Tribunal: STF
Processo: Rcl 46998
Classe: Rcl
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-31
Data de publicação: 2021-05-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
    1. Trata-se de reclamação ajuizada pelo Município de Três Lagoas em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul que, nos Autos nº 0804568-94.2016.8.12.0021, negou provimento ao recurso de apelação, mantendo a incidência de imposto predial com alíquota de 1% sobre imóveis não edificados. Confira-se trecho pertinente do ato reclamado:
    “Trata-se de recurso de Apelação do em face do Município de Três Lagoas em face da sentença proferida pelo juízo da Vara da Fazenda Pública e Registros Públicos de Três Lagoas/MS, que julgou procedente ação manejada pela Associação dos Proprietários dos Lotes Residenciais do Loteamento Villa Dumont. 
    O decisum ora combatido declarou a ilegalidade de lançamento de IPTU calculado na alíquota de 3% (três por cento), bem como que os futuros (já a partir de 2016) sejam realizados no percentual de 1% (um por cento).
    (…)
    Com o advento da Emenda Constitucional n. 29/00, que alterou a redação do art. 156, § 1º, II da CF, permitiu-se a estipulação de alíquotas diferenciadas para o Imposto Predial e Territorial Urbano, levando-se em consideração a localização e o uso do imóvel, que, em última ratio, são elementos que se traduzem na função social da propriedade. 
    Destarte, a Constituição quer que, além de obedecer ao princípio da capacidade contributiva, o IPTU tenha alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade (nos termos do plano diretor). Em outras palavras, além de obedecer a uma progressividade fiscal (exigida pelo § 1.º do art. 145, c.c. o inc. I do § 1.º do art. 156, ambos da CF), o IPTU deverá submeter-se a uma progressividade extrafiscal (determinada no inc. II do § 1.º do art. 156 da CF) (Roque Antonio Carrazza).
    (...)
    É certo que dessas disposições acerca do IPTU, se depreende uma característica atual de direito de propriedade: sua limitação pelos interesses sociais e pelas finalidades econômicas. A Constituição Federal (art. 5º, XXIII) estabelece de forma expressa que a propriedade deve cumprir uma função social, sendo assim dissonante dos objetivos do Constituinte o exercício de direito de propriedade em detrimento de objetivos sociais superiores (Roberval Rocha). 
    Como já bem posto pelo togado de primeira instância, analisando a legislação aplicável ao caso concreto, o Código Tributário Municipal de Três Lagoas, Lei nº 1.067/91 estabelece a progressividade das alíquotas do imposto territoral, com variações de até 200% (duzentos por cento):
    ‘Art. 16 - No cálculo do Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbano, a alíquota a ser aplicada sobre o valor venal dos imóveis existentes no Cadastro Fiscal Imobiliário obedecerá aos seguintes critérios: 
    I - 1% (um por cento) para os imóveis destinados a uso residencial; 
    II - 0,8% (zero vírgula oito por cento), para os imóveis destinados a uso comercial; 
    III - 1% (um por cento), para os imóveis destinados a uso misto (residencial e comercial); 
    IV - 0,8% (zero vírgula oito por cento), para os imóveis destinados a uso industrial; 
    V - 3,0% (três por cento), para os imóveis não edificados; (nova redação conforme artigo 1º da Lei 2.662, de 04.12.2012)’
    Conforme se verifica, os imóveis não edificados terão incidência de alíquotas na porcentagem de 3% (três por cento); já os imóveis residenciais que possuem edificações possuem alíquota fixa de 1% (um por cento) sobre o valor venal. 
    Essa diferença de alíquotas está intrinsecamente ligada ao aspecto do cumprimento da função social da propriedade. 
    Aqueles que cumprem com sua função social, ou seja, que possuem edificações nos terrenos, beneficiam-se, sobre a propriedade em questão, de uma alíquota menor do que aqueles que não a edificam; aqueles que deixam de edificar em região desprovida de melhoramento beneficiam-se de uma alíquota menor que aqueles que deixam de edificar em região na qual houve investimento por parte do poder público, com o intuito de desestimular a especulação imobiliária e a manutenção de terrenos urbanos. 
    Aplicando-se o conceito da função social da propriedade para os terrenos situados em condomínio fechado, tenho que, independente de possuírem edificações ou não, o cumprimento da função social já está configurado e, portanto, deve incidir a alíquota de 1% sobre o valor venal do imóvel. Explico.
    In casu, os lotes de terrenos da parte autora estão localizados no condomínio residencial horizontal denominado Villa Dumont, no qual foram realizadas infraestruturas com recursos particulares, situação que obsta a exação do Imposto Predial e Territorial Urbano na forma almejada pelo município, mormente pela ausência de participação efetiva do Poder Público nos melhoramentos ali existentes, já que se limitou a autorizar o empreendimento.
    Aplicando-se o conceito da função social da propriedade para os terrenos situados em condomínio fechado, tenho que, independente de possuírem edificações ou não, o cumprimento da função social já está configurado e, portanto, deve incidir a alíquota de 1% sobre o valor venal do imóvel. Logo, a exigência de alíquota maior não atende ao princípio constitucional da isonomia, adotando critério arbitrário e desarrazoado na fixação de alíquotas. 
    Na hipótese, muito embora o imóvel possua alguns dos melhoramentos públicos estipulados no art. 32 do Código Tributário Nacional, sua existência permite, tão somente, a incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano e não a aplicação de alíquotas diferenciadas ou progressivas. 
    Além do mais, conforme dito alhures, os respectivos melhoramentos foram integralmente custeados por recursos privados, pelos próprios condôminos que possuem propriedade no empreendimento, não constatando qualquer participação do poder público na sua manutenção. Inclusive, a própria aprovação do loteamento onde se encontram os imóveis está condicionada ao custeio, pelo particular, de toda a infraestrutura mínima, sem qualquer comprometimento da municipalidade, nos termos da lei 6.766/79.
    Tem-se, assim, que o condomínio, independente de possuir no seu interior residências ou terrenos sem edificações, por si só, já cumpre com sua função social, devendo incidir a alíquota de 1% (um por cento) sobre o valor venal.” (grifos no original)
    2. A reclamante alega que a alíquota de 3% cobrada pelo ente público para imóveis não edificados é seletiva e está em conformidade com o art. 156, § 1º, II, da Constituição Federal. Defende que, com a nova redação dada pela EC nº 29/2000, o dispositivo passou a prever “as progressividades fiscais admitidas ao IPTU”, podendo ocorrer ”em razão do valor, localização e uso do imóvel". Assevera, ainda, que esta Corte, no julgamento da ADI 2732, reconheceu a validade da progressividade fiscal do IPTU.
    3. Sustenta que, ao afastar a alíquota de 3% para imóveis não edificados, a decisão reclamada teria “declarado a inconstitucionalidade por via transversa” do art. 16, V, do CTM por meio de Órgão Colegiado fracionário do Tribunal, em clara afronta à Súmula Vinculante 10 desta Casa. Requer a concessão de liminar para suspender os efeitos do acórdão reclamado e, no mérito, a sua cassação.
    4. É o relatório. Decido.
    5. Dispenso a manifestação da Procuradoria-Geral da República, diante do caráter reiterado da matéria (RI/STF, art. 52, parágrafo único), bem como a citação da parte beneficiária do ato reclamado, ante a inviabilidade do pedido.
    6. A ausência de qualificação da parte beneficiária do ato reclamado ensejaria a abertura de prazo para emenda da inicial, nos termos dos arts. 319, 320 e 321 do CPC. Não obstante, da narrativa constante da inicial e da decisão que negou provimento ao recurso de apelação, já é possível afirmar-se a inviabilidade da reclamação. Assim, em observância ao princípio da celeridade processual, desde logo aprecio o pedido.
    7.  Quanto à alegada violação à Súmula Vinculante 10, destaco que o entendimento nela consubstanciado tem por fundamento o art. 97 da Constituição, que veda a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo por órgão fracionário de Tribunal. O objetivo da norma é preservar a presunção de constitucionalidade dos atos do Poder Público, cuja superação é considerada tão grave que depende de decisão tomada pela maioria absoluta dos membros da Corte ou de seu Órgão Especial. Naturalmente, ainda mais ofensiva que a simples declaração de invalidade seria o afastamento dissimulado da lei por invocação da Carta. Por isso, a Súmula Vinculante 10 considera igualmente nulo o acórdão “que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte”.
    8.  Tal entendimento não significa que os órgãos fracionários estejam proibidos de interpretar a legislação ordinária, com ou sem referência à Constituição. A aplicação do direito pressupõe a definição do seu sentido e alcance. Essa é a atividade cotidiana dos Tribunais e de seus órgãos fracionários. O que não se admite é o afastamento do ato, por força de norma constitucional, sem observância da reserva de plenário. A diferença entre as duas hipóteses nem sempre será clara, mas há uma zona de certeza positiva quanto à incidência do art. 97 da Constituição: se o Tribunal de origem esvaziar a lei ou o ato normativo, i.e., se não restar qualquer espaço para a aplicação do diploma, não haverá dúvida de que o que ocorreu foi um afastamento, não uma simples interpretação.
    9.  A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende que não há desrespeito à Súmula Vinculante 10 se houve mera interpretação do texto infraconstitucional, sem o esvaziamento de seu sentido. Confiram-se, nessa linha, a Rcl 24.316 AgR, Rel. Min. Edson Fachin; a Rcl 24.368 AgR, Rel. Min. Luiz Fux; e a Rcl 24.317 AgR, sob a minha relatoria, cuja ementa transcrevo:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. ALEGADA OFENSA À SÚMULA VINCULANTE 10. TERCEIRIZAÇÃO. INTERPRETAÇÃO DA LEI.
    1. Não viola a reserva de plenário decisão que realiza interpretação sistemática da legislação infraconstitucional sem esvaziá-la.
    2. Agravo regimental desprovido, com aplicação de multa prevista no art. 1.021, § §4º e 5º, do CPC/2015.”
    10. No caso vertente, como consta da decisão reclamada, o art. 16 do Código Tributário Municipal de Três Lagoas estipula diferentes alíquotas para o IPTU, com variações que chegam a 200%, de modo que “os imóveis não edificados terão incidência de alíquotas na porcentagem de 3% (três por cento); já os imóveis residenciais que possuem edificações possuem alíquota fixa de 1% (um por cento) sobre o valor venal”. 
    11. O órgão reclamado afirmou, com base na legislação acima, que a adoção de alíquotas distintas para imóveis edificados e não edificados tem por objetivo o cumprimento da função social da propriedade. Desse modo, aqueles que possuem edificação em seus imóveis serão contemplados com alíquotas menores, em razão do cumprimento do princípio constitucional. Por outro lado, aqueles que não edificaram deverão suportar a incidência de alíquota maior. 
    12. Na sequência, a partir da situação fática posta, o Tribunal reconheceu que os lotes em condomínio fechado, ainda que não edificados, cumprem sua função social pela mera existência do empreendimento, tendo em conta que as infraestruturas e melhoramentos ali existentes decorrem de recursos privados. Por esse motivo, entendeu aplicável a alíquota de 1%, em detrimento da de 3% estabelecida na lei para imóveis não edificados.
    13. É certo que o Supremo Tribunal Federal, por meio do julgamento do RE 666.156, de minha relatoria, firmou a seguinte tese: “São constitucionais as leis municipais anteriores à Emenda Constitucional n° 29/2000, que instituíram alíquotas diferenciadas de IPTU para imóveis edificados e não edificados, residenciais e não residenciais”. No entanto, no caso, verifica-se que o Tribunal reclamado se limitou ao exercício de atividade interpretativa, sem tornar letra morta o disposto no art. 16, V, do CTM, que continua sendo aplicável para os demais casos de imóveis não edificados. A ausência de juízo de inconstitucionalidade afasta a obrigatoriedade do quórum qualificado previsto no art. 97 da Constituição. Por conseguinte, não há que se falar em ofensa à Súmula Vinculante 10. 
    14. Ademais, não há aderência estrita entre a decisão reclamada e a decisão proferida na ADI 2327, a qual declarou constitucional a progressividade fiscal do IPTU. Pelas razões expostas acima, a atividade interpretativa exercida pelo juízo reclamado limitou-se a apreciar a função social da propriedade no caso concreto sem, contudo, afastar a validade da norma para as demais hipóteses de incidência. 
    15. Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento à reclamação, ficando prejudicada a análise do pedido cautelar. Sem honorários, porquanto não citada a parte interessada.
    16. Em caso de interposição de recurso, deve a parte indicar a qualificação da parte beneficiária do ato reclamado, sob pena de não conhecimento.
    Publique-se. 
          Brasília, 31 de maio de 2021.
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
Relator