Tribunal: STF
Processo: RE 1313377
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-03
Data de publicação: 2021-05-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de três Recursos Extraordinários interpostos em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (Vol. 5, fl. 115)
    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. POSTULAÇÃO DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO QUE DESAFETOU PARTE DE ÁREAS INSTITUCIONAIS DE LOTEAMENTO PARA CONSTRUÇÃO DE CASAS POPULARES. VIOLAÇÃO À LEI N.º 6.766/79. INEXISTÊNCIA. 
    I. Trata-se de ação popular, na qual se objetiva a declaração de nulidade de ato administrativo, visando à construção de casas populares em parte de área institucional de loteamento, no Município de Eusébio/CE, por violação a dispositivos da Lei Federal n.º 6.766/79. 
    II. Admitida ação popular pela relevância do mérito nela discutido. 
    III. A prova da cidadania, para ingresso em Juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda. Não é exigível que para propor ação popular tenha o postulante de pertencer à zona eleitoral do município contra qual se ajuíza a ação. Ter legitimidade para ingressar em Juízo é ser considerado cidadão. 
    IV. O direito de propriedade, assegurado a todo cidadão como um direito de cunho fundamental, a teor do art. 5º, XXII, da Constituição Federal, deixou de ser absoluto e ilimitado para sofrer limitações no intuito de atender à sua função social, em defesa do interesse maior do povo. 
    V. O art. 17 da Lei 6.766/79, apontado como violado para o fim de fundamentar esta Ação Popular refere-se ao loteador e não ao ente Municipal. Incabível interpretação extensiva com o intuito de impor restrições nele contidas a pessoa jurídica de Direito Público não mencionada no texto legal. 
    VI. Desafetação de áreas procedida por Lei Municipal válida. 
    VII. Evidente choque de Direitos Fundamentais: "direito de propriedade" (dos autores que buscam anular a desafetação de áreas institucionais para a construção de casas populares, com possível desvalorização dos seus imóveis) e "direito à propriedade" (consubstanciado na ação do Município de construir as referidas casas para o povo carente da localidade). 
    VIII. Irrazoável demolir casas populares em avançado estágio de construção, muito menos as expensas de quem não deu causa ao conflito de interesses. 
    IX. Apelações da Caixa Econômica Federal, do Município de Eusébio, da Construtora CHC Ltda. e remessa oficial providas, invertido o ônus da sucumbência.”
     Opostos Embargos Declaratórios por DANIEL CARVALHO MONTENEGRO e Outros (fl. 119, Vol. 5), foram rejeitados (Vol. 6, fl. 43).
    No apelo extremo interposto por DANIEL CARVALHO MONTENEGRO e outros, (Vol. 6, fl. 73), com amparo no art. 102, III, “a”, “c” e “d”, da Constituição Federal, sustenta-se violação aos artigos 5º, XXII e LXXIII; 30, VIII; 170, II; e 182 § 3º, da Constituição, pois: 
    (a) “[...] a construção das casas populares recai sobre áreas verdes e institucionais pertencentes a loteamento urbano, não se podendo perder de vista que o preço de tais áreas integraram o valor dos lotes adquiridos pelos atuais proprietários, já que foram pagos pelos mesmos, com a promessa de que as áreas verdes e institucionais lhe iriam servir para construção de escolas, praças, creches, etc” (Vol. 6, fls. 78-79); 
    (b) “o Município do Eusébio esta confiscando a área institucional prevista desde a criação do loteamento, afinal, a mesma é concedida com finalidade previamente definida (…) não podendo ser desnaturada em claro prejuízo a coletividade e aos atuais proprietários do loteamento Hípica Park” (Vol. 6, fl. 79);
    (c) “o verdadeiro expropriado não é o loteador e sim o adquirente dos lotes, posto que não se admite que o empreendedor (…) não vá inserir na planilha de custo o valor das áreas expropriandas para, futuramente, lançar esse custo no preço de cada lote, a ser pago por cada adquirente” (Vol. 6, fl. 81); 
    (d) “os bens de uso comum do povo, áreas verdes e áreas institucionais, espaços destinados aos equipamentos urbanos e equipamentos comunitários e espaços livres, vias de comunicação, parques, jardins, praças, áreas de lazer ou recreio e de sistema de circulação de veículos, pedestres e semoventes, áreas destinadas a edifícios públicos existentes em um loteamento urbano não podem ser objeto de desafetação e, portanto, não são suscetíveis de alienação ou de cessão de direito de uso, enfim, de uso privativo propiciado pelas casas populares que se pretende construir” (Vol. 6, fl. 83); 
    (e) “[...] as chamadas áreas verdes e áreas institucionais, concedidas ao Município quando do registro do loteamento, devem ser utilizadas em benefício de todos os munícipes, tornando-se bens de uso comum do povo, escolas, praças etc., mas nunca em uma área para construção de casas populares, em benefício exclusivo de uma parcela da população e aumentando-se, a densidade populacional” (Vol. 6, fl. 84); e
    (f) “com a desafetação promovida pelo município para a construção das casas populares, foram totalmente consumidas as áreas livres, verdes e institucionais, não restando praticamente nada a este título dentro do loteamento Hípica Park o u configura evidente lesão ao art. 40 da Lei 6.766/79” (Vol. 6, fl. 88).
    Quanto ao Recurso Extraordinário interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (Vol. 6, fl. 123), com amparo no artigo 102, III, “a”, da CF/1988, alega-se violação aos artigos 5º, caput; 6º; 182; e 225, da Constituição, aos argumentos de que: 
    (a) o ente público municipal, juntamente com instituição financeira pública e ente particular, sob o argumento de que construir casas populares para o povo, contrariou regras de direito urbanístico e direito ambiental ao desafetar bens de uso comum, causando prejuízo aos atuais moradores;
    (b) “a construção de unidades habitacionais, destinadas a pessoas de baixa renda ou não, deve obedecer às disposições legais e regulamentares pertinentes, sob, pena de inviabilizar-se o acesso à moradia, à adequada ordenação do espaço urbano, além de, sob ponto de vista material, fomentar conflitos sociais na área afetada, sendo função do Poder Público e de seus agentes de fomento garantir tais direitos de terceira geração” Vol. 6, fl. 127)
    (c) “[...] o Poder Público Municipal está submetido às normas de direito estadual e federal, de modo que não poderia agir em descompasso com o disposto na Lei no 6.766/79, causando prejuízo à coletividade, sem procurar mitigar tais consequências danosas ao meio ambiente urbano” (Vol. 6, fl. 127); e 
    (d) “[...] os bens destinados aos municípios pela Lei no 6.766/79 o são para garantir que o Poder Público poderá, executar a contento obras de facilitação do exercício da sadia vida em comunidade (praças, parques, prédios públicos etc) e não que vá, transformando-se em empreendedor, perturbar o tênue equilíbrio de uma região” (Vol. 6, fl. 128); e
    (e) “não se deve, por princípio de justiça, sacrificar o interesse coletivo, direito fundamental a um espaço público adequado, pelo qual as autoridades deveriam zelar, para garantir o acesso à moradia das 529 famílias potencialmente beneficiadas com as construções irregulares, pois são justamente essas famílias de baixa renda, em um segundo momento, as mais prejudicadas pela conduta ilegal e lesiva dos ora Recorridos” (Vol. 6, fl. 128).
    Em relação ao Recurso Extraordinário interposto pela UNIÃO (Vol. 7, fl. 89), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição, aponta-se violação ao artigo 182 da Constituição Federal, já que:
    (a) “[...] o que fez o Município de Eusébio foi justamente desafetar uma área de espaços livres de uso público para construir casas populares, fazendo nascer um novo empreendimento onde a lei do parcelamento urbano determinou fosse área livre, de circulação, com parques e praças” (Vol. 7, fl. 96); e 
    (b) “a desafetação foi irregular e afrontou a legislação federal, pois as áreas livres, destinadas às praças ou a áreas de lazer instituídas pelo loteador ao estabelecer e registrar o loteamento são repassados ao Município, mas pertencem a coletividade, não podendo o Poder Municipal cometer um desvio de finalidade e promover a construção de casas populares” (Vol. 7, fl. 96).
    É o relatório. Decido. 
    Considerando a similitude da matéria posta a debate, bem como dos artigos apontados como violados, os Recursos Extraordinários serão analisados conjuntamente.
    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.
    A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 
    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento dos Recursos Extraordinários.
    Além disso, eis os fundamentos do Tribunal de origem para decidir pela validade do ato de desafetação das áreas livres e de lazer do condomínio Hípica Park, promovido pelo Município de Eusébio (Vol. 5, fls. 110-112):
    “A questão, conforme relatado, se refere à Ação Popular, objetivando a declaração de nulidade de "ato administrativo" para a construção de casas populares em parte de áreas públicas do loteamento "Hípica Park", que teria violado dispositivos da Lei Federal n° 6.766/79 e de Leis Municipais.
    [...]
    No mérito vê-se que a razão que moveu os autores a manejarem uma Ação Popular, foi a discordância com a desafetação de parte de áreas públicas municipais do loteamento ou condomínio onde têm unidades (lotes) de sua propriedade. No caso, a desafetação aconteceu através de Leis Municipais e as Leis que desafetaram as mencionadas áreas do loteamento, autorizaram o Poder Executivo a tomar as providências necessárias à sua nova destinação. Foi um processo legal e muito usual nas administrações municipais. Não se trata de um ato administrativo lesivo ao patrimônio público, mas de mudança de destinação de um 'bem público, prevista inclusive no Código Civil, e possível quando seguido o procedimento prescrito para tal. Assim foi feito, a Câmara Municipal aprovou as leis 634, 635 e 636 de 24 de abril de 2006.
    Como foi dito, trazem os autores como, fundamento para esta Ação Popular a violação à Lei Federal 6.766/79, e especialmente ao seu art. 17, correlacionando-o com outros dispositivos da referida Lei, como também apontam violação a Leis Municipais. 
    Do referido artigo infere-se claramente que as restrições nele contidas dizem respeito ao LOTEADOR, isto é, ao PARTICULAR que loteia um seu imóvel, mas não inclui o Poder Público. Por conseguinte, o artigo invocado é imprestável para configurar a violação apontada, pois o ato foi perpetrado pelo ente Municipal. 
    Ante a evidente e completa inadequação e inaplicabilidade deste dispositivo ao caso concreto, buscam os autores utilizar a interpretação sistêmica (com outros artigos da mesma lei) e a extensiva (art.17), alegando que o mesmo vale também para o Poder Público. 
    Examinados os demais artigos (como o art. 22) melhor sorte não traz aos autores, ao contrário, deixam evidente que a Lei se dirige a regular os atos dos particulares. 
    O ponto mais relevante da fundamentação está na alegada possibilidade de ser dada interpretação extensiva ao art. 17, estendendo as vedações nele contidas ao Poder Público. É princípio da hermenêutica jurídica que a interpretação extensiva não pode ser utilizada para restringir direitos, vedar atos ou impor obrigações. Muito especialmente neste caso concreto, pois sendo esta lei 6.766 de 1979, logo anterior à Constituição de 1988, uma interpretação extensiva do art. 17, visando restringir o âmbito de atuação do Poder Publico, estaria vedando o Município de Eusébio de implementar um Direito Fundamental estabelecido na Carta Magna, qual seja, o direito à moradia (art. 6° caput da CF/88)). Tal interpretação feriria frontalmente a Constituição cidadã, sendo, portanto inconstitucional. A doutrina (Canotilho) e a jurisprudência, inclusive desta Corte, admitem a interpretação "conforme", mas a interpretação "desconforme" a Constituição, interpretar extensivamente uma norma contra Direito Fundamental não é admissível no universo jurídico. A Lei 6.766/79 não foi violada porque ela não é aplicável ao caso concreto. 
    Quanto à possível violação de Leis Municipais, é preciso não esquecer que no ordenamento jurídico existe uma hierarquia das normas. Lembro que as Leis que os autores aqui apontam como violadoras são normas da mesma hierarquia das apontadas como violadas. Logo, se desconformidade houvesse, o que não me parece, a lei posterior revoga a anterior, sobretudo tratando-se de leis especiais.
    Colho reforço, trazem os autores o exemplo de legislação ideal - o art. 180 da Constituição do Estado de São Paulo. O Brasil é um Estado Federal, os entes federados têm as suas Constituições estaduais. O Ceará, como o Município de Eusébio não estão adstritos a São Paulo, nem têm que tomar São Paulo como paradigma para as suas normas jurídicas ou para solução dos seus problemas internos. 
    Esta, na verdade, é uma paradoxal Ação Popular e o que dela se extrai é um choque de Direitos Fundamentais - direito de propriedade por um lado e direito à propriedade, por outro. Maneja-se uma Ação Popular para salvaguardar direito de propriedade (dos autores de não verem diminuída sua área de uso comum que inclusive pagaram por ela quando adquiriram o terreno; nem desvalorizado seu imóvel pela proximidade de um conjunto habitacional popular) o que os leva a procurar impedir a concretização de outro direito fundamental inscrito na Constituição Federal - direito à propriedade, consubstanciado nas casas populares que o Poder Público estava construindo para o povo. 
    Para os autores não é possível desafetar parte de área pública do Hípica Park para construção de casas populares em Precabura! O mesmo lugar, dois nomes, até neles se percebe a diferença social. Na realidade isto quer dizer, não é admissível que pobres venham morar nas proximidades de um condomínio porque isto vai desvalorizar os seus respectivos imóveis. 
    Num Município como Eusébio, cujos dados podem ser consultados no último Censo do IBGE, deixar dezenas de famílias sem teto, quando poderiam há 4 ou 5 anos estar morando em casas dignas, é inaceitável. Quem pagará o preço social pelos prejuízos causados? Demolir o que já foi construído é irrazoável e muito menos às expensas de quem não deu causa, como a CEF e a construtora contratada. 
    Do choque dos Direitos Fundamentais aqui postos, entendo que há de prevalecer o direito à propriedade, enquanto os titulares do direito de propriedade poderão buscar ressarcimento por eventuais danos e prejuízos através de ações próprias que não se identificam com os fins de uma Ação Popular.”
    A análise da pretensão recursal depende da revisão das provas dos autos, o que é incabível em sede de recurso extraordinário, conforme consubstanciado na Súmula 279/STF (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 
    Nesse sentido:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESAFETAÇÃO DE ÁREA VERDE PELO MUNICÍPIO DE UBERLÂNDIA. POSTERIOR PARCELAMENTO. CRIAÇÃO DE PARQUE. ALEGAÇÃO DE AGRESSÃO AO PATRIMÔNIO VALORATIVO DA SOCIEDADE LOCAL. DANO MORAL COLETIVO. IMPOSSIBILIDADE DE PRÉVIA ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICOPROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE 1.178.400, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe de 7/2/2019)
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. ÁREA VERDE. BEM PÚBLICO DE USO COMUM. LOTEAMENTO DE MORADIA POPULAR URBANA. PROJETO APROVADO E REGISTRADO. POSTERIOR DESAFETAÇÃO PARA BEM DOMINICAL. IMPOSSIBILIDADE. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULAS STF 280 E 279. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL AUTÔNOMO INATACADO: DEVER DE PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE IMPUTADO AOS PARTICULARES E AO PODER PÚBLICO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283. RECURSO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.” (AI 790.398, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 21/6/2013)
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS.
    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que o julgado recorrido foi publicado antes da vigência da nova codificação processual.
    Brasília, 3 de maio de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente