Tribunal: STF
Processo: MS 37475
Classe: MS
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-20
Data de publicação: 2021-07-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado por Rubens Germano Costa contra ato do Tribunal de Contas da União que determinou a abertura de Tomada de Constas Especial (Processo TC 025.421/2016-6). 
    O Impetrante expõe, inicialmente, o seguinte contexto fático (doc. 1, fls. 1-2):
    O autor é ex-prefeito do município de Picuí-PB entre 2005 a 2012, tendo realizado o evento festivo “Forrozão do Povo”, realizado nos dias 13 a 30 de junho de 2008.
    Após a devida prestação de contas dos atos de gestão, em 22 de abril de 2009, referente ao convênio 0491/2008 – SIAFI 629925, o MTUR, no ano de 2016, entendeu não restarem suficientes as documentações apresentadas, tendo encaminhado para o Tribunal de Contas da União para abertura de Tomada de Contas Especial, tendo sido aberta a referida TCE em setembro de 2016.
    Aduz a referida TCE que o ex-prefeito teria aplicado recursos públicos em desconformidade com as diretrizes, caracterizando a absurda não execução física do convênio, glosando integralmente o evento.
    Houve uma primeira notificação, datado de 13/06/2017 (09 anos após a festividade ocorrida). Ocorre que o ex-gestor fora notificado novamente em outubro de 2020 para apresentar defesa nos autos da referida Tomada de Contas Especial. 
    Assim, percebe-se que a Tomada de Contas Especial 025.421/2016-6 viola o direito líquido e certo do autor à segurança jurídica, pois trata-se de processo já prescrito e sua continuidade viola sobremaneira o entendimento pacífico do STF.
    Alega, na sequência, que “ o autor não pode responder por atos que, tendo prestado contas e acreditado em sua inocência, em virtude da prescrição, não mais possui documentos aptos a ensejar uma defesa eficaz. Neste sentido, é direito líquido e certo a não responder a Tomada de Contas Especial cujo prazo dos fatos até a citação aproximam-se de 10 anos, pois: 1) Houve prestação de contas, com encaminhamento de toda documentação vigente e requerida à época, tendo o MTUR discordado das documentações, glosado o valor e encaminhado para o TCU apenas no ano de 2016; 2) A abertura da TCE perante o TCU ocorreu quase 09 anos após os fatos e a citação do réu quase 10 anos após;” (doc. 1, fl. 3). 
    Aduz, mais, que “o ex-prefeito (gestão 2005-2012), realizou um evento junino no ano de 2008, tendo sido aberta a TCE em setembro de 2016 e notificado para sua abertura em junho de 2017, 09 anos após a ocorrência do evento, quando já não estava mais na gestão há quase 05 anos, com dois gestores distintos sucedendo-o, impossibilitando a reunião da documentação comprobatória. Tal situação revela uma prescrição evidente e tem uma básica razão de existir, pois um lapso temporal aproximado a 10 anos dificulta a defesa e a apresentação de documentos por parte do notificado.Desta forma, inadmissível a abertura de uma Tomada de Contas Especial 08 anos após a ocorrência dos supostos fatos apontados e com a primeira citação 09 anos após os fatos. Neste norte, a Lei 9.873/99 aduz que prescreve a prescrição em 05 anos  (doc. 1, fls. 3-4).
    Prossegue dizendo que (doc. 1, fls 7/8): “a instauração da Tomada de Contas Especial após 09 anos dos fatos imputados e a citação 12 anos após o ocorrido, viola, ainda, a própria Instrução Normativa 71/12 do TCU, artigo 6º, senão vejamos (documento em anexo):
    “Art. 6º Salvo determinação em contrário do Tribunal de Contas da União, fica dispensada a instauração da tomada de contas especial, nas seguintes hipóteses:
    I - o valor do débito for inferior a R$ 100.000,00, considerando o modo de referenciação disposto no § 3º deste artigo (NR)(Instrução Normativa nº 76, de 23/11/2016, DOU de 12/12/2016);
    II - houver transcorrido prazo superior a dez anos entre a data provável de ocorrência do dano e a primeira notificação dos responsáveis pela autoridade administrativa competente;” 
    Assevera que, o réu não é prefeito desde 2012, não possuindo a mínima possibilidade de ter acesso aos documentos comprobatórios da regular aplicação dos recursos em virtude de terem ultrapassado mais de 12 anos dos fatos para a citação da abertura da Tomada de Contas Especial (doc. 1, fl. 8). 
    Requer, ao final, a concessão da medida liminar para suspender o processo e, no mérito, seja julgado procedente para trancar em definitivo a Tomada de Contas Especial 025.416/2016-6, devendo o Tribunal de Contas da União, em consequência, providenciar a imediata exclusão do nome do Reclamante dos registros processuais desse Órgão de Contas como parte do referido processo (doc. 1, fl. 11).
    As informações prestadas pela autoridade impetrada (doc. 20) foram assim ementadas:
    EMENTA: Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado “contra ato de Ministro do Tribunal de Contas da União que determinou a abertura de TOMADA DE CONTAS ESPECIAL”.
    1. Preliminar: ilegitimidade do TCU para figurar no pólo passivo da ação mandamental de que se cuida e, por conseguinte, incompetência absoluta do Supremo Tribunal Federal, a demandar negativa de seguimento ao presente mandamus, uma vez que o ato apontado como coator (“abertura de TOMADA DE CONTAS ESPECIAL”) foi praticado pelo órgão de controle interno, por autoridade não arrolada no art. 102, inciso I, alínea “d”, da Constituição Federal entre aquelas sujeitas, na via de mandado de segurança, à competência originária do STF.
    2. Preliminar: intempestividade da impetração ante a superação do prazo decadencial de 120 dias, a demandar extinção do processo, com fundamento no art. 23 da Lei 12.016/2009, c/c o art. 21, § 1º, do RISTF.
    3. Preliminar: ausência de interesse processual do Impetrante, a ensejar extinção do processo sem julgamento de mérito (art. 485, VI, CPC), por não haver utilidade na presente prestação jurisdicional. No âmbito desta Corte de Contas, apenas foi determinada a citação do Impetrante para apresentar alegações de defesa que julgar pertinentes, ato de natureza meramente preliminar, conforme precedente do STF no MS 22.733, ao analisar questão análoga. Tal determinação, em estrito cumprimento a imperativo legal, simplesmente adotou medida procedimental, que visa a assegurar ampla defesa e contraditório ao Impetrante.
    4. A jurisprudência do STF era clara pela imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas, nos termos do art. 37, § 5º, da CF, abrangidas das todas as medidas administrativas e judiciais voltadas à recomposição do dano perpetrado aos cofres públicos. Precedentes do do STF.
    5. A revisão do entendimento firmado pelo Plenário do STF ao julgar o RE 636.886 deve ter efeitos prospectivos (ex nunc), nos termos do art. 27 da Lei 9.868/1999 e do § 3º do art. 927 do CPC, de modo a resguardar a necessária segurança jurídica, em face da impossibilidade de aplicação retroativa de nova interpretação. É inviável a aplicação de novo entendimento a situação em apreciação pelo TCU, nos termos da jurisprudência do STF vigente quando da instauração da Tomada de Contas Especial que ora se discute.
    6. Apesar da abrangência semântica da tese firmada pelo RE 636.886 (“É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”), o caso concreto de que tratou aquele recurso extraordinário referia-se à fase de execução da pretensão de ressarcimento fundada em Acórdão de Tribunal de Contas. Impossibilidade de estender a solução do caso concreto firmada no RE 636.886 para além dos limites objetivos da causa, circunscritos ao processo de execução.
    7. Não obstante a tese firmada, a solução dada ao caso concreto, com aplicação do art. 174 do Código Tributário Nacional, c/c art. 40 da Lei 6.830/1990, restringe-se à fase de execução judicial do acórdão do TCU e é inaplicável à pretensão de ressarcimento exercida em tomada de contas especial pelo TCU.
    8. Com a aplicação à tomada de contas especial em foco da tese firmada no RE 636.886 pela prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, e diante da impossibilidade de aplicação, no caso concreto, da solução concreta dada naquele RE, deve-se, por imperativo lógico e sistêmico, utilizar o entendimento firmado pela 1ª Turma do STF no MS 32.201, igualmente aplicado pela 2ª Turma no MS 36.067.
    9. Não materialização do prazo de prescrição de 5 anos, seja da pretensão ressarcitória, seja da pretensão sancionatória.
    10. No tocante à penalidade de multa, a prescrição da pretensão punitiva da Administração é regida pelo Código Civil, conforme Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário, exarado em incidente de uniformização de jurisprudência.
    11. Praticadas as irregularidades de 12/06/2008 a 21/11/2008, iniciou-se o transcurso do prazo de 10 anos estabelecido pelo CC de 2002. Esse prazo foi interrompido com a ordem de citação do responsável, proferida em 23/05/2017. Logo, o prazo decenal não foi extrapolado.
    12. Ainda que utilizado o prazo quinquenal para determinação da eventual incidência da prescrição da pretensão punitiva, por aplicação analógica da Lei 9.873/1999, também este prazo reduzido não teria transcorrido antes da condenação. Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201, leading case sobre o tema naquela Corte.
    13. Não incidência de prazo previsto na Instrução Normativa TCU 71/2012, a impedir a instauração de TCE.
    14. Não se confundem os objetos do processo de tomada de contas especial e da ação civil pública. Princípio da independência das instâncias. Jurisprudência do STJ e do STF.
    15. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do indício do bom direito e do perigo na demora.
    16. Parecer pela denegação da ordem, ante a inexistência do direito líquido e certo alegado pelo Impetrante.
    É o breve relato do necessário. Decido.
    Antes de avançar no mérito, entendo ser o caso de rejeitar as preliminares suscitadas nas informações prestadas pelo Tribunal de Contas da União (doc. 20):
    a) ilegitimidade do TCU para figurar no polo passivo da ação mandamental, uma vez que o ato apontado como coator (“abertura de TOMADA DE CONTAS ESPECIAL”) foi praticado pelo órgão de controle interno, por autoridade não arrolada no art. 102, inciso I, alínea “d”, da Constituição Federal entre aquelas sujeitas, na via de mandado de segurança, à competência originária do STF;
    b) intempestividade da impetração ante a superação do prazo decadencial de 120 dias, a demandar extinção do processo, com fundamento no art. 23 da Lei 12.016/2009, c/c o art. 21, § 1º, do RISTF;
    c) ausência de interesse processual do Impetrante, a ensejar extinção do processo sem julgamento de mérito (art. 485, VI, CPC), por não haver utilidade na presente prestação jurisdicional. No âmbito desta Corte de Contas, apenas foi determinada a citação do Impetrante.
    Relativamente a preliminar de ilegitimidade, não procedem as alegações do Tribunal de Contas. Não obstante a Tomada de Contas Especial ter sido instaurada no âmbito do Ministério do Turismo, tal procedimento foi encaminhado ao órgão de controle externo para a devida apuração das supostas irregularidades nas prestações de contas. Desta forma, a Corte de Contas é parte legítima para figurar no polo passível da relação jurídica, conforme o art. 102, inciso I, alínea “d”, da Constituição Federal.
    No que concerne à preliminar de intempestividade, não há que se falar em decadência, já que o prazo para impetrar mandado de segurança é de 120 dias, a contar da data em que o interessado tiver conhecimento oficial do ato a ser impugnado (HELY LOPES MEIRELLES. Mandado de segurança e ações constitucionais. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2014. p 63). Com efeito, a renovação da citação do responsável, ora Impetrante, ocorreu em 11/8/2020, enquanto que a presente ação foi impetrada em 16/10/2020. Dentro, portanto, do prazo permitido para impetração do writ.
    Por fim, quanto à preliminar de ausência de interesse processual do Impetrante, não prospera o argumento do TCU de que inexiste interesse processual, pois as contas do Impetrante ainda não foram julgadas irregulares ou desaprovadas, pois encontram-se os autos em fase de saneamento. Isto é, no âmbito desta Corte de Contas, apenas foi promovida a citação do Impetrante para apresentar suas alegações de defesa (doc. 20, fl. 9). De fato, o que objetiva a parte autora, no presente writ, é o reconhecimento, na hipótese, da incidência do instituto da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, tendo em vista o extrapolamento do prazo de 5 (cinco) anos para a apuração da infração, de acordo com o art. 1º da Lei 9.873/99, fato este que se reconhecido, antecederia o próprio o resultado da Tomada de Contas Especial.
    Assim sendo, rejeito as preliminares suscitadas pelo Tribunal de Contas da União.
    Com relação ao mérito, a pretensão da parte impetrante deve ser julgada improcedente.
    Nos termos do artigo 5º, LXIX, da Constituição Federal e do artigo 1º da Lei 12.016/2009, o Mandado de Segurança será concedido para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça. 
    Cabível, portanto, o Mandado de Segurança nas hipóteses em que estiverem presentes indícios razoáveis de possível lesão a direito líquido e certo; bem como, necessária a concessão da medida liminar quando houver potencialidade da lesão se tornar efetiva, caso não sejam suspensos os efeitos do ato impugnado (CAIO TÁCITO, Poder de polícia e seus limites. RDA 61/220; OTHON J. SIDOU, Habeas data, mandado de injunção, habeas corpus, Mandado de Segurança e ação popular. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 42; HELY LOPES MEIRELLES. Mandado de Segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, habeas data. 18. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997. p. 3; CASTRO NUNES. Do Mandado de Segurança e de outros meios de defesa contra atos do poder público. 7. ed. Atualizada por José de Aguiar Dias. Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 73). 
    Sob essas premissas, o âmbito de análise deste Mandado de Segurança está circunscrito à verificação da existência de ilegalidade atribuída ao Tribunal de Contas da União que, conforme alegado pela parte impetrante, determinou a abertura de Tomada de Contas Especial 08 anos após a ocorrência dos supostos fatos ilegais apontados (doc. 2).
    Como se observa, o objeto desta impetração está intimamente ligado ao entendimento consolidado pelo Plenário desta SUPREMA CORTE no julgamento do Tema 899 da Repercussão Geral (RE 636.886-RG, de minha relatoria), oportunidade em que foi fixada a seguinte tese:
    É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas. 
    Conforme assentei no julgamento do Tema 899-RG, entendo que as razões as quais levaram a maioria da CORTE a estabelecer, no tema 897-RG, excepcional hipótese de imprescritibilidade, não estão presentes em relação às decisões do Tribunal de Contas que resultem imputação de débito ou multa; há de se concluir, portanto, que não há previsão constitucional expressa que corrobore a tese de imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas. Cito, nesse sentido, recentes decisões proferidas pela 1ª Turma desta CORTE:
    SOBREPREÇO – RESSARCIMENTO – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. O Tribunal de Contas da União há de atentar para a passagem do tempo ante ressarcimento de débito referente a sobrepreço e considerada pessoa jurídica de direito privado (MS 35294, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, julgado em 14/6/2021).
    SEGURANÇA JURÍDICA – PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA – TRIBUNAL DE CONTAS. O Órgão de controle de contas há de atuar com observância irrestrita aos institutos da prescrição e da decadência (MS 36639, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, julgado em 21/6/2021).
    Portanto, baseada na premissa de que incide o instituto da prescrição sobre as decisões proferidas pelos Tribunais de Contas, esta CORTE pacificou o entendimento de ser aplicável a tais casos a Lei 9873/1999, inclusive no que se refere aos marcos interruptivos previstos no art. 2º da supracitada Lei:
    EMENTA AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E MULTA. PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. MARCOS INTERRUPTIVOS SUSCETÍVEIS DE AFASTAR A CONSUMAÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL QUINQUENAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873/1999. SOLICITAÇÃO E FORMALIZAÇÃO DE PARCELAMENTO, COM O ADIMPLEMENTO DE DIVERSAS PRESTAÇÕES, A CONFIGURAR HIPÓTESE DE RENÚNCIA TÁCITA, ACASO SE REPUTASSE CONSUMADA A PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO RESSARCITÓRIA. 
    1. A submissão do Tribunal de Contas da União aos ditames da Lei nº 9.873/1999, que disciplina a prescrição da pretensão sancionatória, configura matéria pacificada em precedentes das duas Turmas desta Suprema Corte (MS 32201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 07.8.2017; e MS 35512 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 21.6.2019).
    2. No caso, quando considerados os marcos interruptivos indicados nas informações prestadas pela autoridade impetrada, verifica-se que a pretensão sancionatória não foi alcançada pelo cutelo prescricional quinquenal.
    3. Quanto à prescrição da pretensão ressarcitória, ainda que esta se houvesse consumado, antes do Acórdão nº 2150/2016-TCU-Plenário, integrado pelo Acórdão nº 1131/2017-TCU-Plenário, ter-se-ia operado, nos moldes do art. 191 do Código Civil, renúncia tácita ao prazo prescricional, considerada a conduta da ora agravante, Força Sindical, de formalizar o parcelamento do débito que lhe foi imputado, a título de ressarcimento ao erário, em 36 (trinta e seis) prestações, das quais chegou a recolher 16 (dezesseis).
    4. Agravo interno conhecido e não provido.
    (MS 37586 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 21/6/2021)
    Quanto aos marcos interruptivos da prescrição, o art. 2º da Lei 9873/1999 aduz o seguinte: 
    Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: 
    I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;
    II – por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;
    III – pela decisão condenatória recorrível.
    IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.
    No caso concreto, apesar de o Impetrante possuir razão quanto à possibilidade de reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva, não há como reconhecê-la, porque está evidenciada a ocorrência de atos inequívocos, os quais importaram na apuração dos fatos, suficientes para interromper a alegada prescrição.
    Senão, vejamos: 
    a) o ato objeto de apuração, qual seja: possível irregularidade na execução física do objeto do Convênio 491/2008, destinado a apoiar o turismo por meio da implementação do projeto intitulado “Festividades Juninas - Forrozão do Povo 2008”, tiveram vigência entre os dias 12/6/2008 a 21/11/2008 (doc. 22), portanto, esta última é a data a ser considerada como termo inicial para a contagem do prazo prescricional.
    b) Primeiro marco interruptivo da prescrição: instauração de tomada de contas especial pelo Ministério do Turismo, em 20/8/2013 (doc. 23).
    c) Segundo marco de interruptivo da prescrição: autuação pelo Tribunal de Contas do procedimento de apuração, em 17/5/2017 (doc. 25)
    d) Terceiro marco interruptivo da prescrição: notificação do impetrante em relação a instauração da Tomada de Contas Especial, em 13/6/2017, conforme informado pela própria parte impetrante (doc. 1, fl. 1 e doc. 26).
    d) Quarto marco interruptivo da prescrição: renovação da citação do responsável, ora Impetrante, ocorrida em 11/8/2020 (doc. 32).
    Com efeito, entre os marcos interruptivos acima expostos, não transcorreu lapso temporal de 5 (cinco) anos, motivo pelo qual não há falar em prescrição no presente caso. 
    Portanto, o presente Mandado de Segurança trata de hipótese em que a situação fática não fez surgir direito inquestionável, como necessário para a concessão da ordem (STF 2ªT. MS 21.865-7/RJ Rel. Min. CELSO DE MELLO, Diário da Justiça, Seção I, 1ª/12/2006, p. 66), não sendo, desse modo, cabível a concessão da ordem, pois, em lição do saudoso Ministro SÁLVIO DE FIGUEIREDO TEIXEIRA, “o mandado de segurança é instrumento adequado à proteção do direito, desde que presentes os seus pressupostos, notadamente o direito líquido e certo, que ocorre quando a regra jurídica incidente sobre fatos incontestáveis configurar um direito da parte” (STJ 4ª T. ROMS 10.208/SP, Diário da Justiça, Seção I, 12 abr. 1999, p. 152).
    Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pelo Impetrante e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável o presente Mandado de Segurança, pois, como ressaltado pelo Ministro CELSO DE MELLO, “a noção de direito líquido e certo, para efeito de impetração de mandado de segurança, ajusta-se, em seu específico sentido jurídico, ao conceito de situação que deriva de fato incontestável, vale dizer, de fato passível de comprovação documental imediata e inequívoca” (MS 21.865-7, DJ de 1/12/2006).
    Diante do exposto, com base no art. 205, caput, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, INDEFIRO o Mandado de Segurança.
    Publique-se.
    Brasília, 20 de julho de 2021. 
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente