Tribunal: STF
Processo: SS 5412
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-17
Data de publicação: 2021-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. LEI COMPLEMENTAT ESTADUAL QUE EXPANDE A BASE DE CÁLCULO DE CONTRIBUIÇÃO INCIDENTE SOBRE PROVENTOS E PENSÕES. INCIDÊNCIA SOBRE O VALOR QUE EXCEDE O SALÁRIO-MÍNIMO. LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO QUE SUSPENDE OS EFEITOS DA NORMA. ALEGAÇÃO DE RISCO DE GRAVE DANO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. NORMA IMPUGNADA QUE ENCONTRA FUNDAMENTO DE VALIDADE NA DISPOSIÇÃO DO ART. 149, § 1º-A, DA CONSTITUIÇÃO, INCLUÍDO PELA EC Nº 103/2019. ADEQUAÇÃO À TESE VINCULANTE FIXADA PELO PLENÁRIO DESTE STF NO ARE 875.958 – TEMA 933 DA REPERCUSSÃO GERAL. DECRÉSCIMO ARRECADATÓRIO. AGRAVAMENTO DO DESEQUILÍBRIO ATUARIAL E FRUSTRAÇÃO DO PLANEJAMENTO FINANCEIRO. MEDIDA LIMINAR CONFIRMADA. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 



    Decisão: Trata-se de suspensão de segurança, com pedido liminar, ajuizada pelo Estado do Alagoas contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, nos autos do Mandado de Segurança Coletivo nº 0803783-38.2020.8.02.0000, que deferiu o pedido de tutela provisória, determinando que “a autoridade coatora promova imediatamente a isenção da contribuição previdenciária, para os servidores inativos e pensionistas vinculados a Polícia Civil do Estado de Alagoas, até o teto do Regime geral da Previdência Social, consoante art. 40, §18, CF, afastando a incidência da Lei Complementar 52/2019 no que concerne à base de cálculo (valores acima do salário mínimo) da mencionada contribuição”.



    Narra o Estado autor ter, na origem, o Sindicato da Polícia Civil do Estado de Alagoas impetrado Mandado de Segurança Coletivo em face do Governador do Estado, com a finalidade de ver implementada a “isenção da contribuição previdenciária, para os servidores inativos e pensionistas vinculados a Polícia Civil do Estado de Alagoas, até o teto do Regime geral da Previdência Social”. Aduz que a controvérsia na origem diz respeito à “reforma da previdência” promovida por lei estadual com fundamento no art. 149, §1-A da Constituição Federal, segundo o qual estaria autorizada a elevação da alíquota e ampliação da base de cálculo das contribuições previdenciárias incidentes sobre os proventos dos servidores inativos em havendo deficit atuarial. Relata ter desembargadora do Tribunal de Justiça de Alagoas concedido tutela provisória de urgência, determinando a suspensão da incidência da contribuição sobre parcela da remuneração que excedesse o valor do salário mínimo.



    Sustenta que a decisão objurgada amplia indevidamente a imunidade assegurada aos aposentados e pensionistas, agravando o desequilíbrio financeiro e atuarial do regime próprio de previdência do Estado, colocando em risco a ordem e a economia públicas. Alega ser notório o grave quadro financeiro de todos os entes públicos brasileiros, quadro este recentemente agravo pela pandemia da Covid-19, de que decorreram simultaneamente o aumento dos gastos com saúde e a redução “da atividade econômica em razão das medidas de restrição de atividades e distanciamento social”. Argumenta que o alargamento da base de cálculo das contribuições previdenciárias devidas pelos aposentados e pensionistas do regime próprio estadual tem como objetivo a atenuação da aportes do tesouro estadual, contribuindo para o equilíbrio financeiro e atuarial do RPSS e, no limite, para a garantia do pagamento dos benefícios. Assevera que a decisão cuja suspensão requer “vai na contramão do esforço fiscal-previdenciário do estado”, além de contrariar disposição expressa do texto constitucional.



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da decisão proferida no Mandado de Segurança Coletivo nº 0803783-38.2020.8.02.0000 até o trânsito em julgado daquela ação. 



    Em 20 de julho de 2020, o então Presidente, Ministro Dias Toffoli, deferiu o pedido liminar para suspender a execução da decisão que concedeu a tutela provisória requerida na exordial do Mandado de Segurança Coletivo nº 0803783-38.2020.8.02.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas (doc.15).



    O Sindicato da Polícia Civil do Estado de Alagoas – SINDPOL/AL apresentou contrariedade ao pedido de suspensão, alegando, em síntese, que a Lei Complementar Estadual nº 52/2019 não “obedeceu e nem comprovou os requisitos para que houvesse a modificação da contribuição previdenciária, quais sejam, déficit atuarial, bem como que fosse definido um caráter temporário a esta base de cálculo, o que, na situação em comento, não ocorreu, conforme prevê o salientado artigo 149, § 1-A, da CF/88”, e que a nova redação dada do art. 149 da CF pela EC n. 103 de 2019 seria de “duvidosa constitucionalidade à luz dos princípios da dignidade da pessoa humana, vedação ao retrocesso social e do mínimo existencial” (doc.18). 



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc.22):



    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. INATIVOS E PENSIONISTAS. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. MAJORAÇÃO. LIMINAR DEFERIDA. RISCO DE GRAVE LESÃO À ECONOMIA E À ORDEM PÚBLICAS. CONFIGURAÇÃO. PARECER PELO DEFERIMENTO DO PEDIDO. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.



    1. É cabível pedido de suspensão em face de decisão mediante a qual se suspendeu os efeitos da Lei Complementar Estadual 52/2019, determinando-se que o Estado de Alagoas se abstivesse de implementar o aumento e a progressividade das alíquotas de contribuição previdenciária, bem como de ampliar a base de cálculo de contribuições sobre as aposentadorias e pensões de filiados a sindicato.



    2. Importa em grave risco de lesão à ordem e à economia públicas a decisão em mandado de segurança coletivo que liminarmente suspende para os filiados de sindicato os efeitos de dispositivos de norma estadual cujo o objetivo foi adaptar o regime estadual de previdência às mudanças promovidas no sistema previdenciário nacional pela Emenda Constitucional 103/2019, com aumento de alíquotas de contribuição previdenciária nos limites da Constituição Federal, na hipótese em que há situação de grave deficit financeiro no regime previdenciário dos servidores públicos estaduais.



    - Parecer pelo deferimento da contracautela, prejudicado o agravo interno”.



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 



    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS nº 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 



    In casu, trata-se de incidente de contracautela manejado contra decisão provisória proferida pelo desembargadora do Tribunal de Justiça de Alagoas em mandado de segurança coletivo, pela qual foi determinada a suspensão da incidência de contribuição previdenciária sobre parcela da remuneração de inativos e pensionistas que exceda o valor do salário mínimo (doc.11). A leitura da decisão cuja suspensão se requer revela ter a julgadora na origem se fundamentado sobretudo na ausência de demonstração do déficit atuarial, na forma preconizada pelo art. 149, §1º-A, da Constituição Federal. Haja vista ter sido a decisão impugnada proferida por Tribunal e considerando a natureza constitucional da matéria controvertida na origem, relacionada à competência dos Municípios para a instituição de contribuições para o custeio de seus regimes próprios de previdência social (CF, art. 149, §§1º e 1º-A) vislumbro cabível o presente pedido de suspensão perante esta Corte.



    Assentado, pois, o cabimento do presente pedido de suspensão, consigno desde logo estarem presentes os requisitos legais para a concessão da medida de contracautela. Isto porque, em primeiro lugar, verifico a plausibilidade da argumentação do Estado autor no sentido de que o alargamento da base de cálculo da contribuição previdenciária incidente sobre proventos e pensões pagas pelo regime próprio de previdência, operada por lei complementar estadual, estaria em conformidade com a ordem constitucional vigente. 



    Deveras, a EC 103/2019 acrescentou à Constituição Federal o §1º-A do art. 149, autorizando expressamente os entes federativos que experimentem déficit atuarial em seus regimes próprios de previdência a fixar como base de cálculo das contribuições previdenciárias que instituírem “o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que supere o salário-mínimo”. Saliento, no ponto, ter o Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconhecido a repercussão geral da matéria relativa aos requisitos necessários à elevação da contribuição previdenciária, nos previstos pela EC 103/2019, tendo como caso concreto de análise lei do Estado de Goiás (ARE 875.958 – Tema 933 da sistemática da repercussão geral). Em julgamento concluído no último dia 19 de outubro, o Plenário desta Corte fixou a seguinte tese vinculante: 



    “1. A ausência de estudo atuarial específico e prévio à edição de lei que aumente a contribuição previdenciária dos servidores públicos não implica vício de inconstitucionalidade, mas mera irregularidade que pode ser sanada pela demonstração do déficit financeiro ou atuarial que justificava a medida. 2. A majoração da alíquota da contribuição previdenciária do servidor público para 13,25% não afronta os princípios da razoabilidade e da vedação ao confisco".



    À luz do mencionado precedente e observados os limites cognitivos próprios dos incidentes de contracautela, vislumbro que a disposição legal cuja suspensão foi determinada na origem encontra fundamento de validade na disposição do §1º-A do art. 149 da Constituição Federal, incluído pela EC nº 103/2019, na medida em que, a despeito da existência ou não de prévio estudo atuarial que o demonstrasse à época da edição da lei estadual controvertida, verifica-se notória a situação de déficit atuarial existente no âmbito do regime próprio de previdência dos servidores alagoanos. 



    À plausibilidade da tese sustentada pelo Estado soma-se a existência de risco de grave lesão à ordem econômica na manutenção da decisão cuja suspensão se requer. Com efeito, a sustação da legislação impugnada na origem tem o condão de gerar significativo decréscimo arrecadatório em curto prazo, comprometendo ainda mais sistema previdenciário que já observa déficit atuarial e frustrando o planejamento financeiro efetivado para o custeio de aposentadorias e pensões dos servidores estaduais a longo prazo. Referido risco às finanças públicas resta particularmente acentuado na presente quadra, haja vista a gravíssima crise mundial sanitária e econômica decorrente da pandemia da Covid-19, que impõe também ao Poder Público Estadual a concentração de esforços financeiros em prol de medidas sanitárias e de estímulo econômico.



    Assim, evidenciado o fumus boni iuris e o ínsito periculum in mora que a questão envolve, verifica-se a necessidade de acolhimento do pedido cautelar, completando-se a presença de todos os requisitos legais que ensejam o deferimento da presente medida (art. 4º da Lei 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do STF).



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, confirmando a liminar anterior, com fundamento no art. 15, caput, da Lei 12.016/2009, para determinar a sustação dos efeitos da decisão proferida nos autos do Mandado de Segurança Coletivo nº 0803783-38.2020.8.02.0000, até o trânsito em julgado da ação de origem.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de novembro de 2021.



Ministro Luiz Fux



Presidente



Documento assinado digitalmente