Tribunal: STF
Processo: ARE 1336774
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-16
Data de publicação: 2021-08-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado (fls. 157-158, Doc. 1):
    “Agravo de instrumento. Liquidação de sentença. I - Coisa julgada. Preclusão. Mitigação. O instituto da preclusão, assim como o da coisa julgada, deve ser mitigado em prol da constitucionalidade/legalidade da prestação jurisdicional, de modo que, na hipótese, porque as decisões anteriores, que afastam o regime de precatórios, claramente contrariam o disposto no artigo 100 da Constituição Federal, não devem prevalecer. II - Repasse de ICMS para a municipalidade. Fomentar-Produzir. Obrigação de pagar quantia certa. Expedição de Precatório. Uma vez que o objetivo precípuo da Municipalidade é receber a quantia que entende devida pelo Estado de Goiás, não há se falar em obrigação de fazer, mas, sim, em obrigação de pagar quantia certa, estando, por isso, indiscutivelmente a condenação do ente público estatal sujeita ao regime constitucional de precatório. Agravo de instrumento conhecido e provido. Decisão a quo reformada.”
    Opostos dois Embargos de Declaração pelo Município recorrente (fls. 64 e 362, Doc. 1), ambos foram rejeitados (fls. 349-355 e 394-398, Doc. 1).
    No RE (fls. 408-437, Doc. 1), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o Município de Caçu alega ter o acórdão recorrido violado os artigos 157; 158, IV; 160; 161, I; e 162 da Constituição, bem como a jurisprudência desta CORTE firmada no Tema 45 (RE 573.872-RG) e na ADPF-MC 405/RJ.
    Sustenta, em síntese, que, “ao decidir a ADPF 405, o STF não fez distinção se a natureza da obrigação de entregar as receitas constitucionais compartilhadas é de fazer ou pagar quantia certa para reconhecer que o repasse de aludidas verbas públicas deve ser de imediato, inclusive, autorizando constrição em dinheiro como medida mais célere, eficaz e menos gravosa que a intervenção federal para a entrega da prestação jurisdicional” (fl. 433, Doc. 1).
    Aduz que a entrega das receitas tributárias compartilhadas pelo Estado ao Município é obrigação constitucional de trato sucessivo, ou seja, cuida-se de obrigação de fazer, e não de pagar quantia certa, como estabelecido no acórdão recorrido. Assim, o repasse das diferenças de ICMS deve ser efetuado de forma imediata, não havendo que se falar em sujeição ao regime dos precatórios, conforme decidido pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no julgamento do Tema 45 (RE 573.872-RG).
    Ao final, requer o provimento do Recurso Extraordinário, para, “restabelecendo a decisão de primeiro grau proferida nos autos do cumprimento definitivo de sentença de protocolo n. 5132166-55.2019.8.09.0021, definir que o repasse da quota parte de ICMS pertencente ao município seja realizada de forma imediata e não sujeita ao regime dos precatórios ” (fl. 437, Doc. 1).
    Em contrarrazões (fls. 738-755, Doc. 1), o Estado de Goiás sustenta, em suma, que: a) o acórdão recorrido encontra-se em consonância com o entendimento firmado pelo STF no julgamento do RE 889.173-RG (Tema 831 da Repercussão Geral); b) trata-se de condenação do Estado em obrigação de pagar, e não de fazer, devendo ser observado o regime de precatórios; e c) “a determinação de repasse imediato, sem observar a sistemática dos precatórios implica colocar em sério risco a sanidade financeira do Estado de Goiás, cujo equilíbrio de contas já se encontra extremamente afetado pela crise financeira pública e notória pela qual o Estado passa” (fl. 754, Doc. 1).
    O Recurso Extraordinário foi inadmitido na origem, ao argumento de que não houve o necessário prequestionamento da matéria constitucional indicada, incidindo a Súmula 282/STF (fls. 767-768, Doc. 1).
    No Agravo (fls. 773-781, Doc. 1), a parte recorrente sustenta que houve o devido prequestionamento da matéria nas instâncias de origem e refuta integralmente a incidência do referido óbice sumular.
    É o relatório. Decido.
    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada nas instâncias de origem.
    No caso, o Estado de Goiás defende que o acórdão recorrido está em conformidade com o Tema 831 da repercussão geral.
    No Tema 831, tratou-se de mandado de segurança impetrado por policial militar em face de ato do Governador de Estado, que, por meio da edição de decreto, determinou que o impetrante, aposentado com proventos integrais em razão de invalidez definitiva, passasse a recebê-los de forma proporcional ao tempo de serviço. 
    No julgamento do mérito, o Tribunal de origem confirmou a liminar anteriormente concedida e deferiu parcialmente a segurança, declarando nulo o decreto coator, a fim de que os proventos do impetrante fossem reapreciados em novo processo administrativo. 
    Assim, determinou que o pagamento fosse feito na sua integralidade, até que outro processo administrativo, instaurado sob o crivo do contraditório e da ampla defesa, revisse o valor da aposentadoria do ex-servidor. Em virtude dessa decisão, o Estado foi intimado a implementar a ordem concedida, sob pena de multa diária.
    Ao analisar o caso, sob a sistemática da repercussão geral, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL entendeu por reafirmar a jurisprudência da CORTE sobre a matéria, que se firmou no sentido de que “o pagamento dos valores devidos pela Fazenda Pública entre a data da impetração do mandado de segurança e a efetiva implementação da ordem concessiva deve observar o regime de precatórios previsto no artigo 100 da Constituição Federal.” 
    O ilustre Min. LUIZ FUX, Relator do precedente, em sua manifestação, anotou que:
    “Com efeito, é assente a jurisprudência desta Corte no sentido de que os pagamentos devidos pela Fazenda Pública estão adstritos ao sistema de precatórios, nos termos do que dispõe o artigo 100 da Constituição Federal, o que abrange, inclusive, as verbas de caráter alimentar, não sendo suficiente a afastar essa sistemática o simples fato de o débito ser proveniente de sentença concessiva de mandado de segurança. Por oportuno, trago à colação precedentes do Plenário e de ambas as Turmas da Corte a respeito do tema:
    (…)
    Extrai-se desses julgados a conclusão de que se nem o caráter alimentar do crédito contra a Fazenda Pública tem força suficiente a afastar o rito dos precatórios, com muito menos razão o teria a circunstância acidental de ser o crédito derivado de sentença concessiva de mandado de segurança.
    Saliente-se que a finalidade do regime constitucional de precatórios reside em dois objetivos essenciais, quais sejam, possibilitar aos entes federados o adequado planejamento orçamentário para a quitação de seus débitos e a submissão do Poder Público ao dever de respeitar a preferência jurídica de quem dispuser de precedência cronológica.
    Verifica-se, desse modo, que o provimento do recurso extraordinário é medida que se impõe, de forma a assentar a necessidade de observância do regime de precatórios previsto no artigo 100 da Constituição Federal para o pagamento dos valores devidos pela Fazenda Pública entre a data da impetração do mandado de segurança e a efetiva implementação da ordem concessiva.”
    Pois bem. No caso julgado no RE 889.173-RG (Tema 831), servidor aposentado alegava direito líquido e certo ao recebimento de determinado valor a título de aposentadoria.
    Na presente causa, o Município pretende ver reconhecido o seu direito constitucional à parcela do ICMS, sem a exclusão dos valores relativos a incentivos fiscais concedidos pelo Estado-Membro. O Tribunal de origem, negou-lhe esse direito.
    Como se vê, as circunstâncias fáticas e jurídicas da lide examinada no Tema 831 são bem distintas da que ora se aprecia. Portanto, descabe a aplicação, na espécie, desse precedente paradigma.
    De outro lado, observo que a presente controvérsia, embora não seja idêntica, guarda similitude com o entendimento adotado pelo Pleno do STF, quando do julgamento da ADPF-MC 405.
     Nessa ação, com requerimento cautelar, o governador do Estado do Rio de Janeiro questionava decisões judiciais que determinaram bloqueio, arresto, penhora, sequestro e liberação de valores de contas administradas pelo Poder Executivo.
    No julgamento da cautelar, o TRIBUNAL PLENO deferiu a liminar, apenas parcialmente, para suspender os efeitos das decisões judiciais impugnadas exclusivamente nos casos em que as medidas constritivas nelas determinadas tenham recaído sobre recursos escriturados, com vinculação orçamentária específica ou vinculados a convênios e operações de crédito, valores de terceiros sob a administração do Poder Executivo e valores constitucionalmente destinados aos Municípios.
    Nessa ocasião, o Min. LUIZ FUX voltou a se debruçar sobre a questão da sistemática dos precatórios para o pagamento dos débitos da Fazenda Pública.
    Note-se que, ao relatar o Tema 831, Sua Excelência assentara que os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, inclusive, as verbas de caráter alimentar, estão adstritos ao sistema de precatórios. 
    Todavia, na ADPF-MC 405, em seu voto, pontuou as regras constitucionais que excepcionam a sistemática de precatórios. Por esclarecedor, veja-se o seguinte trecho do voto do Ilustre Min. LUIZ FUX:
    “(...)
    De início, é imperioso ressaltar que a Constituição, como regra, estabeleceu um mecanismo específico para o cumprimento de obrigações de pagar quantia determinadas em sentença judicial: a sistemática de precatórios (art. 100 da CRFB), com a salvaguarda das requisições de pequeno valor (art. 100, § 3ª, da CRFB). Por essa razão, à míngua de autorização constitucional em sentido contrário, provimentos jurisdicionais ordenando o desembolso monetário por parte da Administração Pública não prescindem, para a sua execução, da inscrição em precatório para pagamento em ordem cronológica ou, se for o caso, da expedição de requisição de pequeno valor. 
    É o que ocorre em relação a ordens judiciais para a quitação de estipêndios de servidores públicos, ou de proventos de inativos e pensionistas, que deixaram de ser pagos tempestivamente pela Administração. Não se ignora a natureza alimentar e essencial dessas verbas para os zelosos servidores que trabalharam contando com a retribuição para seu sustento. Todavia, esta Egrégia Corte já decidiu que mesmo verbas alimentares devem se submeter à sistemática do art. 100 da Constituição quando reconhecidas em decisão judicial, sendo necessária a inscrição em precatórios, salvante os casos de requisição de pequeno valor.
    (...)
    Sendo assim, quanto ao pagamento de servidores ativos, inativos e pensionistas por decisão judicial, deverão os juízos competentes observar a sistemática prevista no art. 100 da Constituição, cabendo a constrição de verbas do tesouro nas hipóteses do parágrafo sexto do mesmo artigo, do art. 78, § 4º, do ADCT – que versa sobre omissão no orçamento e preterição ao direito de precedência – ou do não cumprimento de requisição de pequeno valor – consoante autoriza, por exemplo, o art. 17, § 2º, da Lei n.º 10.259/2001: “Desatendida a requisição judicial, o Juiz determinará o seqüestro do numerário suficiente ao cumprimento da decisão”
    Também devem observar a dinâmica dos precatórios e das requisições de pequeno valor as ordens judiciais que determinam a continuidade de programas sociais, quando inexistir na Constituição norma que vincule a Administração ao custeio do específico programa versado no caso judicializado. Assim, por exemplo, nada obstante a previsão constitucional do direito à moradia, à assistência aos desamparados e ao transporte (art. 6º), não há na Carta Magna qualquer regra que excepcione os artigos 100 e 167 para admitir constrição judicial do Erário com o escopo de custear programas de aluguel social, de renda mínima ou subsídio de tarifas de transporte. Com efeito, há outras maneiras de promover aqueles direitos diversas dos programas citados, como a construção de casas populares, a revisão de regras indesejadas de zoneamento urbano, a desburocratização e abertura do setor de transportes, bem como o crescimento da economia para redução da pobreza. 
    Há certos casos, por outro lado, em que o texto constitucional tratou de vincular o orçamento público ao atendimento de determinadas atividades reputadas pelo constituinte como essenciais. Por essa razão, tratou-se de retirar essas matérias do debate público ordinário, impondo a Carta Magna a alocação dos recursos públicos arrecadados diretamente para as funções elencadas, independente das escolhas do administrador público e mesmo do legislador. Nesses casos, retirar do Poder Judiciário os meios para realizar a referida alocação em caso de omissão dos Poderes competentes significa retirar das regras em comento todo o seu conteúdo normativo, frustrando a vontade do constituinte e comprometendo as condições mínimas de funcionamento do Estado.
    Alega-se na inicial que o Judiciário não poderia eleger, sozinho, “as prioridades políticas e a forma de alocação de recursos, sem que se submetam a qualquer controle social” (fls. 28 da inicial). No entanto, a própria Constituição tratou de estabelecer prioridades políticas e a forma de alocação de recursos em determinadas hipóteses, sem que sobre isso o Executivo possua discricionariedade. Em outras palavras: quando o próprio documento reitor da ordem jurídica, e vinculante para todos os Poderes, determinou expressa e inequivocamente a aplicação ou o repasse de recursos, é vedado ao administrador, e mesmo ao Legislativo, tergiversar quanto à observância do mandamento constitucional sob o argumento de atendimento a outras prioridades.
    É possível elencar, como regras constitucionais que excepcionam a sistemática de precatórios e as disposições do art. 167 da Carta Magna, as seguintes: (i) aplicação do mínimo constitucional de recursos em políticas públicas de saúde (art. 198, § 2º, CRFB) e educação (art. 212 CRFB); (ii) entrega, aos Estados e Municípios, das receitas tributárias que lhes competem constitucionalmente (art. 159 e art. 34, V, da CRFB); e (iii) repasse das dotações orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, em duodécimos (art. 168 da CRFB). Dada a magnitude constitucional das regras ora elencadas, bem assim a sua essencialidade para o funcionamento de instituições basilares da República e de serviços básicos, não faz sentido obstar a efetividade da sua imposição jurisdicional, seja exigindo o trânsito em julgado do processo que reconheça a mora do administrador, seja impedindo a execução por meio de constrição nos cofres do Executivo” (fls. 72-77).
    Por sua vez, a relatora da ADPF 405, Min. ROSA WEBER, aderindo a esses fundamentos, concluiu o seu voto, nos seguintes termos:
    “Concluo, pois, no sentido de deferir a medida acauteladora, porém com espectro limitado, em menor extensão do que requerido. Assim, dos três pedidos deduzidos na inicial (“a”, “b” e “c”), defiro apenas o primeiro, e tão só em parte, para suspender as decisões que implicaram medidas constritivas em afronta aos arts. 2º, 84, II, e 167, VI e X, da Carta Política. 
    Ficam excluídas do deferimento, por óbvio, a aplicação do mínimo constitucional de recursos em políticas públicas de saúde e educação (arts. 198, § 2º, II, e 212 da CF), o repasse aos Municípios das receitas tributárias que lhes competem constitucionalmente (art. 159, §§ 3º e 4º, da CF) e o repasse das dotações orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, e duodécimos como determina o art. 168 da CF (fls. 28-29).” (grifo nosso)
    Na mesma vertente, o Tribunal Pleno, na ADPF 339, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 1º/8/2016, fixou a seguinte tese: 
    “É dever constitucional do Poder Executivo o repasse, sob a forma de duodécimos e até o dia 20 de cada mês (art. 168 da CRFB/88), da integralidade dos recursos orçamentários destinados a outros Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos, como o Ministério Público e a Defensoria Pública, conforme previsão da respectiva Lei Orçamentária Anual. ”
    Ainda, a respeito da vinculação constitucional da alocação dos recursos públicos arrecadados, cumpre lembrar que esta CORTE, no Tema 42, já assentara que a repartição de receitas tributárias, nomeadamente a referente à parcela do ICMS, constitui mecanismo ínsito ao federalismo cooperativo adotado pela Constituição de 1988, na medida em que assegura autonomia financeira às unidades federadas, sem a qual resta manietada a autonomia política dos entes menores.
    Por oportuno, vejam-se trechos do voto do Ilustre Min. RICARDO LEWANDOWSKI, relator do leading case:
    “De fato, a Constituição de 1988, como é sabido, estendeu, em muito, a autonomia dos entes federados, quando comparada com o texto constitucional anterior, particularmente no plano fiscal, ampliando a competência arrecadatória dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de assegurar-lhes o repasse de recursos compartilhados com os entes maiores.
    É que, como assinalei alhures, a nova Carta Magna adotou o denominado "federalismo cooperativo", em que "se registra um entrelaçamento de competências e atribuições dos diferentes níveis governamentais (...) caracterizado por uma repartição vertical e horizontal de competências, aliado à partilha dos recursos financeiros". 
    (...)
    E recorrendo ao magistério de Dalmo de Abreu Dallari, continuei: 
    ‘(...) quem confere competências, na verdade, está transferindo encargos, sendo imprescindível atribuir-se ao ente político as rendas adequadas para que possa desempenhá-las satisfatoriamente", aduzindo que, "sem autonomia financeira, a autonomia política de que, por definição, é dotado o membro de federação, será apenas nominal, porquanto não pode agir com independência aquele que não possui recursos próprios’.
    (...)
    Destarte, para que a autonomia política concedida pelo constituinte aos entes federados seja real, efetiva, e não apenas virtual, cumpre que se preserve com rigor a sua autonomia financeira, não se permitindo no tocante à repartição de receitas tributárias, qualquer condicionamento arbitrário por parte do ente responsável pelos repasses a que eles fazem jus.
    Cumpre lembrar que esta Corte já se defrontou com questão semelhante, na ADI-MC 2.405/RS, Rel. Min. Carlos Ayres Britto, oportunidade em que se suspendeu cautelarmente a eficácia de dispositivo legal (§. 3Q do art. 114, introduzido na Lei estadual 6.537/73 pela Lei 11.475/2000), que autorizava o repasse, a menor, de parcela do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores - IPVA devida aos Municípios gaúchos. 
    Reconheceu-se, na ocasião, que as comunas têm o direito subjetivo de exigir a parte que lhes cabe na arrecadação daquele tributo, devendo tal raciocínio estender-se, pelas mesmas razões jurídicas, à parcela do ICMS a que têm direito, por força de expressa disposição constitucional.
    (...)
    É o caso da parcela do ICMS mencionada no art. 158, IV, da Carta Magna, que, embora arrecadada pelo Estado, integra de jure o patrimônio do Município, não podendo o ente maior dela dispor a seu talante, sob pena de grave ofensa ao pacto federativo, de resto, sanável, mediante o emprego da ultima ratio do sistema, qual seja, o instituto da intervenção federal, prevista, para tais hipóteses, no art. 34, V, b, da Carta Magna.”
    Aliás, no tocante à partilha do produto de arrecadação de impostos entre os entes federados, na ACO 3262 TP, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 24/6/2019, ressaltou-se:
    “A transgressão a esse repasse é tão grave que pode levar à supressão temporária da autonomia estadual por meio da intervenção federal. É o que preconiza o art. 34, inciso V, alínea “b”, da CF:
     “Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
     (...)
     V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que:
     (...)
     b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei”.
     No mesmo sentido, é a dicção do art. 10 da Lei Complementar 63/1990:
     “Art. 10. A falta de entrega, total ou parcial, aos Municípios, dos recursos que lhes pertencem na forma e nos prazos previstos nesta Lei Complementar, sujeita o Estado faltoso à intervenção, nos termos do disposto na alínea b do inciso V do art. 34 da Constituição Federal”.
    De outro lado, no Tema 831, salientou-se que “a finalidade do regime constitucional de precatórios reside em dois objetivos essenciais, quais sejam, possibilitar aos entes federados o adequado planejamento orçamentário para a quitação de seus débitos e a submissão do Poder Público ao dever de respeitar a preferência jurídica de quem dispuser de precedência cronológica.”
    Nesse sentido, o PLENO já havia se posicionado na Rcl 3220 ED, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 14/2/2013. Veja-se: 
    “O regime constitucional de execução por quantia certa contra o Poder Público, qualquer que seja a natureza do crédito exeqüendo (RTJ 150/337) - ressalvadas as obrigações definidas em lei como de pequeno valor -, impõe a necessária extração de precatório, cujo pagamento deve observar, em obséquio aos princípios ético-jurídicos da moralidade, da impessoalidade e da igualdade, a regra fundamental que outorga preferência apenas a quem dispuser de precedência cronológica (“prior in tempore, potior in jure”). A exigência constitucional pertinente à expedição de precatório - com a conseqüente obrigação imposta ao Estado de estrita observância da ordem cronológica de apresentação desse instrumento de requisição judicial de pagamento - tem por finalidade (a) assegurar a igualdade entre os credores e proclamar a inafastabilidade do dever estatal de solver os débitos judicialmente reconhecidos em decisão transitada em julgado (RTJ 108/463), (b) impedir favorecimentos pessoais indevidos e (c) frustrar tratamentos discriminatórios, evitando injustas perseguições ou preterições motivadas por razões destituídas de legitimidade jurídica.”
    Como visto, a regra da Constituição Federal que estabelece o pagamento de valores devidos pela Fazenda Pública pelo rito do precatório norteia-se por princípios diversos daqueles que guiam as normas constitucionais definidoras da alocação ou repasse dos recursos públicos arrecadados.
    Logo, a decisão recorrida divergiu da jurisprudência desta CORTE, razão pela qual deve ser reformada.
    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO para, desde logo, DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para restabelecer a decisão de 1ª instância, que determinou a intimação do Estado de Goiás para pagamento do débito, afastando-se o regime dos precatórios.
    Publique-se. 
    Brasília, 16 de agosto de 2021. 
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente