Tribunal: STF
Processo: MS 33010
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-19
Data de publicação: 2021-04-19

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Conselho Nacional do Ministério Público. Decisão administrativa com comando de reintegração de empregado contratado por prazo indeterminado antes da vigência da Constituição de 1988, mas exonerado em 2002. Decisão administrativa de 2014 que, aplicando o art. 243, § 1º, da Lei nº 8112/90, considerou transformado o emprego em cargo efetivo desde a vigência do atual Estatuto dos Servidores. Preexistência de ação judicial, ajuizada em 2006, com o objetivo de discutir a natureza do vínculo. Sentença e acórdão que reconheceram a natureza comissionada daquele, aplicando o § 2º do mesmo art. 243 para declará-lo de livre provimento e exoneração. Prévia jurisdicionalização da controvérsia. Impossibilidade de exame administrativo posterior, nos termos de jurisprudência desta Suprema Corte. Ordem concedida. 
    Vistos etc. 
    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado pelo Ministério Público da União contra decisão do Conselho Nacional do Ministério Público (PCA nº 0.00.000.000076/2013-68), por meio da qual determinada a reintegração de Mário César Cardoso ao quadro de servidores da instituição.
    2. Segundo consta dos autos, havia sido celebrado entre as partes, em 23.8.1988, contrato de trabalho por prazo indeterminado, com base no art. 2º, § 1º, do Decreto nº 77242/76, para que o contratado exercesse função de Auxiliar I, da Tabela de Gratificação de Representação de Gabinete do MPF. Em 19.11.2002, por meio da Portaria SG/MPF nº 770, Mário César Cardoso foi exonerado (com efeitos a partir de 14.5.2002). Em 10.11.2004, o MPF indeferiu pedido de reintegração. 
    Anos depois, no julgamento do PCA nº 1070/2011-46, o CNMP decidiu que outros funcionários do MPF, contratados também nos termos do Decreto nº 77242/76 e ainda vinculados ao órgão (ao contrário, portanto, do litisconsorte passivo, que àquela altura se encontrava exonerado há cerca de 10 anos) deveriam ser considerados estatutários, porque as funções ocupadas teriam sido transformadas em cargos efetivos, de acordo com o art. 243, § 1º, da Lei nº 8112/90. Diante dessa nova decisão, Mário César Cardoso requereu ao MPF, em 16.4.2012, a extensão do entendimento ao seu caso, o que foi negado na via administrativa. O interessado, então, deu início ao PCA nº 76/2013-68, em que produzido o ato apontado como coator diante do julgamento de procedência do pedido. O CNMP determinou a reintegração porque, considerada a transformação da função em cargo no PCA antecedente, teria havido violação do devido processo legal na demissão levada a cabo sem respeito às garantias estatutárias do interessado. 
    3. Diante desse quadro, o impetrante alega: (i) ocorrência de prescrição, porque a lesão a direito, considerada a premissa de que a demissão seria ilegal diante da caracterização da natureza estatutária do vínculo, ocorreu com a Portaria nº 770, ou seja, em 19.11.2002, sendo equivocado o entendimento firmado na decisão impugnada segundo o qual tal lesão só se teria verificado em 16.10.2012, quando o MPF recusou ao autor a extensão dos efeitos da decisão proferida pelo CNMP no anterior PCA nº 1070/2011-46; (ii) se a natureza da relação era estatutária, aplicável o art. 110, I, da Lei nº 8112/90, segundo o qual “O direito de requerer prescreve: I - em 5 (cinco) anos, quanto aos atos de demissão e de cassação de aposentadoria ou disponibilidade, ou que afetem interesse patrimonial e créditos resultantes das relações de trabalho”, norma que, de qualquer sorte, estipula o mesmo prazo da regra geral quanto à Fazenda Pública (art. 1º do Decreto nº 20910/1932); (iii) nesses termos, por todos os prismas encontrar-se-ia prescrita a pretensão mesmo à consideração da existência de pedido administrativo de reintegração em 2004; (iv) no mérito, inviável a extensão do entendimento firmado no anterior PCA nº 1070/2011-46 ao beneficiado, medida que, na prática, representaria aplicação retroativa de novo entendimento administrativo para anular ato praticado dez anos antes (art. 6º do Decreto-Lei nº 4657/1942 e art. 2º, parágrafo único, inciso XIII, da Lei nº 9784/99, este a vedar expressamente aplicação retroativa de nova interpretação); (v) necessário ponderar, também, a inexistência de similitude fática em ponto essencial das situações versadas, pois os beneficiados pelo anterior PCA nº 1070/2011-46 jamais tiveram o vínculo jurídico com a Administração rompido; e (vi) ainda quanto ao mérito, inexistiria estabilidade a ser reconhecida, ainda que pudesse ser admitida efetividade decorrente da transformação da função em cargo, à falta de concurso público pelo beneficiado. Assim, “independentemente do enquadramento funcional que fosse dado a Mário César Cardoso – se ocupante de cargo em comissão ou efetivo – não se mostrou correta a afirmação de que o mesmo detinha a estabilidade concedida pelo art. 41 da Constituição Federal” (inicial, fl. 20). Da mesma forma, o beneficiado não poderia ser enquadrado no art. 19 do ADCT, por não contar com cinco anos de exercício à data da promulgação da Constituição de 1988. 
    4. Deduzido, o pedido liminar, com o objetivo de obter a suspensão do ato coator que determinou a reintegração do beneficiado nos quadros do Ministério Público Federal. No mérito, requereu-se a cassação definitiva da decisão. 
    Deferi parcialmente a liminar (doc. 26), apenas para suspender determinação subsequente emanada do CNMP, em sede de cumprimento da decisão administrativa, por meio da qual imposto ao MPF pagamento de verbas estranhas à contraprestação contemporânea do trabalho, quais sejam, “concessão de quintos/licença prêmio/adicional por tempo de serviço, promoção e progressões funcionais, bem como o pagamento de retroativos, este limitado à data do requerimento”. O CNMP interpôs agravo contra tal decisão (doc. 35).
    Determinei, ainda, a emenda da inicial para notificação do litisconsorte passivo. Este se manifestou (doc. 41) afirmando inexistir prescrição, porque “em 2006 ajuizou ação ordinária na qual pleiteia a anulação da Portaria SG/MPF nº770, que acarretou em sua exoneração” (fl. 5), estando tal demanda, atualmente, em curso no TRF-1ª Região. 
    5. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pela concessão da ordem, em parecer assim ementado (doc. 49):
    “MANDADO DE SEGURANÇA. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. EFEITOS DECISÓRIOS DE NOVO ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL. IRRETROATIVIDADE. EXONERAÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO DO MPF. LEGITIMIDADE. 
    1. Mandado de Segurança impetrado com o objetivo de anular decisão do CNMP que, nos autos do Procedimento de Controle Administrativo 0.00.000.000076/2013-68, determinou a reintegração de servidor público do Ministério Público Federal. 
    2. Impossibilidade de ampliação dos efeitos decisórios do PCA 1070. Vedada aplicação retroativa de nova interpretação. Art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei 9.784/1999. 
    3. Legitimidade quanto à exoneração do servidor público do MPF. Observância à normatização e ao entendimento jurisprudencial vigentes à época. 
    4. Parecer pela concessão da segurança”.
    É o relatório. 
    Decido. 
    1. Com o intuito de afastar a alegação de prescrição, o litisconsorte passivo informou que “em 2006, ajuizou Ação Ordinária na qual pleiteia a anulação da Portaria SG/MPF nº 770, que acarretou em sua exoneração, a qual tramitou perante a 5ª Vara Federal da Seção Judiciária de Brasília-DF, sob o nº 2006.34.00.028231-0 e que atualmente se encontra em sede de recurso de apelação junto à Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região” (doc. 41, fl. 5). 
    Tal dado, ao que parece, era desconhecido do próprio CNMP quando, em 2014, foi determinada a extensão do entendimento firmado no anterior PCA nº 1070/2011-46 à situação jurídica do litisconsorte passivo. Trata-se de desdobramento que apresenta relevância para a controvérsia, na medida em que, conforme registrado pelo parecer da Procuradoria-Geral da República (por meio da transcrição da ementa do julgado proferido pelo TRF-1ª Região, em apelação), a leitura do acórdão demonstra que o aspecto fundamental da controvérsia (qual seja, a definição da natureza do vínculo jurídico entre Administração e contratado), a abarcar tanto a pretensão judicial quanto administrativa, foi abordado e decidido no âmbito da ação ordinária. 
    2. A decisão proferida pelo CNMP, por um lado, baseia-se integralmente no entendimento de que houve transformação do vínculo celetista original em estatutário, diante da incidência do art. 243, § 1º, da Lei nº 8112/90, segundo o qual “Os empregos ocupados pelos servidores incluídos no regime instituído por esta Lei ficam transformados em cargos, na data de sua publicação”. Transcrevo o trecho pertinente da decisão administrativa proferida no originário PCA nº 1070/2011-46, de onde estendidos efeitos ao litisconsorte passivo pelo ato impugnado pela presente impetração:
    “(...) o tema alvo de apreciação por este Conselho é fundamentalmente jurídico: a possibilidade de reenquadramento (ou transformação) das funções exercidas pelos requerentes em cargos efetivos do Ministério Público Federal, com arrimo no § 1º do art. 243 da Lei 8112/90.
    (...) Os documentos de fls. 149/150 e 152/155 destes autos principais, bem como os de fls. 447/456, 459/464, 471/478 e 486/489 do Anexo II, comprovam que todos os requerentes (...) firmaram, com o Ministério Público Federal, em 1988 (antes da promulgação da atual Constituição Federal), um contrato individual de trabalho, por prazo indeterminado, com base no art. 2º e parágrafos do Decreto nº 77242/76, de modo que o referido vínculo com a Administração deve ser considerado emprego público para efeito do disposto no § 1º do art. 243 da Lei 8112/90.
    (...)
    Ante o exposto, julgo procedente o pedido, a fim de reconhecer como empregos públicos os vínculos estabelecidos entre os requerentes e o Ministério Público Federal com base no art. 2º e parágrafos do Decreto nº 77242/76 e, consequentemente, transformá-los em cargos efetivos, por força do § 1º do art. 243 da Lei nº 8112/90, devendo ser estritamente considerada a correlação entre as atribuições efetivamente exercidas pelos requerentes e a escolaridade exigida para sua contratação” (doc. 10, fls. 9-18). 
    3. Por outro lado, no julgamento da Apelação Cível nº 2006.34.00.028231-0 (nova numeração: 0027491-89.2006.4.01.3400), o TRF-1ª Região manteve julgamento de improcedência do pedido anulatório referente à Portaria que havia exonerado o litisconsorte passivo, conforme fundamentação transcrita a seguir (disponível em https://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=200634000282310&pA=200634000282310&pN=274918920064013400, acesso em 05.04.2021):
    “O recorrente busca a anulação da Portaria que o exonerou dos quadros do MPF, com a conseqüente reintegração, pagando os vencimentos e demais consectários legais, desde 2002.
    Conforme se observa no documento de fl. 22, o recorrente foi contratado, em 05 de 1988, por prazo indeterminado, com fulcro no Decreto n. 77.242, de 1976. Foi, então, designado para a função de Auxiliar I, conforme Portaria juntada à fl. 24. Por fim, foi exonerado da função comissionada, em maio de 2002 (fl. 199).
    O magistrado, acertadamente, apontou que o recorrente não fez concurso público e não se enquadra na exceção da estabilidade no serviço público prevista no art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, uma vez que não tinha 5 anos de serviço contínuo na data da promulgação da Constituição. 
    Há que se ressaltar, ainda, a natureza da função exercida pelo recorrente, ante o teor do § 2º do art. 243 da Lei 8.112, de 1991, que assim dispõe: As funções de confiança exercidas por pessoas não integrantes de tabela permanente do órgão ou entidade onde têm exercício ficam transformadas em cargos em comissão, e mantidas enquanto não for implantado o plano de cargos dos órgãos ou entidades na forma da lei. Lei”.
    Resta evidente, portanto, a natureza de cargo comissionado. Em sendo assim, são livres a nomeação e exoneração, nos termos do art. 37 da Constituição Federal, razão pela qual não há qualquer reparo a ser feito no ato do MPF, objeto de questionamento. 
    Ante o exposto, nego provimento à apelação.
    É o voto”.
    Portanto, o devido enquadramento do vínculo formado entre MPF e litisconsorte passivo foi matéria disponibilizada à apreciação judicial em 2006, tanto sob a perspectiva do art. 19 do ADCT, quanto sob o prisma da superveniência do atual Estatuto dos Servidores e dos parágrafos de seu art. 243. 
    No cotejo entre as decisões, mais importante do que verificar o incontornável conflito (decisão judicial aplicando o art. 243, § 2º, e decisão administrativa aplicando o § 1º, em relação à mesma questão jurídica) é notar que a ação judicial, porque proposta em 2006, representa prévia jurisdicionalização do tema relativo ao devido enquadramento do empregado contratado com base no Decreto nº 77242/76. Nessa medida, independentemente da caracterização de conflito entre as decisões, torna-se necessário reconhecer que a atividade administrativa do CNMP estaria de antemão vedada, nos termos de jurisprudência desta Suprema Corte:
    “CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA – CONTROLE ADMINISTRATIVO – MATÉRIA JURISDICIONAL – INVIABILIDADE. Descabe o controle, pelo Conselho Nacional de Justiça, cujas atribuições são exclusivamente administrativas, de controvérsia submetida à apreciação do Poder Judiciário" (MS nº 28845/DF, 1ª Turma, Relator Ministro Marco Aurélio, DJe de 11.12.2017). 
    “MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO SOBRE MATÉRIA SUBMETIDA À APRECIAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE DE ATUAÇÃO DO CONSELHO, POR DISPOR DE ATRIBUIÇÕES EXCLUSIVAMENTE ADMINISTRATIVAS. SEGURANÇA CONCEDIDA” (MS nº 27650/DF, 2ª Turma, Relatora Ministra Cármen Lúcia, DJe de 07.8.2014). 
    4. Anoto, aliás, o próprio CNMP tem por costume zelar pela precisa delimitação dos limites de sua atuação, conforme demonstra circunstância referente ao próprio processo administrativo em que firmado o ato impugnado nesta impetração. O Pedido de Revisão destituído de efeito suspensivo mencionado a fl. 8 da inicial, ainda pendente de exame no CNMP quando ajuizado o pedido mandamental, foi extinto, sem resolução de mérito, justamente diante do oferecimento paralelo do presente writ nesta Suprema Corte, nos termos da seguinte fundamentação (disponível em https://aplicativos.cnmp.mp.br/consultaProcessual/detalhaProcesso.seam?cid=11453#, acesso em 05.04.2021):
    “Em 05.06.2014, o Ministério Público da União impetrou, perante o Supremo Tribunal Federal, o mandado de segurança 33.010, distribuído à ministra Rosa Weber. O writ possui o mesmo objeto que a presente revisão, qual seja, a impugnação do acórdão proferido pelo Conselho Nacional do Ministério Público no procedimento de controle administrativo 0.00.000.000076/2013-68. Há entendimento consolidado no CNMP de que, tendo em vista a unicidade e a inafastabilidade da jurisdição no ordenamento jurídico brasileiro, deve-se extinguir o procedimento instaurado neste órgão de controle nos casos em que ocorrer a judicialização da matéria, especialmente se a potencial decisão que seria proferida não tiver o condão de pacificar a controvérsia, a ser definitivamente dirimida pelo Poder Judiciário. Essa é a orientação que se extrai, por exemplo, dos acórdãos proferidos nos procedimentos de controle administrativo 0.00.000.000279/2014-35, 0.00.000.001058/2012-12, 0.00.000.000165/2011-42 e 0.00.000.001172/2010-81. O próprio STF já se manifestou no mesmo sentido, por ocasião do julgamento do agravo regimental no mandado de segurança 28.174 (rel. min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 14.10.2010), referente à atuação do Conselho Nacional de Justiça. Daí por que extingo, sem resolução do mérito, a presente revisão de decisão do Conselho, e determino o arquivamento dos autos”.
    Concedo a ordem, portanto, com apoio no art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, para cassar a decisão proferida pelo CNMP no PCA nº 0.00.000.000076/2013-68. Prejudicado o agravo interposto contra a decisão liminar. 
    Comunique-se ao Conselho Nacional do Ministério Público. Publique-se. 
    Brasília, 19 de abril de 2021. 
Ministra Rosa Weber 
Relatora