Tribunal: STF
Processo: SS 5454
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-11
Data de publicação: 2021-02-11

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. PRECATÓRIOS. BLOQUEIO DE VERBAS PARA PAGAMENTO DETERMINADA POR PRESIDENTE DE TRIBUNAL. MANDADO DE SEGURANÇA. IMPETRADO PELO MUNICÍPIO. DECISÃO QUE ATESTA NÃO SE TRATAR DE HIPÓTESE DE ACIONAMENTO DO PLANTÃO JUDICIÁRIO. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À ECONÔMIA PÚBLICAS.  DESCABIMENTO, COMO REGRA, DO INCIDENTE DE CONTRACAUTELA EM AÇÕES AJUIZADAS PELO PODER PÚBLICO. LITERALIDADE DO CAPUT DO ART. 4º, DA LEI 8.437/1992. INCIDENTE DE CONTRACAUTELA QUE NÃO SE PRESTA AO PAPEL DE SUCEDÂNEO RECURSAL. PRECEDENTES. PEDIDO DE SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança, ajuizado pelo Município de Volta Redonda/RJ, contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, nos autos do Mandado de Segurança nº 0305105-76.2020.8.19.0001, que deixou de apreciar pedido de concessão de medida liminar.
    Narra que, na origem, a Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro determinou ao Estado o bloqueio do repasse constitucional do ICMS pertencente ao Município, em razão da inadimplência no pagamento de precatórios. Em face dessa decisão, o requerente impetrou mandado de segurança, objetivando a concessão de ordem para a liberação do repasse do ICMS, mas não obteve êxito. Sustenta que a decisão impugnada causa grave lesão à ordem pública e econômica do Município, na medida em que a retenção incide sobre o montante de R$ 15.937.630,25 (quinze milhões, novecentos e trinta e sete mil, seiscentos e trinta reais e vinte e cinco centavos), que seria destinado ao custeio mensal da máquina pública. Afirma que tal decisão coloca em risco a prestação de serviços básicos à população, bem como o pagamento de servidores públicos, sobretudo diante da queda na arrecadação municipal decorrente da pandemia do Covid-19.
    Aduz que “a retenção dos repasses das verbas públicas para o pagamento de precatório, no caso sob examen, não se mostra adequado ao fim almejado – pagamento aos credores –, eis que o bloqueio terá por efeito inviabilizar o pagamento das cotas mensais futuras, o que, por certo, ocasionará novas decisões similares, criando um ciclo vicioso que certamente comprometerá os serviços públicos mais básicos”. Alega, ademais, que o Juiz gestor de precatórios carece de competência para adotar medida de retenção de repasse de ICMS, pois “a redação do dispositivo constitucional é clara em atribuir ao Presidente do Tribunal de Justiça local a competência para adoção da medida de sequestro, não de retenção de repasse”, sendo que poderiam ter sido adotadas medidas menos gravosas ao Município.
    Requer, por estes fundamentos, o deferimento da liminar para determinar a imediata liberação da retenção de repasse do valor de R$ 15.937.630,25, “com a consequente expedição de Ofício à SEFAZ-RJ para liberação dos valores ao Município”. 
    A Procuradoria-Geral da República opinou pela extinção do processo, em parecer que porta a seguinte ementa, in verbis:
    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE CONTEÚDO DECISÓRIO NA DECISÃO IMPUGNADA. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. EXTINÇÃO DO PROCESSO. 1. Não há interesse de agir na propositura de pedido de suspensão de segurança quando, na origem, a decisão impugnada deixa de apreciar o pedido liminar por não ser hipótese de acionamento do plantão judiciário, por inexistir segurança a ser suspensa. — Parecer pela extinção do processo, sem resolução do mérito, ante a ausência do interesse de agir”
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão monocrática proferida pela Desembargadora Plantonista do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, contra decisão que deixou de apreciar pedido de tutela provisória de urgência em mandado de segurança impetrado pelo Município de Volta Redonda, e não em ação movida contra o requerente. 
    Nos termos da literalidade do art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, o incidente de contracautela só tem cabimento com vistas à sustação da execução de liminar deferida em “ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes”, do que deflui a legitimidade ativa exclusiva do ente público réu, além do Ministério Público. A opção legislativa se justifica plenamente, na medida em que o instituto da suspensão da tutela provisória tem como finalidade a manutenção de situação jurídica anterior à intervenção provisória do Poder Judiciário, nas hipóteses em que justamente desta intervenção decorra quadro fático capaz de gerar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. A admissão do incidente de contracautela em ações promovidas por ente público, com vistas à obtenção de tutela provisória não obtida nas instâncias ordinárias, equivaleria à utilização do instituto da suspensão como sucedâneo recursal, o que não se admite à luz da jurisprudência pacificada deste Supremo Tribunal Federal (Precedentes: SS 5.102 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 04/12/2019; STP 116 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 19/02/2020; STA 512 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Presidente, DJe 08/11/2011). É neste sentido a doutrina de Marcelo Abelha Rodrigues:
     “É importante que se tenha em mente que tal instituto existe como prerrogativa processual do Poder Público, com a finalidade de salvaguardar o interesse público enquanto não se decide, de forma definitiva, se o direito está com o particular ou com o já citado Poder Público. 
    Tal instituto foi criado como meio processual para o Poder Público, na condição de réu, possa dele valer-se para impedir que uma decisão judicial, provisoriamente executada, tenha eficácia que cause risco de lesão a determinado interesse público. Por isso, a finalidade do instituto é amordaçar a eficácia executiva de uma decisão proferida contra o Poder Público, para que se mantenha de pé e intacta situação jurídica anterior ao processo. 
    Exatamente por isso é que se exige que o Poder Público só possa lançar mão do instituto quando figure na posição de réu numa demanda contra si proposta, e, nesta condição, tenha contra si um título provisório com eficácia imediata que poderá causar grave lesão a interesses maiores da sociedade. (…)”. (RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de Segurança, 4ª edição, Salvador: Editora JusPodivm, 2017, p. 154). 
    Outrossim, conforme assentou a Procuradoria-Geral da República, a decisão objeto da presente medida de contracautela deixou de apreciar o pedido de concessão de medida liminar para a suspensão da ordem de bloqueio do repasse de ICMS, em razão da ausência de previsão nas hipóteses de acionamento do plantão judiciário, de modo que inexiste, no caso sub examine, decisão concessiva ou negativa do pedido liminar formulado a ser suspensa pela via da contracautela, carecendo o requerente de interesse de agir. Colho os seguintes excertos do parecer proferido pela PGR (doc. 28), in verbis:
    “[...] O presente pedido suspensivo foi formulado pelo Município de Volta Redonda/RJ em 29.12.2020, com a finalidade de suspender, nos autos do Mandado de Segurança 0305105-76.2020.8.19.0001, a decisão prolatada pela Desembargadora Plantonista do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro que negou apreciar o pedido de suspensão dos efeitos da ordem de bloqueio do repasse de ICMS, proferida em processo administrativo pelo Juiz Gestor de Precatórios do Tribunal, sob o argumento de que a hipótese não se adequaria àquelas previstas e subordinadas à análise pelo plantão judiciário de 2ª instância. 
    Verifica-se que não há efetivamente segurança a ser suspensa, pois não foi proferida decisão concessiva ou negativa do pedido liminar formulado, apenas se deixou de apreciá-lo por não se enquadrar nas hipóteses de acionamento do plantão judiciário. 
    Inexistindo decisão que conceda ou negue a segurança pleiteada na origem, ausente o interesse de agir no presente pedido suspensivo, por não haver necessidade e a utilidade no presente provimento judicial, que não tem aptidão para produzir os efeitos pretendidos pelo autor. 
    A presente contracautela apenas teria aptidão para suspender a decisão que deixou de analisar o pedido formulado em plantão judicial, mas sem poder conferir-lhe conteúdo decisório, sob pena de supressão da instância judiciária competente para proferir tal decisão. 
    Inexistindo interesse de agir por parte do requerente na suspensão de decisão que deixa de apreciar o pedido liminar por não se enquadrar em hipótese de acionamento do plantão judicial, há de se promover a extinção do presente processo. 
    Em face do exposto, opina o PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA pela extinção do presente pedido suspensivo, sem resolução do mérito, por falta de interesse de agir. ”
    Destarte, tendo sido o writ de origem impetrado pelo Município ora requerente, incabível se revela o presente pedido de suspensão por ele ajuizado, sobretudo se considerada a ausência de interesse de agir do requerente na pretensão de suspensão de decisão que carece de conteúdo decisório, devendo referida pretensão cautelar da Municipalidade ser exercida pelas vias recursais cabíveis. 
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992. 
    Publique-se. Int.
    Brasília, 11 de fevereiro de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente