Tribunal: STF
Processo: SL 1453
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-10
Data de publicação: 2021-06-10

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. ADI ESTADUAL QUE DECLAROU A NULIDADE DE VANTAGENS PECUNIÁRIAS CONCEDIDAS A SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. DESCABIMENTO, COMO REGRA, DO INCIDENTE DE CONTRA CAUTELA EM AÇÕES AJUIZADAS PELO PODER PÚBLICO. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º, DA LEI 8.437/1992. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE NÃO SE PRESTA AO PAPEL DE SUCEDÂNEO RECURSAL. PRECEDENTES. OBSERVÂNCIA DO TEMA 223 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. PERICULUM IN MORA INVERSO, CONSISTENTE NA MANUTENÇÃO DE SITUAÇÃO JURÍDICA EM DESCONFORMIDADE COM A ORDEM CONSTITUCIONAL. PEDIDO DE SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de Cotia/SP contra decisão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, proferida nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2244527-58.2019.8.26.0000, que declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da legislação municipal que previam a concessão da vantagem pecuniária denominada “gratificação pela prestação de serviços em regime de tempo integral” (GRTI). 
    Narra que se trata, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Cotia em face de dispositivos da Lei Orgânica do Município e da Lei Municipal nº 628/1980, que previam a concessão da gratificação pela prestação de serviços em regime de tempo integral – GRTI, alegando violação à Constituição do Estado de São Paulo. Relata que ação foi julgada procedente pelo TJSP, com a declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos questionados, estabelecendo a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé e destacando a insubsistência de direitos adquiridos, por entender que a concessão da gratificação afronta o princípio da reserva legal e o princípio do interesse público. 
    Sustenta que a decisão impugnada implicou na supressão da gratificação da remuneração dos servidores municipais, causando graves prejuízos à ordem pública e administrativa e prejudicando a continuidade da prestação de serviços públicos essenciais. Aduz que “é efeito concreto e imediato da decisão a redução drástica da remuneração de categorias do serviço público municipal, de forma a, em plena pandemia, comprometer a sua própria subsistência”, salientando, ainda, que o Município está impossibilitado de promover reestruturações ou adequações orçamentárias por força da Lei Complementar Federal nº 173/2020, que limita a criação de despesas públicas.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos do acórdão proferido nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2244527-58.2019.8.26.0000, “até 31 de dezembro de 2021, termo final de vigência das vedações do art. 8º da Lei Complementar Federal nº 173/2020”. 
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.
    In casu, a suspensão foi ajuizada pelo Município de Cotia/SP contra decisão proferida em ação direta de inconstitucionalidade estadual na qual foi declarada a inconstitucionalidade de dispositivos da legislação municipal que previam a concessão da vantagem pecuniária denominada “gratificação pela prestação de serviços em regime de tempo integral” (GRTI), ação a qual foi ajuizada pelo próprio Prefeito Municipal. 
    Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A opção legislativa se justifica plenamente, na medida em que o instituto da suspensão da tutela provisória tem como finalidade a manutenção de situação jurídica anterior à intervenção provisória do Poder Judiciário, nas hipóteses em que justamente desta intervenção decorra quadro fático capaz de gerar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal (Precedentes: SS 5.102 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 04/12/2019; STP 116 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 19/02/2020; STA 512 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Presidente, DJe 08/11/2011). É neste sentido a doutrina de Marcelo Abelha Rodrigues:
    “É importante que se tenha em mente que tal instituto existe como prerrogativa processual do Poder Público, com a finalidade de salvaguardar o interesse público enquanto não se decide, de forma definitiva, se o direito está com o particular ou com o já citado Poder Público.
    Tal instituto foi criado como meio processual para o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta situação jurídica anterior ao processo.
    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade. (…)”. (RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de Segurança, 4ª edição, Salvador: Editora JusPodivm, 2017, p. 154).
    Destarte, tendo sido a ação direta de inconstitucionalidade estadual de origem promovida pelo Prefeito Municipal de Cotia/SP, incabível se revela o presente pedido de suspensão ajuizado pelo Município - sobretudo em se considerando que a ação em tela foi julgada procedente, de modo que o Município visa, com o presente incidente de contracautela, a mera obtenção de modulação dos efeitos da decisão. 
    Ademais, não se verifica no caso concreto a existência dos requisitos necessários à concessão da medida de contracautela pleiteada. Com efeito, tendo o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo declarado a inconstitucionalidade de dispositivos da legislação municipal com fundamento na tese vinculante fixada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 590.829 - Tema 223 da sistemática da repercussão geral, vislumbra-se, por um lado, a ausência de viabilidade do recurso extraordinário interposto contra a decisão impugnada e, por outro, periculum in mora inverso na manutenção de situação jurídica em desconformidade com a ordem constitucional, consistente no recebimento de verbas de forma irregular, as quais não serão passíveis de restituição ao erário no futuro.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 10 de junho de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente