Tribunal: STF
Processo: ARE 1353266
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-17
Data de publicação: 2021-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Vol. 120, fl. 23).



    Na origem, cuida-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo MOVIMENTO DEFENDA SÃO PAULO em face de FERNANDO HADDAD, do MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e da CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO e sua MESA DIRETORA.



    Em síntese, o autor alega que a MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, após escoar o prazo decenal para a alteração do atual Plano Diretor Estratégico (PDE) (Lei 13.430/2002), iniciou, em 27 de abril de 2013, os procedimentos para sua alteração, sem observar ao final do procedimento a realização sequer de uma audiência pública para discussão de todo o novo plano. 



    Aduz que o requerido FERNANDO HADDAD feriu o regime jurídico urbanístico vigente, pois encaminhou indevidamente o anteprojeto de lei para a CÂMARA MUNICIPAL e esta, por intermédio da sua Mesa Diretora, deram a ele seguimento.



    Assim, requer seja declarada a nulidade do anteprojeto encaminhado à CÂMARA MUNICIPAL, bem como seja o ex-Prefeito FERNANDO HADDAD condenado por improbidade administrativa em razão da conduta típica prevista no art. 52 combinado com os artigos 2º, inciso II, 40 e 43 da Lei n. 10251/2001, mais o pagamento de indenização por parte dos requeridos para o fundo previsto no art. 13 da Lei da Ação Civil Pública, e verbas de sucumbência.



    O Juízo singular extinguiu o processo sem resolução do mérito, aos fundamentos de que (a) “o questionado projeto de lei já foi aprovado pela Câmara Municipal de São Paulo, sancionado pelo Chefe do Poder Executivo Municipal e publicado no Diário Oficial do Município há alguns anos, já gerando efeitos jurídicos, o que invalidá-lo a essa altura dos acontecimentos poderia gerar desarrazoada insegurança jurídica” (Vol. 115, fl. 10); (b) “com a publicação da lei municipal, segundo nosso ordenamento jurídico em vigor, não mais é possível invalidar uma norma jurídica por intermédio de uma ação civil pública, perdendo, pois, esta ação o seu interesse-utilidade” (Vol. 115, fl. 10); (c) “quanto à pretendida indenização por danos difusos, de fato como bem sustentado pelo Ministério Público às fls. 2636 e 2637, não consta a descrição desses danos carecendo de maior clareza acerca das condutas de cada qual a causar danos à coletividade”; e (d) no que diz respeito à alegada prática de ato ímprobo por parte de FERNANDO HADDAD, “esse pedido é totalmente descabido e sem sentido porque o direito em vigor não confere legitimidade à autora para postular tal pretensão -- esta é a inteligência do art. 17 da Lei de Improbidade, além do fato de que a imputação formulada é genérica, sem clarividência, contemplando presunções e subjetivismos, que revelam a total atipicidade e ausência comprovação do nexo de causalidade ao disposto no art. 52 do Estatuto da Cidade ” (Vol. 115, fl. 12).



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo deu parcial provimento à apelação ajuizada pelo MOVIMENTO DEFENDA SÃO PAULO apenas para afastar a condenação do autor ao pagamento dos ônus da sucumbência. O acórdão encontra-se assim ementado (Vol. 120, fl. 23):



    “1. AGRAVO RETIDO - Não conhecimento, uma vez que não foi devolvido nas contrarrazões recursais. 



    2. APELAÇÃO CÍVEL AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Revisão do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo Participação no processo legislativo do Conselho Municipal de Política Urbana - CMPU - Alegação de descumprimento do disposto no artigo 285, inciso III, da Lei n.º 13.430/02, pela falta de emissão de parecer e de deliberação imprescindíveis para a validade do processo legislativo - No entanto, durante a longa tramitação processual, houve a aprovação do Projeto de Lei Municipal n.º 688/13, com a promulgação da Lei Municipal n.º 16.050/14, que dispõe sobre a Política de Desenvolvimento Urbano, o Sistema de Planejamento Urbano e o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo - Não é mais possível, nesta sede, o postulado reconhecimento da nulidade do projeto de lei encaminhado à Câmara Municipal, devido à problemática discutida pelo autor relativa à efetiva participação, com amplos debates e deliberação, do CMPU - O projeto de lei não mais persiste, diante da promulgação do diploma legal - Na hipótese de existência de vício no processo legislativo, é necessário o ingresso na via da ação direta de inconstitucionalidade, pelos legitimados a tanto.



    3. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - O autor não é parte legitimada a postular a condenação do Prefeito Municipal da época nas penas previstas na Lei n.º 8.429/92.



    4. ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA - Inexistência de má-fé, de modo que tais despesas não devem ser carreadas ao autor, ante os termos do artigo 18 da Lei n.º 7.347/85 - Processo extinto, sem resolução de mérito Reforma da sentença tão somente para se afastarem os ônus da sucumbência - Agravo retido não conhecido e recurso de apelação provido em parte”.



    Opostos Embargos de Declaração (Vol. 121, fl. 5), foram rejeitados (Vol. 122, fl. 6).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 122, fl. 44), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MOVIMENTO DEFESA SÃO PAULO aponta violação aos artigos 1°, II; 5°, XXXV; 29, XII; e 182, da CF/1988. 



    Alega, em síntese, que houve violação à democracia participativa e à ordem urbanística e ambiental, vez que a alteração do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo deu-se sem consulta ao Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU), em desobediência ao artigo 285, III, da Lei do Plano Diretor Estratégico de 2002; à Lei Municipal 13.430/2002; ao Decreto n° 43.230/2003; e aos artigos 22, II, e 42 da Lei Federal n° 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).



    Aduz que “a constitucional participação popular pelo crivo deliberativo do Conselho Municipal de Política Urbana do Município de São Paulo, sonegada propositalmente pela Municipalidade, é vício insanável, que na óptica da Recorrente, poderia ter sido facilmente saneado pela Recorrida, mas que o negou sistematicamente” (Vol. 123, fl. 8).



    Afirma que “em nenhum momento a petição inicial pretendeu a declaração de inconstitucionalidade da lei como provimento jurisdicional” (Vol. 123, fl. 16).



    Ressalta que “a não apreciação do mérito, seja pela Ação Civil Pública ou em razão da inexistência de Ação Direta de Inconstitucionalidade, sonega a prestação jurisdicional à coletividade ante os fatos e direitos apresentados” (Vol. 123, fl. 18). 



     



    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem negou seguimento ao apelo, aos fundamentos de que (a) “o posicionamento alcançado pelos doutos Julgadores, embora contrário às pretensões da recorrente, não traduz desrespeito à legislação enfocada a ponto de permitir seja o presente alçado à instância suprema”; e (b) incide o óbice da Súmula 279 do STF (Vol. 128, fl. 17).



    No Agravo, a parte alegou que houve violação ao texto constitucional e a inaplicabilidade do óbice sumular (Vol. 129, fl. 7).



    É o relatório. Decido. 



    Quanto à alegação de afronta ao direito de ação, o apelo extraordinário não tem chances de êxito, pois esta CORTE, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da alegada violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 



    Por outro lado, é pacífico o entendimento desta CORTE no sentido de que o objeto principal de Ação Civil Pública não pode ser a declaração de inconstitucionalidade formal ou material de lei vigente, sob pena de dissimular o controle abstrato de constitucionalidade. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes:



    “EMENTA: Reclamação: procedência: usurpação da competência do STF (CF, art. 102, I, a). Ação civil pública em que a declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes não é posta como causa de pedir, mas, sim, como o próprio objeto do pedido, configurando hipótese reservada à ação direta de inconstitucionalidade de leis federais, da privativa competência originária do Supremo Tribunal.” (RCL 2224, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ 10/2/2006)



    “EMENTA Constitucional e Processual Civil. Reclamação constitucional. Subsídio mensal e vitalício pago a ex-ocupantes do cargo de chefe do Poder Executivo. Ação civil pública. Contorno de ação direta de inconstitucionalidade. Usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal. Reclamação julgada procedente. 1. A ausência de identidade entre os atores elencados como responsáveis pela prática dos atos lesivos ao patrimônio público e aos princípios da Administração Pública na narrativa apresentada na peça vestibular da ação civil pública e aqueles indicados para integrar o polo passivo da lide, bem como a constatação de que o adimplemento do benefício está fundamentado em ato normativo geral editado pelo Poder Legislativo do Estado do Mato Grosso e que o pedido de cessação do pagamento do benefício está fundamentado em normas constitucionais evidenciam a pretensão final da ACP de que se declare a inconstitucionalidade da parte final do art. 1º da Emenda à Constituição estadual nº 22/2003, esvaziando a eficácia da referida norma. 2. A pretensão deduzida nos autos da ação civil pública está dissociada da natureza típica das ações de responsabilização cível; se destina, antes, a dissimular o controle abstrato de constitucionalidade da parte final do art. 1º da Emenda nº 22/2003 à Constituição do Estado do Mato Grosso, que, ao extinguir a pensão vitalícia paga aos ex-ocupantes do cargo de chefe do Poder Executivo estadual, assegurou a manutenção do pagamento àqueles que já houvessem adquirido o direito de gozar o benefício. 3. Há usurpação da competência do STF inscrita no art. 102, I, a, da CF/88 quando configurado o ajuizamento de ação civil pública com o intento de dissimular o controle abstrato de constitucionalidade de ato normativo estadual em face da Constituição Federal. 4. Arquivamento da ação civil pública, ante a ausência de legitimidade ativa ad causam do Parquet estadual para propor ação direta de inconstitucionalidade perante a Suprema Corte, nos termos do art. 103 da CF/88. Precedentes. 5. Reclamação julgada procedente para cassar a decisão que julgou procedente o pedido formulado nos autos da ação civil pública, declarar a incompetência do juízo de primeira instância e determinar o arquivamento da ação.” (RCL 19662, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe. 1º/8/2017)



    No que remanesce, o Tribunal de origem solucionou a controvérsia nos seguintes termos (Vol. 120, fl. 33):



    “O juízo a quo extinguiu o processo sem resolução de mérito, ante os termos do artigo 485, inciso IV e VI, do Novo Código de Processo Civil. 



    Na hipótese vertente, todavia, não é possível afastar-se o decreto de extinção para se conhecer do mérito da demanda. 



    De fato, o Projeto de Lei Municipal n.º 688/13, que dizia respeito à revisão do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo, objeto da impugnação judicial veiculada pelo apelante em sede de ação civil pública, foi aprovado pela Câmara Municipal, em sessão do dia 02 de julho de 2014. Com isso, promulgou-se a Lei Municipal n.º 16.050, de 31 de julho de 2014, que dispõe sobre a Política de Desenvolvimento Urbano, o Sistema de Planejamento Urbano e o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo.



    A promulgação da Lei Municipal n.º 16.050/14, em tese, parte da premissa de que o processo legislativo sobredito foi precedido de parecer favorável do Conselho Municipal de Política Urbana CMPU, conferindo efetividade ao disposto no artigo 285, inciso III, da Lei Municipal n.º 13.430/02, combinado com o artigo 43, inciso I, da Lei Federal n.º 10.257/01 (Estatuto da Cidade) e com os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, ainda que o recorrente conteste a legalidade de sua participação. 



    Seja como for, initio litis, o processo legislativo impugnado não foi sobrestado, inclusive em virtude da decisão proferida por esta Décima Segunda Câmara de Direito Público no julgamento do Agravo Regimental n.º 2018544-17.2014.8.26.0000/50000, realizado no dia 16 de julho de 2014, o que desencadeou a aprovação pela Câmara Municipal de São Paulo e a promulgação, pelo Prefeito, da Lei Municipal n.º 16.050/14.



    Dessa forma, não é mais possível, nesta sede, o postulado reconhecimento da nulidade do projeto de lei encaminhado à Câmara Municipal, devido à problemática discutida pelo autor relativa à efetiva participação, com amplos debates e deliberação, do CMPU. Isso porque o projeto de lei não mais persiste, diante da promulgação do diploma legal.



    Na hipótese de existência de vício no processo legislativo, é necessário o ingresso na via da ação direta de inconstitucionalidade, pelos legitimados a tanto (artigo 103 da Constituição Federal). Nesta esfera da ação civil pública, não é mais possível atingir-se o fim colimado. Ainda que, em tese, fosse reconhecido o vício na tramitação do projeto de lei, ainda na fase de discussão no CMPU, e, com isso, declarado nulo, os efeitos de tal declaração seriam inócuos e não maculariam a higidez da lei já promulgada. Para atacar o vício da lei propriamente dita, como já esclarecido, a via eleita não é mais adequada”.



    A argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes: ARE 949.035, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJe de 16/5/2018; e RE 718.326, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe de 16/11/2012.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que:



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 17 de novembro de 2021.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente