Tribunal: STF
Processo: MS 37715
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-15
Data de publicação: 2021-04-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO. EXCLUSÃO DE ÍNDICES DE PLANOS ECONÔMICOS RECONHECIDOS POR DECISÃO JUDICIAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO INSTAURADO PELA FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE – FUNASA.
1. Mandado de segurança impetrado contra ato que deu cumprimento ao Acórdão nº 1.614/2019 do TCU, que determinou a autoridades administrativas federais a absorção ou eliminação da estrutura remuneratória dos seus servidores do pagamento de rubricas judiciais relacionadas a planos econômicos.
2. As decisões de caráter geral, impessoal e abstrato, proferidas pelo TCU em procedimentos de fiscalização não podem ser impugnadas pelas pessoas indiretamente interessadas. Precedentes.
3. O ato que diretamente causa repercussão na esfera de direitos do impetrante não foi praticado pela autoridade impetrada. 
4. Writ a que se nega seguimento.
    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado contra ato do Presidente do Tribunal de Contas da União (TCU) que determinou o cumprimento do Acórdão nº 1.614/2019 (TC nº 030.187/2018-4).
    2. Narra a impetrante que é servidora aposentada da Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) e que foi notificada pelo Chefe do Setor de Administração Pessoal de sua entidade de vínculo acerca da necessidade de alteração dos parâmetros de cálculos de rubricas integrantes dos seus vencimentos, em decorrência do Acórdão nº 1.614/2019 do TCU. Segundo a requerente, essa adequação representaria a cessação do pagamento de parcela referente a reajuste de 84,32%, derivado do Plano Collor e agregada à sua remuneração por força de decisão judicial transitada em julgado.
    3. Alega que a parcela não poderia ser suprimida, em vista da garantia da coisa julgada e de sua natureza alimentar, conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF). Sustenta que a autoridade administrativa não lhe garantiu o exercício do contraditório e da ampla defesa, pois na mesma carta em que o notificou para apresentação de defesa já informou que o objetivo do procedimento era a remoção ou incorporação da parcela à sua remuneração, o que evidenciaria a iminência do prejuízo a ser sofrido por ele. Aduz que o corte salarial somente poderia ocorrer após concluído o processo administrativo e que o órgão público não explicitou se houve alteração no quadro remuneratório dos servidores que justificasse a absorção da rubrica.
    4. Requer tutela de urgência, porque teria ocorrido a exclusão da parcela antes da conclusão do processo administrativo. Defende que há plausibilidade no direito invocado e perigo de dano, por se tratar de verba alimentar, que compõe os meios indispensáveis à sua subsistência.
    5. É o relatório. Decido.
    6. Entendo que o mandado de segurança não pode ser conhecido. A jurisprudência deste Tribunal tem-se orientado no sentido de que as decisões de caráter geral, impessoal e abstrato, proferidas pelo TCU, em procedimentos de fiscalização, não podem ser impugnadas pelas pessoas indiretamente interessadas.
    7. A determinação do TCU no presente caso não atinge diretamente a esfera jurídica da impetrante. O Acórdão TCU nº 1.614/2019 foi exarado em processo instaurado pela Corte de Contas para “apurar possíveis irregularidades no pagamento de valores que não fazem parte da estrutura remuneratória dos servidores, tais como os relativos aos diversos planos econômicos e outros da mesma natureza”. Trata-se, portanto, de processo de fiscalização, de natureza objetiva e abstrata, do qual não poderia decorrer ato concreto e individualizado capaz de lesar direitos da impetrante.
    8. O comando constante do referido acórdão é genérico e se dirige à Secretaria de Gestão e Desempenho de Pessoal do Ministério da Economia (SGP), na qualidade de gestora do Sistema Integrado de Administração de Pessoal (Siape). A determinação não se refere especificamente à situação jurídica da impetrante e não repercute diretamente sobre a sua esfera de direitos. Portanto, o ato contra o qual se dirige o presente writ não pode ser imputado ao TCU, mas sim à autoridade que, ao analisar a situação concreta da impetrante, decidiu pela instauração de procedimento administrativo para adequação dos seus vencimentos.
    9. O STF reconhece que, “por mais preciso que se constate o cotejo analítico entre o(s) precedente(s) da Corte de Contas e a situação concreta sob exame do órgão administrativo, não [se] desnatura a competência decisória deste para a edição do ato; e, em consequência, respeitar-se-á, sempre, a interpolação segundo a qual o elemento de conexão constitucional adotado não é o conteúdo do ato administrativo, mas quem o pratica”[1]. Assim, eventual violação ao contraditório, à ampla defesa, à segurança jurídica e à irredutibilidade de vencimentos deve ser verificada no âmbito do ato concreto, praticado pela autoridade submetida à fiscalização da Corte de Contas. Vejam-se os seguintes precedentes:
    “Ementa: Direito administrativo e previdenciário. Mandado de segurança contra ato do Tribunal de Contas da União e do Ministério da Saúde que determinou a adequação de pensões ao artigo 15 da Lei nº 10.887/2004. Alegada violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, da segurança jurídica e da irredutibilidade de vencimentos. 
    1. Nos procedimentos de fiscalização instaurados perante o TCU, a relação é estabelecida entre a Corte de Contas e a Administração Pública. De acordo com a jurisprudência do STF, diante do caráter geral, impessoal e abstrato dos procedimentos fiscalizatórios, não há necessidade de observância do contraditório e da ampla defesa em relação às pessoas indiretamente interessadas, devendo-se respeitar tais garantias apenas junto ao órgão fiscalizado. 
    2. Além disso, não há que se falar em violação à segurança jurídica, pois a determinação do TCU não atinge diretamente a esfera jurídica da impetrante. Eventual violação ao contraditório, à ampla defesa, à segurança jurídica e à irredutibilidade de vencimentos deve ser verificada no âmbito do ato concreto do Ministério da Saúde, que, acolhendo as recomendações do TCU, determinou a redução do valor da pensão da impetrante. No entanto, nos termos no artigo 105, I, b, da Constituição, compete ao Superior Tribunal de Justiça processar e julgar os mandados de segurança impetrados contra ato de Ministros de Estado. 
    3. Segurança denegada.” (MS 34.238, Red. p/o acórdão o Min. Luís Roberto Barroso)
    “Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO.PRELIMINAR. (...). CASO CONCRETO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INADMISSIBILIDADE DO MANDAMUS. ATO ABSTRATO, GENÉRICO E IMPESSOAL. DETERMINAÇÃO ÀS UNIDADES PAGADORAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO DEVIDO CUMPRIMENTO DAS ORDENS JUDICIAIS E DA POSSIBILIDADE DA PERDA DA EFICÁCIA VINCULANTE DA COISA JULGADA. PARCELAS CONCEDIDAS JUDICIALMENTE. PLANOS ECONÔMICOS. REBUS SIC STANTIBUS. ALTERAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E JURÍDICOS QUE DERAM SUPORTE AO DECISUM JUDICIAL DEFINITIVO. REESTRUTURAÇÕES NAS CARREIRAS DOS SERVIDORES. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DE CONHECIMENTO DA AÇÃO. EFEITOS MEDIATOS. AUSÊNCIA DE DESCONSTITUIÇÃO DE RELAÇÕES JURÍDICAS. NECESSIDADE DE POSTERIOR ATO ADMINISTRATIVO QUE CONCRETIZE AS DETERMINAÇÕES DO TCU. INEXISTÊNCIA DE ULTRAJE AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA, DA COISA JULGADA, DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. (...). MANDADO DE SEGURANÇA NÃO CONHECIDO. (…) 4. In casu, o presente writ visa impugnar o Acórdão TCU 2.161/2005, que não analisou, muito menos revogou, qualquer direito concreto dos servidores da Universidade Federal do Ceará, mercê de seu caráter absolutamente genérico, impessoal e abstrato, o que elide qualquer hipótese de vinculação com a questão jurídica debatida por esta Corte em favor dos professores. 5. A Corte de Contas, na decisão impugnada, não impôs quaisquer medidas restritivas de direitos, mas, antes, limitou-se a determinar que os órgãos da Administração Pública alterassem os sistemas de pagamentos relativos a todos os servidores ativos, inativos e pensionistas da Administração Pública Federal, a fim de que fossem observados os procedimentos necessários para: (a) o devido cumprimento das ordens judiciais e, (b) a aferição da possibilidade da perda da eficácia vinculante da coisa julgada pela alteração dos pressupostos fáticos e jurídicos que deram suporte às decisões judiciais concessivas das parcelas oriundas de planos econômicos, máxime em se tratando de reestruturações nas carreiras dos servidores. 6. O ato coator sub examine traduz coeficiente de normatividade e de generalidade abstrata que impede a válida utilização da ação mandamental, na medida em que o ato de autoridade passível de tutela jurisdicional pela via do mandado de segurança deve possuir eficácia concreta, direta e imediata. 7. A carreira dos docentes em universidades federais foi substancialmente reestruturada pelas Leis 11.784/2008 e 12.772/2012, o que solidifica os efeitos prospectivos e genéricos do ato coator, exarado em 07/12/2005 (Acórdão TCU 2.161/2005). 8. O Supremo Tribunal Federal já enfrentou, por diversas vezes, o teor do Acórdão TCU 2.161/2005, concluindo pela impossibilidade de seu questionamento na via mandamental, ante sua generalidade, abstração e impessoalidade. Precedente da Turma: MS 31.987 AgR, Relatora: Min. Rosa Weber, Primeira Turma, unânime, DJe 17/09/2014; Decisões Monocráticas: MS 27.733, Relator Min. Teori Zavascki, DJe 16/06/2016; MS 30.326, Relator Min. Roberto Barroso, DJe 1º/06/2016; MS 31.986 MC-AgR, Relator Min. Celso de Mello, DJe 13/08/2013, e MS 30.054, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 10/02/2011. (...) 10. A violação ao contraditório, a decadência do direito de revisão, e a desnecessidade de devolução dos valores recebidos a maior são apreciáveis em demandas que tenham como objeto do pedido ato praticado pelos órgãos administrativos – no caso concreto a Universidade Federal do Ceará – no cumprimento das deliberações exaradas pelo TCU. 11. O contraditório é prescindível nos procedimentos abstratos de controle perante o Tribunal de Contas da União, nos moldes retratados nos autos, em que não há análise de qualquer situação individualizada que resulte efeitos concretos e imediatos, restando multitudinário o número de possíveis litisconsortes, como v.g., a orientação que atinge a toda a Administração. Precedentes: MS 31.344, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 14/05/2013, e MS 26.809 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 02/09/2014. 12. A ausência de anulação de qualquer ato administrativo por força do acórdão impugnado afasta a verificação de ultraje ao princípio da decadência administrativa (art. 54 da Lei 9.784/1999) em relação aos substituídos da associação impetrante, posto ausente desconstituição de relações jurídicas. (…) 14. O ato ora questionado, sem operatividade imediata, precisamente por ostentar eficácia normativa e dispor, genericamente, sobre situações gerais e impessoais, torna-o insuscetível de sofrer impugnação em sede mandamental. 15. Mandado de segurança NÃO CONHECIDO.” (MS 26.387, Rel. Min. Luiz Fux)
    10. O Acórdão nº 1.614/2019 do TCU determinou, de forma genérica, que as autoridades administrativas competentes absorvessem ou eliminassem da estrutura remuneratória dos servidores públicos federais, conforme o caso, o pagamento de várias rubricas judiciais relacionadas a planos econômicos. Eis o trecho do dispositivo do acórdão do TCU, que fundamentou o ato direcionado ao impetrante:
    “9.2. fazer determinação à Secretaria de Gestão e Desempenho de Pessoal do Ministério da Economia (SGP), na qualidade de gestora do Sistema Integrado de Administração de Pessoal (Siape), que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da ciência desta deliberação, sob os fundamentos que sustentam o RE 596.663/RJ, red. Acórdão min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 26/11/2014; a Súmula TCU 241; a Súmula TCU 276; o REsp 1284292/RS, julgado em 8/4/2014, STJ, DJe 23/4/2014; o MS 25.552-DF, rel. min. Cármen Lúcia, maio/2008; os Acórdãos 2.161/2005-TCU-Plenário e 3.624/2013-TCU-Plenário, com base em parecer de força executória emitido pela AGU, absorva ou elimine da estrutura remuneratória dos servidores públicos federais, conforme o caso, o pagamento das seguintes rubricas judiciais: a) Plano Bresser (reajuste de 26,06%, referente à inflação de junho de 1987); b) URP de abril e maio de 1988 (16,19%); c) Plano Verão (URP de fevereiro de 1989, com o índice de 26,05%); d) Plano Collor (1990, com o índice de 84,32%); e) incorporação de horas extras; f) vantagem pessoal do art. 5º do Decreto 95.689/1988, concedida com o fito de evitar o decesso remuneratório em razão do reenquadramento de docentes e técnicos administrativos no Plano Único de Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos; g) percentual de 28,86%, referente ao reajuste concedido exclusivamente aos militares pelas Leis 8.622/1993 e 8.637/1993, posteriormente estendido aos servidores civis pela Medida Provisória 1.704/1998; h) percentual de 3,17%, em função de perda remuneratória decorrente da aplicação errônea dos critérios de reajuste em face da URV (referente ao Plano Real); e i) percentual de 10,8%, concedido exclusivamente para proventos de aposentadoria e pensão civil”.
    11. A impetrante não foi sequer parte interessada no processo TC nº 030.187/2018-4, em que proferido o acórdão, e o ato que diretamente causa repercussão na sua esfera de direitos não foi praticado pela autoridade impetrada. Conforme se verifica nos documentos que instruem a peça vestibular, a decisão que determinou a absorção de rubrica remuneratória do impetrante foi proferida pelo Chefe do Setor de Administração de Pessoal da FUNASA no Estado da Paraíba (doc. 42). De modo que não está caracterizada a legitimidade do TCU para figurar no polo passivo do presente mandado de segurança.
    12.  Diante do exposto, com base no art. 6º, § 5º, da Lei 12.016/2009, no art. 330, II, do CPC e no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento ao pedido. Custas pelos impetrantes. Sem honorários (Lei nº 12.016/2009, art. 25, e Súmula 512/STF).
    Publique-se. Intimem-se.
          Brasília, 15 de abril de 2021.
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
Relator
    [1] MS 32.366 AgR, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 18.08.2005, voto da relatora.