Tribunal: STF
Processo: MI 7378
Classe: MI
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-16
Data de publicação: 2021-12-16

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de injunção coletivo. Trabalhadores rurais em regime de economia familiar. Segurados especiais do RGPS. Seguro-desemprego. Isonomia com pescadores artesanais. Margem de conformação que a Constituição da República atribui ao legislador ordinário. Entendimento firmado por esta Suprema Corte ao julgamento do ARE nº 787379, paradigma do tema nº 701 da repercussão geral (“Possibilidade de extensão, aos trabalhadores rurais, do seguro-desemprego concedido aos pescadores artesanais pela Lei federal 10.779/2003”). Inexistência de dever constitucional de legislar nos moldes vindicados pela impetrante. Inicial indeferida.



    Vistos etc.



    1. Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais Agricultores e Agricultoras Familiares - CONTAG impetra mandado de injunção coletivo contra o Congresso Nacional e o Presidente da República, autoridades que, segundo a ótica defendida na inicial da impetração, seriam responsáveis por lacuna regulamentadora impeditiva da fruição do direito ao seguro-desemprego, assegurado no art. 201, III, da Magna Carta, por trabalhadores rurais agricultores familiares, substituídos da impetrante.



    2. No intuito de evidenciar o descumprimento, pelas autoridades impetradas, de dever constitucional de legislar, suscetível de viabilizar a buscada concessão da ordem injuncional coletiva, a impetrante tece considerações sobre: i) a necessidade de resguardar a isonomia entre duas categorias de segurados especiais, os pescadores artesanais, em relação aos quais há legislação a amparar o pagamento de seguro-defeso, e os agricultores familiares, no tocante aos quais não há previsão de benefício de natureza semelhante; ii) a insuficiência do benefício denominado garantia-safra; e iii) a existência de fonte de custeio. Consigna (exordial, fls. 19-20):



    “No caso sob análise, verifica-se que inexiste lei que regulamenta o seguro-desemprego do trabalhador rural (Segurado Especial), como há em relação ao seu semelhante pescador artesanal. Assim, diante dessa lacuna, é imperiosa a concessão de mandado de injunção para correção desse ilícito constitucional. Para tanto, alguns requisitos são necessários para sua procedência: mora legislativa; relação de causalidade; interesse jurídico; 



    Quanto à mora, percebe-se que já faz 26 anos da promulgação da Constituição e ainda perdura a omissão em relação a esse tema. Mesmo contando-se da edição da EC nº. 20/98, já decorreram mais de 16 anos. Todo esse tempo é mais do que razoável para a devida e suficiente disciplina do art. 201, III, da CF/88; 



    Ademais, como dito, há projetos de lei junto ao Congresso Nacional para a regulamentação, mas que até hoje ainda permanecem sem deliberação. Nesse ponto, registre-se que a inertia deliberandi (inércia na deliberação sobre projeto de lei que visa regulamentar norma constitucional de eficácia limitada) que o STF não aceitava como fundamento para o MI, visto que o projeto de lei já estava tramitando, após o MI 361 passou a ser considerada para efeitos de cabimento do Mandado de Injunção, de seu processamento e julgamento. Nesse sentido, a partir de então, não basta para descaracterizar a inércia à mera apresentação do projeto de lei, sendo necessária a sua devida deliberação; 



    No que concerne ao interesse, dos documentos juntos à inicial vislumbra-se ter o impetrante, como substituto processual da categoria rural profissional representada, interesse jurídico- processual, haja vista os filiados terem demandado a concessão do benefício do seguro-desemprego, inclusive junto à Justiça Federal (1º e 2º graus), de onde não obtiveram provimento favorável, em face de impedimentos como a violação ao postulado da ‘legalidade’, ‘separação dos poderes’ e ‘remédio processual inadequado’. Outrossim, de mencionados documentos, também se vislumbra serem, em princípio, pessoas que ostentam a qualidade de segurado especial, a par de inscrição junto ao INSS, como tal; 



    No relativo à relação causal, torna-se evidente que a falta de lei que regulamente o seguro-desemprego ao trabalhador rural (Segurado Especial) cria obstáculo para a concessão e utilização desse benefício. Ou seja, sem essa lei regulamentadora o cidadão não pode gozar desse direito encampado em nível constitucional. Nem a Administração, nem a Justiça Federal (1º e 2º graus) concedem esse benefício, em face dessa lacuna legislativa. Ademais, também fica claro, conforme acima se aludiu, que o Segurado Especial rurícola faz jus a tal benesse. Tanto que existem projetos de lei nesse sentido.”



    3. Deduzido, com base nesses fundamentos, pedido de concessão da ordem, para, reconhecida a omissão no dever constitucional de legislar, “determinar prazo razoável, para que os impetrados promovam a edição da norma regulamentadora, estabelecendo-se, contudo, condições em que se dará o exercício dos direitos reclamados ou, se for o caso, as condições em que poderá o interessado promover ação própria visando a exercê-los com o não suprimento da mora legislativa no prazo assinalado, através da aplicação, no que couber, da Lei do Defeso, para concessão de seguro-desemprego aos trabalhadores rurais (segurados especiais), que fiquem desempregados, em face da ocorrência de secas e/ou excessos hídricos” (inaugural, fl. 23).



    4. As autoridades impetradas prestaram informações (eventos 21 e 25).



    5. A União requereu o ingresso no feito (evento 19).



    6. O Ministério Público, em parecer da lavra do Procurador-Geral da República, Dr. Augusto Aras, opina pelo não conhecimento do mandado de injunção coletivo.



    É o relatório. 



    Decido.



    7. O writ previsto no art. 5º, LXXI, da Carta Magna tem como pressuposto a existência de omissão legislativa que inviabilize o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.



    8. Na espécie, não há falar em lacuna técnica suscetível de colmatação em mandado de injunção, à míngua de norma de estatura constitucional impositiva do dever de legislar, especificamente, sobre a concessão de seguro-desemprego a trabalhadores rurais em regime de agricultura familiar. A propósito, recordo os seguintes precedentes desta Suprema Corte (destaquei):



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. ARTIGO 150, VI, “B”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TEMPLOS DE QUALQUER CULTO. MAÇONARIA. INEXISTÊNCIA DE IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL EXPRESSA DO DEVER DE LEGISLAR. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O mandado de injunção ostenta a função precípua de viabilizar o exercício de direitos, de liberdades e de prerrogativas diretamente outorgados pelo constituinte, no afã de impedir que a inércia do legislador frustre a eficácia de hipóteses tuteladas pela Lei Fundamental. 2. O mandado de injunção reclama uma necessária correlação entre a imposição constitucional de legislar e o consequente reconhecimento do direito público subjetivo à legislação. Precedentes: MI 6.591 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 30/6/2016 e MI 766 AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe de 13/11/2009 3. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal predica que a referência a “templos de qualquer culto” na alínea “b”, inciso VI, do art. 150, da Constituição Federal, não alcança a maçonaria. Precedentes: RE 562.351, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, DJ de 14/12/2012, ARE 866.402 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 20/4/2015, e MI 6.631 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 9/5/2019. 4. A concessão da imunidade tributária prevista no art. 150, VI, “b”, da Constituição Federal não se aplica aos templos maçônicos, o que torna incabível a imputação de omissão legislativa e, consectariamente, a utilização adequada do remédio injuncional. 5. Nego provimento ao agravo regimental. (MI 7069 AgR, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 15/04/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-117 DIVULG 11-05-2020 PUBLIC 12-05-2020)



    AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO À MORTE DIGNA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. AUSÊNCIA DE LACUNA TÉCNICA. INEXISTÊNCIA DE EFETIVO IMPEDIMENTO DO EXERCÍCIO DO DIREITO ALEGADO. INADMISSIBILIDADE DO WRIT. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. 1. O cabimento do mandado de injunção pressupõe a existência de omissão legislativa relativa ao gozo de direitos ou liberdade garantidos constitucionalmente pelas normas constitucionais de eficácia limitada stricto sensu e a existência de nexo de causalidade entre a omissão e a inviabilidade do exercício do direito alegado. 2. In casu, não restando demonstrada a existência de lacuna técnica quanto ao descumprimento de algum dever constitucional pelo legislador no tocante ao direito à morte digna, bem como ante a inexistência da efetiva inviabilidade do gozo do direito pleitado, impõe-se o não conhecimento do mandado de injunção. 3. Agravo regimental desprovido. (MI 6825 AgR, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 11/04/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-110 DIVULG 24-05-2019 PUBLIC 27-05-2019)



    9. Para demonstrar a inexistência de dever constitucional de legislar, nos moldes vindicados na inicial, reporto-me ao art. 201, III, da Constituição da República, preceito a que se apega, de modo precípuo, a parte impetrante, para fundamentar a pretensão deduzida (destaques acrescidos):



    “Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma do Regime Geral de Previdência Social, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, na forma da lei, a:



    (…)



    III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;”



    10. Da leitura do referido dispositivo constitucional, não se extrai a existência de direito assegurado na Magna Carta nos moldes sustentados na inaugural desta impetração, isto é, de obrigatória regulamentação de seguro-desemprego em favor de segurados especiais trabalhadores rurais em regime de economia familiar, mas, sim, a outorga de discricionariedade ao legislador ordinário para disciplinar, à luz dos princípio da seletividade, quais serão as medidas adotadas, no âmbito do Regime Geral de Previdência Social, em favor do trabalhador em situação de desemprego involuntário.



    11. Com efeito, em relação ao segurado especial trabalhador rural, desprovido de vínculo empregatício, o art. 195, § 8º, da Magna Carta prevê a existência de discricionariedade do legislador ordinário quanto aos benefícios a serem concedidos no âmbito do Regime Geral de Previdência Social:



    Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:



    (…)



    § 8º O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei.



    12. Recordo que, ao julgamento do ARE nº 787379, paradigma do tema nº 701 da repercussão geral (“Possibilidade de extensão, aos trabalhadores rurais, do seguro-desemprego concedido aos pescadores artesanais pela Lei federal 10.779/2013”), o Plenário desta Casa assentou a natureza infraconstitucional do debate acerca do alegado direito de trabalhadores rurais ao seguro-desemprego, em acórdão que recebeu a ementa adiante transcrita (destaques acrescidos):



    “Ementa: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRABALHADOR RURAL. SEGURO-SAFRA. PESCADOR ARTESANAL. SEGURO-DEFESO. ISONOMIA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. 1. A controvérsia relativa à possibilidade de recebimento, pelos trabalhadores rurais, do seguro-desemprego concedido aos pescadores artesanais é de natureza infraconstitucional, já que decidida pela Turma Recursal de origem à luz das Leis 8.287/90, 10.420/2002 e 10.779/2003, não havendo, portanto, matéria constitucional a ser analisada. 2. Não houve emissão, pelo acórdão recorrido, de juízo acerca das matérias de que tratam as normas insertas nos arts. 1º, III, 3º, III e IV, 5º, XXXV, 6º, 7º, II, 194, parágrafo único, I, 195, § 8º, e 201, III, da Constituição Federal, tampouco as questões foram suscitadas no momento oportuno, em sede dos embargos de declaração. Aplica-se, ao caso, o óbice das súmulas 282 e 356 do STF. 3. Com relação à inconstitucionalidade do art. 5º, XXXV, da CF, a parte recorrente não apontou, nas suas razões recursais, os dispositivos constitucionais tidos por violados. Aplicação do óbice da Súmula 284/STF. 4. Incabível, em recurso extraordinário, apreciar violação ao art. 5º, XXXV, da Constituição Federal, em razão de necessidade de revisão da interpretação das normas infraconstitucionais pertinentes (AI 796.905-AgR/PE, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 21.5.2012; AI 622.814-AgR/PR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 08.3.2012; ARE 642.062-AgR/RJ, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJe de 19.8.2011). 5. É cabível a atribuição dos efeitos da declaração de ausência de repercussão geral quando não há matéria constitucional a ser apreciada ou quando eventual ofensa à Constituição Federal se dê de forma indireta ou reflexa (RE 584.608 RG, Min. ELLEN GRACIE, Pleno, DJe de 13/03/2009). 6. Ausência de repercussão geral da questão suscitada, nos termos do art. 543-A do CPC.” (ARE 787379 RG, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 27/02/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-078 DIVULG 24-04-2014 PUBLIC 25-04-2014)



    13. A reverberar essa compreensão, transcrevo, ainda, as ementas dos seguintes precedentes:



    EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Prequestionamento. Ausência. Previdenciário. Pescador artesanal. Seguro-desemprego (seguro-defeso). Trabalhador rural. Pedido de extensão. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Ausência de repercussão geral do tema. Precedentes. 1. Não se admite o recurso extraordinário quando os dispositivos constitucionais que nele se alega violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 2. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional e o exame de ofensa reflexa à Constituição Federal. 3. O Plenário desta Corte, no exame do ARE nº 787.379/PE-RG, Relator o Ministro Teori Zavascki, concluiu pela ausência de repercussão geral do tema relativo à “possibilidade de extensão, aos trabalhadores rurais, do seguro-desemprego concedido aos pescadores artesanais pela Lei federal 10.779/2003 (seguro-defeso)”, dado o caráter infraconstitucional da matéria. 4. Agravo regimental não provido. (ARE 717555 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 11/11/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-027 DIVULG 09-02-2015 PUBLIC 10-02-2015)



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SEGURO-DESEMPREGO. CONCESSÃO. SEGURADO ESPECIAL. TRABALHADOR RURAL. ECONOMIA FAMILIAR. EQUIPARAÇÃO. PESCADOR ARTESANAL. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - Os Ministros desta Corte, no ARE 787.379-RG/PE, da relatoria do Min. Teori Zavascki, manifestaram-se pela inexistência de repercussão geral da controvérsia acerca da possibilidade de recebimento pelos trabalhadores rurais em regime de economia familiar do seguro-desemprego concedido aos pescadores artesanais, por entenderem que a discussão possui natureza infraconstitucional, decisão que vale para todos os recursos sobre matéria idêntica. II – Agravo regimental a que se nega provimento. (ARE 787298 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 06/05/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-100 DIVULG 26-05-2014 PUBLIC 27-05-2014)



    14. Observo, nesse contexto, que, por meio das Leis nºs 7.998/1990 e 10.779/2003, o legislador ordinário exerceu a discricionariedade que lhe foi constitucionalmente outorgada, dando a conformação que reputou adequada ao instituto do seguro-desemprego.



    15. Mandado de injunção não configura instrumento idôneo à veiculação de crítica à disciplina infraconstitucional da matéria. Nesse rumo:



    Agravo regimental em mandado de injunção. 2. Direito de participação popular em procedimento de sabatina de candidato a ministro do Supremo Tribunal Federal. Ausência de dever constitucional de legislar sobre a matéria. 3. Natureza mandamental do remédio constitucional. Pressuposta omissão legislativa que inviabilize a fruição de direitos e liberdades constitucionalmente assegurados e de prerrogativas relativas à nacionalidade, soberania e cidadania. Inocorrência. 4. Existência de ato normativo infraconstitucional regulamentador da pretensão. Inadequação do instrumento à veiculação de insatisfação com o conteúdo da norma. 5. Descabimento do mandado de injunção. 6. Agravo regimental a que se nega provimento. (MI 6681 AgR, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 07/04/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-091 DIVULG 03-05-2017 PUBLIC 04-05-2017) 



    EMENTA Agravo regimental no mandado de injunção. Policial militar do Estado de Pernambuco. Existência de disciplinamento normativo regulamentador de aposentadoria especial. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. O mandado de injunção possui natureza mandamental e volta-se à colmatagem de lacuna legislativa capaz de inviabilizar o gozo de direitos e liberdades constitucionalmente assegurados, bem assim de prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (art. 5º, LXXI, CF/1988). 2. Havendo norma incidente sobre a situação concreta do impetrante, num ou noutro sentido, que ampare o exercício do direito à aposentadoria especial, em plano obviamente diferenciado dos servidores públicos em geral, submetidos às previsões do art. 40 da Constituição Federal e demais regras de transição, carece de interesse a impetração, uma vez ausente qualquer omissão a ser sanada. 3. A mera insatisfação ou injustiça com o conteúdo normativo não autoriza o manuseio do instrumento, havendo de ser resolvida a discrepância entre os interesses da categoria e a realidade jurídica abstrata no plano estritamente legislativo. Precedentes. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (MI 6464 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 07/10/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-224 DIVULG 10-11-2015 PUBLIC 11-11-2015)



    16. Ante o exposto, com base no art. 6º da Lei nº 13.300/2016, indefiro a inicial do presente mandado de injunção coletivo.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de dezembro de 2021.



Ministra Rosa Weber



Relatora