Tribunal: STF
Processo: Rcl 47409
Classe: Rcl
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-21
Data de publicação: 2021-05-21

Ementa:

Inteiro teor:
Reclamação Constitucional. Taxa de Prevenção e Extinção de Incêndio. Instituída pelo Estado do Rio de Janeiro. Alegação de descumprimento de decisão proferida em sede de Repercussão Geral. RE 643.247-RG (Tema 016). Ausência de esgotamento das instâncias ordinárias. Impossibilidade de utilizar reclamação como sucedâneo recursal. Alegação de afronta à ADI 2.908. Transcendência dos motivos determinantes. Inaplicabilidade. Negativa de seguimento.
    Vistos etc. 
    1. Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, proposta por Edir Luiz Romeiro, com fundamento nos arts. 102, I, “l”, da Constituição Federal, 988, III, do CPC e 156 e seguintes do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, contra decisão proferida pela Décima Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0090038-58.2020.8.19.0000, à alegação de afronta à autoridade das decisões tomadas na ADI 2.908 e no RE 643.247-RG (Tema 016).
    2. Narra o reclamante que a decisão reclamada, proferida pelo TJRJ, violou o entendimento desta Suprema Corte, exarado na ADI 2.908 e no RE 643.247, no sentido da impossibilidade de cobrança de taxa de combate a incêndio, ante a ausência de serviço específico e divisível, a demonstrar que o “serviço deveria ser financiado por arrecadação de imposto e não por taxa”.
    3. Sustenta ser vedado que as atividades típicas de Estado, como a de segurança pública prestada pelo Corpo de Bombeiros, sejam remuneradas por meio de taxas, “tendo em vista que toda a coletividade se favorece destas, devendo ser, portanto, instituídas por imposto”.
    4. Requer seja concedida medida liminar para suspender os efeitos da decisão reclamada. No mérito, busca a procedência da reclamação, com a consequente cassação do ato decisório impugnado.
    Pede, ademais, o benefício da justiça gratuita.
    5. Deixo de determinar a citação da parte beneficiária do ato judicial reclamado, em decorrência da manifesta inviabilidade da reclamação. Igualmente, dispenso a intimação da autoridade reclamada para prestar informações, bem como do Procurador-Geral da República para ofertar parecer, em razão do caráter repetitivo do litígio.
    É o relatório.
    Decido.
    1. De início, defiro o benefício da justiça gratuita ao reclamante. À luz dos arts. 98 e 99, §§ 2º e 3º, do Código de Processo Civil, tenho que o direito das pessoas físicas à gratuidade de justiça se dá mediante simples afirmação da insuficiência de recursos para pagar as custas e as despesas do processo, sem prejuízo do sustento próprio ou de sua família. 
    A dicção do Código de Processo Civil abraçou a jurisprudência firmada por esta Suprema Corte segundo a qual, observado o cenário processual, há presunção de veracidade da alegação de insuficiência de recursos das pessoas físicas, bastando-lhes a mera declaração da ausência de condições econômicas para arcar com os gastos do processo judicial para obtenção do benefício, ressalvada, todavia, eventual responsabilidade civil e criminal pela inverdade das alegações. Precedentes: Rcl 31.713-AgR-ED-ED/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 10.6.2019; RE 245.646-AgR/RN, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 13.02.2009; Rcl 44.799/RJ, de minha relatoria, decisão monocrática, DJe 02.12.2020. 
    2. A reclamação prevista nos arts. 102, I, l e 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal, é cabível nos casos de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, descumprimento de autoridade de decisão proferida no exercício de controle abstrato de constitucionalidade ou em controle difuso, desde que, neste último caso, se cuide da mesma relação jurídica e das mesmas partes, ou desobediência à súmula vinculante.
    3. A questão jurídica controvertida na presente reclamação constitucional consiste na violação da autoridade da ADI 2.908 e do RE 643.247-RG, por decisão em que negada a suspensão da exigibilidade dos débitos referentes à taxa de incêndio cobrada pelo Estado do Rio de Janeiro.
    4. Por oportuno, colaciono a decisão reclamada, na fração de interesse (destaquei):
    “A questão posta a apreciação diz respeito à possibilidade de se declarar, liminarmente, a inexigibilidade da taxa de incêndio cobrada pelo agravado, ao argumento de inconstitucionalidade da referida exação. 
    O autor/recorrente sustenta que a Taxa de Serviços Estaduais relativa à Prevenção e Extinção de Incêndios (“Taxa de Incêndio”) tem como fato gerador a prestação de atividade essencial geral e indivisível pelo Corpo de Bombeiros, sendo de utilidade genérica, razão pela qual deve ser custeada pela receita dos impostos. 
    A Taxa de Prevenção e Extinção de Incêndio, exigida pelo Estado do Rio de Janeiro, tem como fato gerador o serviço de prevenção e extinção de incêndio, prestado ou colocado à disposição de unidades imobiliárias de utilização residencial ou não-residencial, ocupadas ou não, consoante expressa o artigo 1° do Decreto n. 3.856/80, in verbis: 
    ‘Art. 1º - Constituem fato gerador da taxa de serviços de prevenção e extinção de incêndio, prestados ou colocados à disposição de unidades imobiliárias de utilização residencial ou não-residencial, ocupadas ou não. Parágrafo único – Considera-se unidade imobiliária qualquer espécie de construção de utilização residencial ou destinada ao exercício de atividade comercial, produtora, industrial e prestadora de serviço.’
    Tendo em vista que o referido tributo vem sendo exigido há décadas, sem que tenha sido declarada sua inconstitucionalidade, evidencia-se que o recorrente não logrou êxito em demonstrar a probabilidade do direito, mormente diante da necessidade de cognição exauriente no que tange ao fato gerador da taxa de incêndio. 
    Em breve síntese, a atividade realizada pelo Corpo de Bombeiro Militar tem natureza de política de segurança pública e deverá ser custeada com a verba arrecadada dos impostos. 
    No entanto, em caso de o tributo em questão ser utilizado para custear uma atividade de fiscalização preventiva destinada a evitar que haja incêndios e sinistros, em típico exercício do poder de polícia, seria constitucional a exação. 
    Ademais, releva assinalar que no RE nº 643247 (Tema nº. 16), discutiu-se a constitucionalidade da taxa de incêndio instituída pelo Município de São Paulo, resultando em tese de repercussão geral, in verbis: 
    ‘A segurança pública, presentes a prevenção e o combate a incêndios, faz-se, no campo da atividade precípua, pela unidade da Federação, e, porque serviço essencial, tem como a viabilizá-la a arrecadação de impostos, não cabendo ao Município a criação de taxa para tal fim.’
    Contudo, o tributo objeto da lide principal foi instituído pelo Estado do Rio de Janeiro e, portanto, como explicitado acima, a hipótese não se enquadra, de plano, à decisão da Suprema Corte. 
    Dessa forma, evidencia-se que é prematura a concessão da medida pleiteada neste momento processual, notadamente, repise-se, ante a ausência de declaração de inconstitucionalidade do tributo instituído e cobrado há décadas pelo recorrido. 
    Portanto, a manutenção da decisão agravada é medida que se impõe.” 
    5. No que concerne à veiculada afronta ao RE 643.247-RG, o CPC/2015, no art. 988, § 5º, II, admite o cabimento de reclamação para garantir a observância de acórdão proferido em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, desde que haja o esgotamento das instâncias ordinárias. É o que se extrai da interpretação contrario sensu da norma processual, confira-se:
    Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para: 
    I - preservar a competência do tribunal; 
    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal; 
    III garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 
    IV garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; 
    (…) 
    § 5º É inadmissível a reclamação: 
    I – proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada;
    II – proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. (...)
    6. A jurisprudência desta Suprema Corte ressalta a excepcionalidade do cabimento da reclamação para observância da finalidade do sistema de repercussão geral. Além do esgotamento das instâncias ordinárias, constitui pressuposto de cabimento da reclamação a demonstração de teratologia na decisão reclamada quanto à subsunção do caso individual, representado pela controvérsia objeto do recurso extraordinário, à decisão proferida em repercussão geral. Precedentes: Rcl 25.322-AgR/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 04.8.2017; Rcl 28.283-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 17.11.2017; Rcl 29.484-AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 23.4.2019; Rcl 32.591-AgR/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 01.8.2019; Rcl 32.663-AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 05.4.2019; Rcl 33.709-AgR/MG, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 01.10.2019.
    7. Registro que o esgotamento da instância ordinária somente se concretiza após o julgamento de agravo interno manejado contra a decisão da Presidência ou Vice-Presidência da Corte que, no exame de admissibilidade do recurso extraordinário, aplica a sistemática da repercussão geral, nos termos do art. 1.030 e § 2º, do CPC/2015. Nesse sentido: Rcl 26194/SP, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 03.3.2017; Rcl 26458/RN, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 10.3.2017; Rcl 26300/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 02.3.2017; Rcl 26336/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 02.3.2017. 
    8. Verifico não preenchido o requisito do esgotamento da instância ordinária na hipótese, porquanto não houve sequer a interposição do recurso extraordinário.
    9. Consabido que o instituto processual da reclamação não se destina ao atropelamento da marcha processual, indevida a sua utilização como técnica per saltum de acesso a esta Corte Suprema, a substituir ou complementar os meios de defesa previstos na legislação processual. Nesse sentido (grifei):
    “AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE DECISÃO PROFERIDA EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL. RE 631.240 (TEMA 350). AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. 
    1. A teor do art. 988, § 5º, II, do CPC, admissível, a contrario sensu, a reclamação, para garantir a observância de acórdão proferido em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, desde que haja o esgotamento das instâncias ordinárias.
    2. O esgotamento da instância ordinária somente se concretiza após o julgamento de agravo interno manejado contra a decisão da Presidência ou Vice-Presidência da Corte que, no exame de admissibilidade do recurso extraordinário, aplica a sistemática da repercussão geral, nos termos do art. 1.030 e § 2º, do CPC/2015.
    3. A ausência de interposição de todos os recursos cabíveis demonstra a ausência de esgotamento das vias ordinárias, inviabilizando o manejo da reclamação.
    4. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor arbitrado à causa, se unânime a votação” (Rcl 44.733 AgR, da minha lavra, Primeira Turma, DJe 08.3.2021).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. NÃO CABIMENTO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    1. O esgotamento da instância ordinária, previsto no art. 988, § 5º, II, do CPC, pressupõe a impossibilidade de reforma da decisão reclamada por meio de recurso à instância superior, inclusive por tribunal superior.
    2. Agravo regimental a que se nega provimento”(Rcl 32.186 AgR, Rel. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 23.02.2021).
    “RECLAMAÇÃO – REPERCUSSÃO GERAL – ACÓRDÃO OBSERVÂNCIA – INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS – ESGOTAMENTO – AUSÊNCIA. A parte final do artigo 988, § 5º, inciso II, do Código de Processo Civil revela estar condicionada a admissibilidade da reclamação, visando a observância de acórdão alusivo a extraordinário submetido ao regime da repercussão geral, ao esgotamento prévio das instâncias ordinárias. PLENÁRIO – RESERVA – INTERPRETAÇÃO DE NORMA LEGAL. O verbete vinculante nº 10 da Súmula do Supremo não alcança situações jurídicas em que o órgão julgador tenha dirimido conflito de interesses a partir de interpretação de norma legal. RECLAMAÇÃO – ATO IMPUGNADO – PARADIGMA – IDENTIDADE MATERIAL – AUSÊNCIA. Não havendo identidade material entre o ato impugnado e o paradigma, impõe-se a negativa de seguimento à reclamação” (Rcl 33.110 AgR, Rel. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 28.8.2020).
    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À DECISÃO PROFERIDA NO RE 574.706. PARADIGMA DO TEMA 69 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DAS VIAS ORDINÁRIAS. 
    1. A alegação de descumprimento de tese firmada em repercussão geral exige o esgotamento das vias ordinárias (art. 988, § 5º, II, do CPC/2015).
    2. Agravo interno desprovido, com aplicação da multa prevista no art. 1021, § 4º, do CPC/2015.”(Rcl 32.686 AgR, Primeira Turma, Rel. Roberto Barroso DJe 23.6.2020)
    10. Por outro lado, ao julgamento da ADI 2.908, esta Suprema Corte assentou a inconstitucionalidade do art. 1º, II, da Lei nº 4.184/1999 do Estado de Sergipe, que instituiu a Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio. Transcrevo a ementa:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TRIBUTÁRIO. LEI SERGIPANA N. 4.184/1999. INSTITUIÇÃO DE TAXAS REMUNERATÓRIAS DE ATIVIDADES DE ÓRGÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA. CORPO DE BOMBEIROS MILITAR. TAXA ANUAL DE SEGURANÇA CONTRA INCÊNDIO E DE APROVAÇÃO DE PROJETOS DE CONSTRUÇÃO. ANÁLISE DE SISTEMAS DE SEGURANÇA CONTRA INCÊNDIO E PÂNICO. AÇÃO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 
    1. As taxas são tributos vinculados a atividade estatal dirigida a sujeito identificado ou identificável, podendo decorrer do exercício do poder de polícia titularizado pelo ente arrecadador ou da utilização de serviço público específico e divisível posto à disposição do contribuinte.
    2. A instituição de taxa exige que os serviços públicos por ela remunerados cumulem os requisitos de especificidade e divisibilidade. Os serviços autorizadores de cobrança de taxas não podem ser prestados de forma geral e indistinta a toda a coletividade (uti universi), mas apenas à parcela específica que dele frui, efetiva ou potencialmente, de modo individualizado e mensurável (uti singuli).
    3. A taxa anual de segurança contra incêndio tem como fato gerador a prestação de atividade essencial geral e indivisível pelo corpo de bombeiros, sendo de utilidade genérica, devendo ser custeada pela receita dos impostos.
    4. Taxa de aprovação de projetos de construção pelo exercício de poder de polícia. A análise de projetos de sistemas de prevenção contra incêndio e pânico é serviço público antecedente e preparatório de prática do ato de polícia, concretizado na aprovação ou não do projeto e, consequentemente, na autorização ou não de se obterem licenças e alvarás de construção. Serviços preparatórios específicos e divisíveis, voltados diretamente ao contribuinte que pretende edificar em Sergipe, podendo ser custeados por taxas.
    5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente.” (ADI 2.908, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 06.11.2019)
    11. Como se vê, na ADI 2.908, reconhecida por esta Suprema Corte a inconstitucionalidade da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio, instituída pela Lei nº 4.184/1999 de Sergipe, tendo em vista que o combate a incêndio e a realização de salvamento e resgates, por cuidar-se de atividade específica do Corpo de Bombeiros Militar, não podem ser custeados pela cobrança de taxas.
    De modo diverso, a controvérsia objeto da presente reclamação consiste em aferir se o Estado do Rio de Janeiro poderia instituir e cobrar a “Taxa de Prevenção e Extinção de Incêndio”.
    12. É certo que a jurisprudência desta Casa, em situações excepcionais, tem admitido o manejo da reclamação constitucional para garantia da autoridade de seus julgados quando calcada na transcendência dos motivos determinantes das decisões tomadas no exercício do controle abstrato da constitucionalidade dos atos normativos. Exemplifico com os casos que dizem respeito à submissão de empresas públicas e de sociedades de economia mista à sistemática constitucional dos precatórios. 
    13. Prevalece, no entanto, majoritariamente, orientação no sentido de que incabível o manejo do instrumento reclamatório fundado na transcendência dos motivos determinantes das decisões proferidas no controle concentrado de constitucionalidade. Nesse sentido: 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. ISENÇÃO NO RECOLHIMENTO DO DIFAL. VIOLAÇÃO À DECISÃO LIMINAR DEFERIDA NO ÂMBITO DA ADI 5.464. PERTINÊNCIA ESTRITA. MOTIVOS DETERMINANTES. 
    1. A presente reclamação é incabível, por tratar de situação que não guarda relação de estrita pertinência com o parâmetro de controle.
    2. Ainda que se admita a correspondência da ratio decidendi entre as matérias, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme em afirmar o não cabimento de reclamação, quando ela estiver fundada na transcendência dos motivos determinantes de acórdão com efeito vinculante, por tal efeito abranger apenas o objeto da ação.
    3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 37.173 AgR, Relator Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 03.6.2020) 
    “RECLAMAÇÃO. APOSENTADORIA ESPONTÂNEA. ACUMULAÇÃO DE PROVENTOS DE APOSENTADORIA COM VENCIMENTOS. ADI 1.770. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ESTRITA. TRANSCENDÊNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    1. É improcedente a reclamação que trate de situação que não guarda relação de estrita pertinência com o parâmetro de controle.
    2. O acórdão prolatado na ADI 1.770 não decidiu sobre a possibilidade de município despedir, ou não, empregado público após sua aposentadoria.
     3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (Rcl 36.983 AgR, Relator Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 14.9.2020)
    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGADO DESCUMPRIMENTO AO DECIDIDO NAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE NS. 2.356/DF E 2.362/DF E NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL N. 405/RJ. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE MATERIAL ENTRE A MATÉRIA POSTA NA DECISÃO RECLAMADA E OS PRECEDENTES APONTADOS COMO PARADIGMAS. TRANSCENDÊNCIA DOS FUNDAMENTOS DETERMINANTES: INAPLICABILIDADE. USO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL: IMPOSSIBILIDADE. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (Rcl 30.787 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 09.04.2019)
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. ALEGADA AFRONTA À AUTORIDADE DO DECIDIDO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.662-7/SP. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE ENTRE O ATO RECLAMADO E OS PARADIGMAS INVOCADOS. TRANSCENDÊNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. INAPLICABILIDADE. 
    1. À míngua de identidade material entre os paradigmas invocados e o acórdão reclamado, não há como divisar a alegada afronta à autoridade de decisão deste Supremo Tribunal Federal, mormente porque a exegese jurisprudencial conferida ao art. 102, I, “l”, da Magna Carta rechaça o cabimento de reclamação fundada na tese da transcendência dos motivos determinantes. Precedentes.
    2. Agravo regimental conhecido e não provido.” (Rcl 22.470 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 07.12.2017).
    “AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO QUE DECIDIDO POR ESTA CORTE NAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.715/TO, 1.779/PE e 849/MT. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE MATERIAL. AGRAVO DESPROVIDO. 
    I – A jurisprudência desta Corte é contrária à chamada “transcendência” ou “efeitos irradiantes” dos motivos determinantes das decisões proferidas em sede de controle abstrato de normas. Precedentes. 
    II – O ato reclamado não guarda identidade material com as decisões apontadas como supostamente afrontadas. 
    III - A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo ou substitutivo de recurso próprio. Precedentes. 
    IV – Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 11.484 AgR/CE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 2ª Turma, DJe 15.8.2014) 
    14. Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente reclamação, prejudicado o pedido de medida liminar.
    Publique-se.
    Brasília, 21 de maio de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora