Tribunal: STF
Processo: ADPF 866
Classe: ADPF
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-16
Data de publicação: 2021-07-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação Nacional do Ministério Público de Contas – AMPCON, em que postula o reconhecimento do “estado de coisas inconstitucional na política pública de saúde brasileira, que preexistia à pandemia da Covid-19 e que tem sido por ela agravada, […] decorrente, sobretudo, de condutas comissivas e omissivas”.
    A Requerente sustenta, com base em precedentes desta CORTE, o cabimento da Arguição para sanar omissões inconstitucionais cuja solução escaparia a outros instrumentos processuais de controle abstrato.
    Aduz sua legitimidade ativa para a propositura da presente ADPF em razão: (a) da sua abrangência nacional; (b) da necessidade de contribuir para os “ideais constitucionais de construção de uma sociedade livre, justa e solidária, tendo como plano de fundo o desenvolvimento nacional, a redução das desigualdades e a promoção do bem de todos”; e (c) do reconhecimento da possibilidade de figurar como autora no julgamento da ADI 5.483 (Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 20/3/2020). 
    Quanto ao mérito, argumenta que constantes alterações normativas, notadamente aquelas promovidas no texto constitucional (EC 29/2020, EC 86/2015 e EC 95/2016), têm engendrado um quadro de instabilidade para o custeio da saúde pública, promovendo uma participação cada vez menor da União no volume de recursos destinados ao SUS. Somadas a ações e omissões do Estado, como aquelas provenientes de decretos de contingenciamento, isso redundaria em uma conjuntura caracterizada pela fragilidade estrutural e pela “sobrecarga de custeio suportada por Estados e Municípios, cuja capacidade arrecadatória é significativamente inferior à da União”, revelando, assim, um estado de coisas inconstitucional na política pública de saúde brasileira, potencializado pela pandemia da Covid-19. 
    Requer a concessão das seguintes medidas cautelares:
    1. realização de transferências interfederativas de recursos fundo-a-fundo no âmbito do SUS pelos critérios do art. 35 da Lei 8080/1990 e do art. 17 da LC 141/2012, os quais regulamentam o art. 198, §3º, II da Constituição de 1988. Tal medida implica repasses em montante superior ao previsto no art. 110 do ADCT, inserido pela EC 95/2016, e suspensão temporária dos critérios estabelecidos pela Portaria do Ministério da Saúde nº 2.979/2019, para que sejam mantidas as transferências mensuradas em valores per capita e não por usuário cadastrado no sistema de informação a que a Portaria se refere; 
    2. cumprimento integral e imediato de todas as pactuações federativas celebradas pela Comissão Intergestores Tripartite – em favor dos Estados, DF e Municípios – que estejam pendentes de portaria de habilitação de ações e serviços públicos de saúde pelo Ministério da Saúde por falta de correspondente fonte de custeio perante o controle da execução orçamentária exercido pelo Ministério da Economia, por força de limites de empenho e/ou de pagamento impostos àquele Ministério; 
    3. transferência voluntária de recursos adicionais em caráter extraordinário e proporcional ao aumento de necessidades dos entes para contenção da pandemia, na forma do parágrafo único do art. 18 da LC 141/2012; 
    4. recomposição imediata da perda financeira decorrente da mudança de regra no piso federal em saúde a partir de 2018, apurada em R$ 22,5 bilhões, conforme Tabela 1, causada pela regra de cálculo estabelecida pela Emenda Constitucional 95/2016 (na forma do art. 110 do ADCT). Trata-se aqui de sustar, durante a vigência da Lei 13979/2020, a incidência do art. 110 do ADCT e garantir – sem prejuízo dos pedidos anteriores – a aplicação federal mínima em ações e serviços públicos de saúde fixada na forma do art. 198, §2º, I da CF; 
    5. imposição do dever de levantamento semanal coordenado nacionalmente pela Comissão Intergestores Tripartite (a que se refere o art. 14-A da Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990) das demandas sanitárias e respectivas respostas tempestivas para resguardar sua célere execução orçamentário-financeira do total de recursos necessários por cada ente da federação. Busca-se determinação de diagnóstico coordenado nacionalmente – de forma transparente e mediante publicação em sítio oficial – de todas as demandas de despesas a serem realizadas na governança federativa do SUS, em caráter extraordinário e adicional às dotações orçamentárias já em execução, para o enfrentamento sistêmico e suficiente da pandemia do novo coronavírus; 
    6. realização pelo Ministério da Saúde dos repasses interfederativos imediatos e integrais para execução das despesas diagnosticadas pela CIT como necessidades de saúde da população na forma do item anterior em cada Estado, DF e Município. Considera-se repasse imediato o que se consuma em 48 horas a partir da aprovação da demanda de ação na CIT; 
    7. vedação ao Executivo Federal de que promova, como se configurasse acréscimo real de recursos para as ações e serviços públicos de saúde durante a vigência da Lei 13.979/2020, a abertura de crédito extraordinário, em favor do Ministério da Saúde, mediante mero remanejamento contábil de dotações (fontes de custeio) do próprio Ministério; 
    8. aplicação, durante o prazo de vigência da Lei 13.979/2020, de todos recursos disponíveis no Fundo Social do Pré-Sal (a que se referem os arts. 47 a 60 da Lei 12.351/2010) nas ações e serviços públicos de saúde e no financiamento de atividades de ciência e tecnologia que se fizerem necessários ao enfrentamento da pandemia da Covid-19. Trata-se de apoiar os gestores do SUS e as instituições públicas de ensino superior e de pesquisa habilitadas para que possam demandar e promover produção de vacinas, kits de testagem, equipamentos de proteção individual, aparelhos e insumos mínimos necessários para criação de unidades intensivas e semi-intensivas de urgência (respiradores, monitores multiparametrizados e bombas de infusão, entre outros) e de outros tipos de unidades de atendimento de saúde de diferentes tipos de complexidade; 
    9. imposição de dever ao Ministério da Saúde para que realize, ampla e ostensivamente, testes na população em condições de suspeita de infecção do coronavírus (Covid-19), distribua gratuitamente máscaras PFF-2, bem como levante, consolide e divulgue nacionalmente os dados estatísticos sobre os casos confirmados, suspeitos e em investigação a que se refere o art. 6º da Lei 13.979, de 6 de janeiro de 2020; 
    10. criação de central nacional de regulação unificada de leitos públicos e privados em unidades de tratamento intensivo, sob responsabilidade do Ministério da Saúde, enquanto perdurar a vigência da situação que levou à edição da Lei nº 13.979, de 2020; 
    11. levantamento da demanda total de recursos para resguardar atendimento suficiente no SUS da demanda reprimida por ações e serviços públicos de saúde que for liberada após o período crítico de contenção da pandemia em esforço planejado e suficiente de retorno ao cotidiano operacional do sistema público de saúde brasileiro, que ordinariamente tem atuado sempre além de suas capacidades. 
    No mérito, formula o pedido para que seja julgado procedente a Arguição, declarando-se “o estado de coisas inconstitucional do sistema público de saúde no país”. 
    É o relatório.
    Decido.
    A presente Arguição não reúne as condições processuais indispensáveis ao seu conhecimento, pois a requerente carece de legitimidade ativa para instaurar a jurisdição abstrata com vistas a questionar a constitucionalidade do atual estado do sistema público de saúde no país.
    A Constituição de 1988, alterando uma tradição em nosso direito constitucional, que a reservava somente ao Procurador-Geral da República, ampliou a legitimidade para propositura da ação direta de inconstitucionalidade, transformando-a em legitimação concorrente. Para alguns dos legitimados do art. 103 da Constituição Federal, porém, esta Corte exige a presença da chamada pertinência temática, definida como o requisito objetivo da relação de pertinência entre a defesa do interesse específico do legitimado e o objeto da própria ação.
    É o que sucede com as confederações sindicais e entidades de classe, que, embora constem do art. 103, IX, da CF, não são legitimadas universais para a propositura das ações do controle concentrado de constitucionalidade, incumbindo-lhes a demonstração da pertinência temática entre seus objetivos estatutários e o objeto normativo eventualmente impugnado (ADI 4.722-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 15/2/2017; ADI 4.400, Red. p/ acórdão Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, DJe de 3/10/2013; e ADI 4190-MC-Ref, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe de 11/6/2010).
    No caso sob análise, não é possível encontrar referibilidade direta entre os objetos contestado e social da requerente. É que a associação atua na defesa dos membros do Ministério Público de Contas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sobretudo para a preservação de suas prerrogativas institucionais, tal como disposto no seu Estatuto (doc. 3):
    Art. 1º A ASSOCIAÇÃO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS – AMPCON, com sede na cidade de Brasília, Capital da República Federativa do Brasil, reger-se-á por este Estatuto e pelas disposições legais que lhe forem aplicáveis e terá por finalidade:
    I – congregar, em âmbito nacional, os membros do Ministério Público de Contas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, onde houver;
    II – defender, em juízo ou fora dele, os direitos e aspirações do Ministério Público de Contas e de seus membros, assim como intensificar, nobremente, o espírito de classe entre eles;
    III – impetrar mandado de segurança coletivo em defesa dos interesses dos associados na forma prevista no art. 5º, LXX, da Constituição Federal;
    IV – pugnar por todos os meios ao seu alcance, junto aos poderes constituídos, pela completa autonomia e independência do Ministério Público de Contas, e dos seus membros, de modo que sejam mantidas e aprimoradas as garantias essenciais inerentes à função que desempenham, previstas pela Constituição Federal;
    V – promover todos os meios tendentes a facilitar o desempenho dos associados no exercício de suas funções;
    VI – promover a realização de conferências e congressos para estímulo da cultura do Direito, da Administração Pública, da Economia, das Ciências Contábeis, da Ciências das Finanças e patrocinar concursos, conferindo prêmios aos autores dos melhores trabalhos apresentados; e
    VII – debater problemas de vital interesse da classe, em Congressos que promover ou de que participar. 
    Tal representatividade, contudo, não a habilita a deflagrar o controle concentrado para questionar políticas públicas relacionadas à saúde, ante a evidente ausência de relação direta com os interesses típicos da classe profissional congregada.
    Fosse isso possível, estar-se-ia a outorgar à AMPCOM uma representatividade transcendente aos interesses de seus filiados, bastante para legitimá-la a intermediar, junto a esta CORTE, uma miríade de interesses difusos tutelados pela Constituição Federal, com mitigação do âmbito corporativo em que se insere a requerente, o que certamente não condiz com a mensagem normativa do art. 103, IX, da CF, na interpretação que lhe é conferida por este SUPREMO TRIBUNAL.
    Embora já tenha sido reconhecida a legitimidade da requerente para provocar o controle abstrato em ação objetiva desta mesma relatoria (ADI 5483), registro que ali se consumava uma aderência estrita entre as finalidades da associação autora e o objeto da ação então julgada (processo legislativo relacionado à composição do TCE-MS), nexo de todo ausente na presente Arguição. 
    Além disso, ainda que superada a ilegitimidade da arguente, não seria possível o conhecimento da ação. Isso porque o cabimento da ADPF exige, como outras das condições de procedibilidade, considerado o disposto no § 1º do art. 4º da Lei 9.882/1999, o atendimento ao critério da subsidiariedade, sendo esse a confirmação de que inexistente outro meio eficaz apto a superar o defeito jurídico sob questão.
    O cabimento da ADPF será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito (ADPF 186/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 20/10/2014).
    Caso os mecanismos utilizados de maneira exaustiva mostrem-se ineficazes, será cabível o ajuizamento da arguição. Da mesma forma, se desde o primeiro momento se verificar a ineficiência dos demais mecanismos jurisdicionais para a proteção do preceito fundamental, será possível que um dos legitimados se dirija diretamente ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, por meio de arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    É necessário, pois, que não exista, para a hipótese in concreto, qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade (ADPF 13-1, Rel. Min. ILMAR GALVÃO; ADPF 15-7/PA, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA), pois esse mecanismo de efetividade dos preceitos fundamentais não substitui as demais previsões constitucionais que tenham semelhante finalidade, tais como o habeas corpus, o habeas data; o mandado de segurança individual e coletivo; o mandado de injunção; a ação popular; a ADI estadual, entre outras possibilidades (ADPF 3-QO, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Pleno, DJ de 27/2/2004; ADPF 12-2/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Pleno, DJ de 26/3/2001).
    Com relação ao caso em exame, a partir da análise dos pedidos formulados na inicial, verifica-se a existência de outras medidas processuais aptas a alcançar os objetivos pretendidos pela requerente: a) ADI para verificar a higidez material de emendas constitucionais, assim como normas porventura arrastadas pela Autora (ADI 1.946, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, DJ de 16/5/2003; ADI 3.105, Red. p/ o acórdão Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, DJ de 18/2/2005; ADI 3.685, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ de 10/8/2006); b) Ações ordinárias, mandado de segurança e ações populares para obter o cumprimento de acordos federativos, materializar os ditames de normas contidas em lei complementar, postular a adoção de medidas concretas relacionadas ao diagnóstico das demandas do SUS, determinar a efetuação de repasses, vedar a abertura de créditos extraordinários, aplicar recursos do Fundo Social do Pré-Sal, assim como cumprir medidas sanitárias de combate à pandemia (ADPF 141-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, DJe de 18/6/2010; ADPF 319-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 19/12/2014; ADPF 390-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 8/8/2017).
    Há, assim, meios processuais “revestidos de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado” (ADPF 17-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 14/02/2003). Tem-se demonstrada, portanto, a presença de meios aptos a sanar a lesão e “solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata” (ADPF 33, Rel. Min. GLMAR MENDES, Pleno, DJ 6/8/2004).
    Ante o exposto, JULGO EXTINTO o processo, sem resolução de mérito, com base no art. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, e no art. 485, VI, do Código de Processo Civil de 2015. 
    Publique-se.
    Brasília, 16 de julho de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente