Tribunal: STF
Processo: RE 1303729
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-13
Data de publicação: 2021-08-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Décima Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 28, p. 188):
    “Ação Civil Pública. Ministério Público no polo ativo, visando à proteção do interesse público. Município de Niterói e EMUSA no polo passivo. Localidade que vem sofrendo danos ambientais provenientes de desmatamento e ocupação desordenada. Estrada Viçoso Jardim, Morro do Céu, Niterói. Inquérito Civil n° 2010.00380300. Sentença de procedência. Inconformismo do Município réu. Indispensável ressaltar que a ação civil pública é instrumento apropriado à proteção dos interesses coletivos e difusos. Não há que se falar em litisconsórcio necessário com o Estado; tampouco em pedidos genéricos; assim como não há que se falar em inépcia da inicial. Área objeto da lide localizada na Área de Especial Interesse Socioambiental 08 - AIESA 08 do Município de Niterói (Lei Municipal n° 2.233/2005). Omissão do Município, a ele cabendo a promoção de políticas públicas para obras de melhorias dos logradouros e ocupação regular do solo urbano. As provas carreadas aos autos são suficientes para o controle jurisdicional. Inequívoca constatação das irregularidades apontadas pelo autor da demanda. Precedente desta Corte que ora se prestigia: "Apelações cíveis. Ação civil pública. (...) Obrigação do Município de desenvolver políticas públicas para manutenção dos logradouros. Risco de deslizamento que deverá ser diminuído com a realização de obras pela municipalidade. Atuação do Poder Judiciário que não caracteriza intervenção no Poder Executivo. Direito à segurança e à vida que é constitucionalmente assegurado. Jurisprudência do TJ/RJ. Apresentação de projeto de revitalização da área que não tem urgência a justificar a intervenção do Judiciário. Acerto da sentença. Recursos desprovidos" (0015839-86.2014.8.19.0061 - Apelação / Remessa Necessária - Rel. Des. Wagner Cinelli De Paula Freitas - Julgamento: 22/11/2017 - Décima Sétima Câmara Cível). Manutenção da sentença. DESPROVIMENTO DO APELO.”
    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados. (eDOC 28, p. 243)
    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 2º; 23, VI, VII e IX; 37, § 6º; e 129, III, da Constituição Federal. 
    Nas razões do recurso, sustenta-se, que “pleitear que este condene o ente municipal à realização de obras de contenção, de drenagem, dentre outras, significa pretender que ele extrapole os limites legítimos do controle judicial sobre políticas públicas, que são de responsabilidade do Município, desrespeitando o princípio da separação de poderes (artigo 2°, da Constituição Federal) e as normas constitucionais atribuidoras de competência a cada um deles.” (eDOC 29, p. 16)
    Aduz-se, também, que “Como bem coloca o art. 37, § 6° da CRFB/88, a responsabilidade do ente estatal, no caso de prestação de serviço público é objetiva. Não obstante tal previsão, para que fique configurada a responsabilidade do ente é indispensável o nexo causal entre o dano sofrido a a ação ou omissão por parte da Municipalidade. A responsabilidade do Município não restou comprovada vez que não ficou evidenciado o nexo causal.” (eDOC 29, p. 19) 
    Defende-se, ainda, que “considerando-se que a questão debatida nesta ação civil pública possui abrangência regional, eis que caracteriza problemática presente em diversos Municípios do Estado do Rio de Janeiro e não apenas no âmbito deste Recorrente, é evidente o litisconsórcio passivo necessário.” (eDOC 29, p. 20) 
    Após a interposição de agravo interno, o recurso extraordinário foi admitido. (eDOC 29, pp. 171-173). 
    Instada, a Procuradoria-Geral da República manifesta-se em parecer assim ementado: (eDOC 33, p. 1)
    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANOS AMBIENTAIS PROVENIENTES DE DESMATAMENTO E OCUPAÇÃO DESORDENADA. DETERMINAÇÃO DE ELABORAÇÃO DE PLANEJAMENTO DE OBRAS DE ENGENHARIA, GEOTECNIA E INTERVENÇÃO URBANÍSTICA. RECUPERAÇÃO DE ÁREA DESMATADA. RECONHECIMENTO DA OMISSÃO DO MUNICÍPIO NO DESENVOLVIMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. O PODER JUDICIÁRIO PODE, EXCEPCIONALMENTE, DETERMINAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, SEM QUE SE CONFIGURE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. PRECEDENTES. PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO DE NITERÓI/RJ. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA REPERCUSSÃO GERAL DA MATÉRIA, NOS MOLDES EXIGIDOS PELO STF. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO E, NO MÉRITO, PELO SEU DESPROVIMENTO. 
    É o relatório. Decido. 
    A irresignação não merece prosperar.
    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, asseverou (eDOC 28, pp. 192-196):
    “(...)
    Em que pese a alegação do ente público, em preliminar, certo é que a área objeto da lide localiza-se na fronteira entre duas áreas protegidas pelo Plano Urbanístico da Região Oceânica do Município de Niterói: Área de Especial Interesse Sócio-Ambiental 08 - AIESA 08 (Lei Municipal n° 2.233/2005). Com base no estatuído nos artigos 23, VI e VII, 30, VIII, e 225 da CRFB/1988, se mostra evidente a responsabilidade do ente municipal, o qual, ao ser responsável por promover a proteção do patrimônio ambiental local, permanece atrelado à preservação desses bens não somente no tocante a elevá-las a um patamar de sítio protegido do ponto de vista legislativo, mas também adotando medidas concretas e efetivas de fiscalização e conservação, bem como a segurança e a vida das pessoas que residem no local. Em verdade, cuida-se de um litisconsórcio facultativo, mesmo quando presente eventual responsabilidade solidária, não se fazendo necessária a formação de litisconsórcio passivo. Desta forma, se presente a responsabilidade solidária, podem os litisconsortes ser acionados em litisconsórcio facultativo (art. 113, I do NCPC), não havendo que se cogitar de litisconsórcio necessário (art. 114 do NCPC). Desta forma, não se exige que o autor da ação civil pública acione todos os responsáveis, ainda assim pudesse fazer. 
    (...)
    MÉRITO Cuida-se, como já relatado anteriormente, de AÇÃO CIVIL PÚBLICA, sob alegação de omissão do MUNICÍPIO DE NITERÓI, em razão de danos ambientais provenientes de desmatamento e ocupação de a da região da Estrada Viçoso Jardim, bairro do Caramujo, Morro do Céu, Niterói (fl. 76, indexador 000071) - trecho da área de especial interesse socioambiental - AEISA 08, no trecho delimitado na Sub-Região Fonseca (PUR - da Região Norte) - fl. 123, indexador 000118). O Inquérito Civil n° 2010.00380300 foi instaurado após denúncia de uma moradora de que haveria risco de que grandes árvores caíssem em sua residência, localizada na Estrada Viçoso Jardim, n° 168, Caramujo, Morro do Céu, Niterói. Requerida vistoria à Defesa Civil, esta constatou o risco iminente de deslizamentos no local - compreendido entre os lotes de n° 167, 168 e 171. 
    (...)
    Impõe-se o esclarecimento de que a ocupação da área já se encontra consolidada, porém cresce de forma irregular, sem drenagem ou contenção de encostas, o que, certamente, gera vários riscos para os moradores da região. Outrossim, cabe lembrar que responsabilidade por atos dos agentes públicos é objetiva, nos termos do disposto no art. 37, §6° da CRFB/1988. Entretanto, no presente caso, trata-se de responsabilização subjetiva, devendo ser verificada a ocorrência de omissão pelo ente público. Assinale-se que a área irregularmente ocupada, além de ser uma Área Especial de Interesse Socioambiental, a qual é de manifesto risco geológico e ambiental. Certo é que a comunidade foi diretamente afetada pelas chuvas do ano de 2010 (fl. 128, indexador 000118). A situação de risco é conhecida pelas autoridades, pelo menos, desde o ano de 2010, quando registrado o comunicado da Defesa Civil Municipal em que foi constatado que: "A Defesa Civil de Niterói reitera as recomendações do parecer n° 99/0410 relativas às intervenções estruturais com a finalidade de contenção necessárias aos taludes laterais da via. (...), recomenda-se que seja verificada a estabilidade das espécies crista do talude por profissional qualificado ou habilitado da área (engenheiro florestal, botânico, biólogo ou de áreas afins). (...)" (fl. 76, indexador 000071, em 15/10/2010). Destaca-se que em 18/01/2011, a Defesa Civil teria recomendado à "(...) Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Recursos Hídricos, uma avaliação em todas as árvores da Estrada do Viçoso Jardim emitindo parecer referente ao caso e encaminhar ao Ministério Público" (fl. 93, indexador 000071). Em julho de 2011, a AMPLA informou que "(...), após inspeção em campo, verificou-se que as árvores em questão estão, de fato, colocando em risco a rede elétrica. Por tal razão, a Ampla realizou a poda das árvores localizadas ao longo de toda Estrada Viçoso Jardim no dia 01 de julho de 2011, (...)" (fl. 111, indexador 000071). Importa destacar, que em 2010, houve "escorregamentos (deslizamentos) conjugados a desabamentos" (fl. 128, indexador 000118 ). Em 2012, a Defesa Civil Municipal relatou (grifos nossos, fls. 128/129, indexador 000118): (...)
    (...)
    A área possui uma geologia desfavorável. Composta predominantemente por rochas gnáissicas de textura facoidal já apresentando perfis de intenso intemperismo que a caracterizam predominantemente rochas de moderada a altamente alteradas, proporcionando/favorecendo a formação de solos residuais jovens. Características que já denotam o fator de susceptibilidade a ocorrência de escorregamentos e/ou insegurança geológico-geotécnicas, caso não hajam (sic) as intervenções estruturais necessárias. Associados a estes fatores, também do ponto de vista da caracterização geoambiental da área pode-se apontar que tratam-se (sic) de encostas íngremes, declividades acentuadas, com vegetação por vezes já retiradas e/ou com substituição por exemplares de espécies que não favorecem a estabilidade da encosta, tal como as popularmente conhecidas como bananeiras. Caracteriza a área também o processo intenso de ocupação não planejada, muito associada a cortes irregulares em terrenos já não favoráveis, com formação de cortes verticais não prosseguidos por estruturas de contenção, corno verificado em vistorias anteriores e pontuais na comunidade em questão. Tendo também muitas vezes os cortes associados ao lançamento de aterros irregulares, mal compactados. A esse tipo de ocupação associam-se também o lançamento de águas servidas sem controle sobre o solo, bem como o descarte irregular de resíduos tanto de origem doméstica (lixo), quanto de construção civil (entulho). 
    (...).”
    A Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, assim manifestou: (eDOC 33, p. 6)
    15. Além disso, a reversão do que soberanamente assentado em sede ordinária acerca da responsabilidade do Município por omissão e a existência de nexo causal com os danos sofridos demandaria incursão fático-probatória, providência que não se coaduna com os limites inerentes à via recursal extrema, a teor do que dispõe a Súmula 279/STF.
    (...)
    16. No mérito, a irresignação não deve prosperar. 17. Em suma, discute-se sobre a “obrigação de o ente público municipal prevenir os danos irreparáveis à coletividade causados pela situação de risco e degradação do meio ambiente, em especial decorrentes da situação das encostas situadas no Morro do Céu” (fls. 1.799). 18. A sentença reconheceu que “a omissão parcial por parte do Município, no que tange à realização de obras de drenagem e contenção na área objeto do litígio revela-se claramente violadora de uma série de preceitos constitucionais, dentre os quais se destacam o princípio da dignidade da pessoa humana, o dever constitucional de promoção do bem de todos, bem como os direitos fundamentais à vida e à moradia” (fls. 1.449).
    19. Por sua vez, o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, embasado em diversas provas, concluiu pela responsabilidade do Município de Niterói em decorrência da sua omissão na “execução de medidas específicas tendentes à prevenção de novos deslizamentos na área de risco” (fls. 1.664). 20. Ressaltou que a ausência de políticas públicas municipais para redução dos danos ambientais provenientes de desmatamento e ocupação desordenada da região da Estrada Viçoso Jardim, bairro do Caramujo, Morro do Céu, ocasionaram desrespeito ao direito à segurança e à vida dos cidadãos que lá residem; sendo razoável e proporcional a concretização de “plano de medidas de geotécnica, engenharia, e intervenção urbanística em áreas de grande risco de escorregamentos e deslizamentos, com a finalidade de redução dos riscos” (fls. 1.665).
    21. Especificamente com relação à alegada ofensa ao princípio da separação de poderes (artigo 2º da CF/88), a jurisprudência dessa Suprema Corte tem entendimento firme no sentido de ser possível ao Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos fundamentais e indisponíveis: (...).
    Depreende-se dos fundamentos que constam no acórdão recorrido, que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, demandaria o reexame de fatos e provas, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, ante a vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido: 
    “EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECUPERAÇÃO E CONSERVAÇÃO DE RODOVIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 2º E 5º, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. A controvérsia, a teor do já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Suprema Corte. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 954426-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 12.4.2019).
    “EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO E PORCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. REFORMA DE ESCOLA MUNICIPAL DE ENSINO FUNDAMENTAL. SEGURANÇA CONTRA INCÊNDIO. OBTENÇÃO DE AUTO DE VISTORIA DO CORPO DE BOMBEIROS. MULTA DIÁRIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 2º E 5º, LV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O MANEJO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 08.10.2014. 1. O exame da alegada ofensa ao art. 5º, LV, da Lei Maior, nos moldes com que solvida a controvérsia pelas instâncias de origem, bem como observados os limites com que devolvida a matéria à apreciação deste Supremo Tribunal Federal demandaria vedada incursão na legislação infraconstitucional aplicada ao caso (art. 102 da Constituição da República). 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que o exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não viola o princípio da separação de Poderes. 3. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa direta e literal a preceito da Constituição da República. 3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (ARE 905.257-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 24.2.2016).
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional. Ação civil pública. Criança e adolescente. Conselho tutelar. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. O recurso extraordinário não se presta para o reexame do conjunto fático-probatório da causa. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido.” (ARE 827.568-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 16.5.2016).
    Ademais, quanto à alegação de contrariedade ao artigo 2º da Constituição Federal, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que o julgamento, pelo Poder Judiciário, da legalidade dos atos dos demais poderes, não representa ofensa ao princípio da separação dos poderes. Anote-se, nesse sentido:
    “CONSTITUCIONAL. SEPARAÇÃO DOS PODERES. POSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE ATO DO PODER EXECUTIVO PELO PODER JUDICIÁRIO. DECISÃO BASEADA NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA E INTERPRETAÇÃO DE CLÁUSULAS EDITALÍCIAS. SÚMULAS 279, 280 E 454. AGRAVO IMPROVIDO. I - Cabe ao Poder Judiciário a análise da legalidade e constitucionalidade dos atos dos três Poderes constitucionais, e, em vislumbrando mácula no ato impugnado, afastar a sua aplicação. II - O acórdão recorrido dirimiu a questão dos autos com base na legislação infraconstitucional local aplicável à espécie. Incidência da Súmula 280 desta Corte. III - O exame de matéria de fato e a interpretação de cláusulas editalícias atrai a incidência das Súmulas 279 e 454 do STF. IV - Agravo regimental improvido.” (AI nº 640.272/DF-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJ de 31.10.07).
    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do arts. 932, IV, a e b, do CPC.
    Deixo de aplicar art. 85, § 11, do CPC/2015, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).
    Publique-se. 
    Brasília, 13 de agosto de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente