Tribunal: STF
Processo: ARE 1288633
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-09
Data de publicação: 2021-03-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal do Estado de Minas Gerais, assim ementado (eDOC 3, p. 1): 
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N. 10.990/2016. MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE. INCLUSÃO OBRIGATÓRIA DOS PROFISSIONAIS DAS REDES PÚBLICA E PRIVADA DE EDUCAÇÃO EM CAMPANHAS DE VACINAÇÃO. OBRIGAÇÃO IMPOSTA AO CHEFE DO EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO VERIFICADO. EXTRAPOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR. LEI FEDERAL N. 6.259/75. EXISTÊNCIA DE LEGISLAÇÃO FEDERAL QUE REGE O TEMA. IMPOSSIBILIDADE DE AMPLIAÇÃO DAS DETERMINAÇÕES CONTIDAS NO TEXTO NORMATIVO DE ÂMBITO NACIONAL. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. Consoante orientação emanada do RE em ARE 878.911/RJ, segundo a qual “não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal)” A Lei Municipal que dispõe sobre a inclusão obrigatória de todos os profissionais das redes pública e privada de educação como grupo prioritário nas campanhas de vacinação contra a influenza no âmbito do Município de Belo Horizonte não incorre em vício de iniciativa. Todavia, considerando que a competência legislativa para tratar de assuntos referentes à proteção e defesa da saúde é concorrente entre os Estados, o Distrito Federal e a União, reservando-se aos Municípios somente a competência suplementar, a Lei Municipal não pode restringir ou ampliar as determinações contidas no texto normativo de âmbito nacional. Constata-se a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 10.990/2016, na medida em que extrapolou sua competência legislativa suplementar.
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III,  a, do permissivo constitucional, aponta-se violação aos arts. 24, XII e 30, I e II, da Constituição da República.
    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que o Município possui competência para suplementar a legislação federal que trata sobre proteção e defesa da saúde. 
    Alega que que o diploma impugnado na origem reflete o interesse local de ampliar a proteção ofertada pela legislação federal, justificando então a competência municipal sobre o tema. 
    A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça local inadmitiu o recurso extraordinário ante a incidência do óbice das Súmulas 282 e 356 do STF (eDOC 13). 
    É o relatório. Decido.
    A irresignação merece prosperar.
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é sólida no sentido de que os municípios possuem competência legislativa suplementar para normas que tratem de interesse local relativo a proteção à saúde, por força dos arts. 30, I e II, da Constituição Federal. 
    Confira-se, a propósito, o seguinte acórdão, proferido no julgamento da ADPF 109, de minha Relatoria: 
    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO CONSTITUCIONAL. LEI 13.113/2001 E DECRETO 41.788/2002, QUE DISPÕE SOBRE A PROIBIÇÃO DO USO DE MATERIAIS, ELEMENTOS CONSTRUTIVOS E EQUIPAMENTOS DA CONSTRUÇÃO CIVIL CONSTITUÍDOS DE AMIANTO NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. EXERCÍCIO LEGÍTIMO DA COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS PARA SUPLEMENTAREM A LEGISLAÇÃO FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.
    1. Ante a declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 2º da Lei 9.055/95, não invade a competência da União prevista nos arts. 24, V, VI e XII, da Constituição da República, a legislação municipal que, suplementando a lei federal, impõe regra restritiva de comercialização do amianto.
    2. Trata-se de competência concorrente atribuída à União, aos Estados e Distrito Federal para legislar sobre produção, consumo, proteção do meio ambiente e proteção e defesa da saúde, tendo os Municípios competência para suplementar a legislação federal e estadual no que couber.
    3. Espaço constitucional deferido ao sentido do federalismo cooperativo inaugurado pela Constituição Federal de 1988. É possível que Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, no execício da competência que lhes são próprias, legislem com o fito de expungirem vácuos normativos para atender a interesses que lhe são peculiares, haja vista que à União cabe editar apenas normas gerais na espécie.
    4. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental julgada improcedente, com a declaração incidental da inconstitucionalidade do art. 2º da Lei 9.055/95.
    A Constituição estabelece competir concorrentemente à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII), além de assentar a competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local, bem como suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, I e II), desde que não contrarie a norma geral federal. 
    Destaco aqui, recentíssimo julgado proferido na ADI 6341, na qual se reconheceu a competência concorrente dos entes federados para estabelecerem medidas restritivas de combate à atual pandemia à luz da singularidade de cada localidade: 
    REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DA INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. EMERGÊNCIA SANITÁRIA INTERNACIONAL. LEI 13.979 DE 2020. COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERADOS PARA LEGISLAR E ADOTAR MEDIDAS SANITÁRIAS DE COMBATE À EPIDEMIA INTERNACIONAL. HIERARQUIA DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. COMPETÊNCIA COMUM. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE DEFERIDA.
    1. A emergência internacional, reconhecida pela Organização Mundial da Saúde, não implica nem muito menos autoriza a outorga de discricionariedade sem controle ou sem contrapesos típicos do Estado Democrático de Direito. As regras constitucionais não servem apenas para proteger a liberdade individual, mas também o exercício da racionalidade coletiva, isto é, da capacidade de coordenar as ações de forma eficiente. O Estado Democrático de Direito implica o direito de examinar as razões governamentais e o direito de criticá-las. Os agentes públicos agem melhor, mesmo durante emergências, quando são obrigados a justificar suas ações.
    2. O exercício da competência constitucional para as ações na área da saúde deve seguir parâmetros materiais específicos, a serem observados, por primeiro, pelas autoridades políticas. Como esses agentes públicos devem sempre justificar suas ações, é à luz delas que o controle a ser exercido pelos demais poderes tem lugar.
    3. O pior erro na formulação das políticas públicas é a omissão, sobretudo para as ações essenciais exigidas pelo art. 23 da Constituição Federal. É grave que, sob o manto da competência exclusiva ou privativa, premiem-se as inações do governo federal, impedindo que Estados e Municípios, no âmbito de suas respectivas competências, implementem as políticas públicas essenciais. O Estado garantidor dos direitos fundamentais não é apenas a União, mas também os Estados e os Municípios.
    4. A diretriz constitucional da hierarquização, constante do  caput  do art. 198 não significou hierarquização entre os entes federados, mas comando único, dentro de cada um deles.
    5. É preciso ler as normas que integram a Lei 13.979, de 2020, como decorrendo da competência própria da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, nos termos da Lei Geral do SUS, Lei 8.080, de 1990. O exercício da competência da União em nenhum momento diminuiu a competência própria dos demais entes da federação na realização de serviços da saúde, nem poderia, afinal, a diretriz constitucional é a de municipalizar esses serviços.
    6. O direito à saúde é garantido por meio da obrigação dos Estados Partes de adotar medidas necessárias para prevenir e tratar as doenças epidêmicas e os entes públicos devem aderir às diretrizes da Organização Mundial da Saúde, não apenas por serem elas obrigatórias nos termos do Artigo 22 da Constituição da Organização Mundial da Saúde (Decreto 26.042, de 17 de dezembro de 1948), mas sobretudo porque contam com a expertise necessária para dar plena eficácia ao direito à saúde.
    7. Como a finalidade da atuação dos entes federativos é comum, a solução de conflitos sobre o exercício da competência deve pautar-se pela melhor realização do direito à saúde, amparada em evidências científicas e nas recomendações da Organização Mundial da Saúde.
    8. Medida cautelar parcialmente concedida para dar interpretação conforme à Constituição ao § 9º do art. 3º da Lei 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do artigo 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais.
    (ADI  6341  MC-Ref, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 15/04/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-271 DIVULG 12-11-2020 PUBLIC 13-11-2020). 
    Nesse mesmo cenário, o Plenário desta Suprema Corte reconheceu, por unanimidade, a competência comum dos entes federados para cuidar da saúde, nos termos dos arts. 23, II e 196, da Constituição Federal:
    TUTELA DE URGÊNCIA EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONCESSÃO MONOCRÁTICA. COMPETÊNCIA COMUM DOS ENTES FEDERADOS PARA CUIDAR DA SAÚDE. ARTS. 23, II, E 196 DA CF. FEDERALISMO COOPERATIVO. LEI 13.979/2020, QUE DISPÕE SOBRE MEDIDAS PARA O ENFRENTAMENTO DA EMERGÊNCIA DE SAÚDE PÚBLICA DECORRENTE DA COVID-19. VACINAÇÃO. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA PELO PLENÁRIO.
    I - A Constituição Federal prevê, ao lado do direito subjetivo público à saúde, a obrigação de o Estado dar-lhe efetiva concreção, por meio de políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para a sua promoção, proteção e recuperação (art. 196).
    II Esse dever abrange todos os entes federados, inclusive as comunas, os quais, na seara da saúde, exercem uma competência administrativa comum, nos termos do art. 23, II, do Texto Constitucional.
    III - O federalismo cooperativo, adotado entre nós, exige que a União e as unidades federadas se apoiem mutuamente no enfrentamento da grave crise sanitária e econômica decorrente da pandemia desencadeada pelo novo coronavírus.
    IV - Embora o ideal, em se tratando de uma moléstia que atinge o País por inteiro, seja a inclusão de todas as vacinas seguras e eficazes no PNI, de maneira a imunizar uniforme e tempestivamente toda a população, o certo é que, nos diversos precedentes relativos à pandemia causada pela Covid-19, o Supremo Tribunal Federal tem ressaltado a possibilidade de atuação conjunta das autoridades estaduais e locais para o enfrentamento dessa emergência de saúde pública, em particular para suprir lacunas ou omissões do governo central.
    V- O Plenário do STF já assentou que a competência específica da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, da qual resultou a Lei 13.979/2020, não inibe a competência dos demais entes da federação no tocante à prestação de serviços da saúde (ADI 6.341-MC-Ref/DF, redator para o acórdão Ministro Edson Fachin).
    VI - A Constituição outorgou a todos aos integrantes da Federação a competência comum de cuidar da saúde, compreendida nela a adoção de quaisquer medidas que se mostrem necessárias para salvar vidas e garantir a higidez física das pessoas ameaçadas ou acometidas pela nova moléstia, incluindo-se nisso a disponibilização, por parte dos governos estaduais, distrital e municipais, de imunizantes diversos daqueles ofertados pela União, desde que aprovados pela Anvisa, caso aqueles se mostrem insuficientes ou sejam ofertados a destempo.
    VI Medida cautelar referendada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal para assentar que os Estados, Distrito Federal e Municípios (i) no caso de descumprimento do Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, recentemente tornado público pela União, ou na hipótese de que este não proveja cobertura imunológica tempestiva e suficiente contra a doença, poderão dispensar às respectivas populações as vacinas das quais disponham, previamente aprovadas pela Anvisa, ou (ii) se esta agência governamental não expedir a autorização competente, no prazo de 72 horas, poderão importar e distribuir vacinas registradas por pelo menos uma das autoridades sanitárias estrangeiras e liberadas para distribuição comercial nos respectivos países, conforme o art. 3°, VIII,  a  , e § 7°-A, da Lei 13.979/2020, ou, ainda, quaisquer outras que vierem a ser aprovadas, em caráter emergencial, nos termos da Resolução DC/ANVISA 444, de 10/12/2020.
    (ADPF 770  MC-Ref, Relator(a): RICARDO LEWANDOSWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 24/02/2021) 
    O exercício da competência da União em nenhum momento diminuiu a competência própria dos demais entes da federação na realização de serviços da saúde, nem poderia, afinal, a diretriz constitucional é a de municipalizar esses serviços. 
    No caso em exame, é possível depreender que a Câmara Municipal, ao exercer sua competência legislativa, limitou-se a ampliar a garantia à direito social constitucionalmente previsto, sem incorrer em desacordo com a disciplina estabelecida a nível federal. A norma, vai, pois, ao encontro do direito social à  saúde, previsto nos arts. 6º e 196 da CRFB. 
    Assim, há espaço para que o legislador municipal, no exercício de sua competência concorrente complementar, e observadas as especificidades locais, amplie a abrangência de campanhas de vacinação, para além do previsto na lei federal 6.259/75.
    Vejamos o seguinte trecho do acórdão recorrido (eDOC 3, p. 6-8):
    “Todavia, considerando que a competência legislativa para tratar de assuntos referentes à proteção e defesa da saúde é concorrente entre os Estados, o Distrito Federal e a União, reservando-se aos Municípios somente a competência suplementar, a Lei Municipal não pode restringir ou ampliar as determinações contidas no texto normativo de âmbito nacional. 
    (...)
    De igual forma, também concluo que a boa intenção do legislador municipal não o exime de observar os estritos limites da legislação federal que rege o tema e, especificamente quanto à definição dos grupos de vacinação obrigatória (...)
    Deste modo, ampliar o grupo de vacinações obrigatórias, competência que é reservada ao Ministério da Saúde em decorrência da elaboração do Programa Nacional de Imunizações, exorbita, claramente a competência suplementar Municipal.”
    Observo que que o entendimento adotado pelo Tribunal de Justiça está em divergência com a jurisprudência desta Corte acima referenciada.
    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade estadual, nos termos dos artigos 932, V, b, do CPC, por estar o acórdão recorrido em confronto com entendimento do Plenário desta Suprema Corte. 
    Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, em virtude de se tratar de recurso oriundo de ação direta de inconstitucionalidade. 
    Publique-se.
    Brasília, 9 de março de 2021.
    Ministro  Edson Fachin
    Relator