Tribunal: STF
Processo: RE 545747
Classe: RE
Órgão julgador: MARCO AURÉLIO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-23
Data de publicação: 2021-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO – IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA – PROGRESSIVIDADE – EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29/2000 – PRECEDENTE – PROVIMENTO PARCIAL.
    1. Afasto a suspensão anteriormente determinada.
    2. Eis a síntese do acórdão recorrido:
    APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO – DIREITO TRIBUTÁRIO – AÇÃO ORDINÁRIA C/C REPETIÇÃO DE INDÉBITO – IPTU, EXERCÍCIOS DE 1995 A 2000 – ALÍQUOTA PROGRESSIVA – ARGÜIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – INOCORRÊNCIA – POSSIBILIDADE ANTE A APLICAÇÃO DO ART. 156, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – RETROATIVIDADE – POSSIBILIDADE – EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29/2000 – TAXA DE COLETA DE LIXO DAS VIAS PÚBLICAS – LEGALIDADE NA COBRANÇA – LIMPEZA E CONSERVAÇÃO – ILEGALIDADE, POR SE TRATAR DE IMPOSTO – SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA EM GRAU DE REEXAME NECESSÁRIO – RECURSO DE APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDO – RECURSO DE APELAÇÃO 2 DESPROVIDO.
    [...]
    Trata a espécie de Ação Ordinária ajuizada por Paverna Veículos e Maquinas S/A e outros visando à declaração da inconstitucionalidade e ilegalidade da cobrança de IPTU, efetuado nos exercícios de 1995 a 2000, sob o regime de alíquotas progressivas, bem como a inconstitucionalidade e ilegalidade da cobrança da taxa de Coleta de Lixo e de limpeza e Conservação Pública, efetuada nos exercícios de 1995 a 2000, lançada juntamente com o IPTU.
    O artigo 156 da Constituição Federal foi alterado pela Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2.000, passando a vigorar com o seguinte texto:
    [...]
    Vê-se, portanto, que a Emenda 29, em seu artigo 2º, excluiu a condição de progressividade do IPTU, apenas condicionada ao estrito cumprimento da função social da propriedade privada.
    A Constituição Federal já autoriza, então, que, a partir da vigência da Emenda – 13 de setembro de 2000 – o IPTU poderá ter caráter de progressividade fiscal, ou seja, poderá ser progressivo em relação ao valor do imóvel. Não há mais a obrigatoriedade de que esteja atrelado ao cumprimento da função social da propriedade privada.
    O Município pode, em conseqüência, estabelecer alíquotas diferenciadas em razão da localização do imóvel e do seu uso. Se quiser estimular a ocupação de uma dada área ou desestimular a de outra, poderá utilizar-se do IPTU progressivo para tanto, conforme dispõe o inciso II do novo § 1º do art. 156 da Carta Magna.
    É perfeitamente possível, agora, por disposição literal da Emenda, que o Município fixe alíquotas progressivas na medida do valor dos imóveis, inexistindo qualquer ilegalidade em tal progressividade.
    [...]
    O intuito do contribuinte tornou-se claro no sentido de dar tratamento isonômico às pessoas que se encontram nas mesmas condições. Melhor expondo, quem ocupa uma situação jurídica x deve receber o mesmo tratamento tributário daquele que se encontra na mesma posição; quem ocupa posição jurídica y, deve ser tributado da mesma forma de outro que se encontra na mesma posição; entretanto, se x encontra-se em posição privilegiada a y, deve ter tratamento tributário também ‘privilegiado’, ou seja, deve receber uma carga tributária maior face tal situação.
    [...]
    Assim, da simples leitura desta diretriz, denota-se que todos os impostos deverão ser graduados segundo a capacidade econômica, e para garantir a sua efetividade devem identificar o patrimônio.
    Portanto, a própria Carta Constitucional estabelece que a capacidade contributiva ou econômica deverá incidir sobre o patrimônio do indivíduo. Desta feita, tal princípio veio como mecanismo para a aplicação da isonomia tributária.
    [...]
    Assim, portanto, foi que o constituinte, para fazer valer o princípio da capacidade contributiva-econômica, estabeleceu para o IPTU a progressividade elencada no art. 156, § 1º, da Constituição Federal.
    A progressividade do IPTU, tendo em vista a capacidade contributiva, alcança o patrimônio do indivíduo de forma objetiva e não subjetiva. Este é o real intuito do legislador, pois a capacidade econômica encontra-se no próprio bem tributado, como bem afirma Carraza (obra citada, pág. 67):
    [...]
    Por isso a tributação tendo em vista a capacidade contributiva alcança tanto os impostos de natureza pessoa como os reais, posto que o bem revela a capacidade por si só.
    [...]
    Na verdade, não existe na Constituição Federal qualquer vedação ao emprego do princípio da capacidade contributiva em relação aos impostos reais, existindo, ao contrário, norma expressa que o preconiza, consubstanciado no § 1º do artigo 145.
    A partir da vigência da Emenda Constitucional nº 29/00, em 13 de setembro de 2000, o IPTU pode ter um caráter de progressividade fiscal, ou seja, pode ser progressivo em relação ao valor do imóvel, não havendo mais a obrigatoriedade de que o imposto venha a atrelar-se ao cumprimento da função social da propriedade privada.
    O imposto progressivo é aquele que permite aumentar o peso da tributação na medida do aumento da riqueza alvo desta tributação, ou seja, quanto maior a riqueza tributada, maior a alíquota incidente sobre ela.
    [...]
    Pode-se dizer, portanto, que a progressividade do IPTU encontra azo tanto no artigo 145, § 1º, como no artigo 156, § 1º da Constituição Federal, porém deve-se também destacar que não se deve confundir a progressividade de que trata o artigo 182, § 4º, II da Constituição Federal com a prevista no artigo 156, § 1º, da mesma Carta.
    A primeira hipótese está vinculada a uma situação específica, constituindo sanção pelo não atendimento do adequado aproveitamento do solo urbano não edificado, sub-utilizado ou não utilizado, exigindo a existência de lei especial para área incluída no plano diretor.
    No entanto, o artigo 156, § 1º, da Constituição Federal, fixa também a denominada progressividade fiscal, tendo caráter genérico e podendo ser estabelecida com base em outros critérios, apurados em função da capacidade contributiva do contribuinte.
    Assim, não há relação de pertinência entre as duas regras sob comento: uma cuida da riqueza patrimonial (art. 156, § 1º), onde há a adoção de alíquotas variáveis, proporcionais à base de cálculo do imposto e a outra de política urbana (art. 184, § 4º II), configurando-se uma penalização imposta ao proprietário do imóvel urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, quando este negar-se a dar um adequado aproveitamento a seu imóvel, de acordo com o estabelecido no plano diretor. 
    [...]
    Inquestionável que ambos os textos constitucionais disciplinam a mesma matéria e se referem à progressividade do IPTU, cuja finalidade é assegurar cumprimento da função social da propriedade, prevista no art. 5º inc. XXIII, da Carta Política de 1988.
    A progressividade em matéria tributária é permitida pela regra que emerge do art. 156, I, da CF. Assim, guarda compatibilidade com o princípio da capacidade contributiva, já que visa a tornar igual o sacrifício fiscal na repartição dos encargos financeiros que cabem aos cidadãos para a consecução dos desígnios do Estado.
    [...]
    Assim foi que para levar a efeito o princípio da capacidade contributiva e, conseqüentemente, da isonomia, o legislador deve estabelecer a progressividade fiscal, cuja existência é obrigatória pois decorrente da Lei Maior, salientando que a capacidade econômica é aferida em função do próprio imóvel: em termos de fiscalidade, no caso do IPTU, sobre a sua própria base de cálculo (valor venal do imóvel), em termos de extrafiscalidade, aquela expressa no art. 256, I, da Constituição Federal, para atender ao fim social da propriedade (características, como dimensões, luxo, localização, etc.) e como pena, no caso da chamada progressividade no tempo, em decorrência do contido no art. 182, parágrafos 2º e 4º.
    Desta forma, o contribuinte que possuir um imóvel luxuoso, de melhor localização e dimensão deve ser submetido a uma alíquota maior do que aquele que possui um casebre na periferia. Se ambos os imóveis receberem a mesma alíquota, estar-se-á ferindo o princípio da capacidade contributiva, face o primeiro imóvel em questão possuir manifestação de riqueza superior ao segundo, em a) por possuir maior valor e b) frente as suas qualidades. Se os dois imóveis forem submetidos a mesma alíquota, estão, via de conseqüência, pagando, proporcionalmente, o mesmo imposto.
    Não há que se falar que o IPTU progressivo, em razão do valor do imóvel fere o princípio da isonomia, pois não considera o fato de que a propriedade imobiliária pode consistir na propriedade de muitos imóveis, cada um deles de pequeno valor. 
    [...]
    Destarte, não há qualquer impedimento legal a cobrança do imposto na forma progressiva.
    Por fim, ressalte-se que os critérios observados pela lei Municipal em questionamento foram estritamente objetivos e com evidente escopo de beneficiar a parte presumivelmente mais fraca, com redução das alíquotas.
    Portanto, em se tratando o IPTU de imposto de caráter real, que tem como fato gerador o valor venal do imóvel, a utilização de alíquotas diferenciadas, efetivamente não ofende o princípio da igualdade tributária observada no art. 150, II, da Constituição Federal, já que não se leva em conta às condições de cada contribuinte, mas sim os valores venais de cada imóvel. Pelo que deve ser considerado legal a forma de lançamento do IPTU realizada pelo Município de Curitiba.
    Com relação à Taxa de Coleta de Lixo, entendo que deve ser reformado o r. decisum.
    A discussão gira em torno da sua cobrança conjuntamente com o IPTU, ou seja, conforme alega a apelante na inicial contestada pelo município, foi burlado seu lançamento, quando somaram-se conjuntamente o valor do IPTU ao valor da taxa para encontrar o novo valor do IPTU.
    No caso em exame, não restou demonstrado que o valor do IPTU foi alterado em razão da taxa de coleta de lixo, não havendo qualquer prova a respeito e que evidenciasse a liquidez e certeza da alegação.
    Uma vez fixada a alíquota e não sendo alterada pela legislação, sendo, inclusive, encontrada em exercícios distintos dentro do percentual estipulado, não se visualiza concretamente a alegação de que o valor do IPTU foi alterado pela sua soma.
    Veja-se, inclusive, que deixaram os apelantes de demonstrar a diferença do montante do IPTU despendido entre um ano e outro para o caso dos autos, a fim de comprovar a sua alegação, ou seja, não há nos autos qualquer demonstração de aumento no valor do IPTU, tão pouco de que ao mesmo foram incorporadas as taxas. Estando, outrossim, o percentual da alíquota dentro dos parâmetros estipulados pela legislação municipal, não há como se acolher tal argumentação.
    A cobrança do imposto conjuntamente com a taxa de coleta de lixo, porquanto prevista na legislação municipal, não havendo coincidência entre os fatos geradores, bem distintos e diferentes entre si, conforme previsão legal, torna válido o lançamento efetuado.
    Além do mais, a taxa de coleta de lixo se trata de serviço público específico que se destaca em relação a cada propriedade e é utilizado individualmente pelos contribuintes, ou seja, este serviço tem como fato gerador o exercício do poder de polícia para a utilização efetiva ou potencial do serviço público específico e divisível, restado ao contribuinte ou posto a sua disposição.
    [...]
    A recorrente aponta ofensa aos artigos 60, § 4º, inciso IV; 145, § 1º; e 150, inciso II, da Constituição Federal Alega a inconstitucionalidade da instituição da diferenciação de alíquotas do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU – com fundamento na presença de edificação e no uso residencial do imóvel. Afirma inconstitucional a instituição de progressividade em função da área do imóvel, articulando com a sua finalidade exclusivamente extrafiscal para promover a função social da propriedade. Articula com a inconstitucionalidade da adoção de sistemática de reduções do valor da base de cálculo, mantida alíquota fixa, implementando-se a proporcionalidade por via transversa. Diz inviável o entendimento de que a progressividade do IPTU com fundamento no valor do imóvel concretiza o princípio da capacidade contributiva, considerada a natureza real do imposto. Sublinha precedentes do Supremo em que reconhecida a inconstitucionalidade da progressividade do IPTU, ressaltando o teor do verbete nº 668 da Súmula do Supremo. Assevera inviável o reconhecimento da constitucionalidade superveniente da legislação questionada a partir da entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 29/2000. Pontua a inconstitucionalidade da inclusão, na cobrança do IPTU, de valores alusivos ao serviço de coleta de lixo, afirmando a necessidade da exigência em separado por meio de taxa. 
    3. No tocante à progressividade, a decisão recorrida está em descompasso com a jurisprudência do Supremo, segundo a qual é inconstitucional a instituição da progressividade do IPTU antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 29/2000, salvo se tivesse a finalidade extrafiscal de promover o cumprimento da função social da propriedade. Confiram com as seguintes ementas:
    QUESTÃO DE ORDEM. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONVERSÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO (CPC, ART. 544, PARÁGRAFOS 3º E 4º). IPTU. INCIDÊNCIA DE ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS ATÉ A EC 29/2000. RELEVÂNCIA ECONÔMICA, SOCIAL E JURÍDICA DA CONTROVÉRSIA. RECONHECIMENTO DA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL DA QUESTÃO DEDUZIDA NO APELO EXTREMO INTERPOSTO. PRECEDENTES DESTA CORTE A RESPEITO DA INCONSTITUCIONALIDADE DA COBRANÇA PROGRESSIVA DO IPTU ANTES DA CITADA EMENDA. SÚMULA 668 DESTE TRIBUNAL. RATIFICAÇÃO DO ENTENDIMENTO. POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS DA REPERCUSSÃO GERAL (CPC, ART. 543-B). 
    1. Mostram-se atendidos todos os pressupostos de admissibilidade, inclusive quanto à formal e expressa defesa pela repercussão geral da matéria submetida a esta Corte Suprema. Da mesma forma, o instrumento formado traz consigo todos os subsídios necessários ao perfeito exame do mérito da controvérsia. Conveniência da conversão dos autos em recurso extraordinário.
    2. A cobrança progressiva de IPTU antes da EC 29/2000 - assunto de indiscutível relevância econômica, social e jurídica - já teve a sua inconstitucionalidade reconhecida por esta Corte, tendo sido, inclusive, editada a Súmula 668 deste Tribunal.
    3. Ratificado o entendimento firmado por este Supremo Tribunal Federal, aplicam-se aos recursos extraordinários os mecanismos previstos no parágrafo 1º do art. 543-B, do CPC.
    4. Questão de ordem resolvida, com a conversão do agravo de instrumento em recurso extraordinário, o reconhecimento da existência da repercussão geral da questão constitucional nele discutida, bem como ratificada a jurisprudência desta Corte a respeito da matéria, a fim de possibilitar a aplicação do art. 543-B, do CPC.
    (questão de ordem na repercussão geral no agravo de instrumento nº 712.743, relatora ministra Ellen Gracie, Pleno, acórdão publicado no Diário da Justiça de 8 de maio de 2009). 
    Agravo regimental no recurso extraordinário. Direito Tributário. IPTU. Progressividade instituída por lei anterior à Emenda Constitucional nº 29/2000. Impossibilidade. Súmula nº 668/STF. 
    1. É inadmissível a instituição de alíquota progressiva de IPTU antes da Emenda Constitucional 29/2000.
    2. A progressividade de alíquotas do IPTU, em período anterior à EC nº 29/2000, só era admissível para o fim extrafiscal de assegurar o cumprimento da função social da propriedade, desde que cumpridos os requisitos do art. 182, § 4º, II, norma que limita a faculdade contida no art. 156, § 1º, ao fator tempo e à observância de lei federal.
    3. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC).
    4. Determine-se a majoração da verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC), observada a eventual concessão do benefício da gratuidade da justiça.
    (agravo regimental no recurso extraordinário nº 1.289.118, relator ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, acórdão publicado no Diário da Justiça de 20 de abril de 2021).
    O entendimento está sedimentado no verbete nº 668 da Súmula do Supremo com o seguinte teor: É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana. 
    Todavia, observe-se o precedente do recurso extraordinário nº 602.347/MG, da relatoria do ministro Edson Fachin, em que o Supremo assentou, sob o ângulo da repercussão geral, que a declaração de inconstitucionalidade da exigência de alíquotas progressivas do Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana IPTU não impede o prosseguimento da cobrança do imposto pela alíquota mínima fixada em lei para cada tipo de destinação do imóvel. Na ocasião, votei vencido. 
    Quanto à previsão de alíquotas diferenciadas em função das características do imóvel – se edificado ou não – e em função do uso do imóvel – se residencial ou não, o Supremo, no julgamento sob repercussão geral do recurso extraordinário nº 666.156, relator ministro Luís Roberto Barroso, acórdão publicado no Diário da Justiça de 16 de junho de 2020, assentou serem constitucionais as leis municipais anteriores à Emenda Constitucional nº 29/2000 que instituíram alíquotas diferenciadas de IPTU para imóveis edificados e não edificados, residenciais e não residenciais. Observem: 
    Direito tributário. Recurso Extraordinário com Repercussão Geral. IPTU. Alíquotas diferenciadas. Lei Municipal Anterior à EC 29/2000. Constitucionalidade. Precedentes de ambas as Turmas. 
    1. Esta Corte, em diversos precedentes de ambas as Turmas, manifestou-se pela possibilidade da instituição de alíquotas diferenciadas de IPTU com base na destinação e situação do imóvel (residencial ou comercial, edificado ou não edificado), em período anterior à edição da Emenda Constitucional n° 29/2000. Entendeu-se que tal prática não se confunde com o estabelecimento de alíquotas progressivas, cuja constitucionalidade, em momento anterior à emenda constitucional, foi reconhecida apenas para assegurar o cumprimento da função social da propriedade. 
    2. Desse modo, mantenho o entendimento de ambas as Turmas desta Corte e nego provimento ao recurso. Proponho a fixação da seguinte tese em sede de repercussão geral: “São constitucionais as leis municipais anteriores à Emenda Constitucional n° 29/2000, que instituíram alíquotas diferenciadas de IPTU para imóveis edificados e não edificados, residenciais e não residenciais”. 
    Na oportunidade, votei vencido, entendendo que somente com a Emenda de nº 29/2000 foi possibilitada a cobrança do IPTU, com as distinções relativas à destinação e situação do imóvel. 
    No mais, quanto à inclusão da taxa de coleta de lixo no valor do imposto, o Tribunal de origem entendeu, com arrimo nas provas produzidas, não ter sido demonstrada a soma das cobranças. Divergir desse entendimento demandaria reanálise de matéria fática, o que é vedado em sede extraordinária.
    4. Ante os precedentes, dou parcial provimento ao extraordinário para, reformando em parte o acórdão recorrido, afastar a cobrança proporcional do IPTU em função do valor do imóvel, no período anterior à Emenda constitucional nº 29/2000, ressalvada a exigência do imposto considerada a alíquota mínima. 
    5. Publiquem.
Brasília, 23 de junho de 2021.
Ministro MARCO AURÉLIO
Relator