Tribunal: STF
Processo: ADPF 848
Classe: ADPF
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-21
Data de publicação: 2021-06-21

Ementa:

Inteiro teor:
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CPI DA PANDEMIA. CONVOCAÇÃO DE GOVERNADORES DE ESTADO PARA DEPOR NA CONDIÇÃO DE TESTEMUNHAS. INADMISSIBILIDADE. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E AFRONTA À AUTONOMIA FEDERATIVA DOS ESTADOS-MEMBROS. PRECEDENTES. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA, AD REFERENDUM DO PLENÁRIO.
1. O poder investigatório exercido pelas Comissões Parlamentares de Inquérito configura atribuição de natureza ancilar, destinada a auxiliar o Poder Legislativo no desempenho de suas funções de legislar e exercer o controle externo da Administração Pública, sujeito, ipso facto, às restrições e limites que conformam o princípio da separação dos poderes e o sistema de checks and balances.
2. O Chefe do Poder Executivo da União é titular de prerrogativas institucionais assecuratórias de sua autonomia e independência perante os demais Poderes. Além da imunidade formal (CF, art. 86, § 3º) e da irresponsabilidade penal temporária (CF, art. 86, § 4º), a Constituição Federal isenta-o da obrigatoriedade de depor ou prestar esclarecimentos perante as Casas Legislativas da União e suas comissões, como emerge da dicção dos arts. 50, caput e § 2º, e 58, § 2º, III, da Constituição Federal, aplicáveis, por extensão, aos Governadores de Estado.
3. O modelo federativo impõe a observância da ética da solidariedade e do dever de fidelidade com o pacto federativo. O espírito do federalismo orienta a atuação coordenada das pessoas estatais no sentido de fortalecer a autonomia de cada ente político e priorizar os interesses comuns a todos. Conflitos federativos hão de ser solucionados tendo como norte a colaboração recíproca para a superação de impasses, o primado da confiança e da lealdade entre as unidades federadas e a preferência às soluções consensuais e amistosas em respeito aos postulados da subsidiariedade e da não intervenção.
4. A competência para julgar as contas de gestores de verbas federais repassadas pela União cabe, a teor da Constituição Federal, ao Tribunal de Contas da União (CF, art. 71, II), e não ao Congresso Nacional. As investigações parlamentares devem visar à apuração de fatos vinculados ao exercício das competências do respectivo órgão legislativo. A fiscalização de verbas federais sujeitas ao controle de legalidade, legitimidade e economicidade desempenhado, com exclusividade, pelo Tribunal de Contas da União (CF, art. 71, II) traduz matéria estranha às atribuições parlamentares das CPI’s.
5. Arguição de descumprimento de preceito fundamental conhecida. Pedido de medida liminar deferido, ad referendum do Plenário.
    Vistos etc.
    1. Cuida-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pelos Governadores do Distrito Federal e dos Estados de Alagoas, Amazonas, Amapá, Bahia, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Pará, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rondônia, Santa Catarina, São Paulo, Sergipe, Tocantins e acre em face dos atos do Poder Público formalizados nos requerimentos de convocação dos Governadores de nove Estados e do Distrito Federal para prestarem depoimento perante Comissão Parlamentar de Inquérito instaurada no âmbito do Senado Federal (CPI da Pandemia), destinada a apurar “as ações e omissões do Governo Federal no enfrentamento da Pandemia da Covid-19 no Brasil“.
    A controvérsia constitucional
    2. Os autores afirmam, inicialmente, a sua legitimidade ativa ad causam, a adequação da via eleita, o caráter de fundamentalidade dos preceitos constitucionais lesionados e o atendimento do requisito da subsidiariedade.
    Sustentam que a convocação de Governadores de Estado e do Distrito Federal para prestarem depoimento perante a CPI da Pandemia viola os preceitos fundamentais referentes ao pacto federativo e à separação entre os Poderes, tipificando verdadeira hipótese de intervenção federal não autorizada no rol taxativo do art. 34 da Constituição da República. Pontuam, nesse sentido, exorbitarem da competência do Congresso Nacional, a teor do art. 49, IX e X, da CF, a fiscalização e o controle da Administração Pública estadual, de tal modo que “os assuntos relacionados às administrações estaduais somente podem ser objeto de CPIs instauradas no âmbito do Poder Legislativo local correspondente”.
    Defendem, nessa ordem de ideias, que “o pacto federativo impõe limites aos poderes das CPIs instauradas no âmbito do Congresso Nacional”, acrescendo que o próprio Regimento Interno do Senado Federal estatui expressamente, no art. 146, que não se admitirá Comissão Parlamentar de Inquérito sobre matérias pertinentes aos Estados.
    Noutro giro, alegam que a convocação de Chefe de Poder Executivo, em qualquer nível federativo, para depor em CPI, configura lesão ao postulado da separação de poderes. Observam que, ao assegurar à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal, ou a qualquer se suas Comissões, a prerrogativa de convocar Ministros de Estado ou titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República, o art. 50 da Carta Política exclui a possibilidade de convocação do Chefe do Poder Executivo.
    3. À alegação de que demonstrada a vulneração dos preceitos fundamentais invocados (fumus boni juris), e ao registro de que a Comissão Parlamentar de Inquérito instaurada no Senado Federal “já aprovou a convocação dos Governadores em questão e já se está na iminência da designação de data para que os Governadores se apresentem à CPI”, a indicar o periculum in mora, requerem os autores a concessão de medida cautelar para suspender os atos pelos quais formalizada tal convocação.
    4. No mérito, pugnam pela procedência da arguição de descumprimento de preceito fundamental, a fim de que seja reconhecida a “impossibilidade de convocação dos chefes do Poder Executivo para depor em CPIs, ou, subsidiariamente, que se fixe a tese da vedação de convocação de Governadores para depor em CPIs instauradas no âmbito do Congresso Nacional para apuração de fatos relacionados à gestão local”.
    5. Em resposta às informações prévias solicitadas (Lei nº 9.882/99, art. 5º, § 2º), o Presidente da CPI da Pandemia afirma que a Comissão Parlamentar de Inquérito foi instaurada “Com o propósito de apurar as ações e omissões no enfrentamento da pandemia do novo coronavírus no Brasil e, em especial, no agravamento da crise sanitária no Amazonas com a ausência de oxigênio para os pacientes internados e as possíveis irregularidades envolvendo o emprego de recursos originados da União”.
    Defende a possibilidade da convocação de Governadores de Estado e Prefeitos Municipais, pois “O ato de colaborar com a investigação da CPI da Pandemia não afronta a autonomia dos Estados, pois não se está a atingir nenhuma das três vertentes que compõem o núcleo essencial do princípio federativo: a capacidade de auto-organização e normatização, de autogoverno e de autoadministração”.
    Enfatiza a observância pelo Senado Federal do requisito constitucional pertinente à especificidade do objeto de investigação, acentuando não incluída entre os propósitos da CPI da Pandemia a investigação de ilícitos eventualmente praticados por Governadores de Estado ou por Prefeitos Municipais nem as decisões administrativas por eles tomadas no âmbito das respectivas unidades da Federação.
    Aduz que “A convocação dos governadores para prestarem depoimento como testemunhas não tem o alcance – e nem poderia tê-lo – de invadir a autonomia dos entes federados. Em outras palavras, se o depoimento ‘é uma manifestação do conhecimento, maior ou menor, acerca de um determinado fato’, essa atividade colaborativa, voltada à reconstituição do passado tão somente quanto aos fatos investigados, não representa risco efetivo algum de interferência na autonomia dos mandatários para tomar decisões administrativas no âmbito de suas competências”.
    Pronuncia-se, por fim, pelo indeferimento da liminar requerida e, no mérito, pela improcedência dos pedidos, “por não se verificar qualquer violação ao pacto federativo e ao princípio da separação de poderes com a convocação de governadores de estados e do Distrito Federal para prestar depoimento como testemunhas quando o objeto investigado não se confunde com as competências constitucionais exclusivas dos entes subnacionais e quando o depoimento não implica risco algum de violação da autonomia federativa”.
    O Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República opinam pelo indeferimento do pedido de medida liminar. 
    Legitimidade ativa
    6. Reconheço a legitimidade ativa ad causam dos Governadores de Estado autores da presente arguição de descumprimento, nos termos dos arts. 2º, I, da Lei 9.882/1999 e 103, V, da Constituição da República.
    Cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental
    7. Reputo cabível a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental na medida em que tem por objeto, na forma do art. 1º, caput, da Lei 9.882/1999, evitar ou reparar lesões a preceitos fundamentais resultantes de ato do Poder Público.
    Consabido que a arguição de descumprimento de preceito fundamental desempenha, no conjunto dos mecanismos de proteção da higidez da ordem constitucional, específica função de evitar, à falta de outro meio eficaz para tanto, a perenização no ordenamento jurídico de comportamentos estatais – ostentem eles ou não a natureza de atos normativos – contrários a um identificável núcleo de preceitos – princípios e regras – tidos como sustentáculos da ordem constitucional estabelecida.
    O descumprimento de preceito fundamental, acionador do singular mecanismo de defesa da ordem constitucional (art. 102, § 1°, da Carta Política) que é a ADPF, manifesta-se na contrariedade às linhas mestras da Constituição, àquilo que, mesmo não identificado com esta ou aquela fração do texto positivado, tem sido metaforicamente chamado, por escolas do pensamento jurídico, de seu espírito. Pilares de sustentação, explícitos ou implícitos, sem os quais a ordem jurídica delineada pelo Poder Constituinte, seja ele originário ou derivado, ficaria desfigurada na sua própria identidade.
    Nessa ordem de ideias, tenho por inequívoco que a lesão aos postulados fundamentais da separação dos poderes e do princípio federativo, considerada a posição de centralidade por eles ocupada no complexo deontológico e político consubstanciado na Constituição, mostra-se passível de desfigurar a própria essência do regime constitucional pátrio.
    Entendo, pois, diante do alegado na inicial, devidamente enquadrada a lide, tal como se apresenta, em tese, em hipótese de lesão a preceito fundamental, este devidamente indicado na exordial.
    Requisito da subsidiariedade
    8. A presente arguição tampouco esbarra no óbice processual – pressuposto negativo de admissibilidade – do art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999 (“Não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”).
    Restou demonstrada, ao menos em juízo delibatório, a insuficiência dos meios processuais ordinários para imprimir solução satisfatória à controvérsia posta. É que prestigiada, na interpretação daquele dispositivo, a eficácia típica dos processos objetivos de proteção da ordem constitucional, vale dizer, a eficácia erga omnes e o efeito vinculante próprios ao controle abstrato de constitucionalidade. Nessa linha, a chamada cláusula de subsidiariedade exige a inexistência de outro meio tão eficaz e definitivo quanto a ADPF para sanar a lesividade, vale dizer, de outra medida adequada no universo do sistema concentrado de jurisdição constitucional.
    Jurisdição constitucional e competência do Supremo Tribunal Federal – o problema das questões interna corporis
    9. O matiz constitucional da questão é o que afasta, na linha da reiterada jurisprudência desta Suprema Corte, as amarras da natureza interna corporis de que se revestem questões outras, inclusive de conteúdo regimental, inerentes à atividade do Poder Legislativo, e nessa medida imunes ao controle jurisdicional em homenagem ao princípio da separação dos Poderes, independentes e harmônicos entre si, na dicção do art. 2º da Carta Política brasileira.
    O respeito à independência dos Poderes consagrada no texto constitucional impõe à atuação desta Corte a máxima deferência à autonomia dos Poderes sempre que o conteúdo das questões políticas em debate nas Casas Legislativas se reveste de natureza eminentemente interna corporis e, nessa medida, estranho à competência do Supremo Tribunal Federal (v.g., MS 32.033/DF, MS 31.475/DF e MS 31.444/DF, de minha relatoria).
    Tais questões que, nas palavras de Ruy Barbosa, ocupam “o terreno meramente político, defeso como tal à ingerência dos tribunais”, mereceram preciso delineamento, ainda sob a égide da primeira Constituição da República Brasileira, de 1891, em clássica obra do mestre Pedro Lessa, cujo brilhantismo honra a história desta Casa. Afirma ele:
    “Para se furtar à competência do poder judiciário, não basta que uma questão ofereça aspectos políticos, ou seja suscetível de efeitos políticos. É necessário que seja simplesmente, puramente, meramente política.
    Quais são as questões exclusivamente políticas? As que se resolvem com faculdades meramente políticas, por meio de poderes exclusivamente políticos, isto é, que não têm como termos correlativos direitos incarnados nas pessoas, singulares ou coletivas, sobre que tais poderes se exercem. Quando à função de um poder, executivo ou legislativo, não corresponde, ou, antes, não se opõe um direito, de uma pessoa, física ou moral, que a ação desse poder interessa, um tal poder pressupõe evidentemente o arbítrio da autoridade, em quem reside. É um poder discricionário, que portanto não pode ser restringido pela interferência de outro. Poder meramente político é um poder discricionário.” (Do Poder Judiciário. Rio de Janeiro: Livraria Francisco Alves, 1915 – Ed. Fac-similar; Brasília: Senado Federal, Conselho Editorial, 2003, destaquei)
    Quando, porém, em jogo a interpretação do texto da Lei Maior, abrem-se as portas da jurisdição constitucional, cabendo ao Poder Judiciário exercer o controle da juridicidade da atividade parlamentar.
    Sobre o ponto, o próprio Lessa apoia-se na arguta pena de Ruy Barbosa (O direito do Amazonas ao Acre Septentrional. Rio de Janeiro: Typ. do Jornal do Commercio, 1910 Apud Lessa, Op. Cit.):
    “Contraposto a este se estende, com divisas claras e sensíveis, o terreno da justiça, assinalado exatamente pela característica oposta de que as questões da sua alçada, em vez de obedecerem à apreciação de conveniência, mais ou menos gerais, entendem com a aplicação do direito legal aos casos particulares, de ordem individual ou coletiva. Onde quer que surja um problema jurídico desta natureza, embora não seja extreme de elementos políticos, desde que exclusivamente político não é, tem de receber a solução legal do poder constituído para dar efeito às garantias constitucionais, e com elas valer toda individualidade, natural ou moral, lesada no seu direito.
    (…)
    Uma questão pode ser distintamente política, altamente política, segundo alguns, até puramente política, fora dos domínios da justiça, e contudo, em revestindo a forma de um pleito, estar na competência dos tribunais, desde que o ato, executivo ou legislativo, contra o qual se demande, fira a Constituição, lesando ou negando um direito nela consagrado.
    (…)
    Numa palavra: a violação de garantias constitucionais perpetrada à sombra de funções políticas, não é imune à ação dos tribunais. A estes compete sempre verificar se a atribuição política, invocada pelo excepcionante, abrange nos seus limites a faculdade exercida.”
    Arremata Pedro Lessa, na obra citada:
    “Em substância: exercendo atribuições políticas, e tomando resoluções políticas, move-se o poder legislativo num vasto domínio, que tem como limites um círculo de extenso diâmetro, que é a Constituição Federal. Enquanto não transpõe essa periferia, o Congresso elabora medidas e normas, que escapam à competência do poder judiciário. Desde que ultrapassa a circunferência, os seus atos estão sujeitos ao julgamento do poder judiciário, que, declarando-os inaplicáveis por ofensivos a direitos, lhes tira toda a eficácia jurídica.”
    Assim, nos casos em que descumprida determinação expressa da Constituição da República é lícito ao Poder Judiciário exercer o controle da juridicidade da atividade parlamentar, como assentou, com a habitual maestria, o eminente Ministro Celso de Mello, no MS 24.849 (DJ 22.6.2005):
    “Não obstante o caráter político dos atos parlamentares, revela-se legítima a intervenção jurisdicional, sempre que os corpos legislativos ultrapassem os limites delineados pela Constituição ou exerçam suas atribuições institucionais com ofensa a direitos públicos subjetivos impregnados de qualificação constitucional.” (destaquei).
    Dentre inúmeros precedentes – a jurisprudência nessa linha é torrencial – realço, ainda, o MS 23.595/DF (Relator Ministro Celso de Mello, DJ 01.02.2000), o MS 28.705 (Relator Ministro Ayres Britto, DJe 26.3.2010), o MS 30956/DF (Relator Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 22.02.2012) e o MS 26.441/DF (Relator Ministro Celso de Mello, DJe 18.12.2009).
    Pretensão fundada em potencial afronta a preceito constitucional da separação dos poderes e do princípio federativo assume, portanto, na sua substância, dimensão eminentemente constitucional, a afastar a suposta natureza interna corporis da questão. 
    Passo ao exame do pedido de liminar.
    Comissão Parlamentar de Inquérito
    10. Antes de abordar os traços específicos da controvérsia posta na presente ADPF, que perpassa o relevante instituto constitucional das Comissões Parlamentares de Inquérito e seu âmbito de atuação, e envolve tema sensível, entendo oportuno realçar alguns aspectos de ordem teórica que norteiam o equacionamento da matéria. Acentuo que as Comissões Parlamentares de Inquérito são órgãos essenciais à dinâmica do Estado Democrático de Direito instituído pela Constituição Federal de 1988, constituindo um dos mecanismos de freios e contrapesos (checks and balances) que estruturam o sistema pátrio de separação dos Poderes.
    Desempenham uma atividade que não é típica, mas é ínsita ao Poder Legislativo: a de investigar fatos lesivos ao sistema republicano. Como observa José Bezerra Alves, em sua monografia sobre o tema:
    “A atividade de investigar, exercida pelo Poder Legislativo, é tida como um poder natural, uma atividade ínsita do poder de legislar ou uma faculdade implícita das Câmaras, em sistemas presidencialistas e parlamentaristas, razão por que muitos Estados não se preocuparam, até o presente momento, em estabelecer tal competência nos respectivos textos constitucionais, como é o caso da Inglaterra – que a rigor sequer tem constituição –, dos Estados Unidos e da Argentina, dentre outros” (Comissões Parlamentares de Inquérito: Poderes e Limites de Atuação. Porto Alegre, Sérgio Fabris, 2004, p. 101)
    No Brasil, as Comissões Parlamentares de Inquérito são consagradas expressamente pela Constituição de 1988, que lhes conferiu poderes de investigação próprios das autoridades judiciais:
    “Art. 58. (…)
    …...................................................................................................
     § 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.”
    O Plenário desta Suprema Corte (MS 24.849/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 29.9.2006; MS 37.760-MC-Ref/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, pendente de publicação, v.g.) entende que a criação de CPI condiciona-se, a teor do art. 58, § 3º, da Constituição da República, à satisfação de três requisitos taxativos de natureza constitucional: (i) requerimento de um terço dos membros da Casa Legislativa; (ii) prazo certo e (iii) apuração de fato determinado.
    Como podem ser criadas por requerimento de apenas um terço dos congressistas, as Comissões Parlamentares de Inquérito desempenham importante papel no regime democrático, permitindo à minoria dos parlamentares controlar a licitude dos atos praticados pela maioria e até mesmo a legitimidade dos atos praticados pelos demais órgãos do Poder Legislativo ou pelo Poder Executivo (MS 24.831/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 04.8.2006).
    A atenta leitura do preceito constitucional (art. 58, § 3º, da Lei Maior) – a reverenciar, em sua concepção, a teleologia do instituto, e sem ignorar, em sua prudência, os consensos, tradições e pressupostos resultantes da secular prática das CPIs -, autoriza, a meu juízo, a convicção de que a exigência de “fato determinado” implica vedação a que se instale CPI para investigar fato genérico, difuso, abstrato ou de contornos indefinidos. Fato determinado, unitário ou múltiplo, é aquele devidamente descrito no requerimento que dá origem à CPI com objetividade suficiente para permitir o adequado desenvolvimento da missão confiada à Comissão de Inquérito.
    Prestigiando tal perspectiva instrumental do conceito, que supera a aparente dicotomia entre fato singular e fatos múltiplos para se concentrar na sua contraposição a fato descrito de modo inespecífico, genérico, indeterminado, a jurisprudência desta Casa aponta no sentido de que mesmo na hipótese de fatos múltiplos, e desde que determinado cada um deles, resta atendida a exigência constitucional, inexistente óbice à CPI (MS 25.281-MC, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, decisão monocrática, DJ 15.3.2005; MS 26.441-MC, rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, DJ 09.4.2007; MS 25.885-MC, Relator Ministro Cezar Peluso, decisão monocrática, DJ 24.3.2006; SS 3.591-AgR, Ministro Gilmar Mendes, Presidente, decisão monocrática, DJe 20.8.2008; MS 27.496-MC, Relator Ministro Cezar Peluso, decisão monocrática, DJe 25.8.2008; e HC 71.039/RJ, Relator Ministro Paulo Brossard, Tribunal Pleno, DJ 06.12.1996).
    Não obstante a relevância de suas funções institucionais e de sua atuação, as Comissões Parlamentares de Inquérito estão sujeitas a limites jurídicos, sobretudo quando interferem na esfera privada dos cidadãos. A expressão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais – apesar de sua manifesta atecnia – evidencia se aplicarem às CPI’s os mesmos condicionamentos que o Poder Judiciário deve observar ao desempenhar sua função instrutória, sob pena de flagrante nulidade (MS 25.668/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 04.8.2006).
    Na linha do que assentei no HC 202.940/DF (DJe 10.6.2021), nos termos do art. 58, § 3º, da Constituição da República, as Comissões Parlamentares de Inquérito são detentoras de poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, ou seja, têm os mesmos poderes, com a ressalva, apenas, das hipóteses de reserva de jurisdição. Estão, portanto, vinculadas, como todas as demais autoridades com poderes investigatórios, às normas constitucionais e legais de proteção do investigado, vale dizer não têm mais poderes que os órgãos próprios inerentes à persecução penal.
    Desse modo, as Comissões Parlamentares de Inquérito instauradas por quaisquer das Casas do Congresso Nacional, em conjunto ou em separado, devem respeito aos direitos fundamentais, às leis da República, “ao princípio federativo, e, consequentemente, à autonomia dos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, cujas gestões da coisa pública devem ser fiscalizadas pelos respectivos legislativos” (MORAES, Alexandre de. Limitações constitucionais às Comissões Parlamentares de Inquérito. Revista de Informação Legislativa do Senado Federal, n. 146, 2000, p. 281-289).
    Assentadas tais premissas, examino a possibilidade jurídico-constitucional da convocação de Governadores de Estado, na condição de testemunhas, para prestar esclarecimentos sobre fatos pertinentes ao objeto de investigação das Comissões Parlamentares de Inquérito instauradas no âmbito das Casas Legislativas do Congresso Nacional.
    A separação e a independência dos poderes
    11. A Constituição Federal consagra a separação dos poderes como princípio fundamental (CF, art. 2º) e garante a sua inderrogabilidade ao qualificá-lo como cláusula pétrea (CF, art. 60, § 4º, III). Ao traçar a organização dos Poderes constituídos, o legislador constituinte outorgou autonomia e a independência ao Legislativo, ao Executivo e ao Judiciário, no exercício de suas funções institucionais (típicas e atípicas), mas também observou a necessidade de equilíbrio entre os órgãos de Poder por meio da adoção das técnicas próprias ao sistema de freios e contrapesos. Esse sistema complexo, fundado na divisão de funções e nas relações de interferência recíproca entre os Poderes, tem por objetivo impedir a arbitrariedade e a prática do abuso por parte das autoridades estatais e assegurar a harmonia entre os Poderes mediante o desenvolvimento de laços respeito e de mútua cooperação interinstitucional.
    O princípio da separação dos poderes e o sistema de checks and balances atuam simultaneamente, como forças complementares. A independência total entre os órgãos de soberania do Estado poderia conduzir ao conflito entre eles pela consolidação da integralidade do Poder, enquanto o controle irrestrito de um pelo outro seria suscetível de acarretar a submissão do órgão controlado ou a paralisia institucional. Por isso mesmo – essa relação dual, representada pelo binômio autonomia/controle – pressupõe o estabelecimento de garantias destinadas à manutenção permanente do equilíbrio entre os órgãos de soberania do Estado, de modo que cada um deles atue dentro de sua esfera de atribuições, e sem interferência indevida na órbita dos demais Poderes, com autonomia para agir, mas também sujeitos à responsabilidade por seus atos.
    Ao Poder Legislativo incumbe a função precípua de legislar (CF, art. 48) bem como de controle da Administração Pública (CF, art. 49, X). O poder investigativo do Congresso Nacional (CF, art. 58, § 3º) é ancilar ao Poder Legislativo e, por isso, a sua amplitude coincide com a extensão das atribuições legislativas daquele órgão parlamentar. Essa função investigativa, exercida pelas Comissões Parlamentares de Inquérito, objetiva a reunião de informações estratégicas e a formação de conhecimento adequado em torno das matérias inseridas na competência legislativa constitucionalmente outorgada ao Congresso Nacional, podendo envolver, segundo J. J. Gomes Canotilho (“Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, p. 636, 7ª ed., Almedina), diversas finalidades institucionais:
    “Daí que eles possam abranger: (1) os inquéritos legislativos destinados a colher informações com vista à preparação de projectos legislativos; (2) os inquéritos adequados a assegurar e manter a reputação e prestígio do parlamento; (3) os inquéritos tendentes a controlar abusos e irregularidades do Governo e da administração.”
    Para essa propósito, o texto constitucional conferiu às Comissões Parlamentares de Inquérito “os poderes de investigação próprios das autoridades judiciais” (CF, art. 58, § 3º), correspondentes aos poderes instrutórios titularizados pelos Juízes na fase de instrução processual (HC 80.240/RR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Pleno, j. 20.6.2001). 
    No caso, a controvérsia constitucional envolve o poder das Comissões Parlamentares de Inquérito de convocar testemunhas. 
    Ao contrário das pessoas investigadas, às quais se reconhecem as prerrogativas de ficar em silêncio e até mesmo de deixar de comparecer ao interrogatório (ADPF 444/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 14.6.2018), as testemunhas, via de regra, estão sujeitas à obrigação de comparecer perante o órgão de investigação parlamentar, quando regularmente intimadas, sob pena de serem submetidas à condução coercitiva, podendo o comportamento faltoso resultar na aplicação de multa e na condenação por crime de desobediência (Lei nº 1.579/52, art. 3º, § 1º c/c o CPP, arts. 218 e 219), além de caracterizar delito de falso testemunho o silêncio injustificado manifestado pela testemunha inquirida sobre os fatos indagados pelos membros das CPI’s. 
    Eis, no ponto, o teor da Lei nº 1.579/52, que dispõe sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito: 
    “Art. 3º. Indiciados e testemunhas serão intimados de acordo com as prescrições estabelecidas na legislação penal.
    § 1º Em caso de não comparecimento da testemunha sem motivo justificado, a sua intimação será solicitada ao juiz criminal da localidade em que resida ou se encontre, nos termos dos arts. 218 e 219 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 - Código de Processo Penal. (Redação dada pela Lei nº 13.367, de 2016)
    …...................................................................................................
    Art. 4º. Constitui crime:
    …...................................................................................................
    II - fazer afirmação falsa, ou negar ou calar a verdade como testemunha, perito, tradutor ou intérprete, perante a Comissão Parlamentar de Inquérito:
    Pena - A do art. 342 do Código Penal.”
    A condução coercitiva das testemunhas faltosas, quando intimadas para comparecer em juízo ou perante os órgãos de investigação parlamentar, possui a seguinte disciplina processual:
    Código de Processo Penal
    “Art. 218. Se, regularmente intimada, a testemunha deixar de comparecer sem motivo justificado, o juiz poderá requisitar