Tribunal: STF
Processo: SL 1410
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-14
Data de publicação: 2021-04-14

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. ICMS. DECISÃO QUE SUSPENDE A EXECUÇÃO DE DECISÃO TRANSITADA EM JULGADO. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS ENTES FEDERATIVOS PARA A ADOÇÃO DE MEDIDAS DE COMBATE À PANDEMIA DA COVID-19. ART. 23, II, DA CF. INEXISTÊNCIA DE HIERARQUIA ENTRE OS ENTES NA FEDERAÇÃO. VALORES QUE PERTENCEM DE PLENO DIREITO AO MUNICÍPIO. RE 572.762 – TEMA 42 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar, ajuizado pelo Município de Ipameri contra decisão proferida pelo Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, nos autos da Suspensão de Liminar nº 5312936-72.2020.8.09.0000, que “determinou o sobrestamento de um cumprimento se sentença, já transitada em julgado, impedindo a aplicação do entendimento fixado no TEMA nº 42 da Repercussão Geral e, por consequência, obstando o repasse de numerário referente à cota de ICMS ilegalmente retida pelo Estado de Goiás”.
    Narra o requerente que se trata, na origem, de pedido de Suspensão de Liminar proposta pelo Estado de Goiás em face de decisão liminar que havia determinado o bloqueio de valores nas contas do Estado em favor do Município de Itamurã/GO, em sede de um cumprimento provisório de sentença. Relata que a suspensão de liminar foi deferida pelo Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, sendo que o Estado de Goiás protocolou pedido de extensão dos efeitos da liminar, para determinar a suspensão do Cumprimento de Sentença 0061200-71.2011.8.09.0074 relativo ao Município de Ipameri, ora requerente. O pedido restou deferido em decisão que ora se busca suspender. 
    Sustenta que a decisão impugnada obstou o cumprimento de sentença transitada em julgado, que havia aplicado o Tema 42 da repercussão geral, usurpando competência do Supremo Tribunal Federal, por se tratar de questão de índole constitucional, relativa ao repasse aos Municípios de receita de ICMS. Aduz que a decisão que se busca suspender causa grave risco de lesão à ordem pública e econômica do Município de Ipameri, que ficaria impedido de acessar a quantia de R$ 6.918.968,96 (seis milhões, novecentos e dezoito mil, novecentos e sessenta e oito reais e noventa e seis centavos) reconhecida como incontroversa no cumprimento de sentença. Alega que “não há risco de irreversibilidade na presente concessão, que busca apenas a determinação de desenvolvimento regular do processo de cumprimento de sentença nº 0061200-71.2011.8.09.0074”. 
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da decisão proferida pelo Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, nos autos do Pedido de Suspensão de Liminar 5312936-72.2020.8.09.0000, “autorizando, com isso, a retomada do processamento dos autos originários de Cumprimento de Sentença nº 0061200-71.2011.8.09.0074”.
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 36):
    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. ICMS. INCENTIVO FISCAL. EXTENSÃO DOS EFEITOS DA LIMINAR. REPASSE CONSTITUCIONAL. IMPEDIMENTO. MUNICÍPIOS. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 42. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO. GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. DEFERIMENTO DO PEDIDO SUSPENSIVO. 
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para examinar contracautela em face de decisão pela qual se suspende decisão proferida em fase de liquidação de sentença pela qual determinado o bloqueio nas contas do estado de valor incontroverso referente a repasse constitucional de receitas do ICMS a município (arts. 155, caput, II, e 158, IV, da Constituição Federal).
    2. Há risco de grave lesão à ordem pública em sua acepção jurídico constitucional na decisão pela qual se obsta o bloqueio de valores das contas de estado para o adimplemento do repasse constitucional de verbas de ICMS a município, em razão do entendimento firmado pelo STF no Tema 42 da sistemática da repercussão Geral.
    – Parecer pelo deferimento do pedido de suspensão”. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria.
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Presidente do Tribunal de Justiça de Goiás que, em incidente de suspensão de liminar, suspendeu decisão proferida nos Autos de Cumprimento Provisório de Sentença n. 5424920.73.2018.8.09.0051, a fim de obstar o recebimento do valores pelo Município autor. Haja vista ter sido a decisão impugnada proferida por Tribunal e considerando a matéria controvertida na origem, relativa à repartição obrigatória das receitas de ICMS entre os entes federativos (art. 158, IV, da CF), verifico o cabimento do presente incidente. 
    Quanto ao mérito do presente pedido de suspensão, cumpre pontuar que a presidência do Tribunal de Justiça de Goiás suspendeu a execução de decisão transitada em julgado ao fundamento de que “o Estado de Goiás se encontra em situação de crise financeira, na qual foram necessárias a adoção de várias medidas ao enfrentamento da pandemia causada pela COVID-19, bem como a inegável queda na arrecadação de impostos, forçoso reconhecer que a decisão fustigada gera risco de lesão à ordem e à economia públicas”. 
    Em que pese a relevância da fundamentação da decisão cuja suspensão se requer, cumpre consignar, em primeiro lugar, que a Constituição Federal prescreve como sendo comum entre todos os entes federativos a competência para cuidar da saúde pública, nos termos expressos do que prevê o art. 23, II. Referida competência concorrente entre os entes federativos para a adoção de medidas no combate à pandemia da Covid-19 foi recentemente reafirmada no âmbito do Plenário deste Supremo Tribunal Federal, em decisão que referendou cautelar proferida na ADI 6.341/DF, cuja ementa transcreve-se:
    “REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DA INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. EMERGÊNCIA SANITÁRIA INTERNACIONAL. LEI 13.979 DE 2020. COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERADOS PARA LEGISLAR E ADOTAR MEDIDAS SANITÁRIAS DE COMBATE À EPIDEMIA INTERNACIONAL. HIERARQUIA DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. COMPETÊNCIA COMUM. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE DEFERIDA. 
    1. A emergência internacional, reconhecida pela Organização Mundial da Saúde, não implica nem muito menos autoriza a outorga de discricionariedade sem controle ou sem contrapesos típicos do Estado Democrático de Direito. As regras constitucionais não servem apenas para proteger a liberdade individual, mas também o exercício da racionalidade coletiva, isto é, da capacidade de coordenar as ações de forma eficiente. O Estado Democrático de Direito implica o direito de examinar as razões governamentais e o direito de criticá-las. Os agentes públicos agem melhor, mesmo durante emergências, quando são obrigados a justificar suas ações.
    2. O exercício da competência constitucional para as ações na área da saúde deve seguir parâmetros materiais específicos, a serem observados, por primeiro, pelas autoridades políticas. Como esses agentes públicos devem sempre justificar suas ações, é à luz delas que o controle a ser exercido pelos demais poderes tem lugar.
    3. O pior erro na formulação das políticas públicas é a omissão, sobretudo para as ações essenciais exigidas pelo art. 23 da Constituição Federal. É grave que, sob o manto da competência exclusiva ou privativa, premiem-se as inações do governo federal, impedindo que Estados e Municípios, no âmbito de suas respectivas competências, implementem as políticas públicas essenciais. O Estado garantidor dos direitos fundamentais não é apenas a União, mas também os Estados e os Municípios.
    4. A diretriz constitucional da hierarquização, constante do caput do art. 198 não significou hierarquização entre os entes federados, mas comando único, dentro de cada um deles.
    5. É preciso ler as normas que integram a Lei 13.979, de 2020, como decorrendo da competência própria da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, nos termos da Lei Geral do SUS, Lei 8.080, de 1990. O exercício da competência da União em nenhum momento diminuiu a competência própria dos demais entes da federação na realização de serviços da saúde, nem poderia, afinal, a diretriz constitucional é a de municipalizar esses serviços.
    6. O direito à saúde é garantido por meio da obrigação dos Estados Partes de adotar medidas necessárias para prevenir e tratar as doenças epidêmicas e os entes públicos devem aderir às diretrizes da Organização Mundial da Saúde, não apenas por serem elas obrigatórias nos termos do Artigo 22 da Constituição da Organização Mundial da Saúde (Decreto 26.042, de 17 de dezembro de 1948), mas sobretudo porque contam com a expertise necessária para dar plena eficácia ao direito à saúde.
    7. Como a finalidade da atuação dos entes federativos é comum, a solução de conflitos sobre o exercício da competência deve pautar-se pela melhor realização do direito à saúde, amparada em evidências científicas e nas recomendações da Organização Mundial da Saúde.
    8. Medida cautelar parcialmente concedida para dar interpretação conforme à Constituição ao § 9º do art. 3º da Lei 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do artigo 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais”.
    (ADI 6.341 MC-Ref, Rel. p/ o acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 13/11/2020 - grifei). 
    À luz do referido precedente, que, como dito, reafirma a expressa dicção do art. 23, II, da CF, depreende-se que a atual grave crise sanitária e econômica enfrentada pelo Brasil e pelo o Mundo, decorrente da pandemia da Covid-19, cria, não apenas para os Estados da Federação, mas também para os Municípios a necessidade de realização de despesas imprescindíveis ao combate da pandemia. Neste contexto, não se revela cabível a atribuição de maior relevância às necessidades orçamentárias dos Estados em detrimento das necessidades igualmente relevantes das Municipalidades, sob pena de violação à própria ideia de Federação, mediante a hierarquização dos entes federados. 
    Deveras, a Constituição Federal previu a forma federativa de Estado como cláusula pétrea (art. 60, §4º, I) e, como forma de viabilizar a autonomia dos entes federativos, atribui a cada qual receitas que lhe são próprias. Entre as receitas constitucionalmente atribuídas aos Municípios está a parcela de 25% do produto da arrecadação do ICMS, nos termos do art. 158, IV, da CF. Neste sentido é o precedente que fundamentou a decisão executada na origem (RE 572.762 – Tema 42 da sistemática da repercussão geral), in verbis: 
    “CONSTITUCIONAL. ICMS. REPARTIÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS. PRODEC. PROGRAMA DE INCENTIVO FISCAL DE SANTA CATARINA. RETENÇÃO, PELO ESTADO, DE PARTE DA PARCELA PERTENCENTE AOS MUNICÍPIOS. INCONSTITUCIONALIDADE. RE DESPROVIDO. 
    I - A parcela do imposto estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, a que se refere o art. 158, IV, da Carta Magna pertence de pleno direito aos Municípios. 
    II - O repasse da quota constitucionalmente devida aos Municípios não pode sujeitar-se à condição prevista em programa de benefício fiscal de âmbito estadual. 
    III - Limitação que configura indevida interferência do Estado no sistema constitucional de repartição de receitas tributárias. 
    IV - Recurso extraordinário desprovido”. (RE 572.762, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 05/09/2008 - grifei). 
    Em havendo, pois, também para o Município a premente necessidade de recursos para o enfrentamento da pandemia, não se revela razoável consentir com a continuidade da privação do Município autor de recursos que lhe pertencem de pleno direito, conforme reconhecido em decisão transitada em julgado, de modo que se verifica, no caso concreto, risco de grave lesão ao interesse público apto ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela pleiteada, nos termos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992 e art. 297 do RISTF. 
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado, com fundamento nos artigos 4º, caput , da Lei 8.437/1992 e 297 do RISTF, para determinar a sustação dos efeitos da decisão proferida na Suspensão de Liminar nº 5312936-72.2020.8.09.0000 no que respeita ao Município de Ipameri/GO, até o trânsito em julgado da execução na origem.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 14 de abril de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente