Tribunal: STF
Processo: MS 38150
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-17
Data de publicação: 2021-08-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGADA OMISSÃO NA APRECIAÇÃO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS: REQUERIMENTO DE AFASTAMENTO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO DO IMPETRANTE. PRECEDENTES. INSTRUÇÃO DEFICIENTE DA IMPETRAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO. 
Relatório
    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado por Alexandre Frota de Andrade, em 12.8.2021, contra o Presidente da Câmara dos Deputados, alegando-se omissão da autoridade apontada como coatora em apreciar e dar seguimento aos pedidos de impeachment do Presidente da República apresentados pelo impetrante naquela Casa Legislativa.
O caso
    2. O impetrante afirma ter submetido à apreciação da autoridade impetrada onze pedidos de impedimento e cassação de direitos políticos do atual Presidente da República.
    Alega que “até a presente data, apesar de cumprir todas as regras processuais, ... sequer conseguiu uma movimentação de qualquer um dos pedidos acima relacionados”. (fl. 5, e-doc. 1)
    Discorre sobre as fases do procedimento de impeachment, asseverando “plenamente cabível a presente impetração para assegurar direito líquido e certo do Parlamentar ao devido processo legislativo previsto no art. 58, caput, da CF, e à observância das normas do Regimento Interno da Câmara dos Deputados”. (fl. 9, e-doc. 1) 
    Sustenta que a jurisprudência firmada neste Supremo Tribunal sobre a possibilidade de impetração de mandado de segurança para “corrigir eventuais vícios e omissões da atuação legislativa (regras de processo legislativo)” seria aplicável à espécie para suprir a omissão da autoridade tida como coatora. (fl. 4, e-doc. 1)
    Requer medida liminar, sem a oitiva da parte contrária, “para que [se] ordene [a]o Presidente da Câmara dos Deputados iniciar os processos de impedimento do chefe do Poder Executivo”. (fl. 12, e-doc. 1)
    Pede, no mérito, “seja confirmada a liminar, concedendo a segurança para determinar que sejam levado a trâmite os pedidos de impeachment do impetrante”. (fl. 12, e-doc. 1) 
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    3. A presente ação não pode ter seguimento válido neste Supremo Tribunal.
    Põe-se em foco, na espécie, alegada omissão do Presidente da Câmara dos Deputados em apreciar e dar seguimento aos pedidos de impeachment do Presidente da República apresentados pelo impetrante naquela Casa Legislativa.
    Pretende o impetrante obter segurança para “ordenar [a]o Presidente da Câmara dos Deputados iniciar os processos de impedimento do chefe do Poder Executivo”. (fl. 12, e-doc. 1)
    4. Quanto ao direito alegado, tem-se, por exemplo, em voto do Ministro Gilmar Mendes que “o mandado de segurança, em razão de não admitir dilação probatória, exige a demonstração incontroversa dos seus requisitos, bem como dos fatos e provas, de forma pré-constituída, inclusive quanto aos elementos relacionados à aferição da tempestividade do writ” (Mandado de Segurança n. 29.117/ES, decisão monocrática, DJe 11.11.2010).
    Nesse mesmo sentido, os seguintes precedentes: Mandado de Segurança n. 26.396/DF, de minha relatoria, decisão monocrática, DJe 24.5.2010; Mandado de Segurança n. 26.395/DF, de minha relatoria, decisão monocrática, DJe 6.5.2010; Mandado de Segurança n. 26.402/DF, de minha relatoria, decisão monocrática, DJe 6.5.2010; Mandado de Segurança n. 24.964/DF, de minha relatoria, Plenário, DJ 1º.2.2008; Mandado de Segurança n. 26.284/DF, Relator o Ministro Menezes Direito, Plenário, DJ 13.6.2008; Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n. 25.736/DF, Relator o Ministro Marco Aurélio, Redator para o acórdão o Ministro Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, DJ 18.4.2008; Mandado de Segurança n. 25.054-AgR/DF, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Plenário, DJ 26.5.2006; Mandado de Segurança n. 25.325-AgR/DF, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Plenário, DJ 7.4.2006; Mandado de Segurança n. 24.928/DF, Relator o Ministro Carlos Velloso, Plenário, DJ 24.2.2006; Mandado de Segurança n. 24.719/DF, Relator o Ministro Carlos Velloso, Plenário, DJ 14.5.2004; e Mandado de Segurança n. 23.652/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 16.2.2001.
    5. A presente impetração não apresenta provas dos fatos relatados. Ainda que tivesse sido adequadamente instruída a ação, o quadro fático delineado pelo impetrante na inicial evidencia ausência de direito líquido e certo na espécie vertente. 
    6. Dispõe-se no inc. LXIX do art. 5º da Constituição da República: “conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por ‘habeas-corpus’ ou ‘habeas-data’, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público”.
    É o mandado de segurança instrumento de proteção constitucional contra ato antijurídico (omissivo ou comissivo) que afete de maneira individualizada a esfera jurídica de alguém. Somente o direito subjetivo é objeto desta garantia constitucional, não se podendo dela valer titular de interesse do impetrante. Assim, por exemplo, a fala do Ministro Carlos Velloso no Mandado de Segurança n. 21.552: 
    "O mandado de segurança individual visa à proteção da pessoa, física ou jurídica, contra ato de autoridade que cause lesão a direito subjetivo (C.F., art. 52, LXIX). Os interesses, difusos e coletivos, a seu turno, são protegidos pelo mandado de segurança coletivo (C.F., art. 5º, LXX), pela ação popular ([Constituição da República], art. 5º, LXXIII) e pela ação civil pública (Lei 7.347/85). (...) O direito subjetivo distingue-se do mero interesse legítimo, segundo a doutrina e a jurisprudência. Celso Barbi lembra, (...) que os administrativistas franceses e italianos distinguem o interesse puro e simples do direito subjetivo. Há interesses a que a lei confere forte proteção; outros, a lei protege, mas o faz de forma mais fraca. Aqueles constituem os direitos subjetivos; estes, os meros interesses. (...) o mandado de segurança individual não protege os meros interesses legítimos, quer os difusos, quer os coletivos''(...) ''doutrina e jurisprudência firmaram-se no sentido de que o mandado de segurança é instrumento de proteção apenas contra ato que afete de maneira individualizada a esfera jurídica de alguém'' (J.C. Barbosa Moreira, ''Legitimação para a defesa dos interesses difusos no direito brasileiro'', Rev. Forense, 276/1)". (MS 21.552-DF, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJe. 10.9.1992). 
    No caso em exame, o encaminhamento das denúncias alegadamente apresentadas à autoridade impetrada não se afirma como direito do impetrante. Elevado número de pedidos formulados com igual finalidade não constitui direito nem automático dever da autoridade apontada como coatora em dar prosseguimento aos pedidos de impeachment apresentados.
    Na lição de Humberto Theodoro Júnior, “o direito subjetivo (...) só existe quando fatos concretos lhe dão origem, mediante subsunção à hipótese prevista, genérica e abstratamente, na norma do direito objetivo. Daí que, quando se cogita de direito líquido e certo, para fins do mandado de segurança, o que se considera não é a norma a aplicar, mas a possibilidade imediata de comprovação dos fatos de que o direito subjetivo se originou. Pode-se, por conseguinte, dizer que há direito líquido e certo quando o titular dispõe de documentos para provar, de plano, a situação fática que lhe permite invocar o direito objetivo ofendido ou ameaçado”. (Lei do Mandado de Segurança comentada: artigo por artigo. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 62). 
    Como explanado na doutrina pátria, para ser cabível o mandado de segurança há de se comprovar o direito líquido e certo de agente público ou de quem lhe faça as vezes, ameaçado ou lesado por ato comissivo ou omissivo a configurar ilegalidade ou abuso de poder decorrente de descumprimento de obrigação de agir segundo a lei para dar efetividade e garantia àquele direito.
    Na espécie, nem há o direito comprovado de alguém de exigir o processamento do início do processo de impeachment garantido a um cidadão que apresente o pleito à autoridade legalmente indicada (o Presidente da Câmara dos Deputados, no caso de pedido contra o Presidente da República, nos termos do art. 14. da Lei n. 1079/50), nem se demonstra dever legal do Presidente da Casa Legislativa de ter de dar processamento a requerimento apresentado. 
    Não se demonstra, nos autos, direito subjetivo do impetrante que teria sido afrontado pelo suposto ato omissivo da autoridade coatora, a dizer, o processamento das denúncias apresentadas à Presidência da Câmara dos Deputados. 
    7. Ausentes as condições para processamento válido desta impetração, de se encarecer o flagrante descompasso do alegado pelo impetrante com o entendimento sobre a matéria assentado por este Supremo Tribunal.
    No procedimento estabelecido pela Lei n. 1.079/50 e no art. 218 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, compete ao Presidente desse órgão legislativo exercer juízo específico de plausibilidade da denúncia de impeachment, analisando os dados jurídicos e políticos que conduzem, ou não, ao início de processamento válido do pleito apresentado. 
    A jurisprudência deste Supremo Tribunal firmou-se no sentido de que “a competência do Presidente da Câmara dos Deputados e da Mesa do Senado Federal para recebimento, ou não, de denúncia no processo de impeachment não se restringe a uma admissão meramente burocrática, cabendo-lhes, inclusive, a faculdade de rejeitá-la, de plano, acaso entendam ser patentemente inepta ou despida de justa causa”. (MS n. 30672-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe. 18.10.2011). 
    Em caso análogo, no qual se pleiteava fosse compelido o Presidente do Senado Federal a dar prosseguimento a processo de impeachment, a Primeira Turma deste Supremo Tribunal, Relator o Ministro Roberto Barroso, salientando inexistente prazo fixado para aquela finalidade, negou provimento ao Agravo Regimental na Petição 8.811/DF, em acórdão com a seguinte ementa:
     “DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL PENAL. AGRAVO REGIMENTAL. PEDIDO DE IMPEACHMENT. ALEGAÇÃO DE PREVARICAÇÃO EM RAZÃO DE SUPOSTA DEMORA NO PROCESSAMENTO. QUEIXA-CRIME. ILEGITIMIDADE. RECURSO DESPROVIDO. 1. Não possui o agravante legitimidade para oferecer “reclamação/queixa-crime” em face do Presidente do Senado Federal pela prática de suposto cometimento do crime de prevaricação. 2. Questões referentes à conveniência ou ao mérito de pedidos de impeachment não competem ao Poder Judiciário, sob pena de substituir-se ao Legislativo na análise eminentemente política que envolvem essas controvérsias. Precedentes. 3. Agravo regimental desprovido”. (MS n. 30672-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe. 1.8.2020 – grifos nossos).
    Como realçado, o juízo de conveniência e de oportunidade do início do processo de impeachment é reserva da autoridade legislativa, após a demonstração da presença de requisitos formais. Nem pode o Presidente da Câmara dos Deputados iniciar processo de impeachment sem o atendimento dos requisitos formais de petição apresentada (descrição de fato certo com provas indiciárias de crime de responsabilidade, condição de cidadãos dos requerentes, dentre outros legalmente listados), nem pode ser obrigado a dar sequência a pleito apresentado por decisão judicial, pela qual a autoridade judiciária se substitua àquela autoridade legislativa.
    No Mandado de Segurança n. 21.564, concluiu também este Supremo Tribunal ter o pronunciamento sobre a admissibilidade da acusação natureza discricionária, quanto aos critérios de oportunidade e conveniência:
    “CONSTITUCIONAL. ‘IMPEACHMENT’. (…) II. - NO REGIME DA CARTA DE 1988, A CÂMARA DOS DEPUTADOS, DIANTE DA DENUNCIA OFERECIDA CONTRA O PRESIDENTE DA REPUBLICA, EXAMINA A ADMISSIBILIDADE DA ACUSAÇÃO (C.F., ART. 86, "CAPUT"), PODENDO, PORTANTO, REJEITAR A DENUNCIA OFERECIDA NA FORMA DO ART. 14 DA LEI 1079/50. III. - NO PROCEDIMENTO DE ADMISSIBILIDADE DA DENUNCIA, A CÂMARA DOS DEPUTADOS PROFERE JUÍZO POLÍTICO. DEVE SER CONCEDIDO AO ACUSADO PRAZO PARA DEFESA, DEFESA QUE DECORRE DO PRINCÍPIO INSCRITO NO ART. 5., LV, DA CONSTITUIÇÃO, OBSERVADAS, ENTRETANTO, AS LIMITAÇÕES DO FATO DE A ACUSAÇÃO SOMENTE MATERIALIZAR-SE COM A INSTAURAÇÃO DO PROCESSO, NO SENADO. NESTE, E QUE A DENUNCIA SERÁ RECEBIDA, OU NÃO, DADO QUE, NA CÂMARA OCORRE, APENAS, A ADMISSIBILIDADE DA ACUSAÇÃO, A PARTIR DA EDIÇÃO DE UM JUÍZO POLÍTICO, EM QUE A CÂMARA VERIFICARA SE A ACUSAÇÃO E CONSISTENTE, SE TEM ELA BASE EM ALEGAÇÕES E FUNDAMENTOS PLAUSIVEIS, OU SE A NOTICIA DO FATO REPROVAVEL TEM RAZOAVEL PROCEDENCIA, NÃO SENDO A ACUSAÇÃO SIMPLESMENTE FRUTO DE QUIZILIAS OU DESAVENCAS POLITICAS. … IV. - RECEPÇÃO, PELA CF/88, DA NORMA INSCRITA NO ART. 23 DA LEI 1079/50. VOTAÇÃO NOMINAL, ASSIM OSTENSIVA (RI/CÂMARA DOS DEPUTADOS, ART. 187, PAR. 1., VI). V. - ADMITINDO-SE A REVOGAÇÃO, PELA EC N. 4, DE 1961, QUE INSTITUIU O SISTEMA PARLAMENTAR DE GOVERNO, DOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE NÃO TIPIFICADOS NO SEU ARTIGO 5., COMO FIZERA A CF/46, ART. 89, V A VIII, CERTO E QUE A EC N. 6, DE 1.963, QUE REVOGOU A EC N. 4, DE 1961, RESTABELECEU O SISTEMA PRESIDENCIAL INSTITUIDO PELA CF/46, SALVO O DISPOSTO NO SEU ART. 61 (EC N. 6/63, ART. 1.). E DIZER: RESTABELECIDO TUDO QUANTO CONSTAVA DA CF/46, NO TOCANTE AO SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOVERNO, OCORREU REPRISTINAÇÃO EXPRESSA DE TODO O SISTEMA. VI. - MANDADO DE SEGURANÇA DEFERIDO, EM PARTE, PARA O FIM DE ASSEGURAR AO IMPETRANTE O PRAZO DE DEZ SESSÕES, PARA APRESENTAÇÃO DE DEFESA. (Mandado de Segurança n. 21.564, Relator o Ministro Octávio Galloti, Redator para o Acórdão o Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno DJe. 27.08.1993)
    9. A imposição do imediato processamento da denúncia para apuração de responsabilidade do Presidente da República, pelo Poder Judiciário, macularia o princípio da separação dos poderes, assegurado no art. 2º da Constituição da República.
    Para atendimento deste princípio garantidor da eficiência do sistema de freios e contrapesos a jurisprudência deste Supremo Tribunal consolidou-se no sentido de estabelecer, na matéria, a autocontenção do exercício jurisdicional constitucional. Impede-se, assim, indevida interferência de um Poder estatal sobre o outro, assegurando-se o equilíbrio do sistema constitucional estabelecido. Confira-se, por exemplo:
    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE ATRIBUÍDA AO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. INOCORRÊNCIA. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. IMPOSSIBILIDADE. ASSUNTO INTERNA CORPORIS. SEPARAÇÃO DOS PODERES. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não é possível o controle jurisdicional em relação à interpretação de normas regimentais das Casas Legislativas, sendo vedado ao Poder Judiciário, substituindo-se ao próprio Legislativo, dizer qual o verdadeiro significado da previsão regimental, por tratar-se de assunto interna corporis, sob pena de ostensivo desrespeito à Separação de Poderes, por intromissão política do Judiciário no Legislativo. 2. É pacífica a orientação jurisprudencial desta SUPREMA CORTE no sentido de que, a proteção ao princípio fundamental inserido no art. 2º da CF/1988, segundo o qual, são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, afasta a possibilidade de ingerência do Poder Judiciário nas questões de conflitos de interpretação, aplicação e alcance de normas meramente regimentais. 3. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (MS n. 36662-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe. 7.11.2019)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO PENAL E PROCESSO PENAL. INDULTO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA (CF, ART. 84, XII) PARA DEFINIR SUA CONCESSÃO A PARTIR DE REQUISITOS E CRITÉRIOS DE CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE. PODER JUDICIÁRIO APTO PARA ANALISAR A CONSTITUCIONALIDADE DA CONCESSÃO, SEM ADENTRAR NO MÉRITO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. 1. A Constituição Federal, visando, principalmente, a evitar o arbítrio e o desrespeito aos direitos fundamentais do homem, previu a existência dos Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, repartindo entre eles as funções estatais. 2. Compete ao Presidente da República definir a concessão ou não do indulto, bem como seus requisitos e a extensão desse verdadeiro ato de clemência constitucional, a partir de critérios de conveniência e oportunidade. 3. A concessão de indulto não está vinculada à política criminal estabelecida pelo legislativo, tampouco adstrita à jurisprudência formada pela aplicação da legislação penal, muito menos ao prévio parecer consultivo do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária, sob pena de total esvaziamento do instituto, que configura tradicional mecanismo de freios e contrapesos na tripartição de poderes. 4. Possibilidade de o Poder Judiciário analisar somente a constitucionalidade da concessão da clementia principis, e não o mérito, que deve ser entendido como juízo de conveniência e oportunidade do Presidente da República, que poderá, entre as hipóteses legais e moralmente admissíveis, escolher aquela que entender como a melhor para o interesse público no âmbito da Justiça Criminal. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente”. (ADI 5874, Relator para Acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, DJe. 5.11.2020)
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Arts. 4º e 5º da Lei nº 9.265, de 13 de junho de 1991, do Estado do Rio Grande do Sul. - Tratando-se de projeto de lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, não pode o Poder Legislativo assinar-lhe prazo para o exercício dessa prerrogativa sua. - Não havendo aumento de despesa, o Poder Legislativo pode emendar projeto de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, mas esse poder não é ilimitado, não se estendendo ele a emendas que não guardem estreita pertinência com o objeto do projeto encaminhado ao Legislativo pelo Executivo e que digam respeito a matéria que também é da iniciativa privativa daquela autoridade. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º da Lei nº 9.265, de 13 de junho de 1991, do Estado do Rio Grande do Sul”. (ADI n. 546, Relator o Ministro Moreira, Tribunal Pleno, DJe. 14.04.2000)
    No sentido da jurisprudência acima foram as decisões nos Mandados de Injunção n. 7.358 e 7.362, assentando ausente dispositivo constitucional a impor o dever de se definir prazo para o Presidente da Câmara dos Deputados apreciar requerimento de afastamento do Presidente da República.
    Também no sentido de inexistência de direito líquido e certo à obtenção de tutela jurisdicional assecuratória da pretensão de que seja iniciado o processo de impeachment do Presidente da República, confira-se a decisão proferida no MS n. 38.034, em 21.7.2021, de minha relatoria:
    “MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGADA OMISSÃO NA APRECIAÇÃO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS: REQUERIMENTO DE AFASTAMENTO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO DOS IMPETRANTES. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO”. 
    10. Sem comprovação dos requisitos constitucionais e legais para o seu processamento válido não há como dar seguimento regular ao presente mandado de segurança, faltante demonstração de direito subjetivo, líquido e certo do impetrante ao comportamento buscado e a ser imposto e de ato omissivo da autoridade apontada como coatora. 
    11. Pelo exposto, indefiro o presente mandado de segurança (art. 10 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento de medida liminar.
    Publique-se.
    Brasília, 17 de agosto de 2021.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora