Tribunal: STF
Processo: Rcl 48526
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-30
Data de publicação: 2021-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos.



    Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido de liminar, ajuizada pela Centrais de Abastecimento do Pará S.A. (CEASA-PA) contra decisão da Desembargadora Vice-Presidente do Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região, que teria afrontado a autoridade do Supremo Tribunal Federal e a eficácia do que decidido nas ADPF´s nº 387 e 556, no RE nº 1.258.205 e nas RCLS nº 41.079, 44.626 e 47.931. 



    Narra a reclamante que, nos autos do Processo nº 0000160- 96.2019.5.08.0006, a autoridade reclamada, ao negar seguimento ao recurso de revista, manteve as decisões que afastaram a observância do regime de precatórios e determinaram o bloqueio e penhora de valores vinculados ao ente administrativo.



    Afirma que a reclamante é 



    “sociedade de economia mista, regida conforme o Decreto Estadual nº 2.131, de 29 de junho de 2018, bem como pela Lei Federal nº 13.303/2016, de forma que, considerando o interesse público que circunda o patrimônio da executada, responsável pelo abastecimento de gêneros alimentícios no âmbito de todo o Estado do Pará, a penhora de bens e valores não pode ser realizada, sob pena de violação do princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º c/c 60, § 4º, III, CF/88 bem como da legalidade orçamentária (art. 167, VI, CF/88) e continuidade dos serviços públicos (art. 175, CF/88).



    (...) 



    Em todas as manifestações e recursos citados, a ora Reclamante salientou que ao contrário de outras Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, a finalidade pública da CEASA/PA não é de exploração de atividade econômica, mas sim eminentemente pública (abastecimento de gêneros alimentícios no Estado do Pará), bem como que não distribui lucros e é dependente integral e direta das dotações orçamentárias do Estado do Pará.” 



    Requer que seja deferido o pedido liminar para suspender o Processo nº 0000160-96.2019.5.08.0006 bem como a revogação das penhoras e de qualquer outra medida constritiva que vier a ser realizada. No mérito, requer a cassação da decisão reclamada.



    Em decisão publicada no dia  5/8/21, deferi o pedido liminar para suspender os efeitos da decisão reclamada e o trâmite do processo.



    A autoridade reclamada prestou as informações solicitadas (e-Doc. 24).



    Devidamente citada, a parte beneficiária da decisão reclamada deixou de se manifestar (e-Docs. 26 e 27).



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer a favor do não conhecimento da ação, assim ementado:



    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. AFRONTA ÀS DECISÕES PROFERIDAS, PELO STF, NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.258.205/PB E NAS RECLAMAÇÕES 44.626/CE E 41.079/RJ. PROCESSOS DE NATUREZA SUBJETIVA. EFEITOS INTER PARTES. RCL 47.931/PA PREJUDICADA. NÃO CABIMENTO DE RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL PARA ANÁLISE DE REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE DE RECURSOS DE COMPETÊNCIA DE OUTROS TRIBUNAIS. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA ENTRE AS DECISÕES DAS ADPFS 387 E 556 E O ATO RECLAMADO. NÃO CONHECIMENTO. 1. A decisão proferida em ação de natureza subjetiva só alcança a relação jurídica circunscrita ao caso, não servindo como paradigma em reclamação ajuizada com vistas a estender seus efeitos a terceiros. 2. Não há aderência estrita entre a decisão reclamada, que inadmitiu o recurso de revista, por ausência de preenchimento de pressuposto intrínseco de admissibilidade, e as decisões proferidas na ADPFs 387/PI e 556/RN, no sentido de que o pagamento dos débitos judiciais de sociedades de economia mista e empresas públicas prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial sujeita-se ao regime de precatórios previsto no art. 100 da Constituição Federal. — Parecer pelo não conhecimento da reclamação.”.



    É o relatório. Decido.



    Confirmo as razões que ensejaram o deferimento da liminar.



    São apontadas como paradigmas as decisões proferidas nas ADPF´s 387/PI e 556/RN, no RE 1.258.205/PB e nas RCL´s 41.079, 44.626 e 47.931.



    Inicialmente, não conheço da reclamação com paradigma no RE 1.258.205/PB e nas Rcl nºs 41.079, 44.626 e 47.931, porquanto as decisões proferidas nesses precedentes têm eficácia vinculativa tão somente às partes que figuraram nas respectivas relações processuais e para a solução dos casos concretos nelas controvertidos, não alcançando portanto, a CEASA/PA para a resolução do Processo nº 0000160-96.2019.5.08.0006.



    No sentido de não se admitir o uso da reclamação por alegada ofensa à autoridade do STF e à eficácia de decisão proferida em processo de índole subjetiva quando a parte reclamante não figurar como sujeito processual no caso concreto versado no paradigma, vide precedentes:



    “(...) Não cabe reclamação por suposta ofensa à autoridade de decisão proferida em processo subjetivo, do qual não é nem foi parte o reclamante” (Rcl nº 5.335/MG-ED, Relator o Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe de 8/5/08).



     



    “EMENTA: RECLAMAÇÃO. SEQUESTRO DE VERBA PÚBLICA. NÃO-PAGAMENTO DE CRÉDITO SUBMETIDO AO ART. 78 DO ADCT. VIOLAÇÃO À AUTORIDADE DA ADI 1.662. DECISÃO CONCESSIVA DE LIMINAR. AGRAVO. JULGAMENTO DO MÉRITO. PREJUÍZO DO RECURSO. Não se conhece de reclamação fundada em precedentes sem eficácia geral e vinculantes, de cuja relação processual a reclamante e a interessada não fizeram parte. Por ocasião do julgamento da ADI 1.662 (rel. min. Maurício Corrêa, DJ de 19.09.2003), a Corte afirmou que o não-pagamento ou a não inclusão do pagamento em previsão orçamentária não poderiam ser equiparados à quebra de ordem cronológica. A hipótese de seqüestro de verbas públicas pelo não-pagamento de créditos submetidos ao segundo parcelamento constitucional não foi apreciada naquela assentada (art. 78 e § 4º do ADCT). Violação à autoridade da ADI 1.662 não configurada. Reclamação conhecida parcialmente, e, na parte conhecida, julgada improcedente. Agravo regimental prejudicado” (Rcl 3.197/SP, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJ de 20/4/07 - grifei).



     



    “Agravo regimental na reclamação. Paradigma de caráter subjetivo. Não cabimento de reclamação por quem não foi parte no caso concreto versado no paradigma. Ausência de identidade de temas entre o ato reclamado e a decisão desta Corte com eficácia vinculante. Reclamação como sucedâneo de recurso. Agravo regimental não provido. 1. É inadmissível o uso da reclamação por alegada ofensa à autoridade do STF e à eficácia de decisão proferida em processo de índole subjetiva quando a parte reclamante não tenha figurado como sujeito processual no caso concreto versado no paradigma. 2. Exige-se aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo da decisão paradigmática do STF para que seja admitido o manejo da reclamatória constitucional. 3. Reclamação não pode se confundir com sucedâneo recursal, visando fazer subir, per saltum, a matéria à análise desta Suprema Corte. 4. Agravo regimental não provido.” (Rcl nº 4.487/PR-AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 5/12/11).



    Já no que concerne às ADPF nºs 387/PI e 556/RN, firmou-se o entendimento de que incide o regime de precatórios às sociedades de economia mista e às empresas públicas na condição de prestadoras de serviços públicos essenciais e de natureza não concorrencial em respeito aos princípios constitucionais do sistema financeiro e orçamentário e da harmonia entre os Poderes. Vide as respectivas ementas:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo fundado em decisões de primeiro e de segundo graus do Tribunal Regional do Trabalho da 22ª Região que determinaram bloqueio, penhora e liberação de valores oriundos da conta única do Estado do Piauí, para pagamento de verbas trabalhistas de empregados da Empresa de Gestão de Recursos do Estado do Piauí S/A (EMGERPI). 3. Conversão da análise do pedido de medida cautelar em julgamento de mérito. Ação devidamente instruída. Possibilidade. Precedentes. 4. É aplicável o regime dos precatórios às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. Precedentes. 5. Ofensa aos princípios constitucionais do sistema financeiro e orçamentário, em especial ao da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), aos princípios da independência e da harmonia entre os Poderes (art. 2º da CF) e ao regime constitucional dos precatórios (art. 100 da CF). 6. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente” (ADPF 387, Tribunal Pleno, Ministro Relator Gilmar Mendes, DJe de 25.10.2017).



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. DECISÕES JUDICIAIS DE BLOQUEIO, PENHORA, ARESTO E SEQUESTRO DE RECURSOS PÚBLICOS DA COMPANHIA DE ÁGUAS E ESGOTOS DO RIO GRANDE DO NORTE – CAERN. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL. APLICABILIDADE DO REGIME DE PRECATÓRIOS. PRECEDENTES. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES. LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADA PROCEDENTE. 1. Não autoriza análise de ato questionado por arguição de descumprimento de preceito fundamental quando se cuidar de ofensa reflexa a preceitos fundamentais. Precedentes. 2. A Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte – CAERN é sociedade de economia mista, prestadora de serviço público em regime não concorrencial e sem intuito primário de lucro: aplicação do regime de precatórios (art. 100 da Constituição da República). Precedentes. 3. Decisões judiciais de bloqueio, penhora, aresto e outras formas de constrição do patrimônio público de empresa estatal prestadora de serviço público em regime não concorrencial: ofensa à legalidade orçamentária (inc. VI do art. 167 da Constituição), à separação funcional de poderes (art. 2º da Constituição) e à continuidade da prestação dos serviços públicos (art. 175 da Constituição). Precedentes. 4. Arguição parcialmente conhecida e, nesta parte, julgada procedente para determinar a suspensão das decisões judiciais que promoveram constrições patrimoniais por bloqueio, penhora, arresto, sequestro e determinar a sujeição ao regime de precatórios à Companhia de Água e Esgoto do Rio Grande do Norte – CAERN” (ADPF 556, Tribunal Pleno, Ministra Relatora Cármen Lúcia, DJe de 06.03.2020).



    A meu ver, não se devem admitir ações reclamatórias propostas por entidades distintas daquela que foi objeto de análise no paradigma, pois:



    i) Há a possibilidade do uso da ADPF (ação da competência originária do STF) para questionar entendimento que eventualmente esteja causando lesão a preceito fundamental, no âmbito da qual o STF poderá impor decisão com efeito vinculante erga omnes no sentido de 



    “suspend[er] o andamento de processo ou os efeitos de decisões judiciais, ou de qualquer outra medida que apresente relação com a matéria objeto da argüição de descumprimento de preceito fundamental, salvo se decorrentes da coisa julgada” (Lei nº 9.882/99, art. 5º, § 3º).



    Destaca-se, no ponto, a legitimidade estrita (art. 102, § 1º, da CF/88 e art. 2º, I, Lei nº 9.882/99) para provocar a competência originária do STF para análise da situação jurídica do reclamante e eventual descumprimento de preceito fundamental relacionado às execuções movidas contra a referida entidade.



    ii) A uniformização de decisões judiciais caso a caso com fundamento em tese sobre matéria constitucional é procedida na Suprema Corte em sede recursal, a qual se submete à sistemática da repercussão geral. 



    Ressalvo, entretanto, meu entendimento, tendo em vista posicionamento majoritário da Primeira Turma formado no julgamento do agravo regimental nos autos da Rcl nº 41.307/RO (Ata de Julgamento publicada no DJe de 25/9/20) – ocasião em que fiquei vencido –, admitindo a reclamatória para determinar a incidência do regime de precatórios nas execuções movidas contra sociedade de economia mista ou empresa pública, ainda que diversa da analisada pelo STF na ação paradigma, quando prestadora de serviços públicos essenciais e de natureza não concorrencial.



    No caso dos autos, não obstante tenha sido apontada decisão proferida pela Vice-Presidência do TRT da 8ª Região, em sede de análise dos pressupostos de admissibilidade do recurso de revista, tenho que a violação do entendimento firmado por este Supremo Tribunal ocorreu ainda quando do julgamento do agravo de petição interposto pela reclamante (2/2/21). Cito a ementa proferida pela 4ª Turma da Corte Regional:



    “EQUIPARAÇÃO COM A FAZENDA PÚBLICA. A regra é a de que a empresa pública e a sociedade de economia mista não gozam de determinados privilégios concedidos à Fazenda Pública, como o pagamento pelo regime de precatórios e impenhorabilidade dos bens porque sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, nos termos do art. 173, §1º, II, da CF/88” (e-Doc. 14, p. 426).



    A Suprema Corte tem superado decisões da Corte Superior da Justiça do Trabalho que inadmitem recursos de sua competência com fundamento na ausência do requisito relacionado i) a “reflexos gerais de natureza econômica, política, social ou jurídica” (CLT, art. 896-A, caput) ou ii) à transcrição do trecho específico da decisão recorrida que consubstancie o prequestionamento da matéria que se pretende a revisão (CLT, art. 896, § 1º-A, I) quando existente decisão do STF sobre o mérito do direito controvertido na origem de observância obrigatória pelos demais órgãos do Poder Judiciário, como no caso dos autos. 



    Com efeito, uma vez que, in casu, tem-se procedimento movido contra sociedade de economia mista criada com a finalidade de prestar serviço público de ordenação do abastecimento alimentar no âmbito do Estado do Pará (Decreto Estadual nº 2.131/2018), entendo que há violação à eficácia vinculante do julgado nas ADPF nºs 387/PI e 556/RN e da autoridade desta Suprema Corte ao recusar-lhe o regime de precatórios.



    Como reforço do entendimento, em que pese o não conhecimento da ADPF nº 555/PA, cumpre transcrever as razões de decidir da decisão liminar proferida pelo Min. Celso de Mello, na qual se evidenciou a finalidade social e a natureza não concorrencial da CEASA/PA a partir do histórico subjacente à criação e à permanência da função de estruturar políticas públicas de abastecimento do mercado interno de hortifrutigranjeiro no âmbito da Administração Pública indireta:



    “Cabe rememorar, por oportuno, que a atividade estatal de fomento aos setores de produção, comercialização e abastecimento do mercado interno de hortigranjeiros, inclusive aos pequenos produtores e à agricultura familiar, teve seu primeiro impulso, no Brasil, com o Decreto nº 70.502/72, que instituiu o Sistema Nacional de Centrais de Abastecimento (SINAC), cuja gestão administrativa foi delegada à Companhia Brasileira de Alimentos (COBAL).



    Sob a égide do SINAC, foram criadas , no País, as Centrais de Abastecimento S/A, distribuídas por todo território nacional, constituídas, na forma de sociedades de economia mista, com a participação acionária da COBAL, de um lado, e dos Estados e Municípios onde se localizavam suas sedes, de outro (IVENS ROBERTO DE ARAÚJO MOURÃO, Breve História do Mercado Atacadista de Hortigranjeiros no Brasil , p. 2, Ano 54, nº 251, Revista de Administração Municipal, IBAM). 



    Por meio do Decreto-Lei nº 2.400/87, que extinguiu o SINAC, a totalidade das ações da COBAL, representativas do capital social das Centrais de Abastecimento S/A, entidades integrantesdo SINAC, foram transferidas à União Federal, que as alienou, mediante doação, aos Estados e Municípios, nos termos do art. 2º de referido ato normativo, de modo que os entes políticos donatários passaram a exercer o controle acionário das Centrais de Abastecimento localizadas em seu respectivo território, sob a condição de manterem inalterado o objeto social da CEASA (art. 2ª, I), adotar nos órgãos de administração a participação representativa de usuários e empregados (art. 2ª, II) e observar as orientações normativas dos órgãos e entidades da Administração Federal (art. 2ª, III).



    Após a extinção do SINAC, e atendendo reivindicações do setor, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, por meio da Portaria nº 171/2005, instituiu o Programa Brasileiro de Modernização do Mercado Hortigranjeiro (PROHORT), com a finalidade de, em interação com os Estados, Municípios e agentes integrantes da cadeia de produção e distribuição, fomentar o desenvolvimento do setor, delegando-se a coordenação das ações do programa à Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), que as executa, por meio de acordos de cooperação técnica, com o auxílio das centrais de abastecimento, contando, para esse fim, com verbas do seu orçamento anual e recursos captados junto a organismos de fomento interno e externo (art. 3º).



    Vê-se, desse modo, presente esse contexto, que as Centrais de Abastecimento do Estado do Pará (CEASA/PA), não obstante a natureza jurídica de sociedade de economia mista, desempenha atividade de fomento, especialmente no que concerne ao setor de produção, comercialização e abastecimento do mercado de hortigranjeiros no Estado do Pará, qualificando-se, em razão de sua específica condição institucional, como entidade delegatária de serviços públicos essenciais, prestados com exclusividade, sem concorrência com entidades do setor privado.”



    Nesse mesmo sentido, em caso similar envolvendo o mesmo reclamante, destaco os seguintes precedentes: Rcl nº 48.510/PA, Min. Rel. Gilmar Mendes, DJe de 14/9/2, Rcl nº 47931/PA - MC, Min. Rel. Roberto Barroso, DJe de 1º/7/21, Rcl nº 49.031/PA-MC, Min. Rel. Nunes Marques, DJe de 3/9/21. 



    Pelo exposto, nos termos do art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno desta Suprema Corte, julgo procedente a presente reclamação para cassar o acórdão proferido na Reclamação Trabalhista nº 0000160- 96.2019.5.08.0006, e determino à autoridade reclamada que profira nova decisão, observando o regime de precatórios.



    Extraia-se cópia desta decisão e envie-se à autoridade reclamada para que junte aos autos do processo, dando ciência à parte beneficiária da decisão reclamada acerca do trâmite da presente reclamação.



    Publique-se. Int..



    Brasília, 30 de novembro de 2021.



Ministro Dias Toffoli



Relator



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