Tribunal: STF
Processo: ADPF 306
Classe: ADPF
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-20
Data de publicação: 2021-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INADMISSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE REQUISITOS PRESCRITOS NA LEI Nº 9.882/1999. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE CONTROVÉRSIA JUDICIAL RELEVANTE. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DO PARÂMETRO CONSTITUCIONAL INVOCADO. PREJUÍZO DA AÇÃO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. 
Decisão Monocrática
    Vistos etc.
    1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta pela Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal em face do art. 63, § 2º, da Lei Orgânica do Distrito Federal, com a redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 47, de 2006, que dispõe que “nos casos dos incisos I, II e VI do referido artigo, a perda do mandato será decidida por maioria absoluta dos membros da Câmara Legislativa, em votação ostensiva, mediante provocação da Mesa Diretora ou de partido político representado na Casa, assegurada ampla defesa”. 
    2. A requerente narra que em duas oportunidades o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios já declarou incidentalmente a inconstitucionalidade do dispositivo questionado, de modo a caracterizar a existência de controvérsia judicial relevante sobre a matéria. 
    Sustenta, em síntese, que a reiterada declaração incidental de inconstitucionalidade do referido ato normativo pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios traduz ilegítima restrição aos princípios da federação e da democracia representativa, além de contrariar o interesse público e a moralidade administrativa. 
    Afirma que “deve ser facultado aos Estados-Membros e ao Distrito Federal, bem como aos Municípios, optarem pela forma de votação ostensiva no processo de perda de mandato parlamentar por falta de decoro, forma esta a mais consentânea com os princípios democrático e da moralidade administrativa”. 
    Ao final, requer seja declarada a inconstitucionalidade do art. 63, § 2º, da Lei Orgânica do Distrito Federal, com a redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 47, de 2006. 
    3. A Advocacia-Geral da União manifesta-se pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela procedência do pedido, em parecer assim ementado:
    “Constitucional. Artigo 63, § 2º, da Lei Orgânica do Distrito Federal, com a redação conferida pela Emenda à Lei Orgânica nº 47, de 2006. Votação ostensiva para decisão sobre a perda de mandato de parlamentar na Câmara Legislativa do Distrito Federal. Preliminar. Ausência de comprovação de controvérsia judicial relevante. Mérito. Precedentes dessa Corte Suprema no sentido da inconstitucionalidade de dispositivo previsto em Constituição estadual que estabelecia o voto aberto para a deliberação acerca da perda de mandato de parlamentar. Superveniência da Emenda Constitucional nº 76, de 28 de novembro de 2013, que alterou o § 2º do artigo 55 da Constituição Federal para abolir a votação secreta nos casos de perda de mandato de Deputado Federal ou Senador Federal. Alteração do parâmetro constitucional. Superação do entendimento acolhido nos precedentes dessa Suprema Corte. Manifestação pelo não conhecimento da presente arguição e, no mérito, pela procedência do pedido”.
    4. A Procuradoria-Geral da República, igualmente, opina pelo não conhecimento da presente arguição, conforme as razões explicitadas abaixo:
    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Art. 63, § 2º, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Votação ostensiva para decisão sobre perda de mandato de parlamentar da Câmara Legislativa. Pedido de declaração de constitucionalidade da norma distrital. Preliminares. Descumprimento do requisito de demonstração de controvérsia judicial, exigido para ação declaratória de constitucionalidade (art. 14, III, da Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999). Prejuízo da postulação. Mudança do parâmetro constitucional. A Emenda Constitucional 76, de 28 de novembro de 2013, alterou o art. 55, § 2º, da Constituição da República e passou a fixar votação aberta para deliberação sobre perda de mandato de parlamentar, com o mesmo conteúdo do art. 63, § 2º, da LODF. Trata-se de norma de observância obrigatória pelos demais entes da Federação. Parecer pelo não conhecimento da arguição de descumprimento”.
    É o relatório. 
    Decido.
    Do Cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental
    5. O art. 4º, caput, da Lei nº 9.882/1999 autoriza o relator a indeferir liminarmente a petição inicial “quando não for o caso de arguição de descumprimento de preceito fundamental”. Já o § 1º desse dispositivo é expresso ao assentar que “não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”.
    Isso porque a arguição de descumprimento de preceito fundamental desempenha, no conjunto dos mecanismos de proteção da ordem constitucional, específica e excepcional função de evitar, à falta de outro meio efetivo para tanto, a perenização no ordenamento jurídico de comportamentos estatais – de natureza normativa, administrativa e jurisdicional – contrários a um identificável núcleo de preceitos – princípios e regras – tidos como sustentáculos da ordem constitucional estabelecida.
    Observo, nesse sentido, que o descumprimento de preceito fundamental acionador do mecanismo de defesa objetiva da ordem constitucional (art. 102, §1°, CRFB) manifesta-se na contrariedade às linhas estruturantes da Constituição, àquilo que, mesmo não identificado com esta ou aquela fração do texto positivado, é reconhecido como elemento material da ordem constitucional. Pilares de sustentação, explícitos ou implícitos, sem os quais a ordem jurídica delineada pelo Poder Constituinte, seja ele originário ou derivado, ficaria desfigurada na sua própria identidade. 
    Desse modo, não viabiliza, a dinâmica jurídico-constitucional, o uso desmedido da ADPF enquanto singular instrumento de proteção da ordem constitucional. 
    Se, de um lado, o art. 4º, §1º, da Lei nº 9.882/1999 não descura do caráter objetivo e abstrato da ADPF, a emprestar-lhe efeito vinculante e erga omnes, de outro, tampouco a antepõe a todo o sistema difuso de tutela dos direitos subjetivos de índole constitucional. O preceito comporta interpretação que legitima o Supremo Tribunal Federal a exercer, à vista do caso concreto, o juízo de admissibilidade, seja quando incabíveis os demais instrumentos de controle concentrado, seja quando constatada a insuficiência ou inefetividade da jurisdição subjetiva para afirmar a tutela da ordem constitucional de forma efetiva e imediata.
    Como sinaliza a jurisprudência consolidada desta Suprema Corte, não basta estarem à disposição processos ordinários ou mesmo a interposição de recurso extraordinário para afastar a utilidade da ADPF, impondo-se a efetividade do instrumento processual a ser acionado na tutela dos preceitos fundamentais.
    Nesse cenário normativo, no exame dos casos de feição objetiva é que se verificará a potencial efetividade da arguição de descumprimento de preceito fundamental como ação competente para dar tutela ao direito constitucional de forma ampla, geral e imediata, com o objetivo de evitar a frustração da tutela do preceito fundamental da segurança jurídica.
    O requisito de relevância trata de juízo implícito de admissibilidade do pedido, como decidido na ADPF 76 e na ADPF 33, ambas de relatoria do Ministro Gilmar Mendes. Nessa perspectiva, de feição dinâmica quanto à hipótese de cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, em conformidade com os precedentes citados, “seria possível admitir, em tese, a propositura de ADPF diretamente contra ato do poder público, nas hipóteses em que, em razão da relevância da matéria, a adoção da via ordinária acarrete danos de difícil reparação à ordem jurídica”. 
    6. Explicitada a premissa normativa da admissibilidade e do manejo da arguição de descumprimento de preceito fundamental, passo a analisar o contexto da controvérsia constitucional posta.
    Pretende a parte autora com o ajuizamento da presente ação constitucional “a afirmação de validade da norma inscrita no art. 63, § 2º, da Lei Orgânica do Distrito Federal, com a redação conferida pela emenda à Lei Orgânica nº 47, de 2006, que consagra a votação ostensiva em Plenário para a decisão de processo de perda de mandato parlamentar por quebra de decoro”, em razão da alegada existência de controvérsia judicial sobre a constitucionalidade do referido dispositivo. 
    Com relação ao ponto da controvérsia, indica duas decisões em mandados de segurança nas quais o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios declarou de forma incidental a inconstitucionalidade do preceito em análise.
    Prossegue afirmando que “considerando que a matéria é de presença relativamente rara em juízo, uma vez que compõe arcabouço normativo que, muito embora utilizado com mais frequência do que se espera, não é de aplicação comezinha ou cotidiana, os precedentes alinhavados dão conta da controvérsia judicial relevante a respeito da aplicação do dispositivo objeto da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental”. 
    Observo que a arguente apresentou somente duas decisões do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, ambas no sentido da inconstitucionalidade do art. 63, § 2º, da Lei Orgânica do Distrito Federal, sem qualquer referência à existência de decisões judiciais em sentido contrário. Não demonstrada, pois, a existência de controvérsia judicial relevante sobre o assunto. 
    Nessa linha argumentativa as manifestações da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República. Em especial, cumpre registrar o raciocínio formulado pela Advocacia-Geral da União, ao afirmar que “embora tenha feito referência a julgados do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e do Supremo Tribunal Federal, a arguente deixou de comprovar a ocorrência de dissídio judicial acerca do objeto da arguição, uma vez que todas as decisões invocadas possuem o mesmo entendimento e não revelam a existência de pronunciamentos judiciais antagônicos sobre o tema”.
    Não configurada, por conseguinte, situação concreta de contexto jurisdicional conflitante apta a qualificar a controvérsia constitucional como relevante, nos termos do art. 3º, V, da Lei 9.882/99, que prescreve, como requisito da petição inicial, “a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado”. 
    Portanto, incabível a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, a teor do art. 1º, caput e parágrafo único, I, da Lei 9.882/1999, uma vez que a pretensão nela deduzida não se amolda à via processual objetiva eleita.
    7. Ademais, cumpre registrar a alteração substancial do dispositivo constitucional que serviu de parâmetro para as decisões indicadas na presente arguição. 
    Conforme apontado na inicial, na ocasião do julgamento conjunto das ações diretas de inconstitucionalidade nº 2.461 e nº 3.208, este Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade do § 2º do art. 104 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, que previa votação aberta para as deliberações acerca da perda de mandato dos parlamentares da Assembleia Legislativa daquela unidade federativa.
    Para adequada a compreensão dos elementos decisórios definidos no julgamento colegiado, transcrevo a ementa do acórdão:
    “Emenda constitucional estadual. Perda de mandato de parlamentar estadual mediante voto aberto. Inconstitucionalidade. Violação de limitação expressa ao poder constituinte decorrente dos Estados-membros (CF, art. 27, § 1º c/c art. 55, § 2º). Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, por maioria”. (ADI 2461 e ADI 3208, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 12.05.2005, DJ 07.10.2005)
    Da análise da justificativa do acórdão, em sua integralidade com todos os votos proferidos, verifica-se que o Supremo Tribunal Federal decidiu que, por força do art. 27, §1º, da Lei Maior, segundo o qual “Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-se-lhes as regras desta Constituição sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas” a regra do art. 55, § 2º, que estabelecia votação secreta para as deliberações atinentes a perda de mandato dos Deputados Federais e Senadores, da Constituição, seria também aplicável aos Deputados Estaduais. 
    Forte no referido precedente desta Suprema Corte, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios declarou incidentalmente a inconstitucionalidade do art. 63, § 2º, da Lei Orgânica do Distrito Federal, ao julgar os Mandados de Segurança nº 2010.00.2.009280-7 e nº 2013.00.2.021955-4, o que, sob a ótica da requerente, violaria preceitos fundamentais da ordem constitucional.
    Ocorre, porém, que, como noticiado pela Advocacia-Geral da União e pela Procuradoria-Geral da República, sobreveio a Emenda Constitucional nº 76, de 28 de novembro de 2013, que alterou a redação do art. 55, § 2º, da Constituição e retirou a previsão expressa de votação secreta desse dispositivo. 
    Além disso, o objeto de controle, o artigo 63, § 2º, da Lei Orgânica do Distrito Federal também sofreu alteração, que, embora não substancial, merece registro:
     “Art. Perderá o mandato o Deputado Distrital:
    I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior;
    II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar;
    III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias, salvo licença ou missão autorizada pela Câmara Legislativa;
    IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos;
    V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos na Constituição Federal;
    VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado;
    VII - que utilizar-se do mandato para a prática de atos de corrupção ou improbidade administrativa.
    (...)
    § 2º Nos casos dos incisos I, II, VI e VII, a perda do mandato é decidida por maioria absoluta dos membros da Câmara Legislativa, em votação ostensiva, mediante provocação da Mesa Diretora ou de partido político representado na Casa, assegurada ampla defesa. (nova redação dada ao § 2º do art. 63 pela Emenda à Lei Orgânica do DF nº 80, de 31/07/14 – DODF de 12/08/14.)”
    Desse modo, ainda que a modificação do objeto de controle não altere a causa de pedir, o parâmetro constitucional em que se basearam as decisões indicadas pela parte autora como lesivas de preceito fundamental foi substancialmente alterado. Assim, o art. 55, § 2º, da Constituição, cuja observância, na linha da jurisprudência desta Suprema Corte, é obrigatória pelos Estados, e o art. 63, § 2º, da Lei Orgânica do Distrito Federal, guardam compatibilidade. 
    Embora a alteração substancial do parâmetro constitucional de controle não acarrete, automaticamente, o prejuízo da respectiva ação de controle concentrado de constitucionalidade, observo que, no presente caso, inexiste, na linha do exposto, controvérsia constitucional relevante, persistente e atual. Ausente, por isso, a utilidade hodierna da manifestação deste Supremo Tribunal Federal acerca da constitucionalidade do objeto da presente arguição de descumprimento fundamental (nesse sentido: ADI nº 1.891, Rel. Min. Roberto Barroso, Dje 30.04.2019, ADI nº 5.710, Rel. Min. Roberto Barroso, Dje 18.10.2018, ADI nº 5.711, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 16.03.2018 e ADI nº 5.713, Rel. Min. Marco Aurélio, Dje de 08.03.2018). 
    Conclusão 
    8. Ante o exposto, julgo prejudicada a presente arguição de descumprimento de preceito de preceito fundamental (art. 21, IX, do RISTF), extinguindo o processo sem resolução do mérito.
    À Secretaria Judiciária para as providências necessárias.
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 20 de maio de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora