Tribunal: STF
Processo: SL 1426
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-04
Data de publicação: 2021-08-04

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. LEI MUNICIPAL QUE EXPANDE A BASE DE CÁLCULO DE CONTRIBUIÇÃO INCIDENTE SOBRE PROVENTOS E PENSÕES. INCIDÊNCIA SOBRE O VALOR QUE EXCEDE O SALÁRIO-MÍNIMO. CAUTELAR EM ADI ESTADUAL QUE SUSPENDE OS EFEITOS DA NORMA. ALEGAÇÃO DE RISCO DE GRAVE DANO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. NORMA IMPUGNADA QUE ENCONTRA VALIDADE NA DISPOSIÇÃO DO ART. 149, § 1º-A, DA CONSTITUIÇÃO, INCLUÍDO PELA EC Nº 103/2019. DECRÉSCIMO ARRECADATÓRIO. AGRAVAMENTO DO DESEQUILÍBRIO ATUARIAL E FRUSTRAÇÃO DO PLANEJAMENTO FINANCEIRO. MEDIDA LIMINAR CONFIRMADA. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de São José dos Campos/SP contra decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2056721-40.2020.8.26.0000, pela qual foi determinada a suspensão cautelar da eficácia da norma contida no artigo 7º, parágrafo único, da Lei Complementar Municipal nº 628/2020. 
    Narra o Município autor que se trata, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Sindicato dos Trabalhadores do Serviço Público Municipal de São José dos Campos, visando a declaração de inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 628/2020 do Município de São José dos Campos, que instituiu a reforma da previdência dos servidores públicos, estabelecendo alíquotas de 14% para ativos e inativos e determinando a incidência da contribuição de aposentados e pensionistas sobre o valor dos proventos e pensões que exceda o valor do salário-mínimo. Relata que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo deferiu parcialmente a medida liminar, “para suspender a eficácia da norma contida no parágrafo único do art. 7º, da Lei Complementar nº 628/2020 do Município de São José dos Campos, autorizada a incidência da contribuição em relação aos aposentados e pensionistas pelos proventos que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social”, sob o entendimento de que referida disposição estaria em desacordo com norma insculpida na Constituição do Estado de São Paulo.
    O Município requerente defende que a decisão liminar deferida pelo TJSP tem potencial de causar grave lesão às “já combalidas finanças do Município, ainda mais considerando-se seus efeitos vinculantes e erga omnes”, sobretudo diante dos gastos extraordinários em razão da pandemia de Covid-19. Aduz que “as normas que tiveram a sua eficácia suspensa, limitaram-se a implementar as normas introduzidas na Constituição Federal pela Emenda Constitucional nº 103, de 12/11/2019, reformando a “previdência social”, em especial, em razão das alterações dos artigos 40 e 149 ”. Pondera, ainda, que a reforma previdenciária instituída por meio da Emenda Constitucional nº 103/2019 é objeto de questionamento nesta Suprema Corte, nos autos das ADI’s 6.254, 6255, 6.256 e 6.258, de relatoria do Ministro Roberto Barroso, tendo sido indeferido o pedido liminar e, portanto, prevalecendo a presunção de constitucionalidade das mudanças estabelecidas.
    Requer, por estes fundamentos, que seja deferido o pedido liminar e, ao final, que seja julgada procedente a suspensão de liminar para sustar os efeitos da decisão proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 2056721-40.2020.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, até o seu trânsito em julgado.
    Em decisão proferida em 12 de fevereiro do corrente ano, deferi medida liminar no presente incidente, a fim de sutar os efeitos da decisão impugnada até ulterior decisão nestes autos. 
    Nada obstante devidamente intimado para se manifestar no presente feito, o sindicato autor da ação direta de inconstitucionalidade estadual de origem permaneceu inerte. 
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do presente pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc.17):
    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. INATIVOS E PENSIONISTAS. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. MAJORAÇÃO. LIMINAR DEFERIDA. RISCO DE GRAVE LESÃO À ECONOMIA E À ORDEM PÚBLICAS. CONFIGURAÇÃO. PARECER PELO DEFERIMENTO DO PEDIDO. 
    1. É cabível pedido de suspensão de liminar em face de decisão do TJ/SP, proferida em controle abstrato de constitucionalidade, pela qual se suspendeu a eficácia de norma que aumentou a alíquota da contribuição previdenciária de servidores públicos inativos e pensionistas.
    2. Importa em grave risco de lesão à ordem e à economia públicas a decisão em controle direto de constitucionalidade que suspende dispositivo da norma municipal que adequara o regime de previdência da municipalidade à reforma da previdência promovida pela EC 103/2019, quando há situação de grave deficit financeiro no regime previdenciário dos seus servidores públicos.
    ' Parecer pelo deferimento do pedido de suspensão”. 
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS nº 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 
    In casu, trata-se de incidente de contracautela manejado contra decisão provisória proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, pela qual foi determinada a suspensão da eficácia da norma contida no artigo 7º, parágrafo único, da Lei Complementar nº 628/2020 do Município de São José dos Campos. Haja vista ter sido a decisão impugnada proferida por Tribunal e considerando a natureza constitucional da matéria controvertida na origem, relacionada à competência dos Municípios para a instituição de contribuições para o custeio de seus regimes próprios de previdência social (CF, art. 149, §§1º e 1º-A) vislumbro cabível o presente pedido de suspensão perante esta Corte.
    Saliento, no ponto, ter o Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconhecido a repercussão geral de matéria assemelhada no Tema 933, cujo recurso paradigma é o ARE 875.958, consoante decisão assim ementada:
    “DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO PREVIDENCIÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI ESTADUAL QUE ELEVA AS ALÍQUOTAS DA CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS SERVIDORES. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRESENÇA DE REPERCUSSÃO GERAL. 
    1. Constitui questão constitucional saber quais são as balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao confisco e da razoabilidade.
    2. Repercussão geral reconhecida”.
    Destaco que naqueles autos, em decisão proferida em 17/03/2020, foi determinada “a suspensão do processamento de todos os processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e tramitem no território nacional, nos termos do art. 1.035, § 5º do CPC/2015 e do art. 328 do RISTF”, naquilo que abarca o processo em que proferida a decisão ora atacada.
    Assentado, pois, o cabimento do presente pedido de suspensão, consigno desde logo estarem presentes os requisitos legais para a concessão da medida de contracautela. Isto porque, em primeiro lugar, verifico a plausibilidade da argumentação do Município autor no sentido de que a regra utilizada da Constituição do Estado de São paulo utilizada como parâmetro para a concessão da medida cautelar impugnada teria sido superada ou excepcionada pelo advento da EC 103/2019, que acrescentou à Constituição Federal o §1º-A do art. 149. Deveras, ao passo que a Constituição paulista (em dispositivo que reproduz o §18 do art. 40 da CF) prevê a incidência de contribuição previdenciária sobre proventos de aposentadoria e pensões que superem o limite máximo do RGPS, no novo §1º-A do art. 149 da CF é expresso ao autorizar os entes federativos que experimentem déficit atuarial em seus regimes próprios de previdência a fixar como base de cálculo das contribuições previdenciárias que instituírem “o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que supere o salário-mínimo”. 
    Cumpre consignar no ponto que a mencionada regra inserida pela EC 103/2019 tem aplicação imediata aos Municípios, prescindindo de reprodução nas constituições estaduais. Neste cenário, e observados os limites cognitivos próprios dos incidentes de contracautela, vislumbro que a disposição legal cuja suspensão foi determinada na origem, a saber artigo 7º, parágrafo único, da Lei Complementar nº 628/2020 do Município de São José dos Campos, conquanto aparentemente destoante de regra constante da Constituição do Estado de São Paulo, parece retirar fundamento de validade da disposição do §1º-A do art. 149 da Constituição Federal, incluído pela EC nº 103/2019. 
    À plausibilidade da tese sustentada pela Municipalidade - decorrente da aparente existência de fundamento constitucional expresso para a opção legislativa municipal de expansão da base de cálculo das contribuições incidentes sobre proventos de aposentadoria e pensões - soma-se a existência de risco de grave lesão à ordem econômica na manutenção da decisão cuja suspensão se requer. Com efeito, a sustação da legislação impugnada na origem tem o condão de gerar significativo decréscimo arrecadatório em curto prazo, comprometendo ainda mais sistema previdenciário que já observa déficit atuarial e frustrando o planejamento municipal efetivado para o custeio de aposentadorias e pensões dos servidores municipais a longo prazo. Referido risco às finanças públicas resta particularmente acentuado na presente quadra, haja vista a gravíssima crise mundial sanitária e econômica decorrente da pandemia da Covid-19, que impõe também ao Poder Público municipal a concentração de esforços financeiros em prol de medidas sanitárias e de estímulo econômico.
    Assim, evidenciado o fumus boni iuris e o ínsito periculum in mora que a questão envolve, verifica-se a necessidade de acolhimento do pedido cautelar, completando-se a presença de todos os requisitos legais que ensejam o deferimento da presente medida (art. 4º da Lei 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do STF).
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, com fundamento no art. 4º, caput, da Lei 8.437/92, para determinar a sustação dos efeitos da decisão proferida nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2056721-40.2020.8.26.0000, em trâmite perante o Tribunal de Justiça de São Paulo, restabelecendo a vigência do artigo 7º, parágrafo único, da Lei Complementar nº 628/2020 do Município de São José dos Campos/SP, até o trânsito em julgado da ação de origem.
    Comunique-se o teor desta decisão ao Tribunal de Justiça de São Paulo.
    Publique-se.
    Brasília, 04 de agosto de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente