Tribunal: STF
Processo: ACO 2865
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-05
Data de publicação: 2021-02-05

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Vistos.
    Cuida-se de ação cível originária, com pedido de antecipação de tutela, ajuizada pelo Estado do Rio de Janeiro, em face da União e da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP.
    De início, acolho parte do bem lançado relatório trazido pela decisão do Ministro Luiz Fux, então relator, a qual deferiu parcialmente a liminar pleiteada nos autos:
    “Em sua petição inicial, o Estado-autor inicia discorrendo sobre o atual contexto político-econômico relativo à exploração de petróleo, tecendo considerações sobre o impacto deste cenário na quantificação das compensações financeiras devidas aos Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 20, § 1º, da CRFB/88. Sustenta, nesse sentido, a defasagem dos atuais ‘critérios para a fixação do preço mínimo do petróleo, produzido mensalmente em cada campo, a ser adotado para fins de cálculo das participações governamentais’ (estabelecidos na Portaria ANP nº 206/2000), alegação que estaria fundamentada por estudos técnicos referidos na peça vestibular, bem como quando em comparação a índices utilizados pela atual prática internacional. 
    Informa que, com base nessas considerações, foi formulado, junto à agência reguladora do setor, pedido de revisão desses critérios, consubstanciado no processo administrativo nº 48610.000618/2015/11, em trâmite perante a ANP. Durante a instrução desse procedimento, o Estado afirma que, após examinados os documentos elencados pelos interessados e colhidas novas informações relativas à precificação do mercado nacional e internacional, a Coordenadoria de Defesa da Concorrência daquela entidade emitiu a Nota Técnica nº 083/CDC, destinada à ‘análise dos preços de óleo bruto e derivados para subsídios da revisão da Portaria ANP nº 206/200, que estabelece os critérios para definição do preço mínimo do petróleo para fins de cálculo das participações governamentais’. 
    (…)
    Após atendidas algumas recomendações realizadas pelo Parecer da Procuradoria Federal Especializada junto à ANP (Parecer nº 711/2015/PFANP/PGF/AGU), a proposta de resolução foi submetida à Diretoria Colegiada daquela agência em reunião realizada em 28/12/2015, editando-se a Resolução de Diretoria, pela qual se autorizava ‘a realização de Audiência Pública, precedida de Consulta Pública pelo período de 45 (quarenta e cinco) dias, referente à minuta de Resolução que revisa a Portaria ANP nº 206/2000, a qual estabelece os critérios para fixação do Preço Mínimo do Petróleo para fins de apuração das participações governamentais’. Na sequência, fixou-se a data de 10/03/2016 para a realização da Audiência Pública, conforme publicação do Diário Oficial da União de 05/01/2016. 
    Entretanto, em 22/01/2016, sobreveio a publicação no D.O.U. da Resolução nº 01, de 20/01/2016, do Conselho Nacional de Políticas Energéticas – CNPE, órgão vinculado ao Ministério de Minas e Energias (MME), assim consubstanciada, verbis: 
    (…)
    Consectariamente, adotando tal portaria do CNPE como fundamento expresso, o Diretor-Geral Substituto da ANP editou Comunicado (publicado no DOU de 25/01/2016), no qual se informava a suspensão da audiência pública a ser realizada nos autos do processo administrativo de revisão da Portaria nº 206/2000 da ANP. Cita-se o inteiro teor de tal comunicado: 
    (…)
    Nesse sentido, além da alegação da existência de vício de forma na Resolução do CNPE, em razão da ausência da ata de reunião do colegiado, o Estado do Rio de Janeiro sustenta, em síntese, as seguintes violações: (i) ‘da competência do colegiado do CNPE, que se viu substituído, à míngua de qualquer motivação, pelo Ministro de Minas e Energia na prolação da referida decisão’; (ii) ‘da competência da ANP, única investida da atribuição de fixar o preço de referência para cálculo de participações governamentais’; (iii) ‘da função regulatória fixada pelo art. 177 da Constituição da República e positivada na Lei 9.478/97, pela substituição de uma decisão técnica e especializada pelo arroubo voluntarista e imotivado de agente isolado da Primeira Ré’; e (iv) ‘do princípio democrático inscrito explicitamente no Preâmbulo e no art.1º da Constituição da República, suprimindo, pela vontade isolada de agente em manifesto excesso de poder, o processo deliberativo em curso perante instituição técnica e especializada na matéria em questão’. ”.
    Na exordial, em seu pedido final, o autor requer:
    “a) a antecipação da tutela jurisdicional, nos termos dos itens 4.6 e 4.7 desta petição inicial, com sua eventual estabilização, nos termos do art.304 do Novo Código de Processo Civil; 
    (…)
    c) a final anulação da Resolução CNPE 01/2016 e da Resolução de Diretoria/ANP 34/2016; 
    d) a condenação da Primeira Ré a abster-se de deliberar a respeito do processo de revisão dos parâmetros de fixação do preço de referência para o pagamento de participações governamentais, sob as mesmas penas cominadas no item 4.7, acima;
    e) a condenação da Segunda Ré a prosseguir, nos termos e prazos legais e regulamentares, com o processo administrativo nº 48610.000618/2015-11 ou qualquer outro que lhe suceder ou vier a lhe ser apenso, anexo ou dependente, destinado a revisar a Portaria ANP 206/2000, de modo a estabelecer novos parâmetros de fixação do preço de referência para o pagamento de participações governamentais”. 
    Em decisão proferida em 5/5/16, o eminente Ministro Luiz Fux, deferiu parcialmente a liminar para:
    “suspender os efeitos da Resolução nº 01/CNPE de 20/01/2016, até que se decida definitivamente o presente feito, devendo a Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis ANP proceder, conforme sua independência e autonomia funcional, à continuação do processo administrativo nº 48610.000618/2015/11, em trâmite perante a referida agência reguladora, destinado à avaliação da revisão da Portaria ANP nº 206/2000, deixando de considerar, para a suspensão da realização de audiência pública neste feito, o ato do CNPE cujos efeitos ora se suspende.
    Ademais, considerando que, sob uma ótica moderna do processo judicial, a fase conciliatória é uma etapa de notória importância e diante da possibilidade de se inaugurar um processo de mediação neste feito, capaz de ensejar um desfecho conciliatório célere e deveras proveitoso para o interesse público (postulados expressamente adotados pelo CPC/2015), designo a realização de audiência de conciliação e inaugural de um possível processo de mediação, a ocorrer em 14 de junho de 2016, às 11 horas, no 3º andar do Anexo II do Supremo Tribunal Federal, em meu Gabinete, nos termos do art. 303, § 1º, II, do CPC/2015, devendo os réus serem citados e todas as partes intimadas para essa audiência, bem como seus respectivos procuradores, a ser realizada nos termos do art. 334 desse mesmo diploma processual.” (doc. eletrônico n. 11).
    Da decisão acima referida, foram interpostos agravos regimentais pela Petrobrás (na qualidade de terceira prejudicada – e-doc. nº 28), pela Associação Brasileira de Empresas de Exploração e Produção de Petróleo e Gás – ABEP (que pede ingresso como assistente – e-doc. nº 31)) e pela ré União (e-doc. nº 104).
    O Estado do Espírito Santo requer sua entrada na lide, na condição de amicus curiae (doc. n. 52 e 240).
    Em contestação, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, pugna, inicialmente, pelo reconhecimento da sua ilegitimidade passiva ou, caso ultrapassada a questão, pela improcedência dos pedidos do estado autor (e-doc. nº 64).
    Seguiram-se novos pedidos de ingresso no feito, pela Associação Brasileira de Empresas de Exploração e Produção de Petróleo e Gás – ABEP (e-doc. nº 84) e pelo Instituto Brasileiro de Petróleo, Gás e Biocombustíveis – IBP (e-doc. nº 87).
    A União apresentou contestação (e-doc. nº 99), na qual sustenta: (i) a regularidade da Resolução CNPE 01/2016, editada no exercício regular da competência da Presidência da República; (ii) competência do Conselho Nacional de Política Energética. Requer a improcedência dos pedidos.
    A Associação Brasileira de Empresas de Exploração e Produção de Petróleo e Gás – ABEP pede efeito suspensivo a agravo interno interposto contra a decisão concessiva de tutela antecipada (e-doc. nº 109), o qual foi indeferido pelo então Presidente desta Suprema Corte, Ministro Ricardo Lewandowski. 
    O Estado do Rio de Janeiro impugnou os agravos interpostos (e-docs. nºs. 120, 122 e 124).
    A Associação Brasileira das Empresas de Serviços de Petróleo – ABESPETRO, requer sua admissão como amicus curiae (e-doc. nº 152).
    Realizada audiência, nesta Suprema Corte, em 15/12/16, as partes acordaram nos seguintes termos:
    “1) A Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis ANP, à luz das diretrizes políticas a serem fornecidas pelo Conselho Nacional de Política Energética CNPE no prazo de 30 (trinta dias), fará publicar, até a data máxima de 1º de março de 2017, a Portaria resultante do processo administrativo nº 48610.000618/2015/11, destinada a estabelecer os critérios para a fixação do preço mínimo do petróleo, produzido mensalmente em cada campo, a ser adotado para fins de cálculo das participações governamentais.” (doc. n. 197).
    Em 3/5/17, a União peticiona nos autos informando que
    “em decorrência do que restou acertado na referida audiência, a União vem informar que foi publicado na data de hoje (03 de maio de 2017), no Diário Oficial da União, o Decreto n° 9.042/20 17, de 2 de maio de 2017, que altera o Decreto nº 2.705, de 3 de agosto de 1998, que define critérios para cálculo e cobrança das participações governamentais de que trata a Lei n° 9.478, de 6 de agosto de 1997, aplicáveis às atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural. 
    Na mesma edição, foi ainda publicada a Resolução n° 5, de 16 de março de 2017, do Conselho Nacional de Política Energética - CNPE, que estabelece diretrizes para alteração da metodologia de cálculo do Preço de Referência do Petróleo pela Agência Nacional de Petróleo – ANP.” (doc. n. 235).
    Em seguida, o Estado do Rio de Janeiro, em nova manifestação, aduz que
    “(...) a União procrastinou este feito até maio de 2017, quando inopinadamente editou o Decreto n° 9.042, de 02.05.2017 (“Decreto n° 9.042/17”), suprimindo um dos critérios técnicos para apuração do preço de referência, após um ano de extensos debates na ANP. Veja que há uma inovação levada a cabo pelo emprego de uma supressão. 
    9. É dizer: o novo Decreto inova ao extinguir a possibilidade de aplicação da média ponderada dos preços de venda praticados pelo concessionário em condições normais de mercado, mantendo apenas como critério de preço de referência para fins de cálculo de participações governamentais o preço a ser estabelecido pela ANP.
    (…)
    11. Além da usurpação de competência, a atuação da 1ª Ré implica grave prejuízo aos procedimentos levados a cabo pela 2ª Ré e prolongam os prejuízos do Autor. Isto se dá porque a ANP, a título de rediscutir a metodologia de fixação do preço de referência inserida pelo novo Decreto, está repetindo consultas e audiências públicas no âmbito daquela Agência, em verdadeira rediscussão de aspectos técnicos materiais indistintos do regramento anterior, à exceção da retirada do preço efetivo de venda, em flagrante violação do princípio da eficiência.
     12. Mas a lesão aos direitos do Estado do Rio de Janeiro – e demais entes federados beneficiários das participações governamentais – não se contém aí. Para além de não promover a efetiva atualização dos critérios, estendendo defasagem que avilta importante receita originária do Autor, a União ainda estabelece um odioso e absolutamente injustificado período de transição (…).” (doc. n. 242).
    A Associação Brasileira de Empresas de Exploração e Produção de Petróleo e Gás – ABEP, admitida como amicus curiae em 31/8/16, peticiona, manifestando-se pelo exaurimento do objeto da presente ação, além de tecer argumentos acerca do mérito da controvérsia (doc. n. 249).
    A União manifesta-se acerca das considerações levantadas pelo Estado do Rio de Janeiro (doc. n. 251) e, ainda, vem aos autos, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, com o intuito de “requerer a juntada da Resolução nº 703, de 26 de setembro de 2017, e do Memorando nº 536/2017/SPG do Superintendente de Participações Governamentais da agência reguladora” (doc. n. 255).
    Por fim, a Assembleia do Estado do Rio de Janeiro pede seu ingresso no feito, também como amicus curiae (doc. n. 259).
    É o relatório.
    Decido:
    Preliminarmente, analiso os pedidos de ingresso de amicus curiae no presente feito.
    Tendo em vista as características desta ação cível originária, bem como a matéria aqui controvertida, admito o ingresso do Estado do Espírito Santo na qualidade de amicus curiae, devendo o processo ser recebido no estado em que se encontra.
    Por outro lado, por não vislumbrar presentes os requisitos do art. 138 do Código de Processo Civil, indefiro os pedidos de ingresso da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, da Associação Brasileira das Empresas de Serviços de Petróleo – ABESPETRO e do Instituto Brasileiro de Petróleo, Gás e Biocombustíveis – IBP.
    Quanto ao mais, a demanda judicial proposta tem por causa de pedir a suposta ingerência do CNPE no processo administrativo de revisão dos parâmetros de fixação do preço de referência do petróleo produzido mensalmente em cada campo, a ser adotado para apuração das participações governamentais, cuja competência seria da ANP.
    Requer o autor, em síntese, seja anulada resolução do CNPE que teria obstado o trâmite, na ANP, do processo de revisão da Resolução nº 206/2000.
    Após o deferimento parcial da liminar, bem como das audiências realizadas nesta Suprema Corte, o processo de revisão do preço de referência seguiu o regular trâmite administrativo perante a ANP e, por consequência, foi editada a Resolução nº 703/2017, da qual retiram-se as seguintes considerações:
    “considerando que o Conselho Nacional de Política Energética, por meio da Resolução CNPE nº 5, de 16 de março de 2017, reconhece a competência da ANP, fixada no Decreto nº 2.705, de 3 de agosto de 1998, para revisar a metodologia de cálculo do Preço de Referência do Petróleo, para fins de participações governamentais;
    considerando que a Resolução CNPE nº 5, de 16 de março de 2017 propõe que a metodologia do cálculo do Preço de Referência do Petróleo contemple além das características físico-químicas, regras de periodicidade, transição e carência, a fim de contribuir para a estabilidade regulatória e redução das incertezas em relação aos investimentos necessários para o desenvolvimento da produção petrolífera no País;
    considerando que é atribuição legal da ANP, nos termos do caput, do art. 7ºA, do Decreto nº 2.705, de 3 de agosto de 1998, estabelecer os critérios para a fixação do Preço de Referência do Petróleo, produzido mensalmente em cada campo, a ser adotado para apuração das participações governamentais;
    considerando a publicação do Decreto nº 9.042, de 2 de maio de 2017, o qual dá nova redação ao Decreto nº 2.705, de 3 de agosto de 1998, que por sua vez define os critérios para cálculo e cobrança das participações governamentais de que trata a Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, e as receitas governamentais previstas na Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010, aplicáveis às atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural.
    considerando a necessidade de reavaliação da metodologia de apuração do preço utilizada pela Portaria ANP nº 206, de 29 de agosto de 2000, às condições técnicas e econômicas atuais do mercado internacional de petróleo (…)”.
    Ainda que os critérios fixados não venham a satisfazer os interesses do estado autor, como noticiou a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, na petição em que pede seu ingresso como amicus curiae, cumpre reconhecer a perda superveniente de interesse de agir pelo autor, nos termos do art. 485, inc. VI, do CPC, porquanto o processo de revisão teve seu regular trâmite, sendo a Resolução ANP nº 206/2000 definitivamente substituída pela Resolução nº 703/2017.
    Saliente-se, por fim, que, nos termos da jurisprudência desta Corte, a perda superveniente de interesse de agir gera ônus à parte que deu causa à instauração da demanda, máxime se a perda do objeto decorrer de ato que lhe for imputável. Nesse sentido:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO DA AÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. PRINCÍPIO DA CAUSALIDADE. MULTA. CABIMENTO. 1. Constatada a perda superveniente do objeto da ação, o §10 do art. 85 do Código de Processo Civil determina que os honorários advocatícios devem ficar a cargo da parte que deu causa à instauração do processo. Precedentes. 2. Demonstrado o caráter protelatório dos embargos declaratórios, cabível a condenação do recorrente ao pagamento de multa, nos termos do art. 1.026, § 2º, do CPC. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ACO nº 1.341/AL-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Min. Edson Fachin, DJe de 18/12/19). 
    Pelo exposto, julgo extinto o feito, nos termos do art. 485, inc. VI, do CPC, cassando a liminar anteriormente deferida. Prejudicados os agravos regimentais interpostos da decisão precária. Sem custas. Condeno os réus em honorários, que arbitro em 10% sobre valor atualizado da causa. 
    Publique-se. 
    Brasília, 5 de fevereiro de 2021.
Ministro Dias Toffoli
Relator
Documento assinado digitalmente