Tribunal: STF
Processo: RE 1309487
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-19
Data de publicação: 2021-05-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, assim ementado (eDOC 10, p. 5-7):
    “EMENTA: APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA IMPOSTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO QUE ORIGINOU A CERTIDÃO DA DÍVIDA ATIVA EXEQUENDA. COMPETÊNCIA DA CORTE DE CONTAS. EFICÁCIA DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. HIPÓTESE DIVERSA DO EFEITO POLÍTICO DE INELEGIBILIDADE. DESNECESSIDADE DE CONFIRMAÇÃO DA DECISÃO PELA CÂMARA DE VEREADORES PARA TORNAR O TÍTULO EXIGÍVEL. SENTENÇA CASSADA. NECESSÁRIO PROCESSAMENTO DO PROCESSO ORIGINÁRIO A FIM DE SE EVITAR DESNECESSÁRIA SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.
    1 – A competência do Tribunal de Contas para estabelecer procedimento administrativo e aplicar multa ao responsável, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas decorre do poder de fiscalização atribuído constitucionalmente ao referido órgão.
    2 – Ademais o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário nº 848826 com repercussão geral, fixou tese no sentido de que se restringe à hipótese de inelegibilidade do Prefeito a necessidade de julgamento das contas pela Câmara Municipal, hipótese em que o Tribunal de Contas será meramente órgão auxiliar, cujo parecer prévio deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos Vereadores.
    3 - In casu, a multa administrativa aplicada ao agente público derivou da prática de atos com grave infração à norma constitucional, legal ou regulamentar de natureza tributária, contábil e outros, nos termos do art. 39, II da Lei 1.284/2001, razão pela qual tal multa se revela legítima, já que a Corte de Contas tem competência constitucional para lavras tais sanções.
    4 – Recurso conhecido e provido para desconstituir a sentença de piso, determinando o retorno dos autos ao juízo de origem, para o seu regular prosseguimento, tendo em vista a inaplicabilidade do que restou delineado no Recurso Extraordinário nº 848826 – TEMA 835.”
    No recurso extraordinário, interposto com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos artigos 31, e 71, I, da Constituição Federal, bem como ao quanto decido nos Temas 835 e 157 do STF. 
    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que (eDOC 15, p. 24):
    “Foi decidido (RE 848826), que é exclusivamente da Câmara Municipal a competência para julgar as contas de governo e as contas de gestão dos prefeitos, cabendo ao Tribunal de Contas auxiliar o Poder Legislativo municipal, emitindo parecer prévio e opinativo, que somente poderá ser derrubado por decisão de 2/3 dos vereadores.
    Ficou ainda decidido (RE 729744) que, mesmo que haja omissão da Câmara Municipal em votar, o parecer emitido pelo Tribunal de Contas não gera a inelegibilidade prevista no artigo 1º, inciso I, alínea “g”, da Lei Complementar 64/1990.”
    Ao fim, articula acerca da teoria dos frutos da árvore envenenada, assentando que o acórdão do Tribunal de Contas, por contrariar a jurisprudência do STF, está eivado de nulidade, de modo que as multas ali cominadas não podem surtir efeitos no mundo jurídico. 
    O extraordinário foi admitido pelo Tribunal de origem (eDOC 24).
    É o relatório. Decido. 
    A irresignação não merece prosperar.
    Inicialmente, impende destacar que a controvérsia dos autos não se amolda aos Temas 157 e 835 da sistemática da repercussão geral, cujos recursos paradigmas são, respectivamente, o RE 729.744-RG, de relatoria do Min. Gilmar Mendes, e o RE 848.826-RG, de relatoria do Min. Roberto Barroso, nos quais esta Corte reconheceu a existência de repercussão geral das matérias suscitadas nos apelos extremos.
    Ressalte-se que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos, ao julgar o mérito de referidos recursos extraordinários, firmou sua jurisprudência sobre as questões assentando as seguintes teses: 
    “Repercussão Geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Competência da Câmara Municipal para julgamento das contas anuais de prefeito. 2. Parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas. Natureza jurídica opinativa. 3. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Julgamento ficto das contas por decurso de prazo. Impossibilidade. 5. Aprovação das contas pela Câmara Municipal. Afastamento apenas da inelegibilidade do prefeito. Possibilidade de responsabilização na via civil, criminal ou administrativa. 6. Recurso extraordinário não provido” (RE 729.744, Rel. Gilmar Mendes, Plenário, DJe 23.08.2017).
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. LEI COMPLEMENTAR 64/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR 135/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. I - Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º). II - O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (“checks and balances”). III - A Constituição Federal revela que órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1°, I, g, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas. IV - Tese adotada pelo Plenário da Corte: “Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”. V - Recurso extraordinário conhecido e provido” (RE 848.826, Redator para o acórdão Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 24.08.2017).
    Com efeito, reproduzo o que ficou assentado no acórdão recorrido (eDOC 10, p. 10-16):
    “Destarte, especificamente para o efeito de eventual declaração de inelegibilidade, pelo Poder Legislativo, do Chefe do Executivo (artigo 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar nº 64/1990), o Tribunal de Contas atua como órgão auxiliar e suas decisões a respeito dos atos de gestão têm caráter opinativo.
    Inclusive o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário nº 848826 – TEMA 835 - com repercussão geral, decidiu: 
    (...)
    No mesmo sentido o Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento, através do julgamento do Recurso Extraordinário nº 729744 (Tema 135), de que o parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo descabido o julgamento ficto das contas por decurso de prazo, conforme ementa que ora se transcreve:
    (...)
    Deste modo, entendo que o delineado restringe-se à hipótese de inelegibilidade do Prefeito a necessidade de julgamento das contas pela Câmara Municipal, hipótese em que o Tribunal de Contas será meramente órgão auxiliar, cujo parecer prévio deixará de prevalecer por decisão de dois terços (2/3) dos Vereadores. Logo, apenas para o efeito político de inelegibilidade é que se aplicam o artigo 11 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias, e, dos artigos 31 e 49, inciso IX, da Constituição Federal.
    Portanto, a competência do Tribunal de Contas do Estado para aplicar a multa oriunda de processo administrativo por ele instaurado é inquestionável, já que, sob este enfoque, inexiste qualquer irregularidade a ensejar a nulidade do título.
    Assim, como ocorre no presente caso, em se tratando de execução fiscal de decisão definitiva condenatória do Prefeito Municipal ao pagamento de multa administrativa, a exigibilidade não se sujeita ao crivo da Câmara Municipal, conforme precedente recente do Superior Tribunal de Justiça:
    (...)
    Deste modo, reitero que a decisão em questão se aplica para fins de “ficha limpa”, ou seja, para fins políticos, subsistindo o entendimento de que, para os demais fins, a aprovação das contas pelo Legislativo não afeta a decisão do Tribunal de Contas que impõe multa, visto que, enquanto este faz o controle técnico, aquele exerce controle político.”
    Constata-se, portanto, que são inaplicáveis, à hipótese dos autos, os Temas 157 e 835 da repercussão geral. 
    Com efeito, em relação à controvérsia ora em análise, qual seja, aplicação de multa, por Tribunal de Contas, a prefeito municipal, aponto os seguintes precedentes da Segunda Turma desta Corte:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. PREFEITO. IRREGULARIDADE NA EXECUÇÃO DE CONVÊNIO. APLICAÇÃO DE MULTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS E FATOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. II – Majorada a verba honorária fixada anteriormente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites legais dos § 2° e § 3° do mesmo artigo. III – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC” (grifei) (RE 982.014-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 19.10.2017). 
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. EX-PREFEITO. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADES. APLICAÇÃO DE MULTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 709/1993. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS E DA LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (grifei) (RE 1.275.300-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 31.08.2020).
    Do voto condutor do acórdão proferido no RE 1.275.300-AgR, acima mencionado, extraio, ainda, o seguinte trecho: 
    “Ainda que fosse possível adentrar o mérito da questão, como pretende o agravante, melhor sorte não lhe socorreria, pois a jurisprudência deste Supremo Tribunal firmou-se no sentido de que os tribunais de contas estaduais dispõem de competência para a imposição de sanções de natureza administrativa aos gestores públicos sujeitos a sua atividade fiscalizadora. Assim, por exemplo (...). 
    Transcrevo, por oportuno, em caso análogo ao ora em exame, trechos da decisão monocrática exarada no RE 1.264.032, de relatoria do Min. Gilmar Mendes, DJe 13.04.2020:
    “O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei Complementar Estadual 709/1993) e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que a penalidade aplicada não teria decorrido da rejeição das contas apresentadas pelo prefeito. (grifei)
    Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 
    (...)
     Assim, verifica-se que a matéria debatida pelo Tribunal de origem restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. 
    Além disso, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. 
    Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. 
    Registre-se que os temas 157 e 835 do Plenário Virtual dizem respeito às contas dos prefeitos, que cabe julgar após anualmente prestadas por estas autoridades para aprovar ou desaprová-las. 
    Confiram-se as teses, respectivamente, neles fixados: 
    (...)
    Em nenhuma dessas teses esta Corte exarou entendimento pela inviabilidade de controle dos atos dos prefeitos por Tribunal de Contas, ou sua não sujeição às determinações fiscalizatórias. Assentou-se, unicamente, a ilegitimidade dessas Cortes para emitir juízo definitivo de rejeição das contas apresentadas, com as consequências jurídicas a ela associadas. (grifei)
          Quanto à controvérsia dos autos, validade de multa aplicada por Tribunal de Contas, confira-se o seguinte precedente desta Corte:
    (...) 
     Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, IV, a, do CPC c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 12, p. 11), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita”. 
    Nesse mesmo sentido, em caso semelhante, pronunciei-me a respeito da controvérsia, ao proferir decisão monocrática no mérito do MS 35.757, DJe 29.11.2019:
    “O impetrante sustenta que figurou na época do referido convênio federal como Prefeito do Município, e na qualidade de ordenador da despesa, teve as contas consideradas irregulares pelo TCU, sendo condenado à devolução de parte do valor do convênio, com o acréscimo de multas. 
    Em síntese, sustenta que o poder de julgamento das contas do Chefe do Poder Executivo é do Poder Legislativo, no caso, da Câmara Municipal de Morada Nova, que já aprovou as contas anuais de sua gestão, entendimento esse firmado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento dos Recursos Extraordinários nº 729.744 e 848.826, ambos sob o regime da repercussão geral. 
    Alega a necessidade de observância compulsória do modelo federal desenhado pela Constituição ao Tribunal de Contas da União, o que exclui da competência deste o julgamento das contas do Presidente e, por simetria, das contas dos Prefeitos. Ademais, aduz existir distinção entre as funções de apreciar e de julgar as contas dos Chefes do Poder Executivo, bem como que a mera previsão fiscalizatória do TCU não implica na possibilidade de julgamento de suas contas, submetidas à apreciação relativamente ao período no qual desempenhou mandato eletivo no Município de Morada Nova.
    (...)
    A pretensão não merece acolhida. Como relatado, busca o Impetrante obter ordem mandamental no sentido de impedir que o Tribunal de Contas da União exerça seu mister fiscalizatório em relação às verbas destinadas por convênios federais aos Municípios, sob o argumento de que as decisões proferidas por esta Corte em sede de repercussão geral (RE 729.744 e RE 848.826) determinam que todas as contas referentes aos Prefeitos sejam julgadas apenas pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que proferirão pareceres para instruir o julgamento político dessas contas. 
    Todavia, consoante destaquei ao indeferir a medida liminar, a hipótese sob exame distingue-se daquelas debatidas nos referidos precedentes, uma vez que nestes autos discute-se a competência para apreciar contas relativas a convênio firmado entre o Município de Morada Nova/CE e o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas — DNOCS, ao passo que, nos paradigmas invocados pelo impetrante, tratou-se da competência para o julgamento das contas anuais de prefeitos, por atos de governo e de gestão. A ilustrar essa assertiva, transcrevo as respectivas ementas: 
    (...)
    As teses decorrentes dos julgados foram fixadas nos seguintes termos, respectivamente: 
    (...)
    Nos referidos julgados não se discutiu, como visto, a questão da competência para apreciação das contas referentes ao convênio firmado por município com ente federal. Aplica-se, ao caso, portanto, o que dispõem os incisos II e VI do artigo 71 do texto constitucional, in verbis: 
    (...)
    Nesse contexto, vale destacar que esta Corte, no julgamento do MS 24.379, Rel. Min. Dias Toffoli, já se pronunciou no sentido de que “não é a natureza do ente envolvido na relação que autoriza ou não a atuação da Corte de Contas da União, mas sim, a origem dos recursos envolvidos”. Transcrevo, por oportuno a ementa do julgamento em questão: 
    (...)
    Como bem sustentou a Procuradoria-Geral da República, em seu douto Parecer, o acolhimento da tese sustentada pelo impetrante, no sentido da competência da Câmara Municipal para julgar as contas relativas a convênio firmado pelo Município com ente federal, ‘esvaziaria a competência do Tribunal de Contas para fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, disposta no art. 71, VI, da Constituição Federal’”. 
    Por outro lado, quanto à aplicação da multa pelo Tribunal de Contas ao ex-Prefeito, ora Recorrente, constata-se da leitura do acórdão recorrido que o Tribunal de Justiça do Estado de Tocantis, com base nas provas dos autos e na legislação local, concluiu o seguinte (eDOC 10, p. 8-10):
    “Constato que o Estado do Tocantins ajuizou a execução fiscal originária, com base na CDA-J 149/20182, na quantia de R$ 19.671,50(dezenove mil seiscentos e setenta e um reais e cinquenta centavos), que é relativa à multa administrativa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado, nos autos dos processos nsº 1407/2013, 3323/2013 e 10287/2012 vejamos:
    ‘8.5. aplicar ao Senhor Jairton Castro da Silva, Gestor, à época, da Prefeitura de Bom Jesus do Tocantins, multa de R$ 16.000,00 (dezesseis mil reais), prevista no artigo 39, inciso II da Lei nº 1.284/2001 c/c artigo 159, inciso II do RITCE/TO, face às irregularidades remanescentes, itens 3.6, 3.9, 3.2, 3.7, 3.8, 3.14, 3.14.1, 3.14.2, 3.14.3, 3.15 – do Relatório de Auditoria nº 40/2012 (Processo nº 10287/2012) e nos itens 3.2, 3.7, 3.15, 3.9.1, 3.9.2 e 3.14 - do Relatório de Auditoria nº 20/2013 (Processo nº 3323/2013), todos relacionados nos itens 9.6.2 e 9.6.3 do voto condutor, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (§1º do art. 83 do Regimento Interno), o recolhimento da respectiva quantia à conta especial do Fundo de Aperfeiçoamento e Reequipamento Técnico do Tribunal de Contas, nos termos dos arts. 167, 168, III e 169 da Lei nº 1.284/2001, c/c o §3º do artigo 83 do Regimento Interno, atualizados monetariamente desde a data do presente Acórdão até a data do efetivo recolhimento, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor’
    Tal norma também foi reproduzida pelo art. 33, § 3º, da Constituição deste Estado do Tocantins, ao estabelecer que "as decisões do Tribunal de Contas de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo".
    Cito também que a Lei orgânica do Tribunal de Contas do Estado, Lei estadual nº 1.284/2001, em seu artigo 1º, dispõe que:
    (...)
    Ademais a mencionada Lei 1.284/2001, não prevê nenhuma outra condição para o cumprimento da decisão no aspecto pecuniário via processo de execução.
    Destarte, especificamente para o efeito de eventual declaração de inelegibilidade, pelo Poder Legislativo, do Chefe do Executivo (artigo 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar nº 64/1990), o Tribunal de Contas atua como órgão auxiliar e suas decisões a respeito dos atos de gestão têm caráter opinativo.”
    Veja-se, a respeito, o seguinte julgado:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. APLICAÇÃO DE MULTA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. 1. A multa aplicada ao agravante baseou-se em hipótese expressamente prevista na Lei 709/1994/SP, preconizando perfeita subsunção ao art. 71, VIII, da Constituição Federal. 2. Assim, decorrendo a multa de permissivo legal aplicado em sede de processo administrativo sob o crivo do contraditório e da ampla defesa, descabe revisitar o seu quantum ou os fatores que ensejaram sua aplicação, o que, a propósito, implicaria em evidente análise de fatos e provas, bem como da supracitada legislação estadual, verificando-se óbice das Súmulas 279 e 636 à apreciação do apelo extraordinário. 3. Do mesmo modo, a alegação de que a multa foi aplicada sem observância aos princípios constitucionais configura ofensa meramente reflexa à Constituição, o que obsta o prosseguimento recursal. A repercussão geral da matéria foi rejeitada no julgamento do ARE 748.371 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 01.08.2013 (Tema 660). 4. Por essa razão, se, tal como ocorreu in casu, o acórdão recorrido decide controvérsia sobre proporcionalidade ou razoabilidade de sanções pecuniárias diante de circunstâncias do caso específico e de legislação local, não cabe recurso extraordinário para revê-lo. Precedentes. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 906.967-AgR, de minha relatoria, DJe 22.02.2019). 
    Constata-se, pois, que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem demandaria o reexame de fatos e provas, além da análise da legislação local pertinente (Constituição Estadual e Lei Estadual 1.284/2001), o que encontra óbice nas Súmulas 279 e 280 do STF.
    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. artigo 932, IV, a e b, do CPC. 
    Deixo de aplicar o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que não houve prévia fixação de honorários na origem. 
    Publique-se. 
    Brasília, 19 de maio de 2021. 
Ministro Edson Fachin 
Relator 
Documento assinado digitalmente