Tribunal: STF
Processo: SL 1444
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-03
Data de publicação: 2021-08-03

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. ALIENAÇÃO DE BENS PÚBLICOS. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, FORMAL E MATERIAL, DE LEI MUNICIPAL QUE EXIGIA AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PRÉVIA. DECISÃO DA VICE-PRESIDÊNCIA DE TRIBUNAL LOCAL QUE CONCEDE EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ALEGAÇÃO DE RISCO À ECONOMIA PÚBLICA. OCORRÊNCIA. LONGEVIDADE DA SISTEMÁTICA SUSPENSA PELA DECISÃO IMPUGNADA. DESESTRUTURAÇÃO DO PLANEJAMENTO FINANCEIRO DO INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA MUNICIPAL. RISCO DE INADIMPLEMENTO DE PROVENTOS E PENSÕES. MANUTENÇÃO DA MEDIDA LIMINAR. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar ajuizado pelo Município do Rio de Janeiro contra decisão monocrática do desembargador Terceiro Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro nos autos do Recurso Extraordinário na Representação por Inconstitucionalidade n° 0021966-53.2019.8.19.0000, pela qual foi concedido efeito suspensivo ao recurso interposto pela Câmara Municipal do Rio de Janeiro. 
    Narra o Município autor tratar-se na origem de representação de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Rio de Janeiro contra a Lei Municipal n° 6.515/2019, que alterou lei anterior para criar a exigência de prévia autorização legislativa para que o Instituto de Previdência e Assistência do Município do Rio de Janeiro (PREVI-RIO) pudesse alienar bens imóveis transferidos para o Fundo Especial de Previdência do Município do Rio de Janeiro (FUNPREVI) para garantir seu equilíbrio atuarial. Relata que o Órgão Especial do TJ/RJ concedeu medida cautelar para suspender a eficácia da lei impugnada e, após regular tramitação, julgou por unanimidade procedente a ação, sob os entendimentos de que o diploma legislativo em tela padeceria tanto de vício de inconstitucionalidade formal (relacionado à iniciativa) quanto de vício de inconstitucionalidade material, enquanto violação à separação de poderes. 
    Menciona que, à época da concessão de medida cautelar pelo Órgão Especial do TJ/RJ, a Câmara Municipal do Rio de Janeiro ajuizou perante este Supremo Tribunal Federal o Pedido de Suspensão de Liminar n° 1.220, incidente este que foi indeferido pelo Ministro Dias Toffoli, Presidente, em março de 2020. Informa que, contra o acórdão de mérito proferido pelo Órgão Especial do TJ/RJ, a Câmara Municipal interpôs recurso extraordinário, no qual requereu a concessão de efeito suspensivo, tendo desembargador Vice-Presidente daquele Tribunal local deferido o pedido. 
    Sustenta que a decisão cuja suspensão se requer causa risco de grave lesão à economia pública, por ser capaz de comprometer o equilíbrio atuarial do FUNPREVI, visto que “os recursos provenientes da arrecadação das contribuições patronal, suplementar e dos servidores ativos, inativos e pensionistas não são suficientes para o cumprimento das obrigações previdenciárias”, de modo que o fundo em tela tem experimentado crescente déficit. Aduz que justamente para fazer frente a este desequilíbrio, foi aprovada lei municipal que autorizou a transferência de imóveis do Município para o fundo de previdência, para posterior alienação, de modo que, sem a ocorrência de referidas alienações nos últimos anos, as quais teriam gerado receita de mais de R$ 450.000.000,00 (quatrocentos e cinquenta milhões de reais), o pagamento dos benefícios previdenciários de mais de 72.000 aposentados e 15.000 pensionistas, feitas pelo PREVI-RIO, não teriam sido honrados.
    Alega que se encontram agendadas para os meses de abril e maio próximos as licitações para a alienação de 6 (seis) imóveis, com expectativa de arrecadação de pelo menos R$ 30.000.000,00 (trinta milhões de reais), alienações estas que restarão frustradas se mantida a decisão cuja suspensão se requer, “o que certamente, irá impactar no pagamento das prestações previdenciárias, demandando remanejamento orçamentário, retirando verba destinada ao pagamento de outras despesas municipais, o que é temerário em contexto de pandemia mundial e gravíssima crise sanitária”. Argumenta que a exigência trazida pela lei impugnada na origem “representa obstáculo moroso à agilidade essencial ao procedimento de venda de imóveis”, impactando intensamente a gestão financeira do PREVI-RIO. Repisa que “nos últimos anos, o pagamento em dia dos aposentados e pensionistas de todos os Poderes desta municipalidade ocorreu graças à relevante contribuição proporcionada pela alienação de imóveis do FUNPREVI, em conjunto com outras medidas adotadas pela atual gestão”, o que estaria em risco se mantida a decisão impugnada, sobretudo em se considerando o quadro financeiro do Município, agravado ainda mais atualmente em decorrência do aumento de despesas para o enfrentamento da pandemia da Covid-19. 
    Requer, por estes fundamentos, o deferimento da medida liminar, para que seja suspensa a decisão que concedeu o efeito suspensivo ao recurso extraordinário contra o acórdão que julgou procedente a Representação por Inconstitucionalidade n° 0021966-53.2019.8.19.0000 e, após o exercício do contraditório, a procedência do pedido de suspensão, com a confirmação da liminar. 
    Em 13/04/2021, deferi o pedido liminar, “para sustar os efeitos da decisão monocrática proferida nos autos do Recurso Extraordinário na Representação por Inconstitucionalidade n° 0021966-53.2019.8.19.0000, restabelecendo, portanto, os efeitos do acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro naquele feito, até ulterior decisão no presente incidente ou manifestação posterior do Ministro relator do recurso extraordinário (art. 1.029, §5º, II, do CPC), com fundamento no §7º do art. 4º da Lei 8.437/1992”.
    A Câmara Municipal do Rio de Janeiro, juntamente com sua mesa diretora e seu Presidente, apresentaram contrariedade ao pedido, sustentando, em síntese, que a necessidade de autorização legislativa para alienação de bens imóveis é questão pacífica na doutrina brasileira, razão pela qual a exigência estabelecida em lei municipal não padece de qualquer inconstitucionalidade. Enfatiza que a lesão à ordem administrativa e à economia pública é gerada pelo acórdão do TJRJ, pugnando, assim, pelo indeferimento do pedido de suspensão da decisão da Vice-Presidência do TJRJ.
    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido suspensivo, em parecer que porta a seguinte ementa, in verbis:
    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LEI MUNICIPAL. ALIENAÇÃO DE BENS IMÓVEIS DE FUNDO DE PREVIDÊNCIA DO MUNICÍPIO. EXIGÊNCIA DE PRÉVIA AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. PARECER PELO DEFERIMENTO DO PEDIDO SUSPENSIVO. 1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer de pedido de suspensão ajuizado em face de decisão da Vice-Presidência do Tribunal de Justiça local que concedeu efeito suspensivo a recurso extraordinário, mantendo a exigência de prévia autorização legislativa para alienação de bens imóveis afetados ao Fundo Especial de Previdência municipal. 2. É cabível pedido de suspensão de decisão monocrática proferida no âmbito dos tribunais de justiça estaduais em controle concentrado quando da restauração de efeitos da legislação impugnada decorram efeitos concretos e imediatos 3. Há risco de lesão à ordem e à economia públicas na decisão pela qual se mantém a exigência de prévia autorização legislativa para a alienação de bens imóveis por fundo de previdência municipal quando tal exigência haja sido declarada inconstitucional por órgão especial de Tribunal de Justiça local e enseje risco de comprometimento ao equilíbrio financeiro-atuarial do sistema. — Parecer pelo deferimento do pedido suspensivo, prejudicado o recurso de agravo. ”
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016). 
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão de uma das Vice-Presidências do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, que concedeu efeito suspensivo a recurso extraordinário interposto contra acórdão do Órgão Especial daquele Tribunal. Haja vista tratar-se de decisão de Tribunal e considerando a natureza constitucional da matéria controvertida na origem, relacionada à separação de poderes, verifico o cabimento do presente incidente.
    Assentado, pois, o cabimento do presente pedido de suspensão, consigno desde logo estarem presentes os requisitos legais para a concessão da medida de contracautela. Isto porque, em primeiro lugar, a decisão cuja suspensão se requer teve como efeito a alteração repentina de sistemática de gestão de bens municipais que vigia há muitos anos (pelo menos desde 2001), a qual havia sido mantida, a despeito da entrada em vigor da Lei Municipal nº 6.519/2019, por medida cautelar proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro já no ano de 2019 e restou confirmada, após cognição exauriente daquela Corte, no julgamento final da representação por inconstitucionalidade. 
    A vigência por tão longo período (quase 20 anos) de sistemática de gestão de bens municipais que permitia sua alienação independentemente de prévia autorização legislativa, somada aos relevantes argumentos que fundamentaram o mérito do acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, indicam, considerados os limites cognitivos próprios dos incidentes de contracautela, o desacerto da decisão cuja suspensão se requer. 
    Superado o juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo, verifico, outrossim, a existência de risco de lesão à economia pública na manutenção da decisão cuja suspensão se requer, decorrente da possibilidade de severo comprometimento das finanças do Instituto de Previdência e Assistência do Município do Rio de Janeiro (PREVI-RIO), capaz de gerar inclusive o inadimplemento de proventos de aposentadoria e pensões. Deveras, tal como demonstrado pelo Município autor, a alienação de bens imóveis tem sido essencial para o equilíbrio financeiro do PREVI-RIO, fazendo parte do planejamento orçamentário municipal e autárquico. Destarte, a repentina alteração nos requisitos necessários para a realização das alienações revela potencial geração de risco grave à economia pública municipal, sobretudo em se considerando a programação de licitações já agendadas para os meses seguintes à data data da propositura do presente incidente. 
    Assim, verifica-se a necessidade de acolhimento do pedido de suspensão formulado, reconhecendo-se a presença de todos os requisitos legais que ensejam o deferimento da presente medida (art. 4º, §7º, da Lei nº 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do STF).
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, para sustar os efeitos da decisão monocrática proferida nos autos do Recurso Extraordinário na Representação por Inconstitucionalidade n° 0021966-53.2019.8.19.0000, restabelecendo, portanto, os efeitos do acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro naquele feito, até manifestação posterior do Ministro relator do recurso extraordinário (art. 1.029, §5º, II, do CPC), com fundamento no §7º do art. 4º da Lei 8.437/1992.
    Fica prejudicado o agravo interno interposto em face da decisão liminar.
    Comunique-se o teor desta decisão ao Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 03 de agosto de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente