Tribunal: STF
Processo: ACO 3397
Classe: ACO
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-17
Data de publicação: 2021-08-17

Ementa:

Inteiro teor:
Ação Cível Originária. Conflito federativo. Direito financeiro. Extrapolação dos limites de gasto com pessoal pelo Poder Judiciário do Estado do Espírito Santo que não pode ser erigida como obstáculo à concretização de operações de crédito negociadas pelo Poder Executivo. Princípio da Intranscendência das sanções. Aplicabilidade. Procedência parcial dos pedidos. 
    Vistos etc.
    Trata-se de Ação Cível Originária ajuizada pelo Estado do Espírito Santo em face da União com o objetivo de obter provimento jurisdicional que impeça a ré de invocar a extrapolação do limite de gastos com pessoal no âmbito do Poder Judiciário capixaba para, à luz do art. 23, § 3º, da LC nº 101/2000, obstar a concretização operações de crédito ou concessão de garantias em contratos negociados no âmbito do Poder Executivo.
    Argumenta-se que o autor vem experimentado entraves à obtenção de financiamentos, para os quais a ré estaria recusando garantias e/ou não autorizando as operações de crédito sob o fundamento de que o limite de gastos com pessoal no âmbito do Poder Judiciário capixaba teria sido extrapolado. Invoca-se o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, porquanto o inadimplemento obrigacional imputável a entes diversos, como é o caso do Poder Judiciário, não pode afetar o Poder Executivo,  sendo certo que este (o Poder Executivo) não pode intervir na autonomia de outros Poderes para buscar o saneamento das pendências, e vice-versa. Defende-se o atendimento, pelo Poder Judiciário do Estado do Espírito Santo, quanto aos limites com gastos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme compreensão do Tribunal de Contas do Estado.
    Deferi parcialmente a tutela provisória de urgência para determinar que a ré se abstenha de negar ao autor autorização ou obtenção de garantias a contrato de financiamento junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES em decorrência de suposto não cumprimento, pelo Poder Judiciário, do limite de gastos com pessoal, relativo ao 3º Quadrimestre de 2019 (evento 24). 
    Citada, a União apresentou contestação na qual, em síntese (i) argui preliminar de pedido genérico, reputando de todo inviável um provimento para imunizar o autor das restrições da LRF ‘de modo permanente e pro futuro’; (ii) argumenta incabível o princípio da intranscendência das sanções à compreensão de que o orçamento fiscal do Estado engloba as receitas e despesas de todos os Poderes e do Ministério Público. Nesse contexto, defende a regularidade das exigências impostas pela LRF para a transferência de verbas públicas e de contratação pelos entes federados; (iii) aduz a competência da Secretaria do Tesouro nacional para certificar o cumprimento de limites e de condições para a contratação de operações de crédito nas quais a União figura como garantidora, como no presente caso (evento 28).
    Réplica à contestação apresentada (evento 37).
    As partes não manifestaram interesse em produzir outras provas (eventos 40 e 49).
    A tutela de urgência foi referendada pelo Tribunal Pleno na Sessão Virtual de 21.8.2020 a 28.8.2020 (eventos 45 a 47).
    Razões finais do Estado do Espírito Santo pela procedência dos pedidos, e da União Federal pela improcedência dos pleitos (eventos 57 e 60).
    Malograda a instância conciliatória (evento 66).
    O Procurador-Geral da República opina pela improcedência dos pedidos (evento 72).
    É o relatório. Decido.
    A preliminar de inépcia da inicial foi afastada ao ensejo do decisum em que concedi parcialmente a tutela de urgência (evento 24). 
    Assentei naquela ocasião, e ora reafirmo, a inviabilidade do pedido (genérico) ‘para impedir que a União negue ou condicione operação de crédito e obtenção de garantias pelo Estado do Espírito Santo, em razão de eventual descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal por órgão ou Poder que não seja o Poder Executivo’ (pedido:evento 1, fl. 13). 
    A pretensão, tal como posta, é genérica, de inviável acolhimento na órbita processual (art. 286 do CPC /1973; arts. 322, caput, e 324, caput, do CPC/2015). Sem dúvida, é da jurisprudência desta Suprema Corte que a sindicalização das pendências e das restrições que inviabilizam operações de crédito e transferências federativas de recursos, ou que inibam a obtenção de certidões de regularidade pelos entes federados, devem ser analisadas a partir de situações concretas, sobre eventos individualizados (ACO 1.669, da minha relatoria). 
    Todavia, remarco que a interpretação do pedido deve observar o conjunto das postulações e o princípio da boa-fé (art. 322, § 2º, do CPC/2015). E, a partir dessa regra a finalística de procedimento, julgo que a inépcia não se configura no presente caso. 
    Realmente, do conjunto das postulações (do autor e da ré) e da documentação juntada aos autos, é possível extrair que a situação concreta que está a impedir a operação de crédito pretendida pelo autor (contratação perante o BNDES, Ofício SEI nº 109264/2020/ME) diz com o alegado não cumprimento, pelo Poder Judiciário, do limite de gastos com pessoal, relativo ao 3º Quadrimestre de 2019 (evento 6; evento 9. p. 1, item 3; evento 20, p. 2, item 7 e evento 21, p. 3, item 13). 
    Portanto, nesses termos em que delimito o pedido, afasto a alegação de inépcia da inicial. 
    Passo ao exame do mérito. 
    O pedido procede em parte, nos termos delimitados.
    Esta Suprema Corte, em julgamento realizado pelo Plenário aos 06.11.2014, publicado no dia 06.2.2015, na ACO 1848 AgR, sob relatoria do Ministro Celso de Mello, deliberou sobre diversos temas, dentre eles sobre a questão da aplicação do princípio da intranscendência das sanções, sedimentando entendimento que reproduzo por meio de trechos da ementa do acórdão:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA [...] CONSEQUENTE IMPOSIÇÃO AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA – POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO – POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW” – VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) – BLOQUEIO DE RECURSOS CUJO REPASSE TEM POR FUNDAMENTO RESPECTIVOS CONVÊNIOS – RISCO PARA A CONTINUIDADE DA EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS NO ÂMBITO DO ESTADO DO MARANHÃO – SITUAÇÃO DE POTENCIALIDADE DANOSA AO INTERESSE PÚBLICO – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. INSCRIÇÃO EM CADASTRO PÚBLICO DE INADIMPLENTES E ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. – O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em virtude desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, em cadastros públicos de inadimplentes, das autarquias, das empresas governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados-membros, projetando, sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente imputável aos entes menores integrantes da administração descentralizada – só a estes pode afetar. – Os Estados-membros e o Distrito Federal, em consequência, não podem sofrer limitações em sua esfera jurídica, motivadas pelo só fato de se acharem administrativamente vinculadas a eles as autarquias, as entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de controle e as empresas governamentais alegadamente inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.). A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. – A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo, supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do “due process of law”, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. – A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. – A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes. BLOQUEIO DE RECURSOS CUJA EFETIVAÇÃO COMPROMETE A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. – O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes, organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes.” (ACO 1848 AgR, Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 06.11.2014, DJe 06.2.2015, destaquei)
    Na mesma época, especificamente sobre sanções impostas ao Poder Executivo em decorrência de suposto descumprimento de limite de gastos pelo Poder Judiciário, esta Corte Suprema se manifestou no mesmo sentido na ACO 1612 AgR, em julgado também sob relatoria do Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, com a seguinte ementa:
    “IMPEDIMENTO À REALIZAÇÃO DE CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO DESTINADAS AO PROGRAMA EMERGENCIAL DE FINANCIAMENTO 2 – PEF2, AO PROFISCO E AO PROGRAMA DE TRANSPORTES E DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL – PDE/MS – RESTRIÇÕES QUE, EMANADAS DA UNIÃO, INCIDEM SOBRE O ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL POR ALEGADO DESCUMPRIMENTO, POR PARTE DE SEU PODER JUDICIÁRIO, DO LIMITE SETORIAL QUE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL IMPÕE A TAL ÓRGÃO PÚBLICO (LC Nº 101/2000, ART. 20, II, “B”) – POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. O ALTO SIGNIFICADO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A QUESTÃO DE SUA APLICABILIDADE AO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL: LIMITE GLOBAL E LIMITE SETORIAL EM TEMA DE DESPESA COM PESSOAL (PODER JUDICIÁRIO). – O Poder Executivo estadual não pode sofrer sanções nem expor-se a restrições emanadas da União Federal, em matéria de realização de operações de crédito, sob a alegação de que o Poder Judiciário, a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Contas ou o Ministério Público locais teriam descumprido o limite individual a eles imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 20, inciso II, “a”, “b” e “d”), pois o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica de referidas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgada por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes.” (ACO 1612 AgR, Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 27.11.2014, DJe 13.2.2015, destaquei)
    No mesmo sentido, destaco ainda os seguintes julgados da minha relatoria: ACO 3114 ED-AgR; ACO 2183 AgR; ACO 1654 AgR. 
    A propósito, à luz desse entendimento reiterado, o Plenário desta Suprema Corte, no recente julgamento do RE 770.149, paradigma do tema nº 743 da repercussão geral, assentou a seguinte tese: “É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras”. O acórdão recebeu a ementa adiante transcrita (destaques acrescidos):
    “EMENTA : RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 743. DIREITO FINANCEIRO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTONOMIA FINANCEIRA. INSCRIÇÃO CADASTROS DE INADIMPLENTES. PRINCÍPIO DA INSTRANSCENDÊNCIA DE SANÇÕES. 1. A autonomia financeira dos Poderes veda limitação de despesas por outro Poder conforme decisão proferida na ADI n.2238, DJe 15 set. 2020. 3. A jurisprudência da Corte está orientada no sentido de que a imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes. (RE 1.254.102 - AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 17 jun. 2020; RE 1263840 AgR, Relator Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 14 ago. 2020; RE 1263645 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 06 ago. 2020; RE 1214919 AgR-segundo, Relator Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.10.19). 3. Tese fixada em repercussão geral (Tema n.743): ‘É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras.’ 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento.” (RE 770149, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 05/08/2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-241 DIVULG 01-10-2020 PUBLIC 02-10-2020).
    Adenso, por fim, que o autor está acobertado de tutela judicial sobre o mesmo tema, todavia relacionado a período anterior, que diz com irregularidades fiscais atinentes à extrapolação dos limites de gastos com pessoal do Poder Judiciário compreendida entre o 3º quadrimestre de 2017 e o 2º quadrimestre de 2019 (ACO 3.305, Rel. Min. Luiz Fux, acórdão com trânsito em julgado em 05.11.2020).
    Portanto, a jurisprudência desta Suprema Corte ampara a pretensão do autor.
    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, §1º, do RISTF, julgo parcialmente procedente o pedido para impedir que a União negue ou condicione a realização de operações de crédito e/ou obtenção de garantias pelo Estado do Espírito Santo, em razão de irregularidades fiscais atinentes à extrapolação dos limites de gastos com pessoal do Poder Judiciário no 3º quadrimestre de 2019.
    Por estas razões, torno definitiva a tutela de urgência concedida nestes autos (evento 24).
    Considerando a sucumbência parcial, condeno cada parte ao pagamento de honorários advocatícios que fixo em 2.000,00 (dois mil reais) (arts. 85, §§ 8º e 14, do CPC/2015).
    Transitada em julgado e nada sendo requerido, arquivem-se.
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 17 de agosto de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora