Tribunal: STF
Processo: ARE 1333317
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-28
Data de publicação: 2021-07-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. 
    Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei Municipal 2.511, de 18 de dezembro de 2007, na parte que altera o artigo 4°, caput, e §§ 1° e 2°, da Lei 1.763 do ano de 1999; do artigo 10 do Decreto 10.613, de 11 de novembro de 2009; e do Decreto 10.826, de 28 de outubro de 2010, todos do Município de Niterói (Vol. 1, fl. 1).
    Eis o teor das normas impugnadas:
    “Artigo 4º, caput e §§ 1º e 2º, da Lei 1.763/1999, na redação dada pela Lei 2.511/2007:
    Art. 4º Para atender exclusivamente aos projetos de edificações habitacionais populares, enquadrados no Programa de Arrendamento Residencial - P. A. R., o Chefe do Poder Executivo poderá autorizar aprovação de projetos unifamiliares ou multifamiliares até 05 (cinco) pavimentos tipo, estabelecendo parâmetros especiais, inclusive para o parcelamento das áreas objeto do Programa.
    § 1º As disposições dos artigos 3º e 4º aplicam-se aos projetos de construção de habitações populares, unifamiliares ou multifamiliares cujas unidades habitacionais possuam área útil de construção até 65 (sessenta e cinco) m², permitido acréscimo de 01 (um) pavimento tipo ao limite fixado no caput deste artigo, sendo 1 pavimento semienterrado ou de subsolo, 6 (seis) pavimentos tipo e 1 pavimento de cobertura com 50%(cinquenta porcento) de área coberta, a título de incentivo à produção dessas edificações sociais, desde que enquadrados nas normas de empréstimos ou financiamentos à habitação popular disponibilizados pelo Governo Federal e pelo Sistema Financeiro da Habitação, independentemente do gabarito fixado para a fração urbana do local, observadas as disposições do Decreto Municipal nº 8209/2000 e suas alterações.
    § 2º Para os projetos de construção de habitações populares com área útil máxima de 45 (quarenta e cinco) m², destinados às famílias de menor renda, unifamiliares ou multifamiliares, será permitido acréscimo de 01 (um) pavimento tipo ao limite fixado no parágrafo anterior, sendo 1 pavimento semienterrado ou de subsolo, 7 (sete) pavimentos tipo e 1 (um) pavimento de cobertura com 50% (cinquenta porcento) de área coberta.”
    “Decreto 10.613/2009, artigo 10:
    Art. 10 - As unidades habitacionais tratadas na Lei Municipal nº 2.511/2007 poderão ser implantadas de forma geminada, superpostas ou em série, nos bairros do Fonseca, Bairro de Fátima, Santana, São Lourenço, Ilha da Conceição, Barreto, Engenhoca, Caramujo, Viçoso Jardim, Baldeador, Santa Bárbara, Tenente Jardim, Ititioca, Várzea das Moças, Cantagalo, Cubango, Largo da Batalha, Maceió, Badu, Morro do Estado, Cachoeira, Santa Rosa, Viradouro, Centro, São Domingos, Rio do Ouro, Sapê e Maria Paula, aplicando-se a presente lei inclusive aos terrenos situados nas Zonas de Restrição à Ocupação Urbana (ZROU) e nas Zonas de Recuperação Ambiental (ZRA) nos bairros anteriormente mencionados ou adjacentes a estes.”
    “Decreto 10.826/2010:
    Art. 1º - Fica estendido aos Bairros de MATAPACA e JACARÉ os benefícios do Art. 10 do Decreto 10613/2009 de 11 de novembro de 2009. 
    §1° - A análise dos empreendimentos de habitação popular deverão ser precedidas de laudos das condições ambientais da área, a serem realizados pelo órgão Municipal competente. “
    Na inicial, o MP sustenta violação aos artigos 8º, parágrafo único; 77, caput; 229, caput, e §§1° a 3º; 231, caput; 358, inciso VIII; e 359, caput, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, bem como ao disposto nos artigos 6°, caput; 29, XII; 182; e 225, caput, da Constituição Federal.
    Alega, em síntese, que as referidas normas municipais “alteram os parâmetros urbanísticos para uso e ocupação do solo no Município de Niterói, violando o princípio da legalidade, bem como não atendem ao requisito da participação popular para a edição dos diplomas normativos, e afrontam o direito à moradia digna e ao adequado planejamento urbano” (Vol. 1, fl. 5). 
    Quanto à Lei Municipal 2.511/2007, aduz que, “em que pese o objetivo de estimular a construção de habitação popular, em suposta promoção do direito social, a norma transfere ao Chefe do Poder Executivo atribuição para, por meio de Decreto, dispor acerca dos parâmetros urbanísticos, o que viola o princípio da legalidade” (Vol. 1, fl. 9).
    Alega que, em análise do Projeto de Lei 189/2007, que deu origem à referida norma, “verifica-se que não foi atendido o requisito constitucional da participação popular, na elaboração, discussão e aprovação do dispositivo, durante todo o tramite legislativo” (Vol. 1, fl. 9).
    Quanto ao Decreto 10.613/2009 (art. 10, caput) e ao Decreto 10.826/2010, assevera que “permitem o uso e a ocupação do solo, de maneira descontrolada”, extrapolando “a mera regulamentação da legislação municipal, ao flexibilizar os parâmetros construtivos de diversos bairros, inclusive desconsiderando o zoneamento urbano” (Vol. 1, fl. 10). 
    O Tribunal de origem julgou procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos legais contestados, com efeitos ex nunc, nos termos da seguinte ementa (Vol. 3, fl. 19):
    “REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N° 2.511/2007, NA PARTE QUE ALTERA OS ARTIGOS 4°, CAPUT E §§ 1° E 2°, DA LEI N° 1.763/1999, 10, DO DECRETO N° 10.613/2009 E DECRETO N° 10.826/2010, TODOS DO MUNICÍPIO DE NITERÓI, QUE DISPÕEM SOBRE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO PARA CONSTRUÇÃO DE HABITAÇÃO POPULAR. AUTORIZAÇÃO PARA QUE O PREFEITO DO MUNICÍPIO DE NITERÓI, ATRAVÉS DE DECRETO, DISPONHA SOBRE PARÂMETROS URBANÍSTICOS. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INOBSERVÂNCIA DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 77, CAPUT, 231, §§ 1° E 4°, 234, III, 236, 358, VIII, E 359, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. PARA A ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO, QUE ENVOLVE PROJETO DO PLANO DIRETOR, INSTRUMENTO BÁSICO NA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO E EXPANSÃO URBANA, NECESSÁRIA LEI MUNICIPAL EM QUE SEJA ASSEGURADA A PARTICIPAÇÃO POPULAR, ATRAVÉS DAS ENTIDADES REPRESENTATIVAS, REQUISITO NÃO OBSERVADO. PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO, COM A DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS DISPOSITIVOS IMPUGNADOS, COM EFEITOS EX NUNC, DIANTE DA RELEVÂNCIA DA MATÉRIA, A FIM DE PROTEGER OS QUE FORAM BENEFICIADOS PELAS REGRAS ATÉ ENTÃO VIGENTES. DECISÃO POR MAIORIA”.
    Opostos Embargos de Declaração pelo Prefeito do Município de Niterói (Vol. 3, fl. 72), foram rejeitados (Vol. 3, fl. 108).
    No RE (Vol. 7, fl. 105), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o Prefeito de Niterói sustenta que o acórdão recorrido violou os seguintes dispositivos: 
    (a) art. 1º, III c/c arts. 6° e 23, IX, da CF/1988, aduzindo que “ao declarar indevidamente a inconstitucionalidade de normas urbanísticas municipais que têm como escopo ampliar o acesso à moradia digna por camadas menos abastadas, o v. acórdão acabou por suprimir o direito à moradia de diversos munícipes, atingindo sua dignidade enquanto pessoa humana”, sendo da competência do Município promover programas de construção de moradias (Vol. 7, fl. 108); 
    b) art. 1°, caput c/c arts. 18, 182 e 225 da CF/1988, pois ao “declarar inconstitucional normas urbanísticas originárias por suposta ausência de realização de audiências públicas” o acórdão recorrido interpretou de forma “equivocada e ampliativa dispositivo da Constituição Estadual, em construção que ofende a autonomia federativa do Município”, destacando, ainda, que “a Constituição Federal não prescreve a obrigatoriedade de participação de segmentos da sociedade civil em audiências públicas em relação a leis urbanísticas ordinárias” (Vol. 7, fl. 108);
    c) art. 37, caput, da CF/1988, já que “ao interpretar equivocadamente a norma impugnada, o v. acórdão entendeu pela violação ao princípio da legalidade quando, em verdade, a norma está totalmente amparada pelo referido princípio” (Vol. 7, fl. 109); e
    d) art. 5°, LV, da CF/1988, ao argumento de que “o Eg. Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro violou a garantia da ampla defesa e contraditório ao inviabilizar o despacho pessoal do Procurador vinculado ao processo e a sua participação na sessão de julgamento na medida em que não foi intimada da sessão se julgamento do feito” (Vol. 7, fl. 109).
    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem negou seguimento ao RE, ao fundamento de que incide a Súmula 280 do STF (Vol. 10, fl. 124). 
    No Agravo, a parte refuta a aplicação ao caso do referido óbice sumular (Vol. 10, fl. 141).
    É o relatório. Decido. 
    De início, quanto à suposta violação aos arts. 5º, LV; 18; 23, IX, 37, caput; e 225 da Constituição, o Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA.
    Quanto à afronta ao art. 5º, LV, da Constituição, adite-se que esta CORTE, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da alegada violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 
    Ainda, no tocante à ofensa ao art. 37, caput, da Constituição Federal, o recorrente alega o seguinte (Vol. 7, fl. 125):
    “V.2. VIOLAÇÃO AO ART. 37, CAPUT DA CONSTITUI ÇÃO FEDERAL. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
    O v. acórdão recorrido afirma que houve ofensa ao princípio da legalidade na medida em que não seria possível dispor mediante decreto sobre zoneamento, parcelamento, uso e ocupação do solo, mas tão somente mediante lei. 
    Sucede que, conforme já explicitado nas Informações então prestadas, não há qualquer inconstitucionalidade nos decretos impugnados. Deveras, foi a própria Lei Municipal 2.511/07 quem atribuiu a competência para que o Chefe do Poder Executivo autorizasse a aprovação de projetos com parâmetros especiais, veja-se:
    (...)”
    Aplica-se neste caso a restrição da Súmula 636/STF (Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida), bem como o óbice da Súmula 280/STF (Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário).
    Quanto ao mais, o Tribunal de origem julgou procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade das normas municipais em debate, aos seguintes fundamentos (Vol. 3, fls. 5-8):
    “Após análise das normas impugnadas em atenção ao disposto na Constituição Estadual, constata-se que o Representante tem razão. 
    Como se observa nos documentos anexados aos autos, a preocupação da administração municipal é dar atenção às famílias mais carentes, geralmente, moradores de áreas degradadas e de risco, desprovidas de condições mínimas de urbanização, saneamento e moradia. 
    O propósito é possibilitar "o acesso à casa própria, ajudando a conter a favelização e promovendo a reativação da construção civil voltada para o segmento de interesse social, com a consequente geração de emprego e renda no Município", como se vê no documento de fls. 32 (doc 000028). 
    No entanto, embora a intenção do Município de Niterói seja estimular a construção de habitação popular, podendo o Chefe do Poder Executivo autorizar aprovação de projetos unifamiliares ou multifamiliares até 05 (cinco) pavimentos tipo, estabelecendo parâmetros especiais, inclusive para o parcelamento das áreas objeto do Programa, como determina o artigo 4°, caput, da Lei n° 2511/2007, deve-se atentar para o disposto na Constituição Estadual, artigos 231 e 236, que exigem, para a elaboração e execução da política de desenvolvimento urbano, que envolve projeto do plano diretor, instrumento básico na política de desenvolvimento e expansão urbana, lei municipal em que seja assegurada a participação popular, através das entidades representativas. 
    Deve o Município propiciar participação ativa das entidades representativas no estudo, encaminhamento e resolução dos problemas, planos, programas e projetos que lhes sejam concernentes, na esteira do conteúdo expresso do artigo 234, III, da Constituição Estadual. 
    No caso, não se observa nos autos que tenha havido a participação das entidades representativas. 
    Importante ressaltar que o Município de Niterói informa que a participação popular se deu por duas audiências públicas (doc 000070 — fls. 73), mas não trouxe qualquer ata ou prova de realização, e deliberação participativa de qualquer entidade representativa. 
    Dessa forma, na medida em que a edição da espécie normativa, ainda que por iniciativa do Executivo e com aprovação pelo Legislativo, não se prestou à realização de efetiva gestão democrática e participativa da cidade, constata-se que houve desrespeito aos ditames dos artigos 234, III, 236 e 359, da Constituição Estadual. 
    Também deve ser mencionado que a flexibilidade dos parâmetros de ocupação do solo urbano na construção de moradias populares, inclusive em terrenos situados nas Zonas de Restrição à Ocupação Urbana (ZROU) e nas Zonas de Recuperação Ambiental (ZRA), vai de encontro ao disposto no artigo 229, §1°, da Constituição Estadual, que prevê que a política urbana atenderá ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade com vistas à garantia e melhoria da qualidade de vida de seus habitantes, sendo direito de todo cidadão o acesso à "moradia, transporte público, saneamento básico, energia elétrica, gás canalizado, abastecimento, iluminação pública, saúde, educação, cultura, creche, lazer, água potável, coleta de lixo, drenagem das vias de circulação, contenção de encostas, segurança e preservação do patrimônio ambiental e cultural" (grifos nossos). 
    Destaca-se, ainda, que a possibilidade de o Prefeito, por Decreto, dispor sobre parâmetro urbanístico, também viola o princípio da Legalidade (artigo 77, caput, da Constituição Estadual), eis que é necessária edição de lei municipal para tratar sobre "zoneamento, o parcelamento do solo, seu uso e sua ocupação, as construções e edificações, a proteção ao meio ambiente, o licenciamento a fiscalização e os parâmetros urbanísticos básicos objeto do plano diretor, como disposto no artigo 236 da Constituição Estadual.”
    Verifica-se, portanto, que o Tribunal de origem, com base na análise do conteúdo probatório dos autos e da legislação ordinária pertinente, concluiu, entre outros fundamentos, que (a) na elaboração e execução da política de desenvolvimento urbano, não foi assegurada a participação popular, através de entidades representativas, conforme disposição expressa nos artigos 231 e 236 da Constituição Estadual; e (b) embora o Município de Niterói informe que a participação popular se deu por duas audiências públicas, “não trouxe qualquer ata ou prova de realização, e deliberação participativa de qualquer entidade representativa”. 
    Assim, para se concluir de modo contrário ao entendimento formulado no acórdão recorrido, faz-se necessária a revisão das provas constantes dos autos, providência vedada nesta sede recursal em face do óbice previsto na Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 
    No mesmo sentido, citem-se os seguintes precedentes: RE 718.326, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe de 16/11/2012; RE 1.192.034, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 6/5/2019; e ARE 949.035, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJe de16/5/2018.
    Além disso, a solução dessa controvérsia depende, ainda, da análise da legislação local, inclusive da Constituição Estadual do Rio de Janeiro, o que é incabível em recurso extraordinário, conforme consubstanciado na Súmula 280/STF: Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário.
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.
    Publique-se. 
    Brasília, 28 de julho de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente