserva de iniciativa legislativa, são de observância obrigatória pelos estados-membros. II. - Emenda de origem parlamentar de que decorreu aumento de despesa majoração de índice de aumento de vencimentos proposto pelo Chefe do Poder Executivo, de 4,39% para 94,39%: inconstitucionalidade. III. - ADI julgada procedente.” (ADI 1470, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 10.03.2006)



    Noutro giro, o Tribunal de origem, ao infirmar a constitucionalidade da lei municipal 10.128/2018, consignou que a norma de iniciativa parlamentar acarretaria em custos ao erário público, por isso sua propositura seria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo local. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “No caso dos autos, verifica-se que a obrigação instituída ao Município pela lei impugnada, de instalar bicicletas ergométricas armazenadoras de energia em todas as praças de zeladoria do município, pode, de fato, gerar despesas significativas aos cofres públicos, afetando independência funcional do Poder Executivo, inclusive no tocante aos critérios de conveniência e oportunidade no emprego dos recursos públicos. 



    Assim sendo, em razão da matéria tratada na lei questionada, realmente a iniciativa legislativa competiria privativamente ao Chefe do Executivo, nos termos do artigo 77, incisos I, V e VII, da Constituição do Estado de Goiás, in verbis:



    Constituição do Estado de Goiás - Art. 77 - Compete privativamente ao Prefeito: 



    I - exercer a direção superior da administração municipal;



     V - dispor sobre a estruturação, atribuições e funcionamento dos órgãos da administração municipal; 



    VII - celebrar convênios, consórcios, acordos e outros ajustes do interesse do Município; 



    A jurisprudência desta Corte, também, orienta no sentido de que compete privativamente ao prefeito a iniciativa legislativa de Leis que gerem aumento de despesas aos cofres públicos, sob pena de violação ao princípio da Separação de Poderes (art. 2º, caput, da Constituição Estadual) (...) O reconhecimento da inconstitucionalidade alegada na inicial, portanto, é medida impositiva, em razão de vício formal de iniciativa.” (eDOC 2, p. 104-105)



    Assim, verifica-se que o entendimento firmado pelo Tribunal de origem divergiu da jurisprudência desta Corte, segundo a qual é constitucional lei ou emenda de autoria parlamentar na hipótese de a matéria vazada no instrumento legal não ser de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, ainda que ocasione aumento de despesas públicas. 



    In casu, a legislação impugnada versa sobre a instalação de “bicicletas ergonométricas geradoras de energia em todas as praças que possuem zeladoria do município de Goiânia” (eDOC 2, p. 89). Portanto, haja vista que não se cuidou da estrutura ou da atribuições de órgão da administração pública nem do regime jurídico dos servidores, o expediente parlamentar na espécie guardou compatibilidade com o que decidido pelo STF nos temas 686 e 917 da repercussão geral, cujos paradigmas são, respectivamente, o RE-RG 745.811, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 06.11.2013, e o ARE-RG 878.911, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJE 11.10.2016, assim ementados:



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral da questão constitucional reconhecida. 2. Direito Administrativo. Servidor público. 3. Extensão, por meio de emenda parlamentar, de gratificação ou vantagem prevista pelo projeto do Chefe do Poder Executivo. Inconstitucionalidade. Vício formal. Reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para edição de normas que alterem o padrão remuneratório dos servidores públicos. Art. 61, § 1º, II, “a”, da Constituição Federal. 4. Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da Administração Direta, das Autarquias e das Fundações Públicas do Estado do Pará (Lei 5.810/1994). Artigos 132, inciso XI, e 246. Dispositivos resultantes de emenda parlamentar que estenderam gratificação, inicialmente prevista apenas para os professores, a todos os servidores que atuem na área de educação especial. Inconstitucionalidade formal. Artigos 2º e 63, I, da Constituição Federal. 5. Recurso extraordinário provido para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 132, XI, e 246 da Lei 5.810/1994, do Estado do Pará. Reafirmação de jurisprudência.” (grifei)



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.” (grifei)



    Nessa mesma toada, confiram-se os seguintes precedentes de ambas as Turmas da Corte: 



    “EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO CRIA ÓRGÃOS OU CARGOS PÚBLICOS E NÃO GERA DESPESAS AO MUNICÍPIO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo na hipótese em que o projeto de lei parlamentar: (i) não preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; e (ii) não disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos. Precedentes. 2. Hipótese em que dissentir da conclusão adotada pelo Tribunal de origem exigiria uma nova apreciação do conjunto fático-probatório constante dos autos (Súmula 279/STF). 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios. 4. Agravo interno a que se nega provimento.”(RE 1243591 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 06.03.2020)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Direito ambiental. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 5.026/2010 do Município de Americana/SP, que determina a proibição de utilização, pelos estabelecimentos daquela localidade, de embalagens plásticas à base de polietileno ou de derivados de petróleo. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Inexistência de aumento de despesa. Proteção do meio ambiente. Matéria de interesse local. Competência municipal. Precedentes. 1. A lei impugnada não dispõe sobre nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa legislativa reservada do chefe do Poder Executivo previstas no art. 61, § 1º, da Constituição Federal. 2. O diploma impugnado não implica aumento nas despesas do poder público municipal. Ainda que assim não fosse, é da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, inclusive reiterada em sede de repercussão geral (ARE nº 878.911/RJ-RG), que nem toda lei que acarrete aumento de despesa para o Poder Executivo é vedada à iniciativa parlamentar. Para que isso ocorra, é necessário que, cumulativamente, a legislação tenha tratado de alguma das matérias constantes do art. 61, § 1º, da Constituição Federal. 3. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconheceu aos municípios a competência para legislar sobre direito ambiental quando se tratar de assunto de interesse predominantemente local (RE nº 586.224/SP-RG, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 8/5/15 – Tema 145). 4. O assunto tratado na lei municipal impugnada constitui matéria de interesse do município, por estar relacionada à gestão dos resíduos sólidos produzidos na localidade, especificamente das sacolas plásticas, conforme consta da exposição de motivos ao projeto de lei que deu origem ao diploma combatido. 5. Agravo regimental não provido.” (RE 729731 ED-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 26.10.2017)



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso (art. 932, V, “b”, do CPC c/c art. 21, §2º, do RISTF) para fins de reformar o acórdão recorrido e, no mérito, julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade ajuizada perante o TJGO.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de novembro de 2021.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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