Tribunal: STF
Processo: ADPF 883
Classe: ADPF
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-09
Data de publicação: 2021-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Cuida-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido liminar, proposta pela Associação Nacional de Advogados Animalistas – ANAA, em face da Lei n. 12.326/2021, do Município de Sorocaba/SP, que cria normas para realização de rodeios no referido ente. 



    A autora defende sua legitimidade e a adequação da via eleita para impugnar diploma municipal que viola preceitos constitucionais, frente à inexistência de outro meio eficaz para sanar a lesão, bem como a relevância da controvérsia jurídica apresentada.



    No mérito, aponta violação ao ao princípio federativo e aos preceitos fundamentais dos arts. 47 e 225 da Constituição da República. 



    Sustenta que a lei impugnada padece de inconstitucionalidade formal por não ter sido aprovada pelo número mínimo de votos exigidos para formar maioria simples.



    Alega que a norma municipal contraria a Lei Estadual n. 11.977/2005, que proíbe a realização de provas de rodeio e eventos similares no formato autorizado pelo município paulista. 



    Defende uma interpretação sistemática do art. 225 do texto constitucional, capaz de romper com uma visão antropocêntrica, e que garanta aos animais “direitos fundamentais de bem-estar, integridade física e psíquica, decorrentes de sua natureza de ser vivo senciente” (eDOC 1, p.22).



    Entende não se tratar de conflito de princípios ou de hipótese que comporte a ponderação, pois a regra proibitiva de crueldade animal contida na Constituição limitaria o universo das práticas culturais protegidas. 



    Argumenta também pela inconstitucionalidade do parágrafo 7º do art. 225, acrescido pela Emenda Constitucional n. 96/17, e da Lei Federal n. 13.364/2016, normas que esvaziam o núcleo protetivo do artigo 225, § 1º, inciso VII, da Constituição Federal. 



    Enfatiza que “não há possibilidade de lei a regular as práticas, ainda que em seu texto conste a finalidade de garantir bem-estar dos animais, dado que a própria atividade exige a colocação dos animais em condições que violam seus interesses de bem-estar” (eDOC 1, p.3).



    Por fim, suscita a aplicação do princípio da vedação do retrocesso em matéria de proteção ambiental e dos animais, já que a lei revogada proibia a realização de rodeios no município.



    Requer a concessão da medida cautelar, vez que presente o fumus boni iuris e o periculum in mora, para que se determine a suspensão da eficácia da lei objeto da presente ADPF e de todos os seus efeitos.



    No mérito, além da confirmação da liminar, postula que se reconheça a nulidade da Lei n. 12.326/2021 do município de Sorocaba, por incompatibilidade formal e material com a Constituição Federal. 



    Em despacho datado de 27 de setembro de 2021, solicitei informações à Câmara Municipal e ao Prefeito do Município de Sorocaba, bem como manifestações da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República (eDOC 16). 



    O Prefeito de Sorocaba alega, preliminarmente, ilegitimidade ativa da requerente e inobservância ao princípio da subsidiariedade. 



    Quanto ao mérito, pontua que o Presidente da Câmara Municipal não pode ser incluído no quorum de votação, razão pela qual não houve qualquer inconstitucionalidade formal quando da aprovação da norma questionada. Sustenta que a matéria debatida versa acerca da proteção da cultura, bem como do meio ambiente, sendo, assim, competência comum de todos os entes federativos. Defende, por fim, que a Lei n. 12.326/2021, por dispor acerca de manifestações culturais que respeitam a dignidade dos animais não viola a Lei n. 11.997/2005, bem como se encontra em conformidade com a EC n. 96/2017 (eDOC 22). 



    A Advocacia Geral da União aduz, preliminarmente, ilegitimidade ativa da requerente e ausência de impugnação de todo o plexo normativo.



    No mérito, argumenta que o texto constitucional não impõe que as deliberações sejam tomadas pelo voto da maioria dos presentes, mas tão somente “pela maioria dos votos”, de modo que não haveria falar em inconstitucionalidade formal por ausência de voto do Presidente da Casa Legislativa Municipal. Afirma, ainda, que não há inconstitucionalidade material, vez que com o advento da Emenda Constitucional n. 96/2017, optou-se por não considerar cruéis práticas desportivas que utilizem animais, desde que estas sejam manifestações culturais e que assegurem o bem-estar dos animais envolvidos (eDOC 29). 



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento da ação, em parecer assim ementado (eDOC 32): 



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI 12.326/2021 DO MUNICÍPIO DE SOROCABA/SP. REALIZAÇÃO DE RODEIOS DE ANIMAIS E PROVAS EQUESTRES NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DE SOROCABA. ALEGAÇÃO DE MAUS-TRATOS AOS ANIMAIS. ARTIGO 225 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CABIMENTO DE AÇÃO DIRETA NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (CF, ART. 125, § 2º). CARÁTER SUBSIDIÁRIO DA ADPF. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO. 



    1. Em observância ao caráter subsidiário da ADPF, a ação não há de ser conhecida a ADPF quando houver a possibilidade de ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade no Tribunal de Justiça estadual. Precedentes.



    — Parecer pelo não conhecimento da ADPF.” (grifou-se).



    Em despacho datado de 17 de novembro, solicitei manifestação da requerente acerca das preliminares suscitadas, não tendo esta, contudo, apresentado resposta (eDOC 34). 



    É o relatório. 



    A presente arguição não ostenta condições de cognoscibilidade.



    Apesar da relevância da matéria, a Associação Nacional de Advogados Animalistas - ANAA não possui legitimidade ativa para incoar o controle concentrado de constitucionalidade.



    A arguição de descumprimento de preceito fundamental tem por objetivo evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público ou de controvérsia constitucional relativa a lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anterior à Constituição, nos termos da Lei n.º 9.882/99:



    Art. 1º A arguição prevista no § 1º do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.



    Parágrafo único. Caberá também arguição de descumprimento de preceito fundamental:



    I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição;



    Art. 2o Podem propor argüição de descumprimento de preceito fundamental:



    I - os legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade;



    (...)



    Art. 3o A petição inicial deverá conter:



    I - a indicação do preceito fundamental que se considera violado;



    II - a indicação do ato questionado;



    III - a prova da violação do preceito fundamental;



    IV - o pedido, com suas especificações;



    V - se for o caso, a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado.



    Parágrafo único. A petição inicial, acompanhada de instrumento de mandato, se for o caso, será apresentada em duas vias, devendo conter cópias do ato questionado e dos documentos necessários para comprovar a impugnação.



    Art. 4o A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.



    § 1o Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.



    § 2o Da decisão de indeferimento da petição inicial caberá agravo, no prazo de cinco dias.



    Com base no texto legal, é possível identificar três principais requisitos para a propositura da arguição: a legitimidade para agir; a controvérsia judicial ou jurídica, nos casos em que a doutrina tem denominado de arguição incidental; e a subsidiariedade.



    Os requisitos de cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental não traduzem mera formalidade jurídica que possa ser dispensada quando o direito material, por relevante, assim o exigir. As formalidades previstas pela lei servem de amparo para o funcionamento das instituições constitucionais e, por isso, são parâmetros estruturantes do Estado Democrático de Direito que visam preservar a competência própria de cada um de seus órgãos.



    O art. 2º da Lei 9.882/1999 determina que apenas os legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade podem propor arguição de descumprimento de preceito fundamental. Conforme se extrai do art. 103, IX, da Constituição, as confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional detêm legitimidade para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade: 



    Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: 



    VII – o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;



    (...) 



    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. 



    No caso dos advogados, a Constituição reservou à OAB a sua representação com vistas ao controle concentrado de constitucionalidade. 



    Às demais associações, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem entendido que a entidade de classe de âmbito nacional não decorre da mera declaração formal constante de seu estatuto. 



    Ademais, é preciso que a entidade congregue a totalidade dos profissionais, não ostentando legitimidade aquela que seja integrada por apenas um segmento da classe: 



    EMENTA: CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE INDÚSTRIA GRÁFICA - ABIGRAF. AGRAVO IMPROVIDO.



    I - A ABIGRAF não constitui entidade de classe, mas associação que representa seguimento industrial, in casu , o seguimento das indústrias gráficas. II - O caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal em seus estatutos ou atos constitutivos. III - Precedentes. IV - Agravo improvido. (ADI 4057 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, DJe 29.08.2008)



    EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS FUNCIONÁRIOS DA POLÍCIA FEDERAL - ANSEF: LEGITIMIDADE ATIVA.



    I.- Associação Nacional dos Funcionários da Polícia Federal: por congregar um segmento de classe, os servidores da Polícia Federal, parcela dos servidores policiais, representativa, pois, de uma fração da classe dos servidores federais, não se constitui em entidade de classe com legitimidade ativa para a ação direta de inconstitucionalidade. II.- ADI não conhecida. (ADI 1431, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Relator(a) p/ Acórdão: Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, DJ 12.09.2003)



    Especificamente em relação à requerente desta ação direta, a Associação tem por finalidade a defesa dos direitos animais e sua representação judicial e extrajudicial, congregando advogados e graduados em Direito (eDOC 3). Desse modo, a sua representatividade é limitada a uma parcela de toda a categoria, o que afasta a caracterização de entidade de classe para os fins específicos do art. 103, IX, da Carta Federal.



    Assim, não há como acolher a Associação como autora por não se tratar de entidade de classe de âmbito nacional 



    Ademais, ainda que se acolhesse entendimento diverso acerca da natureza associativa da arguente, não há nos autos prova de sua presença em mais de nove Estados da Federação, a comprovar seu caráter nacional. 



    Como se sabe, “a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal estabelece os seguintes requisitos a serem atendidos pelas entidades de classe no ajuizamento de ação de controle concentrado: a) abrangência nacional; b) delimitação subjetiva da associação; c) pertinência temática; e d) compatibilidade entre a abrangência da representação da associação e o ato questionado.” (ADI 4912, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 11/05/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe106 DIVULG 23-05-2016 PUBLIC 24-05-2016).



    Destaco, que tratando especificamente de entidades de advogados, a jurisprudência seta Suprema Corte tem rejeitado a legitimidade de suas associações por lhes faltar, em regra, dois dos requisitos essenciais para incoar o controle concentrado de constitucionalidade: a homogeneidade em relação à categoria que representa e a representação da categoria em sua totalidade. Nesse sentido: 



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 694/2004 DO DISTRITO FEDERAL. TRANSFORMAÇÃO DOS CARGOS DE PROCURADOR AUTÁRQUICO E FUNDACIONAL DO DISTRITO FEDERAL EM CARGOS DE PROCURADOR DO DISTRITO FEDERAL. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO HETEROGÊNEA QUE NÃO REPRESENTA UMA DETERMINADA CATEGORIA PROFISSIONAL EM ÂMBITO NACIONAL. ILEGITIMIDADE ATIVA  AD CAUSAM  . AGRAVO NÃO PROVIDO.



    1.  A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996; e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003).



    2.   A presente ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto a Lei Complementar 694/2004 do Distrito Federal, que transformou os cargos de Procurador Autárquico e Fundacional em cargos de Procurador do Distrito Federal.



    3.  A Associação Brasileira de Advogados Públicos - ABRAP é entidade associativa que congrega associações representativas de advogados públicos, assistentes jurídicos, consultores jurídicos, advogados em geral e advogados autárquicos e fundacionais, de forma que não atende à exigência da homogeneidade.



    4.  O caráter nacional das entidades de classe não decorre de mera declaração formal, sendo imprescindível a demonstração da efetiva representação de determinada categoria econômica ou profissional em pelo menos nove Estados da Federação.



    5.  Agravo não provido.



    (ADI 5524 AgR, Relator(a): Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 31.08.2020)



    Intimada sobre a preliminar suscitada, a requerente não se manifestou.



    Carente a condição de cognoscibilidade, é possível ao relator negar seguimento à inicial monocraticamente ante a ausência de legitimidade da parte. Nesse sentido, as seguintes decisões monocráticas: ADI 2207, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 04.09.2000 e ADI 563, Rel. Min. Paulo Brossard, DJ 20.08.1991.



    Ademais, como bem ressaltou a Advocacia-Geral da União, há outras normas no sistema normativo que padeceriam do mesmo vício e que não foram devidamente impugnadas.



    Ante todo o exposto, com fulcro no art. 4º da Lei 9.882/99 e no art. 21, §1º do RISTF, indefiro a petição inicial desta arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 9 de dezembro de 2021



 Ministro EDSON FACHIN 



Relator