Tribunal: STF
Processo: Rcl 49969
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-18
Data de publicação: 2021-10-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:
    Trata-se de Reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Município de Itajaí/SC contra decisão proferida pelo Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região (Processo 0001229-24.2020.5.12.0005), a qual teria desrespeitado o que decidido na ADI 3.395 (de minha relatoria) ao reconhecer a competência da Justiça do Trabalho para apreciar a demanda.
    Na inicial, a parte Reclamante defende ser a Justiça Trabalhista incompetente para analisar o caso, pois, apesar de envolver agente comunitária de saúde, contratada pelo regime celetista, tais circunstâncias são insuficientes para afastar a natureza administrativa do vínculo firmado. Em sua palavras:
    No âmbito do Município de Itajaí os agentes comunitários de saúde possuem legislação própria de regência, conforme dispõe as Leis Complementares nº. 90 e 91/2006. Da mesma forma, remete-se parte do regime jurídico a ser regido pela CLT. Entretanto, as Leis Municipais nº. 3340/98 e 2960/95 estabelecem claramente que se aplica subsidiariamente o Estatuto dos Servidores Municipais para a função, mesmo que de forma subsidiária. Verifica-se que após a vigência da Emenda Constitucional (EC) nº 19, de 1998, permitiu-se o rompimento com o Regime Jurídico Único, ou seja, no limiar da Administração Pública se pode perceber as figuras do cargo público (funcionários estatutários) e as figuras do emprego público (funcionários celetistas). O regime adotado pelo Município de Itajaí para os servidores públicos efetivos que exercem cargos públicos é aquele estabelecido na Lei Municipal nº 2.960/95 - Estatuto do Servidor Público 1– como dispõe o art. 12 da Lei nº 3.340/19823 . Entretanto, existem situações de servidores municipais que exercem empregos públicos, onde a legislação municipal é complementada pela CLT, como no caso na função de agente comunitário de saúde, nos termos do que dispõe a Lei Complementar nº. 91/2006. 
    (...)
    Assim, a adoção do regime celetista é tida como regra para os agentes comunitários de saúde, podendo, no entanto, a legislação municipal dispor de forma distinta. No caso dos autos é incontroverso, portanto, que a autora foi contratada pelo regime da CLT, seja em razão da Lei Federal n. 11.350/06, seja em razão da Lei Complementar Municipal n. 91/2006, que não dispôs de modo diverso. A Justiça do Trabalho, majoritariamente entende que os agentes comunitários de saúde do Município de Itajaí, tais quais a autora, por estarem sujeitos ao regime celetista, não se enquadram no regime jurídico administrativo alegado pelo réu, o que atraí a competência da Justiça do Trabalho. 
    (...)
    Como consignado na decisão acima, é incompetente a Justiça do Trabalho para julgar a presente demanda, porque, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal exarada nos julgamentos da ADI nº 3.395, a competência para examinar controvérsia acerca da natureza do vínculo estabelecido entre o servidor e o Poder Público dos Entes da Federação é da Justiça Comum (Federal ou Estadual). O critério adotado no julgamento da ADI nº 3.395 foi o da fixação da competência em razão da pessoa, uma vez que o STF firmou interpretação conforme da Emenda Constitucional nº 45/2004 para excluir do conceito de "relação de trabalho" a relação entre o servidor e o Poder Público. A decisão suspendeu toda e qualquer interpretação ao art. 114, inciso I, da Constituição Federal de 1988, que inserisse na competência material da Justiça Obreira o processamento de ações entre Entes Públicos e seus servidores, quando a vinculação entre ambos for constituída em uma relação tipicamente jurídico-administrativa, o que engloba também os contratos de trabalho lastreados na Consolidação das Leis do Trabalho (empregados públicos). Neste mesmo sentido o STF tem entendido que em situações similares a tratada nos presentes autos, a competência é da Justiça Comum, conforme Reclamação 45.881/RO proposta pelo Município de Florianópolis/SC contra acórdãos proferidos pelo Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região – TRT12 nas Reclamatórias Trabalhistas: 0000431- 75.2020.5.12.0001, 0000413-54.2020.5.12.0001, 0000393-61.2020.5.12.0034, 0000634- 32.2020.5.12.0035, 0000636- 07.2020.5.12.0001, 0000915-51.2020.5.12.0014 e 0001051- 48.2020.5.12.0014. E também contra decisão emanada pela 2ª Vara do Trabalho de Florianópolis/SC, no processo 0000740-57.2020.5.12.0014, onde questiona a competência para o julgamento de ações envolvendo agentes comunitários de saúde/combate às endemias em face do Município de Florianópolis. 
    Ao final, requer a concessão de medida liminar e, no mérito, “seja julgada procedente a presente reclamação, a fim de que seja cassada a decisão proferida nos autos do processo nº. 0001229-24.2020.5.12.0005 pela 6ª Câmara do Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região – Florianópolis - Santa Catarina quando deu-se por competente para julgar a demanda e executar o julgado inconstitucional, deixando de reconhecer a incompetência absoluta da Justiça do Trabalho, questão de ordem pública relevante”. 
    É o relatório. Decido.
    A respeito do cabimento da Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, dispõem os arts. 102, I, l, e 103-A, caput e § 3º, ambos da Constituição Federal:
    Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
    I - processar e julgar, originariamente:
    (...)
    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;
    Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;
    (...)
    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
    Com a publicação do novo Código de Processo Civil, ampliaram-se as hipóteses de cabimento da Reclamação, passando a ser possível a utilização do instituto nas seguintes hipóteses:
    Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:
    I - preservar a competência do tribunal;
    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;
    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;
    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência.
    Inicialmente, registre-se que esta ação foi aqui protocolada em 14/10/2021. Conforme informação obtida no sítio eletrônico do TRT-12, está pendente de julgamento Recurso de Revista ali interposto, não havendo certificação de trânsito em julgado nos autos até à presente data. Assim, não incide, ao caso sob exame, o inciso I do parágrafo 5º do artigo 988 do CPC, que assimilou pacífico entendimento desta CORTE, materializado na Súmula 734 (“não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo Tribunal Federal”).
    No caso concreto, assiste razão ao Município. O Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região entendeu pela competência da Justiça do Trabalho sob os seguintes fundamentos (doc. 3, fls. 4-6):
    PRELIMINAR SUSCITADA PELO DEMANDADO E PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRABALHO 
    Competência material da Justiça do Trabalho 
    (...)
    É incontroverso e documentado está que a autora foi admitida pelo Município réu na função de "Agente Comunitário de Saúde" em 9 de fevereiro de 2009 sob o influxo do regime jurídico da CLT, em modalidade de emprego público, ao teor do disposto nas Leis Complementares Municipais n. 90 e 91 de 2006, reproduzidas no corpo da defesa do réu. 
    O regime celetista dos agentes comunitários de saúde do Município de Itajaí está previsto na Legislação Municipal. Dispõe a Lei Complementar Municipal nº 90/2006, no seu art. 2º, que "os profissionais integrantes das Equipes de Saúde da Família serão admitidos através de processo seletivo público e universal, regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT". De igual forma, a Lei Complementar Municipal nº 91/2006 estabelece, no seu art. 6º, que "os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias ao serem admitidos submetem-se ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT". 
    Enfatizo que a controvérsia em exame decorre de relação de trabalho entre servidor (sentido lato) e ente público municipal, regida pela Consolidação das Leis do Trabalho, nos termos preconizado pelo art. 8º da Lei n. 11.350/2006: 
    Os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias admitidos pelos gestores locais do SUS e pela Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, na forma do disposto no § 4º do art. 198 da Constituição, submetemse ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, salvo se, no caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, lei local dispuser de forma diversa. 
    A lei federal em voga, ao disciplinar as atividades dos referidos agentes de saúde, dispõe, em seu art. 8º, que os profissionais admitidos por gestores locais do SUS e pela FUNASA submetem-se ao regime jurídico da CLT, salvo disposição diversa em lei local. No entanto, como antes destacado, as normas locais preconizam a sujeição da modalidade contratual ao regime celetista. 
    Dessa forma, os direitos e obrigações da relação jurídica firmada são disciplinados pelo diploma consolidado, e não mediante ordem estatutária ou jurídico-administrativa fixada em legislação local, como busca fazer crer o réu. 
    Diversamente do expendido pelo réu, não há espaço para qualificar a relação havida entre as partes como enquadrada em regime jurídico-administrativo, porque inequivocamente disciplinada pelas regras celetistas. 
    Aplica-se subsidiariamente à hipótese dos presentes autos, mutatis mutandis, o verbete sumular nº 66 deste Regional, assim redigido: 
    AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. MUNICÍPIO DE INDAIAL. A Justiça do Trabalho é competente para apreciar as demandas promovidas por agentes comunitários de saúde admitidos pelo Município de Indaial na vigência da Emenda Constitucional nº 51/2006, regulamentada pela Lei Federal nº 11.350/2006, que, no art. 16, veda a contratação temporária, e no art. 8º. 
    Disso resulta incontornável a competência da Justiça do Trabalho para apreciar a matéria versada nos autos. 
    O precedente formado no julgamento da ADI 3.395 fixa que o disposto no art. 114, inciso I, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional 45/2004, não abrange causas ajuizadas para discussão de relação jurídico-estatutária entre o Poder Público dos Entes da Federação e seus servidores. Nesse sentido, merece leitura que considere a própria ideia de regime jurídico-administrativo previsto pela Constituição Federal de 1988, ou seja, a ocupação de cargos e empregos públicos mediante concurso público, com regramento decorrente diretamente da lei, sem espaços para negociações individuais na conformação da relação estabelecida entre as partes envolvidas.
    A ressalva constitucional feita à competência da Justiça do Trabalho para julgar causas envolvendo trabalhador e entes públicos da administração direta e indireta reserva-se ao limitado espaço em que não se reconheça, de forma ampla, a existência de um regime jurídico-administrativo entre o ente público e um de seus servidores, não importando sua denominação ou a regra de direito material adotado para a regulação seus efeitos jurídicos.
    O regime contratual característico da relação de trabalho, ao qual se dirige a competência fixada pelo art. 114, I, CF, tem espaço ordinariamente na relação privada estabelecida entre empregador e empregado, no qual observa-se relativa liberdade contratual para o preenchimento do conteúdo do contrato, observadas as normas de ordem pública de proteção ao trabalhador, com amplo espaço para a negociação de direitos e interesses, conforme ressalvado pelo Min. CARLOS VELLOSO no julgamento da ADI 942:
    “Ademais, o processo trabalhista é incompatível com o caráter estatutário do regime jurídico dos servidores públicos e com a superioridade jurídica de que goza o Estado nas relações dele derivadas, lembra a Procuradora Odília da Luz Oliveira, que acrescente que o regime estatutário é incompatível com a conciliação, que pressupõe capacidade para transigir e, como já se mostrou, o Estado não pode abrir mão de seus privilégios, porque conferidos no interesse público, que é indisponível. Também não há o que acordar com o servidor, porque apenas a lei pode regular-lhe os direitos, deveres, vantagens e garantias”.
    Ora, a circunstância de o ente adotar como regra material a CLT ou estatuto próprio não altera a caracterização da relação existente entre empregado público e a Administração Pública como relação de Direito Público. Ainda, impõe a observância de princípios próprios do Direito Público, dentre eles a posição prevalente do Estado, a observância do regime jurídico-administrativo que, por certo, não é sinônimo de regime estatutário, e o afastamento da disponibilidade do direito decorrente de tal relação. O regime jurídico-administrativo decorre da previsão da contratação do empregado público a partir de concurso público ou processo seletivo, quando autorizado pela Constituição Federal e pela lei, para ocupar cargo ou função pública, dentro da hierarquia e estrutura da qual é composta a própria Administração Pública, sem espaços negociais sobre a atividade em si e seus efeitos sobre o servidor como, por exemplo, em relação a vencimentos.
    Tudo isso a demonstrar que a escolha da CLT como base legal de regulação não transmuta a relação jurídica de Direito Público para de Direito do Trabalho, nem faz prevalecer a lógica contratual sobre a legal, específica do Direito Administrativo, a atrair naturalmente a competência em função da pessoa e, portanto, da Justiça Comum.
    Dessa forma, a adoção como regra material de fixação de efeitos jurídicos do vínculo jurídico estabelecido entre o agente público com cargo criado por lei e ocupado mediante atendimento de procedimento de natureza pública, seja por meio de provimento, seja por meio de contratação, não é suficiente para o afastamento da regra geral de competência da Justiça Comum para o conhecimento de causas entre tais agentes e a administração pública.
    Assim, seja por força de lei local que crie regras próprias e com eficácia limitada ao ente criador, denominado estatuto próprio, seja por força de lei que adote o regramento geral e plural previsto na Consolidação das Leis do Trabalho, o que se tem é uma relação jurídica vinculada ao regime jurídico-administrativo, eis que eficazes regras e princípios próprios do direito público referentes à ocupação do cargo, dos direitos atribuídos ao servidor e dos efeitos de tal contrato. A pluralidade de leis materiais sobre os direitos atribuídos aos servidores de determinado ente não desnatura a relação jurídica, não havendo fundamento para se restringir a interpretação feita pela CORTE, na ADI 3.395, em casos em que o ente público escolhe com norma base para seus servidores, a Consolidação das Leis do Trabalho.
    A competência, aqui, é especial e fundada na particular tutela da Administração Pública, atraindo a competência da Justiça Comum.
    Além da competência em função da pessoa, de caráter material, entendo que todos os casos envolvendo servidores públicos e a Administração Pública devam ser julgados na Justiça Comum por questão de isonomia. Explico.
    Como dito pelo professor CARVALHO FILHO, “agentes públicos são todos aqueles que, a qualquer título, executam uma função pública como prepostos do Estado. São integrantes dos órgãos públicos, cuja vontade é imputada à pessoa jurídica. Assim, o Estado só se faz presente através das pessoas físicas que em seu nome manifestam determinada vontade, e é por isso que essa manifestação volitiva acaba por ser imputada ao próprio Estado. Desse modo, os agentes são o elemento físico da Administração Pública. Na verdade, não se poderia conceber a Administração sem a sua presença” (Manual de Direito Administrativo. 34.ed., p. 641).
    No mesmo sentido, “Gierke formulou a teoria do órgão, segundo a qual as pessoas jurídicas expressam a sua vontade através de seus próprios órgãos, titularizados por seus agentes (pessoas humanas), na forma de sua organização interna. O órgão - sustentou Gierke - é parte do corpo da entidade e, assim, todas as suas manifestações de vontade são consideradas como da própria entidade” (HELY LOPES MEIRELLES. Direito Administrativo Brasileiro. 42.ed. p 71).
    O que se percebe, desse modo, é que os Servidores são o próprio Estado, não fazendo sentido imaginar que sua relação com a Administração possa se dar por regime que não o jurídico-administrativo. Seria incongruente concluir que a Administração e seus Órgãos se submetem ao Direito Administrativo, mas os seus servidores, elemento volitivo sem o qual não existiria Administração Pública, se sujeita a regime outro.
    Portanto, creio existir uma distinção entre o conjunto das regras que preveem os direitos e deveres para os Servidores Públicos (que pode ser o celetista ou o estatutário) e a natureza jurídica do vínculo que liga os agentes públicos ao Estado: aquele conjunto de regras não é suficiente para descaracterizar o regime jurídico-administrativo dos servidores, porque é inato à própria condição de Servidor enquanto elemento do Estado.
    Pensar de forma distinta seria admitir que a escolha infraconstitucional do conjunto de direitos e deveres a que se submete o servidor pudesse definir a competência para apreciar eventuais demandas judiciais, alterando, inclusive, a competência constitucional.
    Nesse sentido, é o paradigma de controle da ADI 3.395-MC, no qual se entendeu que o disposto no art. 114, I, da Constituição da República, não abrange as causas instauradas entre o Poder Público e servidor que lhe seja vinculado por relação jurídico-estatutária, que ora se interpreta de maneira suficiente a garantir sua eficácia material. Tal orientação foi posteriormente confirmada no julgamento de mérito da referida ação direta, nos seguintes termos:
    “CONSTITUCIONAL E TRABALHO. COMPETENCIA DA JUSTICA DO TRABALHO. ART.114, I, DA CONSTITUICAO FEDERAL. EMENDA CONSTITUCIONAL 45/2004. AUSENCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. EXPRESSAO RELACAO DE TRABALHO. INTERPRETACAO CONFORME CONSTITUICAO. EXCLUSAO DAS ACOES ENTRE O PODER PUBLICO E SEUS SERVIDORES. PRECEDENTES. MEDIDA CAUTELAR CONFIRMADA. ACAO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. O processo legislativo para edição da Emenda Constitucional 45/2004, que deu nova redação ao inciso I do art. 114 da Constituição Federal, e, do ponto de vista formal, constitucionalmente hígido. 2. A interpretação adequadamente constitucional da expressão relação do trabalho deve excluir os vínculos de natureza jurídico-estatutária, em razão do que a competência da Justiça do Trabalho não alcança as ações judiciais entre o Poder Público e seus servidores. 3. Medida Cautelar confirmada e Ação Direta julgada parcialmente procedente. (ADI 3395, de minha relatoria, Tribunal Pleno, julgado em 15/04/2020, DJe de1o/7/2020)”.
    Ressalta-se que esta CORTE já se manifestou, por diversas vezes, em casos semelhantes, no sentido de que compete Justiça Comum pronunciar-se sobre a existência, a validade e a eficácia das relações entre servidores e o Poder Público fundadas em vínculo jurídico-administrativo (Rcl 4.069 MC-AgR, Rel. Min. MARCO AURELIO, Rel. p/ Acórdão Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 10/11/2010).
    Portanto, não cabe à Justiça Especializada, como ocorreu na decisão impugnada, apreciar demanda envolvendo interesses diretamente relacionados ao regime jurídico existente entre os trabalhadores e o Poder Público, bem como seus efeitos.
    Diante do exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO PROCEDENTE o pedido para cassar a decisão proferida na Justiça do Trabalho e determinar a remessa dos autos à Justiça Comum.
    Não havendo indicação do valor da causa, fixo, de ofício, a quantia de R$ 1.000,00, nos termos do art. 292, § 3º, CPC.
    Por fim, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se.
    Brasília, 18 de outubro de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente