Tribunal: STF
Processo: ARE 1327030
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-21
Data de publicação: 2021-09-21

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo regimental (eDOC 14) interposto em 14.07.2021 (eDOC 15) em face de decisão monocrática em que neguei provimento ao recurso, nestes termos (eDOC 13):
    “Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (eDOC 7, p. 197):
    “APELAÇÃO – AÇÃO ANULATÓRIA - Auto de infração lavrado pelo Município de São Paulo em desfavor do autor, sob alegação de violação da Lei Municipal nº 13.756/2004, decorrente da instalação irregular de estação de telecomunicações sem licença municipal e aplicação de multa com base no art. 18 -Alegação de inconstitucionalidade da Lei Municipal - Inadmissibilidade - Sentença de improcedência que conferiu a correta solução à lide, devendo ser confirmada por seus próprios e jurídicos fundamentos, a teor do art. 252 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo – Precedentes do E. TJSP – Honorários recursais arbitrados – Recurso de apelação não provido.”
    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 8, p. 49).
    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 22, IV; 24, VI e XII; e 30, I e II, da Constituição Federal. Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que (eDOC 8, p. 68):
     “(...) ao contrário do quanto indicado no v. acórdão recorrido, nítido o descabimento da edição de lei municipal para regulamentar questões relacionadas com a instalação e o funcionamento das estações rádio base, sejam aquelas que estabelecem restrições, distanciamentos mínimos, recuos e demais condições físicas a serem observados para construção das estações de telecomunicações, sejam aquelas que estabelecem regras para seu funcionamento, tais como padrões de emissão de ondas ou limites para a exposição humana a campos eletromagnéticos, ainda mais se o fizer de maneira discrepante daquela que resulte das normas técnicas federais pertinentes.” 
    A Presidência da Seção de Direito Público do TJ/SP inadmitiu o recurso extraordinário em virtude de incidir na hipótese as Súmulas 279, 280 e 636 do STF (eDOC 10, p. 4-5).
    É o relatório. Decido. 
    A irresignação não merece prosperar.
    Na espécie, verifica-se que o acórdão recorrido encontra-se em consonância com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que os municípios tem competência para legislar sobre a instalação de antenas de telefonia móvel celular, tendo em conta a existência de assunto de interesse local, bem como a autorização para que os entes municipais disciplinem o uso da ocupação do solo urbano, nos termos do art. 30, I, II e VIII, da Constituição Federal. Nesse sentido:
    "EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. DIREITO ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. DIREITO DE CONSTRUIR. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. TORRE DE TELEFONIA MÓVEL. USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. PRECEDENTES. COMPETÊNCIA. MERA ALEGAÇÃO DE INTERESSE DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVA PARA DESLOCAR A CAUSA PARA A JUSTIÇA FEDERAL. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 29.10.2010. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do que assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. A Constituição da República confere aos municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local, nele compreendidos o uso e a ocupação do solo urbano no seu território. Mera alegação de existência de interesse da União é insuficiente para justificar o deslocamento do feito para a a Justiça Federal. As razões do agravo regimental não são aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa direta e literal a preceito da Constituição da República. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento." (ARE 780.070-ED, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 1º.3.2016).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE TORRES DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL PARA DISCIPLINAR O USO E A OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 632.006-AgR/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 2.12.2014).
    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, b, do Código de Processo Civil.
    Nos termos do artigo 85, § 11, do CPC, majoro em ¼ (um quarto) os honorários fixados anteriormente, devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo”.
    Nas razões do presente recurso, alega-se que a decisão recorrida está em contrariedade ao “entendimento firmado pelo C. Plenário do E. Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3110” (eDOC 14, p. 4). (grifos dos originais)
    Afirma-se que, naquela oportunidade o Plenário desta Corte reconheceu expressamente a inconstitucionalidade de normas locais editadas “para regulamentar a instalação de estações rádio base justamente em razão do reconhecimento de que tais normas invadem a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (...)” (eDOC 14, p. 4).
    Aponta-se, especificamente no que se refere a Lei Municipal n° 13.756/2004 editada pelo Município de São Paulo” (eDOC 14, p. 6), julgado desta Corte nos embargos de declaração no RE 981.825/SP.
    Ao final, postula-se o provimento do recurso, levando-se em consideração tais julgamentos (ADI 3.110 e RE 981.825-AgR-segundo-ED).
    A parte Recorrida, devidamente intimada, não apresentou manifestação (eDOC 17).
    É o relatório. Decido.
    Verifico que assiste razão à parte Embargante.
    Na hipótese, constata-se alteração na jurisprudência dominante desta Corte quanto ao tema em discussão. 
    Desse modo, reconsidero a decisão agravada, julgo prejudicado o agravo regimental e passo a um novo exame do recurso. 
    Para melhor compreensão da controvérsia, convém reproduzir trechos da sentença, a qual foi adotada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (eDOC 7, p. 100-102):
    “O pedido é improcedente. 
    Com efeito, cabe ao Município a fiscalização da instalação das estações de rádio base (ERB), e não a atividade exercida pela autora (telecomunicações), esta última sim, de competência da União (Lei n° 9.472/97). 
    É inquestionável o interesse dos municípios em legislar sobre a matéria discutida nos autos (uso e ocupação do solo), uma vez que a instalação de ERB é questão de interesse local, legitimando a instituição de normas por este ente federativo, a teor do disposto nos artigos 30, inciso I e VIII, e 182 da CF: 
    (...)
    De fato, as regras de zoneamento e as questões urbanísticas são matérias de interesse local, competência municipal, motivo pelo qual a prévia autorização do réu para a instalação de antena é legítima e não invade matéria de competência da União.
    Nesse aspecto, não se pode confundir a competência da União para legislar sobre telecomunicações e a competência municipal para legislar sobre matéria sobre uso e ocupação do solo. Também não se confunde com a competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre proteção do meio ambiente, controle da poluição e proteção e defesa da saúde. 
    (...)
    Ainda a respeito do interesse local do Município para legislar sobre instalação de antena de telefonia móvel no município, o C. Órgão Especial do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 0128923-93.2013.8.26.0000, decidiu sobre a questão: 
    (...)
    Pelo exposto, e por tudo o mais que dos autos consta, julgo IMPROCEDENTES os pedidos e, em consequência, declaro extinto o feito, com resolução do mérito, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil. 
    Sucumbente, condeno a autora ao pagamento integral das custas e despesas processuais, bem como aos honorários advocatícios de sucumbência, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do artigo 85, §3 0 , do CPC”. 
    Assim sendo, constato que o acórdão recorrido, ao concluir pela competência do Município, no caso dos autos, não está de acordo com a jurisprudência recentemente firmada por esta Corte.
    É que, em 04.05.2020, no âmbito da ADI 3.110, de minha relatoria, o Plenário declarou a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001, do Estado de São Paulo, ante a ofensa à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, em acórdão assim ementado: 
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.” (grifei) (ADI 3110, de minha relatoria, Plenário, DJe 10.06.2020)
    Nessa linha, registro que, recentemente, a Primeira Turma reverteu o entendimento até então predominante em sede de recurso extraordinário e julgou procedente Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual, para declarar a inconstitucionalidade da Lei 13.756/2004, do Município de São Paulo, sob o mesmo fundamento, em acórdão assim ementado: 
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES.
    1. Cabem embargos declaratórios para sanar omissão no julgado.
    2. No exame da ADI 3110 (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009.
    3. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União.
    4. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, de modo a dar provimento ao agravo interno e ao Recurso Extraordinário da TELCOMP, para julgar inteiramente procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade; ficando prejudicados o agravo interno e o recurso extraordinário da Câmara Municipal de São Paulo e de seu Presidente. (RE 981.825-AgR-segundo-ED, Redator para o acórdão: Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 11.12.2020).
    Tal orientação foi confirmada pelo Plenário em sede de embargos de divergência. Confira-se a ementa de referido julgado:
    “AGRAVOS INTERNOS. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FIRMADA NO SENTIDO DA DECISÃO EMBARGADA. DESCABIMENTO DO RECURSO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. 1. Segundo dispõe o art. 332 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, “não cabem embargos, se a jurisprudência do Plenário ou de ambas as Turmas estiver firmada no sentido da decisão embargada (...)”. 2. No exame da ADI 3.110 (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009. 3. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que “a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União”. 4. No mesmo sentido: RE 1.095.733 AgR-quarto, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 18/1/2021. 5. Agravos Internos aos quais se nega provimento” (RE 981.825-AgR-segundo-ED-ED-segundos-EDv-segundos-AgR-segundo, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 02.06.2021). 
    A respeito do tema, vejam-se também os seguintes precedentes:
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DEMOLITÓRIA. INSTALAÇÃO DE ANTENA DE TELEFONIA MÓVEL. LEI 10.995/2001 DO ESTADO DE SÃO PAULO. LEI 224/2002 DO MUNICÍPIO DE ESTÂNCIA TURÍSTICA DE ITU. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. ARTIGOS 21, INCISO XI, E 22, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.902 E 3.110. A PROMOÇÃO DO ADEQUADO ORDENAMENTO TERRITORIAL, MEDIANTE PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO, DO PARCELAMENTO E DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO E A PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO-CULTURAL LOCAL, NÃO AUTORIZAM OS MUNICÍPIOS A DISPOR SOBRE MATÉRIAS QUE A PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO FEDERAL RESERVA ÀS COMPETÊNCIAS LEGISLATIVA E MATERIAL DA UNIÃO. AGRAVO INTERNO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE 929.738-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 04.09.2020). 
    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. NORMAS PARA INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE ONDAS ELETROMAGNÉTICAS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. 1. No exame da ADI 3110 (Min. EDSON FACHIN, DJ de 10/6/2020), o Plenário desta CORTE julgou inconstitucional lei local que tratava da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009. 2. No julgamento do ARE 929.378 AgR (Min. LUIZ FUX, DJ de 4/9/2020), a Primeira Turma assentou que “a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e a proteção do patrimônio histórico-cultural local não autorizam os municípios a dispor sobre matérias que a própria Constituição Federal reserva às competências legislativa e material da União”. 3. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).” (ARE 1.258.908-AgR-segundo, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 25.11.2020). 
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Inconstitucionalidade de lei municipal que regula a instalação de antenas de telecomunicação a pretexto de disciplinar o uso e a ocupação do solo. 4. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Precedentes. ADI 3.110. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental” (ARE 1.289.269-AgR-segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 02.06.2021). 
    Destaco, por oportuno, a ementa da ADPF 732, de relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 18.05.2021: 
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ART. 2° DA LEI 5.683/2018, DO MUNICÍPIO DE VALINHOS/SP, QUE DISPÕE SOBRE INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. ESTABELECIMENTO DE LIMITES TERRITORIAIS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 21, XI, E 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. I - O dispositivo legal impugnado, ao prever que os sistemas transmissores de telefonia não poderão ser instalados nas áreas localizadas até 100 metros de residências, praças, parques, jardins, imóveis integrantes do patrimônio histórico cultural, áreas de preservação permanente, áreas verdes ou áreas destinadas à implantação de sistema de lazer, invadiu competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, nos termos dos arts. 21, XI, e 22, IV, da Carta Política. II - Estão incluídos no conceito de telecomunicações, os equipamentos e os meios necessários para transmissão de sinais eletromagnéticos, tais como as antenas de telefonia celular. III - É pacífico o entendimento desta Corte quanto à inconstitucionalidade de normas locais que tenham como objeto matérias de competência legislativa privativa da União. Precedentes. IV - A competência atribuída aos municípios em matéria de defesa e proteção da saúde não pode sobrepor-se ao interesse mais amplo da União no tocante à formulação de uma política de âmbito nacional para o estabelecimento de regras uniformes, em todo o País, com a finalidade de proteger a saúde de toda população brasileira, bem como quanto à exploração dos serviços de telecomunicações. V – Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 2° da Lei 5.683/2018, do Município de Valinhos/SP”. 
    Nesse mesmo sentido, proferi decisão monocrática nos embargos de declaração no ARE 1.313.582-ED, DJe 28.05.2021.
    Ante o exposto, reconsidero  a decisão recorrida, julgo prejudicado o agravo regimental e, considerando a orientação do Plenário desta Corte na ADI 3.110, dou provimento ao recurso interposto pela Recorrente, com amparo no art. 932, V, b, do CPC e no art. 21, § 2º, do RISTF. Ficam invertidos os ônus de sucumbência (eDOC 7, p. 102).
    Publique-se. 
    Brasília, 21 de setembro de 2021. 
     Ministro Edson Fachin
     Relator 
Documento assinado digitalmente