Tribunal: STF
Processo: MS 36750
Classe: MS
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-06
Data de publicação: 2021-09-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança impetrado por Paulo César Rondinelli, em face dos Acórdãos 1346/2017, 583/2019 e 1282/2019, prolatados pelo Plenário do Tribunal de Contas da União nos autos do Processo nº TC 008.213/2002-2, que, analisando a prestação de contas do exercício de 2001 do Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia – INTO, julgou-as irregulares e condenaram o Impetrante, em conjunto com outras pessoas físicas e jurídicas, a ressarcir o Tesouro Nacional em virtude da execução de três contratos.
    Assevera que o processo administrativo em epígrafe iniciou-se em 2002, tendo o impetrante apresentado defesa em 05/01/2004, mas que o Acórdão nº 1.346/2017-TCU-Plenário, com a aplicação de sanção pela Corte de Contas, somente foi prolatado em novembro de 2017. Portanto, afirma que os danos ao erário objeto do presente processo, ocorreram, todos, há mais de 15 anos. 
    Sustenta que o TCU chegou a reconhecer a prescrição da aplicação de multa, mas que manteve as condenações referentes ao ressarcimento ao erário, por entendê-las imprescritíveis.
    Aduz que o Supremo Tribunal Federal recentemente reconheceu a repercussão geral do Tema 897, referente à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas, e que a Corte deve inclinar-se, como ocorrido no julgamento dos Temas 666 – prazo prescricional dos danos causados em decorrência de ilícito civil – e 899 – imprescritibilidade somente dos atos de improbidade de natureza dolosa – a reconhecer poucas exceções à prescrição quinquenal dos danos que importem em ressarcimento aos cofres públicos.
    Ainda, alega que a Corte de Contas reconhecera que seus atos na gestão do INTO teriam sido não dolosos, não havendo que se falar em imprescritibilidade do ressarcimento.
    Requer a concessão de medida liminar, a fim de suspender os efeitos do acórdão n. 1.282/2019-TCU-PL, proferido nos autos do TC n. 008.213/2002-2. Ao final, requer a concessão da segurança, “com o reconhecimento da violação do direito líquido e certo do impetrante, de verem respeitadas suas garantias constitucionais e legais da ampla defesa e do contraditório, da isonomia e proporcionalidade e do devido processo legal quando do julgamento do TC 008.213/200-2”.
    Em 28.10.2019, indeferi a liminar (eDOC 294) e solicitei informações à autoridade apontada como coatora. Determinei, na sequência, fosse ouvido o MPF.
    Contra essa decisão o impetrante interpôs agravo (eDOC 309).
    O Tribunal de Contas da União prestou informações (eDOC 299).
    A União requereu seu ingresso no feito (eDOC 307) e apresentou contrarrazões ao agravo (eDOC 313).
    O Ministério Público Federal opinou pela concessão da ordem nos termos assim sumariados:
    “MANDADO DE SEGURANÇA. TOMADA DE CONTAS. ACÓRDÃO DO TCU QUE DETERMINA O RESSARCIMENTO DE DÉBITO AO ERÁRIO. JULGAMENTO DA REPERCUSSÃO GERAL NO RE 636886, COM A DEFINIÇÃO DA SEGUINTE TESE PARA O TEMA 899: É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas. OS JULGAMENTOS DO TCU TÊM NATUREZA ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL DE 5 ANOS PREVISTO NA LEI 9.873/99 PARA A FORMAÇÃO DO ACÓRDÃO DO TCU. PARECER PARA QUE SEJA CONCEDIDA A SEGURANÇA.” 
     É o relatório. Decido. 
    Analisados os autos, em consonância com a jurisprudência mais recente desta Corte, compreendo que a pretensão merece prosperar.
    O Tribunal de Contas da União, por ocasião da prolação do Acórdão 1.282/2019, não obstante tenha reconhecido que a questão da prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Corte de Contas estava submetida à repercussão geral – Tema 899 - neste STF, assentou que, enquanto não concluído o julgamento do referido tema, permaneciam imprescritíveis as mencionadas pretensões, nos seguintes termos (eDOC 41, p. 6):
    “Esse Tribunal tem conhecimento de que a controvérsia relativa à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas foi submetida à repercussão geral (Tema 899 – RE 636.886) e está, até o momento, pendente de pronunciamento do STF. No entanto, como me manifestei no voto condutor do Acórdão 3.539/2019-TCU-Plenário, essa indefinição do STF sobre a matéria não impede a apreciação dos processos de controle externo nem motiva a suspensão de julgamentos em andamento nesta Corte de Contas: 
     10. Acerca do Tema 899 do STF, no sentido de que possuiria repercussão geral a controvérsia relativa à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas, em que foi determinada ‘a suspensão de processamento de todas as demandas pendentes em tramitação no território nacional, mas exclusivamente aquelas em que esteja em debate a prescrição do pedido de ressarcimento ao erário baseado em título de Tribunal de Contas’, tal suspensão alcança tão somente a fase judicial de cobrança do título executivo extrajudicial exarado com a decisão da Corte de Contas, não atingindo diretamente os processos de contas em trâmite neste Tribunal. 11. Resumindo, até o julgamento do referido Tema de Repercussão Geral, permanecem imprescritíveis as pretensões de ressarcimento ao erário decorrentes de processos de tomada de contas especial que tramitam perante o TCU. Nessa esteira, até o julgamento definitivo em contrário pelo STF, permanecem imprescritíveis as pretensões de ressarcimento decorrentes de tomadas de contas especiais. Pelos motivos expostos, rejeitam-se os presentes embargos de declaração.” 
    No tocante à prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas, verifica-se que esta Corte concluiu o julgamento do Tema 899 da repercussão geral nos autos do RE 636.886-RG, Relator Ministro Alexandre de Moraes, em acórdão publicado na data de 24.06.2020, ocasião em que o Plenário revisitou os Temas 666 e 897, assentando o seguinte:
    “EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. 1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado. 2. Analisando detalhadamente o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública. 3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. 4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal). 5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.
    (RE 636886, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 20/04/2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-157 DIVULG 23-06-2020 PUBLIC 24-06-2020)
    Em julgamento recente, promovido em Sessão Virtual de 13 a 20.08.2021 (acórdão ainda não publicado), a Corte rejeitou os aclaratórios opostos pela União, que pretendia a modulação dos efeitos da decisão, bem como esclarecimento acerca da extensão dos efeitos à fase administrativa da apuração do débito.
    De todo modo, concluído o julgamento de mérito da questão, depreende-se que a orientação do Tribunal firma-se no sentido de somente serem imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso de improbidade administrativa tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992.
    Ressalto que, na apreciação do mérito, o Ministro Gilmar Mendes pronunciou-se acerca do prazo prescricional a ser observado antes da formação do título executivo, ou seja, antes da decisão final do Tribunal de Contas, tendo concluído que, qualquer que seja a fase, o prazo será quinquenal. Transcrevo, por ilustrativo, o seguinte excerto do voto que proferiu:
    “Entretanto, não há prazo específico – previsto legalmente – envolvendo a tomada de contas especial e de cobrança de eventuais valores decorrentes das decisões dos Tribunais de Contas. No âmbito federal e infralegal, o TCU aplica o prazo decenal, diante do teor do art. 6º, II , da Instrução Normativa TCU 71, de 28 de novembro de 2012. 
    O que há, do ponto de vista doutrinário e jurisprudencial, no âmbito federal, é a adoção supletiva do art. 1º da Lei 9.873/1999 (que dispõe sobre a “prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta”), verbis in verbis:
     “Art. 1º. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado 
    §1º. Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. 
    §2º. Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. 
    Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor”. (grifo nosso) 
    Considerando que a atividade de controle externo, a cargo do Poder Legislativo e auxiliado pelo Tribunal de Contas, é exercida, mutatis mutandis, como poder de polícia administrativa lato sensu, cujo objeto é agir preventiva ou repressivamente em face da ocorrência de ilícito que possa causar ou cause prejuízo ao erário, entendo aplicável o prazo quinquenal punitivo para os casos de ressarcimento aos cofres públicos, salvo em se tratando de fato que também constitua crime, ocasião em que a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. (…)
     No âmbito da Lei de Improbidade Administrativa, existe disposição semelhante envolvendo o lapso prescricional, no art. 23, III, in verbis: 
    “Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:
     I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança; 
    II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego. 
    III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1º desta Lei”. (grifo nosso) 
    Ou seja, a própria legislação, que disciplina sobre a ação civil de improbidade administrativa, estipula que se computa o prazo quinquenal a contar da apresentação à Administração Pública “da prestação de contas final pelas entidades”. Portanto, interpretando sistematicamente o ordenamento jurídico, é seguro afirmar a existência de prazos decadencial (prescricional punitivo impróprio) e prescricional quinquenais, salvo em se tratando de fato que também constitua crime” (grifei).
    Em consonância com referido entendimento, a Corte pacificou a compreensão de que, na fase administrativa, aplica-se o prazo decadencial também quinquenal, previsto pelo artigo 1º da Lei nº 9.873/1999, como se depreende dos seguintes julgados:
    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO NÃO CARACTERIZADA. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA NOS TERMOS DO ART. 2º DA LEI 9873/1999. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Aplica-se a Lei 9873/1999 ao Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Precedentes de ambas as Turmas. 2. No caso concreto, está evidenciada a ocorrência de atos inequívocos, os quais importaram na apuração dos fatos, suficientes para interromper a alegada prescrição. 3. Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pelo Recorrente e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável o presente recurso. 4. Recurso de Agravo a que se nega provimento.”
    (MS 36523 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 23/08/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-171 DIVULG 26-08-2021 PUBLIC 27-08-2021)
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. PRETENSÃO PUNITIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. OBSERVÂNCIA DA LEI 9.873/1999. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - No âmbito do TCU, o agravante teve a possibilidade de demonstrar a ocorrência das nulidades suscitadas, mas não cumpriu o ônus de comprovar suas alegações. Do mesmo modo, no presente mandado de segurança, não foram apresentados novos argumentos ou documentos aptos a desconstituir o que asseverado no acórdão apontado como ato coator. III – Ao perquirir sobre qual prazo prescricional deve ser aplicado à espécie, a Primeira Turma desta Corte entendeu que “a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia” (MS 32.201/DF, Rel. Min. Roberto Barroso). No caso, aplicando-se a referida Lei, observa-se que a pretensão sancionatória do TCU, em relação aos atos praticados pelo agravante, não foi fulminada pelo decurso do tempo. IV- Agravo regimental a que se nega provimento.”
    (MS 37373 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 31/05/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-106 DIVULG 02-06-2021 PUBLIC 04-06-2021)
    “Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. SERVIDOR DA SECRETARIA DE SAÚDE DO ESTADO DO ACRE. FISCALIZAÇÃO OMISSA E DEFICIENTE NA EXECUÇÃO DE DOIS CONVÊNIOS FIRMADOS ENTRE A SECRETARIA ESTADUAL E O MINISTÉRIO DA SAÚDE. APLICAÇÃO DE MULTA. ARTS. 28, II, E 58, II, DA LEI 8.443/1992. ART. 268, II, DO REGIMENTO INTERNO DO TCU. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. OCORRÊNCIA. APLICAÇÃO DA LEI 9.873/1999. PRECEDENTES DESTE STF. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA E RATIFICADA NO EXAME DE MÉRITO. SEGURANÇA CONCEDIDA PARA AFASTAR A MULTA APLICADA. 1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada pela Lei 9.873/1999, descabendo a aplicação do prazo decenal previsto na legislação civil (art. 205 do Código Civil). Ao revés, incide o prazo quinquenal previsto na Lei 9.873/1999 (MS 32201, Rel. Min. Roberto Barroso, PRIMEIRA TURMA, DJe 7/8/2017; MS 35.512-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, SEGUNDA TURMA, DJe 21/6/2019). 2. In casu, na linha do parecer apresentado pelo Ministério Público Federal e da decisão liminar de minha lavra, é inequívoca a superação do prazo prescricional quinquenal. Os ilícitos apontados pela Corte de Contas ocorreram em julho de 2006, tendo o processo de auditoria sido instaurado em 9/10/2006. A ordem de citação do responsável para a audiência, por sua vez, ocorreu em 25/6/2007. Entretanto, a decisão condenatória recorrível foi exarada somente em 31/5/2016, data da prolação do Acórdão 3.513/2016-TCU-1ª Câmara. 3. Ex positis, CONCEDO A SEGURANÇA unicamente para afastar a sanção de multa aplicada ao impetrante, nos autos da Tomada de Contas 023.288/2006-0, máxime da ocorrência de prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União.”
    (MS 35940, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 16/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-176 DIVULG 13-07-2020 PUBLIC 14-07-2020)
    No caso sob exame, observa-se que a prestação de contas refere-se ao exercício de 2001. A Tomada de Contas TC 008.213/2002-2 foi instaurada em 27.6.2002, interrompendo, pois o curso prescricional, à luz do art. 2º da Lei 9.873/99 que dispõe sobre a interrupção da prescrição nas seguintes hipóteses: I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela decisão condenatória recorrível; IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. 
    Houve nova interrupção com a citação do impetrante em 11.11.2003. Em 28.9.2007 foi determinado o sobrestamento da Tomada de Contas TC 008.213/2002-2, a fim de aguardar-se a análise de contratos e documentos constantes de outras Tomadas de Contas, que com ela se relacionavam, tendo sido levantado em junho de 2011. 
    Assim, contando-se o prazo quinquenal a partir de junho de 2011, tem-se que a prescrição da pretensão ressarcitória se consumou em junho de 2016. O acórdão que imputou os débitos ao impetrante, todavia, somente foi prolatado em junho de 2017. Ressalto que a autoridade coatora, em suas informações, defendeu a imprescritibilidade do prazo para apuração do débito pelo TCU, sem, contudo, apontar fatos que importassem em nova interrupção no prazo após o ano de 2011.
    Ante o exposto, concedo a ordem pleiteada, para assentar a prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário, em relação ao débito imputado ao Impetrante no processo TC 008.213/2002-2, na linha do entendimento firmado por esta Corte.
    Publique-se. 
    Brasília, 06 de setembro de 2021.
Ministro Edson Fachin 
Relator 
Documento assinado digitalmente