Tribunal: STF
Processo: RE 1298923
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-06
Data de publicação: 2021-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Vistos. 
    Ministério Público do Estado de Santa Catarina interpõe tempestivo recurso extraordinário em face de acórdão prolatado pela Terceira Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, o qual foi ementado na forma que segue:
    “APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL DA LEI MUNICIPAL N. 1.778, QUE PROÍBE A UTILIZAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DE HERBICIDAS À BASE DE 2,4-DICLOROFENOXIACÉTICO NO MUNICÍPIO DE ARROIO TRINTA. DESNECESSIDADE DE APRECIAÇÃO PELO ÓRGÃO ESPECIAL, CONFORME ART. 949, § ÚNICO, DO CPC. TESE ANÁLOGA JÁ DECIDA POR ESSA CORTE DE JUSTIÇA E PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. LEI MUNICIPAL EM CONFLITO COM A NORMA FEDERAL, PREVALÊNCIA DESTA. INEXISTÊNCIA DE OBSERVÂNCIA ÀS PECULIARIDADES LOCAIS. SENTENÇA REFORMADA. ORDEM CONCEDIDA. RECURSO CONHECIDO E ACOLHIDO.
    ‘[...] a municipalidade é competente para legislar sobre meio ambiente com a União e o Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados.
    Existindo legislações federal e estadual autorizadoras da comercialização e da utilização do herbicida, não poderia o ente federado tornar defesa sua circulação sem embasamento em característica própria sua hábil a legitimar a excepcionalidade introduzida.
    A legitimidade para legislar, na hipótese, funda-se no interesse local e disso decorre a necessidade de ele se encontrar presente e ser, de forma exauriente, comprovado; a instituição de interdição sem evidente amparo nesse fator afasta a especialidade da vedação e conduz à desarmonia em relação aos demais diplomas normativos, uma vez que, sem a justificativa do interesse local, a proibição adquire ares de genérica, coisa que a lei municipal não pode fazer, ante o exercício, também pela União e pelo Estado de Santa Catarina, de suas competências legislativas.
    Ante o desacordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e, em especial, com o decidido no RE nº 586.224/SP, bem como em razão da flagrante inconstitucionalidade material da lei municipal, a qual, sem indicar qual seria o interesse local a alicerçar o banimento do herbicida 2.4-D, excepcionou de forma restritiva, legislação autorizadora exarada pelos entes federal e estadual, a reforma da decisão colegiada arrostada é medida que se impõe’. (STF, Recurso Extraordinário N. 930.407/SC, rel. Min. Dias Toffoli, j. Em 8-3-2016).”
    Opostos embargos de declaração, foram conhecidos e rejeitados.
    Irresignado, o Ministério Público de Santa Catarina interpôs recurso extraordinário no qual alega contrariedade ao disposto no artigo 30, incisos I e II, da Constituição Federal.
    Admitido o recurso extraordinário, os autos foram remetidos a esta Suprema Corte. 
    Decido.
    O recurso extraordinário não está a merecer provimento.
    Isso porque o acórdão proferido pelo Tribunal a quo está de acordo com o entendimento desta Suprema Corte.
    No RE nº 586.224/SP, julgado sob a sistemática da repercussão geral, esta Suprema Corte assentou que o município é competente para legislar sobre meio ambiente com a União e o Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados. Confira-se a ementa do julgado:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LIMITES DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL. LEI MUNICIPAL QUE PROÍBE A QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR E O USO DO FOGO EM ATIVIDADES AGRÍCOLAS. LEI MUNICIPAL Nº 1.952, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1995, DO MUNICÍPIO DE PAULÍNIA. RECONHECIDA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 23, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, Nº 14, 192, § 1º E 193, XX E XXI, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO E ARTIGOS 23, VI E VII, 24, VI E 30, I E II DA CRFB. 1. O Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja e harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI c/c 30, I e II da CRFB). 2. O Judiciário está inserido na sociedade e, por este motivo, deve estar atento também aos seus anseios, no sentido de ter em mente o objetivo de saciar as necessidades, visto que também é um serviço público. 3. In casu, porquanto inegável conteúdo multidisciplinar da matéria de fundo, envolvendo questões sociais, econômicas e políticas, não é permitido a esta Corte se furtar de sua análise para o estabelecimento do alcance de sua decisão. São elas: (i) a relevante diminuição – progressiva e planejada – da utilização da queima de cana-de-açúcar; (ii) a impossibilidade do manejo de máquinas diante da existência de áreas cultiváveis acidentadas; (iii) cultivo de cana em minifúndios; (iv) trabalhadores com baixa escolaridade; (v) e a poluição existente independentemente da opção escolhida. 4. Em que pese a inevitável mecanização total no cultivo da cana, é preciso reduzir ao máximo o seu aspecto negativo. Assim, diante dos valores sopesados, editou-se uma lei estadual que cuida da forma que entende ser devida a execução da necessidade de sua respectiva população. Tal diploma reflete, sem dúvida alguma, uma forma de compatibilização desejável pela sociedade, que, acrescida ao poder concedido diretamente pela Constituição, consolida de sobremaneira seu posicionamento no mundo jurídico estadual como um standard a ser observado e respeitado pelas demais unidades da federação adstritas ao Estado de São Paulo. 5. Sob a perspectiva estritamente jurídica, é interessante observar o ensinamento do eminente doutrinador Hely Lopes Meireles, segundo o qual o interesse local ’se caracteriza pela predominância e não pela exclusividade do interesse para o município, em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância.’ (Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 1996. p. 121.) 6. Função precípua do município, que é atender diretamente o cidadão. Destarte, não é permitida uma interpretação pelo Supremo Tribunal Federal, na qual não se reconheça o interesse do município em fazer com que sua população goze de um meio ambiente equilibrado. 7. Entretanto, impossível identificar interesse local que fundamente a permanência da vigência da lei municipal, pois ambos os diplomas legislativos têm o fito de resolver a mesma necessidade social, que é a manutenção de um meio ambiente equilibrado no que tange especificamente a queima da cana-de-açúcar. 8. Distinção entre a proibição contida na norma questionada e a eliminação progressiva disciplina na legislação estadual, que gera efeitos totalmente diversos e, caso se opte pela sua constitucionalidade, acarretará esvaziamento do comando normativo de quem é competente para regular o assunto, levando ao completo descumprimento do dever deste Supremo Tribunal Federal de guardar a imperatividade da Constituição. 9. Recurso extraordinário conhecido e provido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Município de Paulínia.”
    Transcrevo, porquanto essenciais para a efetiva compreensão do que decidido no leading case, trechos do voto do Relator, Ministro Luiz Fux:
    “Se o questionamento é simples, o mesmo não se pode dizer de sua solução, que é bastante complexa. Basta compreender que sua solução envolve o conceito de interesse local e a definição in concreto dos limites, estabelecidos pela Constituição, da competência legislativa dos entes da federação.
    Ao tentar traçar um esboço do conceito de interesse local, é interessante observar o ensinamento do eminente doutrinador Hely Lopes Meireles, segundo o qual ‘se caracteriza pela predominância e não pela exclusividade do interesse para o município, em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância. (Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 1996. p. 121.)
    Falei especificamente em conceito de interesse local, ao invés de definição, visto que, esta somente será obtida mediante análise de cada caso concreto. Daí, a necessidade de se ter em mente a lição acima transcrita, pois é precisamente o que se passa neste julgamento: o meio ambiente equilibrado é interesse de todos os entes da federação, sendo imprescindível, para a solução correta do problema, identificar qual é o predominante.
    (…)
    Portanto, não se pode olvidar da função precípua do município, que é atender diretamente o cidadão, garantindo-lhe, na medida do possível, por conta da conhecida e sempre presente insuficiência de recursos, a satisfação de todas as suas primeiras necessidades.
    Dessa forma, não é permitida uma interpretação pelo Supremo Tribunal Federal, na qual não se reconheça o interesse do município em fazer com que sua população goze de um meio ambiente equilibrado. Mas, conforme já afirmado anteriormente, trata-se de uma questão de identificação da preponderância destes interesses notadamente comuns. A partir deste impasse é que se recorre ao texto constitucional para extrair a mens legis da distribuição da competência legislativa.”
    O voto exarado pelo Ministro Roberto Barroso é também bastante elucidativo:
    “Eu gostaria de destacar, Presidente, num voto muito curtinho, que eu entendo que existe competência político-administrativa do município em matéria de proteção do meio ambiente e de combate à poluição, por disposição expressa do artigo 23, VI, da Constituição, portanto, há a meu ver, competência político-administrativa nessa matéria. E, igualmente, entendo que há competência legislativa, portanto, não apenas político-administrativa, mas também legislativa, em matéria ambiental, seja por dizer respeito a peculiar interesse do município, seja o exercício de uma competência suplementar, na esteira da legislação estadual. Portanto, eu reconheço, em tese[,] legitimidade ao município para dispor sobre essas questões.
    O que eu verifiquei, aqui, todavia, do voto do eminente Ministro Luiz Fux, é que existe uma incompatibilidade entre a lei estadual, na matéria, e a lei municipal. E, portanto, havendo uma incompatibilidade, eu acho que a discussão se desloca um pouco da competência abstrata e passa para o plano mais concreto de saber qual é o interesse que deve, neste caso, ter prioridade, ou seja, qual é o âmbito de interesse. E, aí, eu chego a duas conclusões, examinando essa matéria mais detidamente, primeiro: que os interesses transcendem ao âmbito municipal, é um interesse mais abrangente do que estritamente o interesse do Município de Paulínia. E, de parte isso, Presidente, quando eu passo à análise de conteúdo da lei, também me convenço que o tratamento dado pela lei estadual atende mais adequadamente os mandamentos constitucionais na matéria.”
    Conforme se extrai, restou indene de dúvidas a existência de competência legislativa dos municípios no que diz respeito à seara ambiental. Todavia, ressaltou a Corte Suprema a necessidade de se observar, no exercício de sua competência legislativa, a constitucionalidade material do ato normativo exarado. O município, portanto, ao legislar sobre direito ambiental, deve harmonizar-se com os demais entes federados e adequar-se aos limites de seu interesse local. É dizer: a legislação municipal poderá versar sobre tema já disciplinado por legislação de outro nível hierárquico e até mesmo excepcioná-la, desde que o faça por motivo de flagrante e inequívoco interesse local. 
    Disso resulta que, in casu, a proibição da venda e da utilização do herbicida pela lei municipal – ainda que esse tenha sua comercialização permitida pela União e pelo Estado - não é absolutamente vedada; exige-se, contudo, que essa proibição ampare-se em peculiaridade específica, isto é, em interesse eminentemente local e particular àquela municipalidade. 
    Ao tratar da tese a ser fixada no RE nº 586.224/SP-RG, ressaltou o eminente Ministro Roberto Barroso o seguinte:
     “Eu acho que podia deixar só ‘tem competência’, porque acho que ele tem, em parte, competência própria se for peculiar interesse do Município; e, em parte, competência suplementar quando haja legislação da União ou do Estado.”
    Essa necessidade de demonstração de um peculiar interesse local apto a ensejar a edição da legislação excepcionadora encontra eco em outros julgados desta Corte. São exemplos as decisões monocráticas proferidas no RE nº 730.721/SP e na ADI nº 5.356/MS, ambos de relatoria do Ministro Edson Fachin.
    A conclusão que se extrai, portanto, é a existência da efetiva possibilidade de o Município de Arroio Trinta legislar sobre matéria ambiental – in casu, a comercialização e utilização do herbicida 2.4-D -, devendo, contudo, o diploma normativo editado harmonizar-se com as leis federal e estadual atinentes ao assunto – respectivamente, Lei nº 7.802/89 e Lei nº 11.069/98. 
    A total proibição do agrotóxico em questão, por sua vez, não se encontra totalmente vedada, sendo imprescindível, contudo, que seja clara e objetivamente justificada por algum fator específico da localidade. Amparar a proibição em motivação genérica, abstrata, pouco acurada, implica, inegavelmente, violação da repartição constitucional de competências, bem como afronta à segurança jurídica, à isonomia e à livre concorrência, tal qual arguido pela recorrente. 
    Disso resulta que o reconhecimento da constitucionalidade da lei do Município de Arroio Trinta se encontra condicionado à devida demonstração da peculiaridade local ensejadora da proibição, dado que as legislações federal e estadual autorizam a circulação do herbicida em questão.
    Isso posto, atente-se para o que assentou o acórdão recorrido acerca desse ponto:
    “Conclui-se, portanto, que, in casu, a Lei Municipal n. 1.778/2016 não é compatível com a norma federal e estadual, uma vez que proíbe seu uso no espaço territorial do Município de Arroio Trinta, ao invés de restringir o emprego do agrotóxico com as devidas justificativas pelas especificidades locais.
    A legitimidade para legislar, na hipótese, funda-se no interesse local e disso decorre a necessidade de ele se encontrar presente e ser, de forma exauriente, comprovado; a instituição de interdição sem evidente amparo nesse fator afasta a especialidade da vedação e conduz à desarmonia em relação aos demais diplomas normativos, uma vez que, sem a justificativa do interesse local, a proibição adquire ares de genérica, coisa que a lei municipal não pode fazer, ante o exercício, também pela União e pelo Estado de Santa Catarina, de suas competências legislativas.
    Ante o desacordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e, em especial, com o decidido no RE nº 586.224/SP, bem como em razão da flagrante inconstitucionalidade material da lei municipal, a qual, sem indicar qual seria o interesse local a alicerçar o banimento do herbicida 2.4-D, excepcionou de forma restritiva, legislação autorizadora exarada pelos entes federal e estadual, a reforma da decisão colegiada arrostada é medida que se impõe’. (STF, Recurso Extraordinário N. 930.407/SC, rel. Min. Dias Toffoli, j. Em 8-3-2016).”
    Resta, pois, evidente, que o acórdão atacado em sintonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, pelo que não merece reparos. 
    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 
    Não se aplica ao caso o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de mandado de segurança (art. 25 da Lei nº 12.016/09). 
    Publique-se.
    Brasília, 6 de maio de 2021.
Ministro Dias Toffoli
Relator
Documento assinado digitalmente