Tribunal: STF
Processo: ADI 5413
Classe: ADI
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-26
Data de publicação: 2021-07-26

Ementa:

Inteiro teor:
Ação direta de inconstitucionalidade. Ausência de impugnação da totalidade do quadro normativo complexo de regência da matéria. Depósitos judiciais no Estado do Ceará. Normas revogadas. Repristinação indesejada. Ausência de aditamento da petição inicial. Identidade de objeto com a ADI 5414/CE alterada. Negativa de seguimento.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB –, contra a Lei nº 15.878/2015 do Estado do Ceará, que “Dispõe sobre o Sistema de Conta Única de Depósitos sob aviso à disposição da justiça”.
    2. A requerente sustenta a inconstitucionalidade do diploma normativo estadual atacado, forte nos arts. 2º; 5º, caput e LIV; 24, I e § 1º; e 148, I e II, da Constituição da República. Alega que o Estado atuou fora de sua competência suplementar em matéria de direito financeiro, pois a legislação impugnada viola norma geral editada pela União.
    Afirma que, ao prever a utilização dos depósitos judiciais pelo Poder Executivo estadual, sem garantia de devolução imediata para o jurisdicionado, a lei estadual institui modalidade de empréstimo compulsório sem observância das exigências constitucionais, qualificável como confisco, além de afrontar os postulados do devido processo legal e da separação entre os Poderes. 
    Pede, ao fim, o deferimento de medida cautelar de suspensão da eficácia da Lei 15.878/2015 do Estado do Ceará e, no mérito, a declaração da inconstitucionalidade da lei. 
    3. Adotei o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999. 
    4. A Assembleia Legislativa do Estado do Ceará ressalta que a matéria de direito financeiro é de competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal.
    Nega a existência de violação da separação de Poderes, à alegação de que os depósitos judiciais possuem caráter meramente administrativo. Afirma, também, que o uso dos recursos advindos de depósitos judiciais pelo Estado busca atender o interesse público. 
    5. O Governador do Estado do Ceará alega, preliminarmente, a ilegitimidade ativa da requerente, por ausência de pertinência temática, bem como a inadmissibilidade da ação direta, ao fundamento de que eventual declaração de inconstitucionalidade da legislação impugnada acarretaria a repristinação de lei anterior com o mesmo suposto vício.
    No mérito, afirma que a lei estadual impugnada não viola norma geral da União, uma vez que regula objeto distinto. Segue alegando que deve ser presumido que o Estado cumprirá com a sua obrigação de garantir a devolução do valor depositado.
    Defende que a lei impugnada, ao contrário do alegado na petição inicial, previu procedimento de bloqueio de dinheiro diretamente na Conta Única do Tesouro Estadual justamente para assegurar ao jurisdicionado o saque do depósito.
    Finalmente, sustenta que, na hipótese de insuficiência do fundo de reserva de 30% do valor depositado, a solução a ser adotada deve ser a interpretação conforme a Constituição, de modo a adequar o percentual. 
    6. A Advocacia-Geral da União manifesta-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela procedência do pedido. Alega, preliminarmente, a ausência de impugnação adequada de todo o complexo normativo.
    Afirma que a legislação impugnada tratou de Direito Processual Civil, matéria de competência privativa da União (CF art. 22, I). 
    Subsidiariamente, caso a matéria tratada na lei seja considerada de Direito Financeiro, cuja competência é concorrente entre União e Estados (CF art. 24, I), aduz que o Estado do Piauí atuou além dos limites de sua competência suplementar, contrariando norma geral editada pela União.
    7. A Procuradoria-Geral da República requer a intimação da parte requerente para, querendo, realizar o aditamento da petição inicial para impugnar também as Leis Estaduais 13.480/2004 e 12.643/1996, bem como os diplomas que as alteraram, com base na mesma causa de pedir exposta na exordial. No mérito, o parecer é no sentido da procedência do pedido:
    “CONSTITUCIONAL. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 15.878/2015, DO ESTADO DO CEARÁ. SISTEMA DE CONTA ÚNICA DE DEPÓSITOS DA JUSTIÇA ESTADUAL. IDENTIDADE DE OBJETO DAS ADIs 5.413 E 5.414/CE. APENSAMENTO E JULGAMENTO CONJUNTO. DEFESA DA AUTONOMIA E FUNCIONAMENTO DO JUDICIÁRIO. LEGITIMIDADE ATIVA DA AMB. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DO COMPLEXO NORMATIVO. LEIS ANTERIORES SOBRE A MATÉRIA, COM ALCANCE DIVERSO. INTIMAÇÃO PARA ADITAR O PEDIDO. MÉRITO. USO DE DEPÓSITOS JUDICIAIS PARA NECESSIDADES DO PODER EXECUTIVO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. OFENSA AO DIREITO DE PROPRIEDADE, AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, À DIVISÃO FUNCIONAL DO PODER E À VEDAÇÃO DE CONFISCO. 
    1. O tema afeto à administração de recursos provenientes de depósitos judiciais constitui matéria de caráter processual, cuja competência é privativa da União, na forma do art. 22, I, da Constituição da República. 
    2. A lei impugnada institui verdadeiro mecanismo de empréstimo compulsório, em detrimento das partes processuais com direito a levantamento de depósito judicial no curso ou ao término de processo.
    3. Ao permitir apropriação de bens em favor do poder público sem o devido processo legal, a lei ofende o art. 5º , XXII e LIV, da Constituição do Brasil.
    4. Depósitos judiciais são valores confiados pelas partes processuais ao Judiciário, que tem o dever de os administrar, torna-se depositário da quantia entregue e deve restituí-la ao final do processo. É vedado ao Executivo apropriar-se desses valores, sob pena de contrariar o princípio da divisão funcional do poder.
    5. Parecer pelo conhecimento e procedência do pedido”.
    8. Admiti, como amicus curiae, o Banco Central do Brasil. 
    9. Instada a se pronunciar sobre o teor das informações do Governador do Estado do Ceará, bem como das manifestações da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República, a AMB quedou-se inerte.
    É o relatório.
    Decido.
    10. A presente ação direta não se credencia ao conhecimento. 
    Conforme suscitado nas manifestações da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República, as normas relativas aos depósitos judiciais no Estado do Ceará integram um quadro normativo composto ao longo do tempo.
    O Governador do Estado do Ceará e a Advocacia-Geral da União apontam a inadmissibilidade da ação direta, à alegação de que a declaração de inconstitucionalidade da lei atacada resultaria na repristinação da Lei nº 13.480/2004 e de dispositivos revogados das Leis nº 12.643/1996 e 14.415/2009, que padecem dos mesmos vícios de inconstitucionalidade suscitados pelos autores.
    A Procuradoria-Geral da República, por sua vez, exarou parecer no mesmo sentido e, ao final: “a fim de prestigiar celeridade, economia processual e eficiência na jurisdição, requer o Procurador-Geral da República que sejam os requerentes intimados para, se desse modo entenderem, aditar a petição inicial destas ADIs, em face das Leis 13.480/2004 e 12.643/1996 (e dos diplomas que as alteraram), com base na mesma causa de pedir”. Intimada, a parte autora não se manifestou, porém.
    Há jurisprudência desta Suprema Corte a exigir a impugnação da norma revogada que contenha o mesmo vício de inconstitucionalidade do dispositivo normativo objeto do controle concentrado, sob pena de não conhecimento da ação. Nesse sentido:
    “1. Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Aposentadoria Compulsória de Magistrados, Membros do Ministério Público e Membros do Tribunal de Contas da União aos 70 anos de idade. 3. Emenda nº 20/1998. 4. Inexistência de alteração substancial dos dispositivos impugnados pelo poder constituinte derivado reformador. 5. Impossibilidade de declaração de inconstitucionalidade da norma impugnada quando a norma por ela revogada padece do mesmo vício de inconstitucionalidade e não foi objeto da ação direta (ADI nº 2132, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 05.04.02). 6. Mesmo que houvesse sido argüida a inconstitucionalidade material da norma constitucional originária, sua inconstitucionalidade não poderia ser declarada na esteira dos precedentes desta Corte(ADI nº 815, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 10.05.96). 7. Ação direta não conhecida”. (ADI 2883, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2006, DJ 09-03-2007 PP-00025 EMENT VOL-02267-01 PP-00054)
    “CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. RESOLUÇÃO Nº 98/89 QUE APROVOU CONVÊNIO NA FORMA DA LC 24/75, EM QUE AUTORIZA ESTADOS E O DISTRITO FEDERAL A CONCEDERAM 'A ISENÇÃO DO ICMS EM OPERAÇÕES COM ÁGUA NATURAL CANALIZADA, NAS HIPÓTESES PREVISTAS NA LEGISLAÇÃO ESTADUAL'. EDIÇÃO DO CONVÊNIO 77/95, DO MINISTÉRIO DA FAZENDA, QUE AUTORIZA RIO DE JANEIRO E RIO GRANDE DO SUL A REVOGAREM A ISENÇÃO DO ICMS PARA A ÁGUA CANALIZADA. RESOLUÇÃO Nº 2.679/96, QUE LEVA A EFEITO O CONVÊNIO 77/95. REQUERIDA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS DOIS ÚLTIMOS ATOS NORMATIVOS, SOB A ALEGAÇÃO DE: 1)ERRÔNEA CLASSIFICAÇÃO DE ÁGUA CANALIZADA COMO MERCADORIA; 2)LEGITIMIDADE DOS ESTADOS E DISTRITO FEDERAL PARA FIRMAR CONVÊNIOS QUE TRATEM DE ISENÇÃO DE ICMS, NA FALTA DE LEI COMPLEMENTAR. NECESSÁRIA A COMPREENSÃO DA EXTENSÃO DA HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA DO ICMS – ART. 155, II, CF, PARA IDENTIFICAR O QUE CONSTITUI OU NÃO FATO GERADOR DO ICMS. JURISPRUDÊNCIA DESTE TRIBUNAL QUE ENTENDE NÃO SER A ÁGUA CANALIZADA MERCADORIA SUJEITA A TRIBUTAÇÃO PELO ICMS, POR TRATAR-SE DE SERVIÇO PÚBLICO. EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, SE A SUSPENSÃO DA NORMA IMPUGNADA FIZER RESSURGIR NORMA ANTERIOR TAMBÉM INCONSTITUCIONAL, ESTAS DEVERÃO SER IMPUGNADAS NA INICIAL. O QUE NÃO SUCEDEU. SE DECIDIR ESTE TRIBUNAL PELA INCONSTITUCIONALIDADE DO CONVÊNIO 77/95 HAVERÁ A REPRISTINAÇÃO DO CONVÊNIO ANTERIOR - Nº 98/89. AÇÃO NÃO CONHECIDA”. (ADI 2224, Relator(a): NÉRI DA SILVEIRA, Relator(a) p/ Acórdão: NELSON JOBIM, Tribunal Pleno, julgado em 30/05/2001, DJ 13-06-2003 PP-00011 EMENT VOL-02114-02 PP-00252)
    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: EFEITO REPRISTINATÓRIO: NORMA ANTERIOR COM O MESMO VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE. I. - No caso de ser declarada a inconstitucionalidade da norma objeto da causa, ter-se-ia a repristinação de preceito anterior com o mesmo vício de inconstitucionalidade. Neste caso, e não impugnada a norma anterior, não é de se conhecer da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes do STF. II. - ADIn não conhecida”. (ADI 2574, Relator(a): CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 02/10/2002, DJ 29-08-2003 PP-00017 EMENT VOL-02121-04 PP-00782)
    “- Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 3.347, de 29.12.99, do Estado do Rio de Janeiro. - Embora o requerente se refira a toda a Lei em causa, exclui ele expressamente dos ataques relativos à inconstitucionalidade formal e material os seus artigos 5º, 6º e 7º, bem como só fundamenta a ação quanto aos artigos 1º e 4º e aos dispositivos grifados do Anexo (Tabela), a que eles aludem, constantes dessa mesma Lei, sem fazer qualquer alegação de inconstitucionalidade no tocante aos artigos 2º, 3º e 8º, razão por que se tem como objeto desta ação apenas os referidos artigos 1º e 4º e os dispositivos grifados do Anexo "A". - Com relação ao artigo 4º, não se pode conhecer da presente ação no tocante a ele, porque, quer quanto à alegação de inconstitucionalidade formal, quer quanto à alegação de inconstitucionalidade material, se julgadas procedentes, dessa procedência resultaria a restauração imediata da eficácia da redação originária do artigo 9º da Lei 2.662, de 27 de dezembro de 1996, que estariam eivados dos mesmos vícios apontados como neles incidente a nova redação desse dispositivo legal. - Quanto ao artigo 1º, não têm relevância jurídica, em exame para a concessão de liminar, as alegações de inconstitucionalidade formal e material contra ele. - Finalmente, no tocante aos itens impugnados do Anexo dessa Lei estadual, não se pode conhecer da presente ação direta, porquanto a eles se aplica o princípio de que não é de se conhecer da ADIN, se, declarada a inconstitucionalidade formal de um dispositivo normativo, dessa declaração resultar a restauração imediata do por ele revogado, que apresenta o mesmo vício de inconstitucionalidade e que não foi objeto da referida ação. Ação direta conhecida em parte, e nela indeferido o pedido de liminar”. (ADI 2132 MC, Relator(a): MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 01/02/2001, DJ 05-04-2002 PP-00037 EMENT VOL-02063-01 PP-00014)
    Trata-se da chamada repristinação indesejável, que seria resultado da declaração de inconstitucionalidade de uma norma revogadora sem que tenha havido a prévia impugnação da legislação revogada com o mesmo vício.
    É cediço que este Supremo Tribunal Federal abrandou tal entendimento, ao julgamento da ADI 3239, cujo acórdão redigi, assim ementado:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO Nº 4.887/2003. PROCEDIMENTO PARA IDENTIFICAÇÃO, RECONHECIMENTO, DELIMITAÇÃO,DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DAS TERRAS OCUPADAS POR REMANESCENTES DAS COMUNIDADES DOS QUILOMBOS. ATO NORMATIVO AUTÔNOMO. ART. 68 DO ADCT. DIREITO FUNDAMENTAL. EFICÁCIA PLENA E IMEDIATA. INVASÃO DA ESFERA RESERVADA A LEI. ART. 84, IV E VI, "A", DA CF. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. INOCORRÊNCIA. CRITÉRIO DE IDENTIFICAÇÃO. AUTOATRIBUIÇÃO. TERRAS OCUPADAS. DESAPROPRIAÇÃO. ART. 2º, CAPUT E §§ 1º, 2º E 3º, E ART. 13, CAPUT E § 2º, DO DECRETO Nº 4.887/2003. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. INOCORRÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. Ato normativo autônomo, a retirar diretamente da Constituição da República o seu fundamento de validade, o Decreto nº 4.887/2003 apresenta densidade normativa suficiente a credenciá-lo ao controle abstrato de constitucionalidade. 2. Inocorrente a invocada ausência de cotejo analítico na petição inicial entre o ato normativo atacado e os preceitos da Constituição tidos como malferidos, uma vez expressamente indicados e esgrimidas as razões da insurgência. 3. Não obsta a cognição da ação direta a falta de impugnação de ato jurídico revogado pela norma tida como inconstitucional, supostamente padecente do mesmo vício, que se teria por repristinada. Cabe à Corte, ao delimitar a eficácia da sua decisão, se o caso, excluir dos efeitos da decisão declaratória eventual efeito repristinatório quando constatada incompatibilidade com a ordem constitucional. (...) Improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade material do art. 13 do Decreto 4.887/2003. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente”. (ADI 3239, Relator(a): CEZAR PELUSO, Redatora p/ Acórdão: ROSA WEBER, Tribunal Pleno, Dje 01.02.2019)
    A considerar, contudo, na espécie, o aditamento da petição inicial da ADI 5414/CE, cujo objeto inicial é a mesma lei impugnada na presente ação direta, a inviabilizar, por qualquer ângulo, a apreciação, nesta ADI, das normas revogadas apenas no plano da eficácia da decisão, é dizer, para decidir sobre eventual efeito repristinatório decorrente da declaração de inconstitucionalidade da norma impugnada, de modo a admiti-lo ou recusá-lo.
    11. Ante o exposto, forte no art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade.
    Publique-se.
    Brasília, 26 de julho de 2021. 
Ministra Rosa Weber 
Relatora