Tribunal: STF
Processo: ACO 3493
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-09
Data de publicação: 2021-04-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Vistos.
    Cuida-se de ação cível originária, proposta pelo Estado do Espírito Santo, em face da União e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, com o fito de que: 
    “a) seja declarada a ilicitude do seu registro de inadimplência realizado pelos réus no CAUC, referente a supostas irregularidades na aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), no exercício de 2020, conforme fundamentos expostos na presente; 
    b) seja declarada a ilicitude do seu registro de inadimplência realizado pelos réus no CAUC, referente a supostas irregularidades no envio do Relatório Resumido de Execuções Orçamentárias – RREO, mais especificamente, em relação ao descumprimento do envio bimestral das informações relativas a aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), no primeiro bimestre de 2021, conforme fundamentos expostos na presente.”. 
    Narra o estado do Espírito Santo que, conforme nota técnica emitida pela Secretaria de Estado da Fazenda, o ente federativo estaria inadimplente, desde 31/1/21, por não comprovar a regularidade na aplicação do percentual mínimo de 25% da receita na manutenção e desenvolvimento do ensino no exercício de 2020. 
    Prossegue a narrativa aduzindo que também estaria inadimplente por não ter conseguido enviar o Anexo 8 do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) ao SIOPE relativo ao primeiro bimestre de 2021.
    Argumenta que, por conta das inadimplências referidas, teve seu nome indevidamente incluído no CAUC e, portanto, estaria “impedido de celebrar operações de crédito ou mesmo de receber recursos de transferências voluntárias federais”. Nesse tocante, aduz que
    “Mais exatamente, a restrição do ente federativo no referido cadastro tem sido responsável por gerar impedimento à continuidade de celebração de operações de crédito no valor total de R$ 3,8 bilhões (conforme detalhamento em anexo, Doc. 3), o que representa considerável óbice à continuidade na execução de políticas públicas pelo Governo, sobretudo no atual momento notoriamente delicado vivido pelo Estado do Espírito Santo em razão da situação da pandemia do Coronavírus”.
    Defende que a inclusão de seu nome no CAUC deve se realizar com a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, especialmente pelo fato de que “o órgão constitucionalmente competente para analisar o atendimento ao art. 212 da Constituição é o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo”. Nesse tocante, alega que:
    “(...) por todos os ângulos em que apreciada a questão, seja porque as informações prestadas ao SIOPE não têm finalidade de controle, seja porque ainda não há decisão definitiva do Tribunal de Contas do ES sobre o atendimento ou não do art. 212 da CF pelo ente público, em relação ao exercício de 2020, é inadmissível a inclusão automática do Estado do Espírito Santo no CAUC.”. 
    Com relação à não entrega do RREO do 1º bimestre de 2021, articula o autor que “não compete ao SIOPE a referida fiscalização e, ainda que não entregue o relatório no prazo, não pode ser o ente público imediatamente inserido no CAUC como inadimplente, sem possibilidade de exercício do direito de defesa”. 
    Conclui que, “seja porque as informações prestadas ao SIOPE não têm finalidade de controle, seja porque ainda não houve, pelo órgão competente – TCE-ES – a apreciação das contas relativas ao cumprimento da exigência constitucional, referentes ao exercício de 2021, é inadmissível a inclusão automática do Estado do Espírito Santo no CAUC, decorrente da não entrega do RREO relativo ao 1º bimestre de 2021.”. 
    Entende, por fim, que a notificação prévia é indispensável como requisito à inscrição em cadastros de controle da União, afrontando a regra do art. 8º, incs. I, II e § 2º, da Lei nº 11.945/09. 
    Requer a antecipação da tutela de urgência, para: 
    “determinar, inaudita altera pars, a imediata retirada do registro de inadimplência do Estado do Espírito Santo do referido Sistema [CAUC].”. 
    É o relatório. 
    Decido:
    Reconheço, preliminarmente, nos termos do art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição da República, a competência originária deste Supremo Tribunal Federal para conhecer da presente ação. 
    Conforme decidido, não poucas vezes, por esta Corte: 
    “[existe] conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de supostas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado da Administração Financeira - Siafi e no Cadastro de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin, impossibilita sejam firmados acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre Estados e entidades federais. 2. O registro da entidade federada por suposta inadimplência nesses cadastros federais pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos” (AC nº 2.200/MT-MC, Tribunal Pleno, Relª. Minª. Cármen Lúcia, DJe de 27/2/09).
    Adentro, desse modo, na apreciação do requerimento de tutela de urgência, salientando – no que respeita ao perigo de dano – que é evidente que eventual inscrição no CAUC implicaria prejuízo imediato ao estado autor, inclusive com possível suspensão de linhas de crédito e não recebimento de repasses federais, conforme mencionado na exordial. É o que tem reconhecido esta Corte. Vide:
    “AÇÃO CAUTELAR. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL – SIAFI, NO CADASTRO INFORMATIVO DE CRÉDITOS NÃO QUITADOS DO SETOR PÚBLICO FEDERAL – CADIN E NO CADASTRO ÚNICO DE SAÚDE – CAUC. ÓBICE À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS E À REALIZAÇÃO DE OPERAÇÃO DE CRÉDITO. PROJETO DE FORTALECIMENTO DA GESTÃO FISCAL - PROFIS E PROGRAMA EMERGENCIAL DE FINANCIAMENTO AOS ESTADOS E AO DISTRITO FEDERAL - PEF/BNDES 2. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. REFERENDO. 1. O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a ocorrência de conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de supostas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado da Administração Financeira do Governo Federal – Siafi, no Cadastro Único de Convênios – Cauc e no Cadastro de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin, impossibilita sejam firmados acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre Estados e entidades federais. 2. O registro da entidade federada, por suposta inadimplência, nesses cadastros federais pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos. 3. Em cognição primária e precária, estão presentes o fumus boni juris e o periculum in mora. 4. Medida liminar referendada” (AC nº 2657 MC-REF, Tribunal Pleno, Relª. Minª. Cármen Lúcia, DJe de 6/12/10). 
    No que respeita à probabilidade do direito, observo que a jurisprudência desta Corte tem reconhecido a necessidade de observância do postulado do devido processo legal para inclusão de ente estadual em cadastro de inadimplência federal. Nesse sentido, o seguinte julgado de relatoria do Ministro Celso de Mello, bastante elucidativo quanto à indispensabilidade do devido processo legal:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA (...) CAUC/SIAFI – INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DE ESTADO-MEMBRO (POR EFEITO DE AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS REFERENTE A CONVÊNIO CELEBRADO COM A UNIÃO FEDERAL) SEM QUE SE TENHA PROCEDIDO À PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE “TOMADA DE CONTAS ESPECIAL” – A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO – POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW” – VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) (...)
    A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO.
    – A imposição de restrições de ordem jurídica pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo, supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do “due process of law”, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes.
    LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL.
    – A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos.
    – A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes. (...)” (ACO nº 2.131-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 20/2/15).
    Corroborando tal entendimento, finalizou-se, em 15/9/20, o julgamento virtual do Tema nº 327 de repercussão geral, da relatoria da Ministra Rosa Weber.
    Ao julgar referido tema, o qual discute a “inscrição de município no SIAFI/CADIN sem o prévio julgamento de tomada de contas especial”, o Plenário desta Suprema Corte fixou a seguinte tese:
    “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada); b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial” (RE nº 1.067.086/BA, DJe de 21/10/20).
    Com efeito, a observância do devido processo legal é medida que se impõe. Seja por meio da tomada de contas especial (no caso de descumprimento do convênio ou a desaprovação de contas pelo concedente) ou por meio da notificação do ente faltoso (casos de não prestação de conta, descumprimento de gasto mínimo ou débito junto à administração).
    No caso destes autos, não há, ao menos na análise perfunctória própria das tutelas de urgência, notícia da instauração de tomadas de contas especial – ou de outro procedimento – que permita a apuração dos fatos e as respectivas responsabilidades. 
    Desta feita, tenho – nos termos da recente jurisprudência desta Suprema Corte – que se encontra presente o fumus boni iuris. 
    Pelo exposto, concedo a tutela de urgência requerida, para determinar à União que se abstenha de inscrever ou que retire a inscrição, caso efetuada, do Estado do Espírito Santo, nos cadastros de inadimplência federais, referente a supostas irregularidades na aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE) no exercício de 2020 e referente a supostas irregularidades no envio do Relatório Resumido de Execuções Orçamentárias – RREO, mais especificamente, em relação ao descumprimento do envio bimestral das informações relativas a aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), no primeiro bimestre de 2021, até que se garanta ao Estado a observância da ampla defesa, por meio do procedimento adequado. 
    Cite-se, na forma da lei.
    Publique-se.
    Brasília, 9 de abril de 2021.
Ministro Dias Toffoli
Relator
Documento assinado digitalmente