Tribunal: STF
Processo: ARE 1351279
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-28
Data de publicação: 2021-10-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO. AGENTES POLÍTICOS: TEMA 576 DA REPERCUSSÃO GERAL. IMPROBIDADE. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS E PECUNIÁRIAS. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULAS NS. 279 E 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS INCS. XXXV, LIV E LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMAS 660 E 895. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Primeira Região:



    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PELA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. EX-PREFEITO, EX-MEMBROS DA COMISSÃO PERMANENTE DE LICITAÇÃO MUNICIPAL E TERCEIROS BENEFICIÁRIOS. VERBAS REPASSADAS A ENTE MUNICIPAL. CONVÊNIOS FUNDEF E DO PISO DE ATENÇÃO BÁSICA - PAB. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. DESCABIMENTO. DISPENSA LICITATÓRIA INDEVIDA. CONTRATOS DIRETOS. IRREGULARIDADES. CONTRATAÇÃO DE FAMILIARES. OFENSA AOS PRINCÍPIOS BÁSICOS DA PÚBLICA ADMINISTRAÇÃO. ATOS IMPROBOS COMPROVADOS. DOSIMETRIA DAS SANÇÕES. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. PRECEDENTES DO STJ E DESTA CORTE. APELAÇÕES NÃO PROVIDAS. 1. O parquet atribui aos requeridos, ora apelantes, na qualidade de ex-gestor municipal e ex servidores municipais e particulares, as condutas ímprobas previstas nos artigos 10, caput, VIII e XII, 11, caput e, I, todos da Lei 8.429/92. 2. A exordial aponta as seguintes ilicitudes: 1) fraude em processo licitatório, bem como outras irregularidades na contratação de prestadores de serviços do transporte escolar municipal; 2) dispensa de licitação sem respaldo legal para a aquisição de medicamentos com os recursos oriundos do Piso de Atenção Básica — PAB, assim como na aquisição de gêneros alimentícios com os recursos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar — PNATE; 3) simulação licitatória para adquirir medicamentos valendo-se de recursos oriundos do Piso de Atenção Básica — PAB e do Programa Saúde da Família — PSF; 4) aquisição de equipamentos eletrônicos e de materiais escolares com os recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério — FUNDEF, adquiridos junto à empresa do irmão do ex-prefeito, ora apelante; 5) dispensa de licitação em desconformidade com a previsão legal na terceirização de serviços públicos de saúde em prol de hospital particular ligado ao ex-prefeito. 3. As provas juntadas aos autos, devidamente apreciadas pelo Juízo sentenciante, embasaram a decisão, eis que sobejamente restaram comprovadas as práticas ilícitas atribuídas aos réus, notadamente: pareceres prévios, relatórios anuais e relatório final — todos elaborados pelo Tribunal de Contas no Estado da Bahia —, os quais comprovam a existência de fraudes, dispensas indevidas de diversas licitações no Município de Candiba/BA, descortinando a atuação do ex prefeito à época em concurso com os membros da Comissão Permanente de Licitação e terceiros beneficiários. 4. As sanções impostas na sentença a qua — suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos ou benefícios fiscais ou creditícios, ainda que por meio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário — foram aplicadas em manifesta observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, pelo que devem ser prestigiadas e mantidas. 5. Os valores apurados, inclusive da multa civil, devem ser corrigidos segundo o Manual de Cálculos da Justiça Federal, a contar da sessão de julgamento da apelação (cf., inter plures, STJ, Decisão no Recurso Especial n°. 1.484.470, Segunda Turma, Rel. Ministro Francisco Falcão, DJe de 06/02/2017). 6. Art. 20 da Lei 8.429/92. ‘A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória’. Precedente: ‘A Lei 8.429/92, em seu art. 20, estabelece ser necessário o aguardo do trânsito em julgado para a aplicação das sanções de perda da função pública e suspensão dos direitos políticos. Embora não haja previsão legal quanto a aguardar-se o trânsito em julgado no que se refere às demais sanções, é necessário respeitar-se a proteção constitucional do inciso LIV do art. 5° da Constituição’. (TRF1. AG 0050556-16.2015.4.01.0000/MT, Quarta Turma, Rel. Des. Federal Hilton Queiroz, e-DJF1 de 26/04/2016). 7. Não obstante tenha sido demonstrado que os requeridos frustraram a licitude dos referidos processos licitatórios, bem assim cometeram diversas outras irregularidades à frente do ente municipal, que afrontaram os princípios da Pública Administração, descabe aplicar, na hipótese, a pena de ressarcimento ao erário, tendo em vista que sua ocorrência não restou comprovada, apta a justificar tal condenação, também não se tem nos autos a demonstração de que os objetos contratados, mesmo que de forma irregular, não foram prestados. 8. ‘Não se desconhece o entendimento jurisprudencial adotado no âmbito do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que a dispensa indevida de licitação dá ensejo ao chamado 'dano in re ipsa', na medida em que o Poder Público teria deixado de contratar a melhor proposta. Porém, o suposto dano presumido decorrente da ausência da licitação não deve ser considerado diante da conclusão de que não se vislumbrou a ocorrência de prejuízo ao erário’ (TRF1. AC 0001169- 83.2008.4.01.3813/MG, Quarta Turma, Rel. Des. Federal Néviton Guedes, e-DJF1 de 15/08/2017). 9. Irretocável a sentença, no ponto, ao consignar ser ‘incabível a condenação dos requeridos ao ressarcimento do valor dos contratos. Com efeito, se houve prestação do serviço/execução do objeto (ainda que não o tenha sido a contento), a devolução do valor não configuraria ressarcimento (devolução/ recomposição), mas verdadeiro enriquecimento sem causa do ente público beneficiado no ponto em que exceder seu prejuízo’. 10. Apelações não providas” (fl. 147, vol. 5 e fl. 1, vol. 6). 



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 53-65, vol. 6).



    2. No recurso extraordinário, os agravantes alegam ter o Tribunal de origem contrariado os incs. II, XXXV, LIV e LV do art. 5º e o § 4º do art. 37 da Constituição da República (fls. 128-151, vol. 8). 



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 636 do Supremo Tribunal Federal e pela ausência de ofensa constitucional direta (fls. 14-15, vol. 9).



    No agravo interposto contra a inadmissão do recurso extraordinário, os agravantes sustentam que “não há que se falar em ofensa reflexa, pois está a se apontar exatamente as normas constitucionais que estão sendo violadas, pois se aponta justamente as decisões anteriores afrontaram aos arts. 5º, II, XXXV, LIV e LV, da Constituição da República, art. 8º do Pacto de São José da Costa Rica” (fl. 32, vol. 9). 



    Salientam que “a matéria ventilada, no apelo nobre, e que pretende o Agravo ver analisado, viola o art. 37, § 4º da CRFB/88, vez que, não tem sentido nenhum a Constituição Federal determinar em seu texto as quatro espécies de penalidades a serem impostas para os agentes públicos condenados por ato de improbidade administrativa, e, a posteriori, a Lei nº 8.429/92 ampliá-las para estabelecer uma multa acessória, não referendada pelo taxativo rol de sanções a que alude o art. 37, § 4º, da CF” (fl. 33, vol. 9). 



    Assinalam que “o pagamento de multa e a sanção de proibição de contratar com o poder público resultante de ação de improbidade administrativa é inconstitucional, e deve ser analisada pelo STF, por não se abrigar nas taxativas hipóteses do art. 37, § 4º, da CF, podendo ser reconhecida a eiva de inconstitucionalidade do art. 12 e seus incisos da Lei n. 8.429/92 no que diz respeito a imposição de multa civil e a proibição de contratar com o Poder Público” (fls. 33-34, vol. 9).



    Pedem “seja o presente agravo conhecido e provido e que seja reformada ‘in totum’ a decisão agravada, para que seja determinado o processamento do recurso extraordinário, e ao final que seja ele conhecido e provido para reformar o acórdão regional, reconhecendo inconstitucionalidade das sanções de pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios o incentivos fiscais”.



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste aos agravantes.



    5. No Recurso Extraordinário n. 683.235/PA, substituído pelo Recurso Extraordinário n. 976.566/PA, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Tema 576 de repercussão geral, este Supremo Tribunal fixou a tese de que “o processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias” (DJe 26.9.2019).



    O Tribunal de origem observou essa orientação jurisprudencial no ponto referente à possibilidade de responsabilização civil de prefeito por atos de improbidade administrativa.



    6. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou:



    “Da análise das provas juntada aos autos, constato comprovadas as condutas ímprobas atribuídas aos requeridos pelo Ministério Público Federal, e, fundamentadamente, reconhecidas pelo Juízo sentenciante, notadamente, pelos pareceres prévios n's. 546/06, 80/07, 429/08, relatórios anuais e relatório final, todos do Tribunal de Contas no Estado da Bahia — respectivamente às fls. 51/64, 65/69, 70/86, 88/128, 302/343 e 435/351 — que apontam a existência de fraudes, dispensas indevidas de diversas licitações no Município de Candiba/BA, descortinando a atuação do ex-prefeito à época em concurso com os membros da Comissão Permanente de Licitação e terceiros beneficiários. (...)



    Atento a estes parâmetros, tenho que a sanção estabelecida na sentença — suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos ou benefícios fiscais ou creditícios, ainda que por meio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário — foi aplicada em manifesta e irretocável atenção aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade (fls. 135-142, vol. 5).



     O exame da pretensão dos agravantes exigiria a análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível de ser adotado validamente em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. 



    A apreciação do pleito recursal exigiria também a avaliação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei n. 8.429/1992). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Assim, por exemplo: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS INCS. XXXVI, LIV E LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 660. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.299.799-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 13.4.2021).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Improbidade administrativa. Cumulação de sanções. Proporcionalidade e razoabilidade. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF), nem da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido” (ARE n. 1.195.004-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 8.8.2019).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO. LICITAÇÃO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 5º, II, XXXV, LIV E LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. LEGALIDADE. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. DEVIDO PROCESSO LEGAL. INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. O exame da alegada ofensa ao art. 5º, II, XXXV, LIV, LV e LXVII, da Lei Maior, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação desta Suprema Corte, dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, o que foge à competência jurisdicional extraordinária prevista no art. 102 da Magna Carta. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, sobretudo no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE n. 1.162.810-AgR-segundo, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 6.5.2019).



    7. A alegada contrariedade ao inc. II do art. 5º da Constituição da República, quando depende de análise prévia de legislação infraconstitucional, esbarra no óbice da Súmula n. 636 do Supremo Tribunal Federal, pela qual se dispõe não caber “recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida”. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADE EM CONTRATAÇÕES. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS Nº 279 E Nº 280 DO STF. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. SÚMULA 636 DO STF. INCIDÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (AI n. 858.248-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 6.11.2015).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ACÓRDÃO FUNDAMENTADO NO CONJUNTO PROBATÓRIO E NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL: SÚMULAS NS. 279 E 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n.976.020-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 29.3.2019).



    8. Improcedentes os argumentos dos agravantes quanto à alegada ofensa aos incs. XXXV e XXXVI do art. 5º da Constituição da República, pois, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 748.371, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Tema 660, e do Recurso Extraordinário n. 956.302, Tema 895, Relator o Ministro Edson Fachin, este Supremo Tribunal assentou inexistir repercussão geral nas alegações de contrariedade aos princípios do devido processo legal, dos limites da coisa julgada, do contraditório, da ampla defesa e da inafastabilidade da jurisdição quando o exame da questão depende de prévia análise da adequada aplicação de normas infraconstitucionais:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral” (Recurso Extraordinário com Agravo n. 748.371, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Tema 660, Plenário, DJe 1º.8.2013).



    “PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. ÓBICES PROCESSUAIS INTRANSPONÍVEIS. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO. QUESTÃO INFRACONSTITUCIONAL. MATÉRIA FÁTICA. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. Não há repercussão geral quando a controvérsia refere-se à alegação de ofensa ao princípio da inafastabilidade de jurisdição, nas hipóteses em que se verificaram óbices intransponíveis à entrega da prestação jurisdicional de mérito” (Recurso Extraordinário n. 956.302, Tema 895, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 16.6.2016).



    Declarada a ausência de repercussão geral, os recursos extraordinários e agravos nos quais suscitada a mesma questão constitucional devem ter o conhecimento negado pelos respectivos relatores, conforme o art. 1.035 do Código de Processo Civil e o § 1º do art. 327 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Nada há a prover quanto às alegações dos agravantes.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Publique-se.



    Brasília, 28 de outubro de 2021.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora