Tribunal: STF
Processo: MS 38339
Classe: MS
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-20
Data de publicação: 2021-12-20

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança com pedido de liminar impetrado pelo Senador da República Alessandro Vieira e pelos Deputados Federais Tabata Claudia Amaral de Pontes e Felipe Rigoni Lopes contra ato do Presidente do Senado Federal, e do relator da Medida Provisória 1.061/2021 (PLV 26/2021), que instituiu “o Programa Auxílio Brasil e o Programa Alimenta Brasil, e dá outras providências.”



    Os impetrantes afirmam que se trata “da aprovação de emenda de redação constante no Parecer em Projeto de Lei de Conversão nº 26/2021, da Medida Provisória nº 1.061/2021, alterando o mérito da matéria, sem que o texto tenha sido remetido à Câmara dos Deputados” (pág. 4 da inicial) 



    Sustentam, em síntese, que



    “[...] houve violação ao devido processo legislativo previsto no art. 65, caput e parágrafo único, da CF, bem como aos arts. 134, 135 e 136 do Regimento Comum do Congresso Nacional, c/c o parágrafo único do art. 234, do Regimento Interno do Senado Federal, portanto plenamente cabível a presente impetração para assegurar direito líquido e certo dos Parlamentares à observância das normas do Regimento Interno da Casa e da Constituição Federal.” (pág. 7 da inicial) 



    Para tanto, asseveram que 



    “[...] as referências aos incisos I, II, III e IV do caput do art. 4º no caput possui significativa diferença da disposição incluída no § 1º do artigo. Isso porque, o caput do art. 21 estabelece que os benefícios financeiros do Programa Auxílio Brasil, destinados a ações de transferência de renda com condicionalidades, quais sejam, o Benefício Primeira Infância, Benefício Composição Familiar, Benefício de Superação da Extrema Pobreza e o Benefício Compensatório de Transição, deverão ser concedidos a todas as famílias elegíveis. Sendo assim, não há formação de filas para concessão do benefício e a União deve garantir que as dotações alocadas ao Programa atendam toda essa parcela da população. 



    17. De outro vértice, o § 1º do art. 21 condiciona à disponibilidade de dotações orçamentárias a quantidade de beneficiários e de benefícios chamados de incentivos ao esforço individual e à emancipação, que são separados em Auxílio Esporte Escolar, Bolsa 



    de Iniciação Científica Júnior, Auxílio Criança Cidadã, Auxílio Inclusão Produtiva Rural e Auxílio Inclusão Produtiva Urbana. 



    18. Estabelecido o objeto do dispositivo, seguimos para a tramitação do PLV no Senado Federal. Assim, ao chegar na Casa, foi designado o relator Senador Roberto Rocha, ora impetrado. Em sequência, no dia 02/12/2021, foi apresentado duas versões de Parecer pelo relator, sendo relevante apenas a segunda, cujo texto foi aprovado em Plenário e remetido à sanção presidencial. 



    19. Nesse ponto, destacamos a primeira emenda, chamada de redação pelo Relator, cujo teor transcreve-se a seguir para comparação com o texto do autógrafo aprovado pela Câmara dos Deputados: 



    […]



    20. Ora Excelência, não restam dúvidas da mudança significativa que a emenda de redação promoveu no texto do Projeto, visto que a partir da nova redação dada pelo Senado Federal, haverá a possibilidade de criação de filas de beneficiários dos programas 



    de transferência de renda, que poderão não receber os auxílios a têm direito com fundamento na ausência de dotações orçamentárias. 



    21. Pois bem, a discussão aqui colocada à apreciação jurisdicional versa sobre o conteúdo inserido por meio de emendas que alteram o mérito do PLV nº 26/2021 do próprio relator, como se emendas de redação fossem. [...]” (págs. 8-10 da inicial)



    Argumentam, assim, que “houve flagrante modificação de mérito da proposta legislativa em tramitação, com graves consequências para a Política Social implantada pelo novo Projeto, com impactos relevantes em toda a população, violando, ainda, o direito subjetivo público ao procedimento legislativo que respeita as regras constitucionais.” (pág. 17 da inicial) 



    Aduzem estarem presentes os requisitos para a concessão de medida liminar, nesses termos:



    “43. O art. 7º, III, da Lei nº 12.016/09 possibilita que se suspenda liminarmente o ato impugnado em mandado de segurança quando presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora. No caso sub examine, conforme amplamente argumentado, revela-se, indiscutivelmente, o fumus boni iuris, face o flagrante atentado praticado contra a Constituição Federal, notadamente, ao devido processo legislativo constitucional, ofendendo-se direito líquido e certo dos impetrantes.



    44. O periculum in mora fica evidenciado, uma vez que o PLV nº 26, de 2021, já foi encaminhado ao Sr. Presidente da República para deliberação em fase de sanção.



    45. A sanção do texto irregularmente encaminhado ao Sr. Presidente da República importará em dano irreparável ao princípio da segurança jurídica.” (pág. 18 da inicial). 



    Por fim, requerem:



    “(i) seja concedida, inaudita altera pars, com base no art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, a medida liminar, para que, vislumbrada a ilegalidade dos atos dos Impetrados, seja suspensa, no seio da redação final remetida à sanção presidencial, o acolhimento da emenda de redação que altera o § 3º do art. 4º e o § 1º do art. 21, restaurando o texto aprovado na Câmara dos Deputados desses dispositivos; 



    (ii) No mérito, que seja confirmada a liminar, reputando-se, ao final, não escritas as alterações promovidas pela emenda de redação no § 3º do art. 4º e o § 1º do art. 21, restaurando a redação do autógrafo aprovado na Câmara dos Deputados; e



    (iii) Sejam cumpridas as providências de praxe, notificação das autoridades coatoras, nos termos do art. 7º, I, da Lei nº 12.016/09, bem como seja ouvida a Procuradoria-Geral da República no prazo de 10 (dez) dias, nos termos do art. 12 da Lei nº 12.016/09” (págs. 18-19 da inicial).



    Foram juntadas as informações solicitadas, conforme documento eletrônico 15.



    É o relatório necessário. Decido.



    Bem examinados os autos, tenho que esta impetração, à luz da jurisprudência desta Suprema Corte, não merece ser conhecida.



     



    De saída, observo que, conforme o art. 5°, LXIX, da Constituição Federal, são legitimados para a impetração do mandado de segurança aqueles que detêm “direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data”. 



     



    Segundo ensina Themistocles Brandão Cavalcanti,  



     



    “[p]ara pleitear um direito, para demandar, é preciso ter interêsse jurídico, interêsse legítimo, que, na lição dos praxistas, deve ser direto e atual, e, ainda mais, que satisfaça as condições peculiares ao Mandado de Segurança” (Do mandado de segurança. 5 ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1966, p. 158; grafia original).



    O mandamus, por conseguinte, pressupõe a existência de direito próprio do impetrante, razão pela qual somente pode socorrer-se dessa ação aquele que é titular de um direito lesado ou ameaçado de lesão por ato ou omissão de autoridade (MS 28.772-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli).



    É certo que o Supremo Tribunal Federal admite que os parlamentares têm legitimidade para manejar mandados de segurança com a finalidade de assegurar a sua participação nas discussões e deliberações de projetos de lei ou de emendas constitucionais, quando tal direito é obstado por ações ou omissões que vulnerem preceitos da Carta Magna atinentes ao devido processo legislativo (MS 24.667/DF/AgR, Rel. Min. Carlos Velloso). 



    Tal legitimidade também é reconhecida pela Suprema Corte nas situações em que parlamentares se oponham à tramitação de proposições legislativas cujo prosseguimento é vedado pela própria Lei Maior. São os casos em que “a inconstitucionalidade […] já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a Constituição” (MS 20.257/DF, Rel. Min. Moreira Alves).



    Convém assentar, no entanto, que, no regime republicano há uma partilha horizontal do poder entre o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, os quais, em conformidade com art. 2º da Lei Maior, são independentes e harmônicos entre si. Tal postulado, de caráter estruturante, impede que qualquer um desses poderes intervenha na esfera de competência do outro, salvo em situações excepcionalíssimas, constitucionalmente gizadas.



     



    Pois bem. De modo a não pairarem maiores dúvidas, registro abaixo o dispositivo da Carta Magna que rege a matéria. Confira-se:



    “Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar. 



    Parágrafo único. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora.” 



    Note-se que a nossa Carta Política, apesar de prever que a emenda a projeto de lei promovida pela Casa revisora acarretará o retorno dele à Casa inciadora, não indicou que tipo de emenda ensejará devolução da matéria. Em outras palavras, a disciplina de tal matéria foi remetida, pelo legislador constituinte, ao Regimento Interno do Senado Federal – RISF e da Câmara dos Deputados - RICD.



    Ao tratar do referido trâmite, o RISF dispõe, em seu art. 234, parágrafo único, que “quando houver dúvidas sobre se a emenda apresentada como de redação atinge a substância da proposição, ouvir-se-á a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania”. 



    Por sua vez, o Regimento Comum do Congresso Nacional prevê que: 



    “Art. 134. O projeto de lei, aprovado em uma das Casas do Congresso Nacional, será enviado à outra Casa, em autógrafos assinados pelo respectivo Presidente. 



    Parágrafo único. O projeto terá uma ementa e será acompanhado de cópia ou publicação de todos os documentos, votos e discursos que o instruíram em sua tramitação. 



    Art. 135. A retificação de incorreções de linguagem, feita pela Câmara revisora, desde que não altere o sentido da proposição, não constitui emenda que exija sua volta à Câmara iniciadora. 



    Art. 136. Emendado o projeto pela Câmara revisora, esta o devolverá à Câmara iniciadora, acompanhado das emendas, com cópia ou publicação dos documentos, votos e discursos que instruíram a sua tramitação.” 



    Na espécie, colho das informações juntadas aos autos o que segue:



    “21. No mérito, a emenda parlamentar aprovada pelo Senado ostenta caráter redacional, na medida em que não impõe alteração do conteúdo material normativo do texto aprovado pela Câmara, mas limita-se a esclarecer e uniformizar, como destacado pelo Relator, ‘as diversas previsões do PLV sobre dotações orçamentárias’, já previamente dada pelo texto constitucional, de observância dos limites orçamentários aprovados para o exercício.



    22. Em outras palavras, destina-se apenas a clarificar uma determinação cuja origem é constitucional e, portanto, estava contida nas ‘diversas previsões do PLV sobre dotações orçamentárias’ do texto final aprovado pela Câmara dos Deputados. Seu conteúdo, assim, não é constitutivo positivo, mas meramente declaratório.



    23. Com efeito, de acordo com o disposto no art. 167, inc. II, do texto constitucional, é vedada ‘a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais’.



    24. Veja-se o seguinte excerto do Parecer n. 331, de 2021, de lavra de Sua Excelência o Senador Roberto Rocha, relator da matéria no Senado Federal:



    É importante que esta fila seja zerada neste momento de crise social, o que o Governo já´ se comprometeu a fazer. A partir de 2022, competirá ao Poder Executivo compatibilizar a despesa gerada pela nova Lei com as dotações orçamentárias disponíveis, mantendo esta fila zerada. Afinal, aprovamos nesta Casa a PEC dos Precatórios que assegura recursos para o Auxílio Brasil pelo menos até 2026. Ofereço Emenda de redação neste sentido para atualizar os arts. 4º e 21. Estamos meramente uniformizando as diversas previsões do PLV sobre dotações orçamentárias.



    (...)



    Dê-se a seguinte redação aos arts. 4º e 21 do Projeto de Lei de Conversão (PLV) no 26, de 2021:



    ‘Art. 4º ......................................



    § 3º Os benefícios financeiros previstos nos incisos I, II e III do caput deste artigo constituem direito das famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza a eles elegíveis nos termos desta Lei, sendo-lhes assegurado o acesso às transferências de renda tão logo se verifique que elas preenchem os requisitos para isso, na forma dos procedimentos fixados no regulamento, observando-se o previsto no § 1º do art. 21.



    .................................................................................................’



    ‘Art. 21 ....................................................................................



    § 1º O Poder Executivo federal poderá compatibilizar a quantidade de beneficiários e de benefícios financeiros previstos nos incisos I, II, III e IV do caput do art. 4º e nos incisos I, II, III, IV e V do caput do art. 5º desta Lei com as dotações orçamentárias disponíveis.



    .................................................................................................’



    25. Na ocasião da votação pelo Plenário do Senado Federal, em 2 de dezembro, houve ampla discussão entre os parlamentares acerca da natureza da emenda proposta: se de redação ou de mérito. Ao final, houve convergência – inclusive com a participação da minoria – no sentido de aceitar o entendimento manifestado pela Presidência do Senado, com a orientação técnica da Secretaria Geral da Mesa, de tratar-se de emenda de redação.



    26. Veja-se o teor da manifestação da Presidência:



    O SR. PRESIDENTE (Veneziano Vital do Rêgo. Bloco Parlamentar Unidos pelo Brasil/MDB - PB) – Desculpe, Senador Esperidião Amin! O registro está feito, com justiça a V. Exa. também.



    Natureza da emenda, art. 21, §1º, PLV 26, minuta: trata-se de análise sobre a natureza da emenda oferecida ao §1º do art. 21 do PLV nº 26, de 2021, que institui o Programa Auxílio Brasil e o Programa Alimenta Brasil, define metas para as taxas de pobreza e dá outras providências que possibilitam a adequação orçamentária dos auxílios e benefícios instituídos pelo PLV.



    Verifica-se que a emenda, Sras. e Srs. Senadores, Senador Relator, que se encontra ao nosso lado, tem natureza redacional, uma vez que simplesmente equipara, conforme as exigências constitucionais e legais, em especial da Lei de Responsabilidade Fiscal, a necessidade de submissão de todos os auxílios e benefícios do PLV às condições orçamentárias do poder público. Isso fica claro ao se verificar que os benefícios do art. 4º e do art. 5º do PLV compõem o Programa Auxílio Brasil.



    Desta feita, a emenda simplesmente estabelece expressamente a incidência do regime constitucional e legal, reitera-se, já aplicáveis independentemente de previsão no texto do PLV para os benefícios agora criados.



    Em conclusão, nobres Senadores e Senadoras, caso aprovada a emenda do Senador Randolfe, não há alteração de qualquer aspecto do âmbito de incidência da respectiva norma, de modo que ela deve ser considerada de redação e ir direto à sanção presidencial, sem a devolução à Casa iniciadora, nos termos art. 135 do Regimento Comum do Congresso Nacional.



    Esse é o posicionamento da Mesa, através do seu corpo jurídico.



    Eu o ponho à apreciação de V. Exas., obviamente, para que nós encerremos e passemos à deliberação, à palavra final do Senador Roberto Rocha, na expectativa de que tenha havido o entendimento, a compreensão desse posicionamento.



    27. E a manifestação do líder da oposição:



    O SR. RANDOLFE RODRIGUES (PDT/CIDADANIA/REDE/REDE - AP)



    – Parafraseando o Senador Anastasia, que traz a célebre definição histórica: Roma locuta, causa finita. (Risos.)



    28. No mesmo sentido, vale ressaltar o esclarecimento prestado pela Secretaria-Geral da Mesa do Senado, unidade técnica responsável pelo assessoramento ao processo legislativo, conforme instrução juntada em anexo:



    Nessa medida, e como já dito, a correspondência entre os benefícios do art. 4º e as dotações orçamentárias foi apenas explicitada pela emenda de redação em causa como medida em favor da clareza e da precisão que, nos termos do art. 11 da Lei Complementar n° 95/1998, devem orientar a redação de toda e qualquer disposição normativa.



    Não houve, por conseguinte, ‘alterações em um qualquer um dos âmbitos de aplicação do texto emendado: material, pessoal, temporal ou espacial’, de modo que não se perfez aquilo que o STF já identificou como hipótese de alteração, no mérito, de proposição legislativa e, portanto, de incidência do parágrafo único do art. 65 da Constituição. (Ofício n. 351/2021 – SGM, anexo).” (grifos do original)



    A jurisprudência desta Suprema Corte, em observância ao princípio constitucional da separação dos poderes, é firme no sentido de que as decisões do Congresso Nacional levadas a efeito com fundamento em normas regimentais possuem natureza interna corporis, sendo, portanto, infensas à revisão judicial. A título de exemplo, trago a colação a ementa de julgado do Supremo Tribunal Federal, abaixo colacionada:



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE ATRIBUÍDA AO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. INOCORRÊNCIA. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. IMPOSSIBILIDADE. ASSUNTO INTERNA CORPORIS. SEPARAÇÃO DOS PODERES. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    1. Não é possível o controle jurisdicional em relação à interpretação de normas regimentais das Casas Legislativas, sendo vedado ao Poder Judiciário, substituindo-se ao próprio Legislativo, dizer qual o verdadeiro significado da previsão regimental, por tratar-se de assunto interna corporis, sob pena de ostensivo desrespeito à Separação de Poderes, por intromissão política do Judiciário no Legislativo.



    [...]” (MS 36.662-AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes; grifei).



     



    Na mesma direção, registro outros precedentes desta Suprema Corte: MS 20.471/DF, Rel. Min. Francisco Rezek; MS 21.443/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti; MS 21.754-AgR/DF, Rel. Min. Marco Aurélio; MS 24.356/DF, Rel. Min. Carlos Velloso; RE 113.314/MG, Rel. Min. Aldir Passarinho; MS 25.144-AgR/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes; e MS 25.594/DF, Rel. Min. Ayres Britto.



    Eu mesmo consignei, em hipótese análoga, ao decidir no MS 36.090/DF, que, “por ancorar-se o ato questionado e, bem assim, toda a linha argumentativa em fundamento regimental, qual seja, emenda da redação, só pode haver solução para a querela objeto destes autos no âmbito do próprio Poder Legislativo, sob pena de violar-se o disposto no art. 2º da Carta da República referido acima.” 



    Como se pode constatar, para o acolhimento do desiderato dos impetrantes seria necessário proceder-se ao exame de normas regimentais do Senado Federal e do Congresso Nacional, o que refoge, repito, às atribuições do Judiciário, a teor do disposto no art. 2° da Carta da República. 



    No mais, recordo que esta Suprema Corte, em reiteradas decisões, como aquela proferida, verbi gratia, no RE 269.464/DF, de relatoria do Ministro Celso de Mello, já assinalou que a liquidez e certeza do direito, capaz de autorizar o ajuizamento do mandado de segurança, é, tão somente, aquele que concerne a fatos incontroversos, constatáveis de plano, mediante prova literal inequívoca, a qual não foi não produzida na espécie.



    Tal significa – convém repetir - que a pretensão dos impetrantes não se enquadra nos estreitos pressupostos de admissibilidade do mandamus, ante a ausência de liquidez e certeza do direito por eles pleiteado. Conforme lição de Celso Antônio Bandeira de Mello,



     



    “[c]onsidera-se líquido e certo o direito, independentemente de sua complexidade, quando os fatos a que se deva aplicá-lo sejam demonstráveis de plano; é dizer, quando independam de instrução probatória, sendo comprováveis por documentação acostada quando da impetração da segurança ou, então, requisitada pelo juiz a instâncias do impetrante, se o documento necessário estiver em poder de autoridade que recuse fornecê-lo (art. 6º, parágrafo único, da Lei 1.533)” (Curso de Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 837-838).



     



    Por todas essas razões, não conheço do presente mandado de segurança, negando-lhe seguimento, com fundamento no art. 21, § 1°, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



     



    Publique-se. 



    Brasília, 20 de dezembro de 2021.



     



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator