Tribunal: STF
Processo: Rcl 43953
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-15
Data de publicação: 2021-03-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, proposta pelo Estado do Pará, em face de decisão do Tribunal de Justiça daquele Estado, proferida nos autos do Processo 0800934-94.2019.814.0000.
    Consta dos autos que a autoridade reclamada, referendando medida cautelar concedida em ação direta de inconstitucionalidade, suspendeu a eficácia da Lei estadual 8.811/2019, no ponto em que destinava 4% (quatro por cento) dos emolumentos das serventias extrajudiciais para o Fundo Especial da Defensoria Pública estadual –FUNDEP, em virtude de vício de iniciativa.
    O reclamante defende que a decisão reclamada, ao entender pela existência de afronta à reserva de iniciativa do Tribunal de Justiça para propor lei sobre a remuneração das serventias extrajudiciais, afrontou o entendimento assentado por esta Corte no julgamento da ADI 3.643/RJ, em que reconhecida a constitucionalidade de lei fluminense semelhante à lei do Estado do Pará. 
    Nesses termos, assevera que “na ADI 3643, esse Pretório Excelso reconheceu, em controle concentrado de constitucionalidade e com efeitos vinculantes erga omnes, a constitucionalidade do inciso III, do art. 4º, da Lei nº 4.664, de 14 de dezembro de 2005, do Estado do Rio de Janeiro. A norma declarada constitucional por essa Corte é análoga à Lei Estadual nº 8.811, de 07 de fevereiro de 2019, cujos efeitos foram suspensos pela decisão reclamada”. (eDOC 1, p. 4-5)
    Diante disso, afirma que “[e]sse C.STF reconheceu a constitucionalidade da lei estadual, inexistindo qualquer vício de iniciativa e consagrando que o Governador do Estado é a autoridade competente para encaminhar o projeto de lei que destinou parte dos valores de emolumentos”. (eDOC 1, p. 11)
    Requer assim a concessão de medida liminar para que sejam suspensos os efeitos da decisão reclamada e, no mérito, a procedência da reclamação, “garantindo-se a autoridade de decisão deste Colendo Tribunal na ADI 3643 e cassando em definitivo a decisão reclamada e qualquer ordem judicial, (…), que venha a contrariar o padrão decisório já apontado por esse Pretório Excelso, quanto a constitucionalidade da lei de iniciativa do Governador do Estado no que respeita aos percentuais dos emolumentos das atividades notariais (art.992 do CPC, art. 161, III, do RISTF), inclusive com efeitos retroativos à data do início de vigência da Lei Estadual 8.811/2019”. (eDOC 1, p. 20) 
    A Associação dos Defensores Públicos do Estado do Pará (ADPEP) e a Associação Nacional das Defensoras e dos Defensores (ANADEP) pleitearam sua admissão no feito na condição de amicus curiae. (eDOC 19)
    Citada, a beneficiária (Associação dos Notários e Registradores do Estado do Pará – ANOREG/PA) apresentou contestação sustentando, em síntese, a ausência de similitude entre a decisão reclamada e o paradigma invocado, porquanto a matéria analisada no ato reclamado trataria, fundamentalmente, de vício de iniciativa legislativa à luz da Constituição Estadual. Postula assim a improcedência da presente reclamação (eDOC 23)
    A autoridade reclamada prestou informações. (eDOC 28)
    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se em parecer assim ementado:
    “Reclamação. Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Medida cautelar referendada. Ausência de identidade material estrita entre o acórdão reclamado e o paradigma invocado. Parecer por que seja negado seguimento à reclamação”. (eDOC 34)
    É o relatório.
    Decido.
    A reclamação, tal como prevista no art. 102, I, “l”, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º).
    No caso dos autos, o reclamante sustenta violação ao decidido por esta Corte no julgamento da ADI 3.643/RJ (Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe 16.2.2007), no qual se assentou a constitucionalidade do art. 4º, III, da Lei 4.664/2005 do Estado do Rio de Janeiro, que instituíra taxa sobre as atividades notariais e de registro e destinara o produto da arrecadação ao Fundo Especial da Defensoria Pública fluminense. Eis a ementa desse julgado:
    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCISO III DO ART. 4º DA LEI Nº 4.664, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2005, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. TAXA INSTITUÍDA SOBRE AS ATIVIDADES NOTARIAIS E DE REGISTRO. PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DESTINADO AO FUNDO ESPECIAL DA DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. É constitucional a destinação do produto da arrecadação da taxa de polícia sobre as atividades notariais e de registro, ora para tonificar a musculatura econômica desse ou daquele órgão do Poder Judiciário, ora para aportar recursos financeiros para a jurisdição em si mesma. O inciso IV do art. 167 da Constituição passa ao largo do instituto da taxa, recaindo, isto sim, sobre qualquer modalidade de imposto. O dispositivo legal impugnado não invade a competência da União para editar normais gerais sobre a fixação de emolumentos. Isto porque esse tipo de competência legiferante é para dispor sobre relações jurídicas entre o delegatário da serventia e o público usuário dos serviços cartorários. Relação que antecede, logicamente, a que se dá no âmbito tributário da taxa de polícia, tendo por base de cálculo os emolumentos já legalmente disciplinados e administrativamente arrecadados. Ação direta improcedente”. 
    Na oportunidade, esta Corte, examinando os vícios materiais de inconstitucionalidade arguidos na inicial da ação de controle concentrado, assentou a constitucionalidade da destinação de percentual das receitas advindas do recolhimento de custas e emolumentos extrajudiciais para fundo de igual propósito referente à Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro. Concluiu ainda inexistir afronta à competência da União para editar normais gerais sobre a fixação de emolumentos, porquanto trata-se em verdade de competência legiferante para a instituição de taxa sobre as atividades notariais e de registro, competência esta conferida aos Estados-membros. 
    Transcrevo, pois, trecho do voto condutor:
    “Já enfrentando o mérito da questão, começo por dizer que a sua correta solução passa a análise da natureza e regime jurídico dos tais ‘serviços de registros públicos, cartorários e notariais’, que a Lei Maior da República sintetizou sob o nome de ‘serviços notariais e de registro’ (art. 236, cabeça e § 2º). Quero dizer: a formulação de qualquer juízo de validade ou invalidade do dispositivo legal posto em xeque deve ser precedida de um cuidadoso exame do tratamento constitucional conferido às atividades notariais e de registro (registro ‘público’ já é adjetivação feita pelo inciso XXV d art. 22 da Constituição, versante sobre a competência legislativa que a União detém privativamente).
    (...)
    Daqui já se infere o descabimento da tese esgrimida pela ANOREG na inicial, segundo a qual os Estados-membros carecem de competência para instituir tributos sobre as atividades notariais e de registro. É que o dispositivo impugnado nesta ação direta não instituiu uma exação que se amolde à definição de imposto. Criou, isto sim, uma taxa em razão do poder de polícia. Poder que assiste aos Estados-membros enquanto delegantes da atividade notarial e de registro e exercitável pelo órgãos de cúpula do Poder Judiciário de cada qual dessas unidades da nossa Federação. Sendo que a vedação do inciso IV do art. 167 da Lei Maior passa ao laro do instituto de taxa, recaindo isto sim, sobre qualquer modalidade de imposto. 
    Igualmente descabida, parece-me, é a proposição da autora no sentido de que o dispositivo impugnado invade a competência da União para editar normas gerais sobre a fixação de emolumentos (§ 2º do art. 236 da CF/88). Assim o digo porque esse tipo de competência legiferante é para dispor sobre as relações jurídicas entre o delegatário da serventia e o público usuário dos serviços cartorários. Relação que antecede, logicamente, a que se dá no âmbito tributário da taxa de polícia, tendo por base de cálculo os emolumentos já legalmente disciplinados e administrativamente arrecadados. Ali, relação entre poder delegante e agente delegado. Aqui, relação entre os tomadores dos serviços notariais e de registro, de uma parte, e, de outra, as serventias mesmas. E o fato é que Lei agora censurada nada está a dispor sobre esta última espécie de enlace jurídico”. 
    Por outro lado, no caso dos autos, o Juízo reclamado, referendando medida cautelar concedida em ação direta de inconstitucionalidade, suspendeu a eficácia da Lei estadual 8.811/2019, no ponto em que destinava 4% (quatro por cento) dos emolumentos das serventias extrajudiciais para o FUNDEP, em virtude de vício de iniciativa. Nesses termos, colaciono trecho da decisão reclamada:
    “É necessário rememorar que nesta ação direta foram alegadas duas inconstitucionalidades, formal e material, estando a primeira diretamente relacionada com a iniciativa legislativa da norma e o seu rito de aprovação na Assembleia Legislativa, circunstâncias que se forem confirmadas em juízo definitivo de cognição poderão resultar na ausência de efeitos da norma impugnada desde a origem, daí porque em juízo sumário a suspensão integral da norma guerreada mostrou-se mais compatível ao conceito de cautelaridade, sobretudo porque quando deferida a liminar ad referendum a norma hostilizada ainda estava em período de vacatio legis. 
    (...)
    Sigo nessa toada esclarecendo que não é – ou não era – caso de periculum in mora inverso, tendo em vista que os efeitos da norma impugnada foram suspensos antes mesmo da sua entrada em vigor, ou seja, manteve-se o cenário fático-jurídico anteriormente estabelecido; diverso seria se aqui estivéssemos tratando de uma norma vigente ao tempo da sua suspensão, de forma que o repasse do percentual dos emolumentos (4%) já estivesse sendo efetuado, nessa situação seria possível falar na inversão do perigo da demora. 
    Não poderia deixar mencionar que a decisão liminar sob apreciação concluiu pela necessidade de suspender temporariamente os efeitos da norma impugnada em razão de ter vislumbrado, como dito anteriormente uma aparente plausibilidade jurídica nos argumentos autorais, notadamente quanto alegado vício de iniciativa (inconstitucionalidade formal), o qual se realmente for confirmado em juízo de cognição robusta (mérito) poderá evidenciar a ocorrência de um possível violação do princípio da separação dos poderes”. (eDOC 10, p. 10-11)
    Para melhor compreensão, convém destacar trecho da decisão liminar monocrática referendada pelo órgão colegiado da origem:
    “A presente ADI foi proposta pela Associação dos Notários e Registradores do Estado do Pará – ANOREG/PA, a qual, consoante sua Norma Estatutária (ID 1375597), é uma entidade de classe que, dentre outras atribuições, atua na defesa dos direitos, prerrogativas e interesses legítimos de seus associados (art. 2o, I), bem como os representa em juízo ou fora dele, em qualquer instância ou tribunal (art. 2o, II). 
    Diante disso, salvo melhor juízo do Egrégio Plenário, a autora possui legitimidade para ajuizar esta espécie de ação a teor do art. 162, inciso VII, da Constituição do Estado do Pará. 
    No caso sob análise a cópia do Projeto de Lei no 220/2018 (ID’s 1375603, 1375604 e 1375605), que resultou na edição da Lei Estadual no 8.811, de 07 de janeiro de 2019, objeto desta ADI, coube ao Poder Executivo. 
    A nossa Constituição Estadual, entretanto, precisamente no seu art. 160, VIII, alínea ‘b’, ao dispor sobre as competências privativas do Poder Judiciário (Tribunal de Justiça) estabeleceu: 
    Art. 160. Compete privativamente, ao Tribunal de Justiça: (...) 
    VIII - propor a Assembleia Legislativa, observado o disposto no art. 169 da Constituição Federal: 
    (...) 
    b) A criação e extinção de cargos E A REMUNERAÇÃO DOS SEUS SERVIÇOS AUXILIARES e dos juízos que lhe forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes ressalvados o disposto no art. 48, XV da Constituição Federal. (Grifei)
    O que se extrai, em juízo sumario de cognição, é que a competência para deflagração do processo legislativo, relativo a remuneração das serventias judiciais e extrajudiciais, pertence privativamente ao Tribunal de Justiça. 
    (…)
    Portanto, ao menos neste exame prefacial, aparenta existir certa plausibilidade jurídica nos argumentos da autora, mormente no que alude ao vício de iniciativa, visto a relevância na preservação das linhas gerais do processo legislativo, cuja inobservância pode implicarem violação do princípio fundamental da separação e independência dos Poderes, circunstância suficiente para, neste juízo de prelibação, afastar a presunção de constitucionalidade que goza a norma vergastada e com isso acolher a pretensão acautelatória, sobremodo em razão da amplitude do vício de formal em questão. 
    Importa acrescer o risco de dano, posto que a iminente produção de efeitos pela norma impugnada, projetados para a partir de 09/04/2019 – considerando que a Lei Estadual no 8.811/2019 restou publicada no DOE no 33.775, de 08 de janeiro de 2019 (art. 14) –, acarretará no repasse de 4% (quatro por cento) dos valores dos emolumentos das Serventias Extrajudiciais para o Fundo Estadual da Defensoria Pública – FUNDEP, o que certamente impactará na remuneração (natureza salarial) dos titulares das serventias afetadas. Registro que os demais vícios (causas de pedir) arguidos nesta ação serão apreciados por ocasião do juízo meritório, mormente em razão do redobrado cuidado que esta Corte deve ter com questões relacionadas a tramitação de projetos de lei no Poder Legislativo. 
    Destaco, ainda, tal como dito alhures, que a norma impugnada se encontra em período de vacância ou ‘vacatio legis’, o que neste juízo perfunctório aponta para inexistência de maiores prejuízos para a Defensoria Pública do Estado do Pará, enquanto beneficiária do repasse questionado, visto que ainda não houve implemento prático/efetivo. 
    (...) 
    Ante o exposto e diante da aproximação do início da vigência da norma impugnada, reconheço a presença de elementos suficientes para concessão da medida cautelar pleiteada, razão pela qual acolho os argumentos trazidos no Pedido de Reconsideração (ID 1453753) para, independente da oitiva das partes indicadas no despacho inicial, DEFERIR, AD REFERENDUM DO COLEGIADO, a suspensão dos efeitos da Lei Estadual nº 8.811, de 07 de janeiro de 2019”. (eDOC 5, p. 3-5)
    Como se nota, o ato reclamado referendou decisão monocrática que deferiu, liminarmente, a suspensão dos efeitos da Lei Estadual 8.811/2019, dada a não observância à reserva de iniciativa, pertencente privativamente ao Tribunal de Justiça.
    Entretanto, verifico que esta Corte, no paradigma apontado como violado (ADI 3.643/RJ), não analisou a validade da norma sob o aspecto da iniciativa.
    Dessarte, não se verifica similitude entre o decidido no ato reclamado e o decidido na ADI 3.643/RJ, o que acarreta a inadmissibilidade da ação, por ausência de pressuposto de cabimento necessário.
    Corrobora com esse entendimento o Parquet, ao afirmar em seu parecer que:
    “O exame dos fundamentos do acórdão paradigma demonstra que o Supremo Tribunal cingiu-se a examinar os vícios materiais de inconstitucionalidade arguidos na inicial da ação de controle concentrado. Nessa linha, a Corte rejeitou a tese de afronta à competência da União para estabelecer normas gerais sobre a fixação de emolumentos, reconheceu a competência dos Estados para instituírem taxa sobre as atividades notariais e de registro, bem como admitiu a destinação do valor arrecadado à Defensoria Pública, dada a natureza jurídica da exação e a essencialidade da Instituição destinatária à função jurisdicional do Estado. A leitura do acórdão mostra, ainda, que o STF não se debruçou sobre eventual vício de inconstitucionalidade decorrente de afronta à reserva de iniciativa legislativa. 
    A decisão reclamada, por sua vez, reconheceu, em juízo de cognição sumária, haver vício formal de inconstitucionalidade na Lei 8.811/2019 do Estado do Pará, decorrente da afronta à reserva de iniciativa do Tribunal de Justiça.
    (…)
    Assim delimitados o paradigma invocado e o acórdão reclamado, não se observa a identidade material estrita exigida pela jurisprudência para cabimento da reclamação”. (eDOC 34, p. 3-4)
    Ora, a jurisprudência da Corte é no sentido de que os atos reclamados, nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade da decisão do Supremo Tribunal Federal, devem se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos proferidos por esta Corte indicados como paradigma.
    Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:
    “Os atos questionados em qualquer reclamação nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal hão de se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos desta Suprema Corte invocados como paradigmas de confronto, em ordem a permitir, pela análise comparativa, a verificação da conformidade, ou não, da deliberação estatal impugnada em relação ao parâmetro de controle emanado deste Tribunal” (Rcl 6.534 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 17.10.2008).
    “CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADI 6.121 MC. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O ATO IMPUGNADO E O PARADIGMA INVOCADO. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O parâmetro pautado na ADI 6.121 MC, Rel. Min. MARCO AURÉLIO não serve ao cotejo com o presente caso. 2. Desse modo, não há a estrita aderência entre o ato impugnado e o paradigma de confronto invocado, condição essencial para a interposição da via reclamatória. 3. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (Rcl 36.688 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 7.11.2019)
    Além disso, registro o entendimento do STF no sentido de que o instrumento processual da reclamação não pode ser empregado como sucedâneo recursal ou atalho processual para fazer chegar a causa diretamente ao Supremo, conforme ocorre nestes autos.
    Desse modo, inadmissível esta reclamação. 
    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação e julgo prejudicado o pedido liminar (art. 21, § 1º, RISTF).
    Por fim, defiro, com fundamento no art. 7º, § 2º, da Lei 9.868/1999, o pedido da Associação dos Defensores Públicos do Estado do Pará – ADPEP e da Associação Nacional das Defensoras e dos Defensores – ANADEP (eDOC 19), para que possam intervir no feito, na condição de amicus curiae.
    À Secretaria, para a inclusão dos nomes das interessadas e de seus patronos.
    Publique-se.
    Brasília, 15 de março de 2021.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente