Tribunal: STF
Processo: ADPF 720
Classe: ADPF
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-01
Data de publicação: 2021-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental - ADPF com pedido de medida liminar proposta pela Confederação Nacional dos Estabelecimentos de Ensino - Confenen, em face da Lei 14.043/2020, do Município de Juiz de Fora, que dispõe sobre a redução proporcional das mensalidades dos estabelecimentos de ensino da rede privada do referido Município durante o período de suspensão das aulas, em razão do plano municipal de contingência do novo coronavírus (pág. 1 do documento eletrônico 9).
    A requerente aponta, em síntese, ofensa aos preceitos fundamentais relativos ao pacto federativo e aos princípios do devido processo legal, da proporcionalidade, da razoabilidade, da livre iniciativa e da liberdade de empresa, constantes dos arts. 1°, caput; 5°, LIV e § 2°; 18; 22, I; 30, I e II; 170; 209, todos da Constituição Federal.
    Argumenta que “[...] mesmo nos contratos celebrados com base em uma relação de consumo há cláusulas cuja natureza são de Direito Civil, cuja competência para regulamentar cabe exclusivamente à União [...]” (pág. 10 da inicial).
    Desse modo, assevera que 
    “[...] a Lei Municipal n° 14.023/2020, a pretexto de regulamentar relação de consumo no período de isolamento social decorrente da pandemia de Covid-19, interfere nos contratos avençados entre estabelecimentos particulares de ensino e pais/responsáveis por estudantes. Mais que isso, pretende regulamentar matéria já afetada por lei federal, portanto, de alcance nacional, que dispõe, inclusive, sobre o modo como são satisfeitas as parcelas da anuidade, facultada a adoção de formas alternativas de pagamento.” (págs. 12-13 da inicial)
    Sustenta, então, que 
    “[a] lei juizforana colide frontalmente com o disposto neste tópico específico do PIDESC, na medida em que, ao impor que sejam concedidos descontos lineares no montante equivalente 30% dos valores das parcelas da anuidade escolar que se vencerem durante o período de isolamento social decorrente do pandemia de Covid-19 (com início em março de 2020 e fim indeterminado), compromete a sobrevivência dos estabelecimentos privados de ensino, restringindo assim, a liberdade a eles assegurada e, via de consequência, lesando o preceito fundamental fixado no art. 5°, § 2°, da CF/88.” (pág. 32 da inicial)
    Ao final, formula os seguintes requerimentos:
    “b) seja concedida medida liminar para suspender a eficácia integral da Lei Municipal n° 14.043/2020, de Juiz de Fora- MG, até final julgamento desta ADPF;
    [...]
    e) que seja julgada procedente a presente ADPF, para que se reconheça a existência de lesão a preceitos fundamentais por ato do Poder Público, consistente na promulgação da Lei Municipal n° 14.043/2020, de Juiz de Fora-MG e, por conseguinte, se declare a inconstitucionalidade do referido diploma.” (pág. 49 da inicial)
    As informações foram juntadas aos autos, conforme documentos eletrônicos 17-18.
    O Advogado-Geral da União apresentou manifestação pelo deferimento da medida cautelar pleiteada, nos termos da ementa transcrita abaixo:
    “Constitucional. Lei 14.043/2020, do Município de Juiz de Fora/MG, que impõe aos estabelecimentos de ensino da rede privada do Município a redução das suas mensalidades em, no mínimo, 30% (trinta por cento) durante o período de suspensão das aulas, em razão do plano municipal de contingência do Novo Coronavírus (Covid-19). Presença de fumus boni juris. Vício formal de inconstitucionalidade. Competência privativa da União para legislar sobre direito civil. Afronta ao artigo 22, inciso I, da Constituição da República. Precedentes dessa Suprema Corte. Periculum in mora. Ofensa ao pacto federativo. Manifestação pelo deferimento da medida cautelar pleiteada” (pág. 1 do documento eletrônico 19). 
    Por sua vez, o Procurador-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer que foi assim ementado:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI 14.043/2020 DO MUNICÍPIO DE JUIZ DE FORA/MG. REDUÇÃO DE MENSALIDADES DOS ESTABELECIMENTOS DE ENSINO DA REDE PRIVADA. ALEGAÇÃO DE INVASÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL E CONTRATOS. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CABIMENTO DE AÇÃO DIRETA NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (CF, ART. 125, § 2º). CARÁTER SUBSIDIÁRIO DA ADPF.
    1. Em observância ao caráter subsidiário, não há de se conhecer de ADPF quando possível o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça estadual. Precedentes.
    — Parecer pelo não conhecimento da ADPF. (pág. 1 do documento eletrônico 22)
    É o relatório. Decido.
    De saída, observo que, nos termos do art. 1°, parágrafo único, da Lei 9.882/1999, a arguição de descumprimento de preceito fundamental é cabível para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público, e, também, quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anteriores à Constituição (normas pré-constitucionais).
    Trata-se de instrumento de controle abstrato de constitucionalidade de normas, nos termos do art. 102, § 1°, da Carta Magna, que não pode ser utilizado para a resolução de casos concretos, nem tampouco para desbordar as vias recursais ordinárias ou outras medidas processuais existentes para impugnar atos tidos por ilegais ou abusivos.
    Não se pode, dessa forma, ampliar o alcance da ADPF, sob pena de transformá-la em sucedâneo ou substitutivo de recurso próprio, ajuizado diretamente perante o STF. 
    O ajuizamento da ADPF rege-se pelo princípio da subsidiariedade, previsto no art. 4°, § 1°, da Lei 9.882/1999, que pressupõe, para sua admissibilidade, a inexistência de qualquer outro meio juridicamente idôneo apto a sanar o estado de lesividade eventualmente causado pelo ato impugnado.
    Bem examinados os autos, constato a existência de óbice intransponível ao conhecimento desta arguição, tendo em vista a manifesta incidência do disposto no art. 4°, § 1°, da Lei 9.882/1999, ao caso.
    Na espécie, verifico que a autora provoca o Supremo Tribunal Federal em hipótese na qual é possível o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade da norma municipal ora impugnada no âmbito do Tribunal de Justiça local.
    Por oportuno, transcrevo trechos da manifestação ministerial, as quais também adoto como fundamentos da presente decisão:
    “O preceito tido por afrontado pela lei municipal é de reprodução obrigatória, pois consubstancia premissa básica do Estado Democrático de Direito e do modelo federativo vigente. Portanto, revela-se como parâmetro passível de invocação em ação direta ajuizada perante o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais.
    Ressalte-se, ainda, que o constituinte mineiro asseverou a necessidade de observância pelas leis municipais dos princípios estabelecidos nas Cartas Federal e Estadual, bem como disciplinou sobre a possibilidade de entidade de classe, de atuação estadual ou municipal e com interesse jurídico na matéria, propor representação de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo estadual ou municipal.” (págs. 8-9 do documento eletrônico 22)
    Dessa forma, diante do cabimento de outras ações, a presente ADPF não preenche os requisitos legais para o seu conhecimento, nos termos do art. 4°, § 1°, da Lei 9.882/1999. No mesmo sentido é a jurisprudência desta Corte. Vejamos:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI FERIADO. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. INOBSERVÂNCIA. CABIMENTO DE ADI ESTADUAL. DESPROVIMENTO.
    1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal exige a aplicação do princípio da subsidiariedade às ações de descumprimento de preceito fundamental (art. 4º, §1º, da Lei 9.882/1999), configurado pela inexistência de meio capaz de sanar a controvérsia de forma geral, imediata e eficaz no caso concreto. Precedentes.
    2. A impugnação da norma municipal que desafia tanto o texto federal quanto o estadual, pode ser feita perante o Tribunal local por meio do ajuizamento de ação de controle concentrado. Ausente o requisito da subsidiariedade. Precedentes.
    3. Agravo regimental desprovido” (ADPF 723/SP, rel. Min. Edson Fachin; grifei).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECRETOS MUNICIPAIS. MEDIDAS DE RECOLHIMENTO NOTURNO RELACIONADAS À COVID-19. ILEGIMITIDADE ATIVA. ENTIDADE QUE NÃO REPRESENTA CATEGORIA PROFISSIONAL. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. POSSIBILIDADE DE IMPUGNAÇÃO EM SEDE DE CONTROLE CONCENTRADO PERANTE TRIBUNAIS DE JUSTIÇA LOCAIS. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e confederações sindicais nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, a representatividade de categoria empresarial ou profissional. 2. Sob esse enfoque, a Associação Nacional de Juristas Evangélicos – ANAJURE carece de legitimidade para a propositura da presente arguição, na medida em que congrega associados vinculados por convicções e práticas intelectuais e religiosas. Precedentes. 3. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE. 4. A possibilidade de impugnação de ato normativo municipal perante o Tribunal de Justiça local, em sede concentrada, tendo-se por parâmetro de controle dispositivo da Constituição estadual, ou mesmo da Constituição Federal, desde que se trate de norma de reprodução obrigatória, caracteriza meio eficaz para sanar a lesividade apontada pela parte, de mesmo alcance e celeridade que a arguição de descumprimento de preceito fundamental perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, em razão do que se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999). 5. Agravo Regimental a que se nega provimento” (ADPF 703-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes; grifei).
    “AGRAVO REGIMENTAL. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DE ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL COMO MERO SUCEDÂNEO RECURSAL PARA REDISCUSSÃO DO MÉRITO DE DECISÕES DESTA CORTE EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE RELEVANTE CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL E DE SUBSIDIARIEDADE. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 
    1. Flagrante a ausência de subsidiariedade na presente interposição de ADPF que pretende, tão somente, rediscutir o mérito das decisões do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no âmbito das repercussões gerais nos RREE 594.015 e 601.720 (ADPF 564, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Decisão Monocrática, DJe de 14/2/2019; ADPF 196, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Decisão Monocrática, DJe de 13/6/2018; ADPF 26, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Decisão Monocrática, DJe de 7/11/2017; ADPF 157, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Decisão Monocrática, DJe de 19/12/2008; ADPF 202, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Decisão Monocrática, DJe de 2/2/2010).
    2. É incabível a utilização de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental para discussão de tese firmada em julgamento de Repercussão Geral, bem como inadequado o seu uso como atalho recursal para postular diretamente ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL a observância, por Tribunais locais, de precedente vinculante estabelecido sob a sistemática da Repercussão Geral. Precedentes. 
    3. A possibilidade de impugnação de ato normativo municipal (artigo 2º da LC 181/2007 do Município de Campinas) perante o Tribunal de Justiça local, em sede concentrada, tendo-se por parâmetro de controle dispositivo da Constituição estadual, ou mesmo da Constituição Federal, desde que se trate de norma de reprodução obrigatória, caracteriza meio eficaz para sanar a lesividade apontada pela parte, de mesmo alcance e celeridade que a arguição de descumprimento de preceito fundamental perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, em razão do que se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999). Precedentes.
    4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADPF 560-AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes; grifei)
    Na mesma linha, extraio da ementa de decisão monocrática proferida pelo Ministro Celso de Mello, nos autos da ADPF 100-MC/TO, o que segue:
    “A possibilidade de instauração, no âmbito do Estado-membro, de processo objetivo de fiscalização normativa abstrata de leis municipais contestadas em face da Constituição Estadual (CF, art. 125, § 2º) torna inadmissível, por efeito da incidência do princípio da subsidiariedade (Lei 9.882/99, art. 4º, § 1º, o acesso imediato à arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    É que, nesse processo de controle abstrato de normas locais, permite-se, ao Tribunal de Justiça estadual, a concessão, até mesmo ‘in limine’, de provimento cautelar neutralizador da suposta lesividade do diploma legislativo impugnado, a evidenciar a existência, no plano local, de instrumento processual de caráter objetivo apto a sanar, de modo pronto e eficaz, a situação de lesividade, atual ou potencial, alegadamente provocada por leis ou atos normativos editados pelo Município.” 
    Assim, constatando-se que a providência requerida nos autos poderia ser veiculada por outra via, a saber, a ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local, e não apenas no Supremo Tribunal Federal, entendo inadmissível o uso de ADPF no caso concreto, sob pena de banalizar a jurisdição constitucional concentrada que a Constituição atribui ao STF. 
    Isso posto, com base no art. 4°, § 1°, da Lei 9.882/1999, bem assim com fundamento no art. 21, § 1°, do RISTF, nego seguimento a esta arguição de descumprimento de preceito fundamental, ficando prejudicado, por conseguinte, o exame do pedido de liminar.
    Publique-se.
    Brasília, 1° de julho de 2021.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator