Tribunal: STF
Processo: ARE 1341227
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-18
Data de publicação: 2021-11-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado (eDOC 1, p. 107):



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL N. 2.424/99. CONSTRUÇÃO, FUNCIONAMENTO, UTILIZAÇÃO, ADMINISTRAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DOS CEMITÉRIOS. EXECUÇÃO DE SERVIÇOS FUNERÁRIOS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO DE INICIATIVA. NÃO VERIFICADO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. INICIATIVA CONJUNTA DO PODER EXECUTIVO E PARLAMENTARES.



    1. A usurpação da prerrogativa de iniciar o processo legislativo qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia jurídica, contaminando, por efeito de repercussão causal prospectiva, a própria validade constitucional da norma que dele resulte. Precedente. 



    2. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que promovam alterações na estrutura e no funcionamento da Administração do Distrito Federal, bem como disponham sobre a concessão de bens públicos imóveis e sobre a ocupação do solo. Inteligência art. 71, §1º, IV, VI e VII da Lei Orgânica do Distrito Federal. 



    3. A Lei Distrital nº 2.424/99, que dispõe sobre a construção, o funcionamento, a utilização, a administração e a fiscalização dos cemitérios e a execução dos serviços funerários no Distrito Federal é de iniciativa do Governador do Distrito Federal e, também, de vários Deputados (conforme ficha técnica e publicação no Diário Oficial). Observadas as diretrizes referentes ao postulado da iniciativa reservada, inexiste o alegado vício formal subjetivo a macular a lei impugnada. 



    4. Ação Direta de Inconstitucionalidade conhecida e julgada improcedente. 



     



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 2, p. 15-16). 



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º e 61, §1º, da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que a lei impugnada sofre de inconstitucionalidade formal por ter sido fruto da reunião de diversos projetos de lei, sendo um deles de iniciativa do Executivo e os demais propostos por Deputados Distritais, enquanto trata de matéria que se insere nas cláusulas de reserva de iniciativa do Poder Executivo.



    Alega que “uma vez proposto um projeto com base no art. 61, §1º, da Constituição, não pode o Poder Legislativo a ele reunir projetos irregularmente apresentados por parlamentares – em violação às cláusulas de reserva de iniciativa postas na Constituição – aproveitando-os na consolidação de texto que veio a se converter, ao final, em lei.  (eDOC 2, p. 35).



    Sustenta que os projetos de lei de iniciativa parlamentar, reunidos ao de iniciativa do Executivo, eram nulos por vício de iniciativa, não tendo o projeto de lei de inciativa do Governador do Distrito Federal que tramitou juntamente com os demais o condão de convalidá-los. 



    O Tribunal de origem inadmitiu o extraordinário por incidência dos óbices previstos nas Súmulas 282 e 284 do STF (eDOC 2, p. 60-61). 



    Inconformado, o recorrente interpôs agravo.



    É o relatório. Decido.



    A irresignação  não  merece  prosperar.



    A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições, ou estabeleça obrigações a órgãos públicos, matéria afeta ao Chefe do Poder Executivo. Nesse sentido:



     
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE  INICIATIVA. LEI DE  INICIATIVA  PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE ATRIBUIÇÕES E ESTABELECE OBRIGAÇÃO A ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Acórdão recorrido que se encontra em sintonia com a jurisprudência desta Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei de  iniciativa  parlamentar que disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos, matéria da competência privativa do Chefe do Poder  Executivo. 2. Agravo regimental a que se nega provimento (RE 653041 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, julgado em 28.6.2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-166 DIVULG 08.8.2016 PUBLIC 09.8.2016). 



    DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. PROCESSO LEGISLATIVO. LEI 6.652/2010 DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS. ORIGEM PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE  ATRIBUIÇÃO  A  ÓRGÃO  PÚBLICO. VÍCIO DE  INICIATIVA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER  EXECUTIVO. COMPREENSÃO DIVERSA. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULA 280/STF. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/1973. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. Padece de inconstitucionalidade formal lei de  iniciativa  parlamentar que disponha sobre atribuições de órgãos da Administração Pública. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional local, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido (RE 785019 AgR, Relator(a): Min. ROSA WEBER, , Primeira Turma, julgado em 24.4.2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-092 DIVULG 11.5.2018 PUBLIC 14.5.2018). 



    In casu, é certo que a lei distrital promove alterações na estrutura da Administração, bem como trata de seu funcionamento e da concessão de bens públicos imóveis, matérias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo nos termos da repartição constitucional de competências. 



     No entanto, observo também ter restado incontroverso nos autos que o diploma impugnado é fruto de iniciativa conjunta entre o Governador do Distrito Federal e deputados distritais. Tendo contado, portanto, com a participação direta do Chefe do Poder Executivo, a coautoria afasta a legação de vício de iniciativa. 



    Diversamente do alegado pelo recorrente, a reunião de diversos projetos de lei durante o processo legislativo, ainda que de autorias diversas, não é suficiente para caracterizar usurpação da iniciativa provativa do Chefe do Poder Executivo.



    A lógica da tramitação conjunta, para além da dimensão de efetividade ínsita em toda processualidade do constitucionalismo democrático, inscreve-se também em um dever de manutenção da consistência das decisões tomadas pelas autoridades legislativas.



    A reunião de diversos outros projetos de iniciativa parlamentar com o de iniciativa do Governador pela Câmara Legislativa garantiu unidade à dispersão de projetos. Esta lógica já foi reconhecida pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal ao tratar da convalidação de iniciativa em situações de identidade material das propostas. Eis o precedente dominante na Corte, que referendou o mecanismo da “iniciativa por empréstimo”. : 



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 10.826/2003. ESTATUTO DO DESARMAMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL AFASTADA. INVASÃO DA COMPETÊNCIA RESIDUAL DOS ESTADOS. INOCORRÊNCIA. DIREITO DE PROPRIEDADE. INTROMISSÃO DO ESTADO NA ESFERA PRIVADA DESCARACTERIZADA. PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE PÚBLICO RECONHECIDA. OBRIGAÇÃO DE RENOVAÇÃO PERIÓDICA DO REGISTRO DAS ARMAS DE FOGO. DIREITO DE PROPRIEDADE, ATO JURÍDICO PERFEITO E DIREITO ADQUIRIDO ALEGADAMENTE VIOLADOS. ASSERTIVA IMPROCEDENTE. LESÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AFRONTA TAMBÉM AO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. ARGUMENTOS NÃO ACOLHIDOS. FIXAÇÃO DE IDADE MÍNIMA PARA A AQUISIÇÃO DE ARMA DE FOGO. POSSIBILIDADE. REALIZAÇÃO DE REFERENDO. INCOMPETÊNCIA DO CONGRESSO NACIONAL. PREJUDICIALIDADE. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE QUANTO À PROIBIÇÃO DO ESTABELECIMENTO DE FIANÇA E LIBERDADE PROVISÓRIA. I - Dispositivos impugnados que constituem mera reprodução de normas constantes da Lei 9.437/1997, de iniciativa do Executivo, revogada pela Lei 10.826/2003, ou são consentâneos com o que nela se dispunha, ou, ainda, consubstanciam preceitos que guardam afinidade lógica, em uma relação de pertinência, com a Lei 9.437/1997 ou com o PL 1.073/1999, ambos encaminhados ao Congresso Nacional pela Presidência da República, razão pela qual não se caracteriza a alegada inconstitucionalidade formal” (ADI 3112, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 02/05/2007, DJe-131 DIVULG 25-10-2007 PUBLIC 26-10-2007 DJ 26-10- 2007 PP-00028 EMENT VOL-02295-03 PP-00386 RTJ VOL-00206-02 PP-00538) 



    Destaco, por sua     pertinência,  trecho  do  recente voto  proferido pelo Ministro Gilmar Mendes na ADI 6.696, na qual se discutiu novamente tal possibilidade: 



    “Entendeu, portanto, que a propositura de projeto de lei por parlamentar, em torno de matéria sujeita à iniciativa reservada do Poder Executivo, não conduz a um automático e irrefletido reconhecimento da inconstitucionalidade da lei. Em voto irrepreensível, o eminente Relator concluiu pela ausência de vício formal da proposição legislativa, argumentando que, paralelamente ao projeto de autoria parlamentar, tramitava no Congresso Nacional proposição de iniciativa do Poder Executivo, cujo conteúdo guardava afinidade lógica e mantinha relação de pertinência com o texto proposto pelo parlamentar. 



    Os fundamentos invocados naquela ocasião são sólidos e extremamente convincentes, e calham com perfeição para a solução da Ação Direta de Inconstitucionalidade ora em julgamento. 



    Tenho para mim que, em casos tais, a declaração de inconstitucionalidade do diploma legal corresponderia a um excesso de formalismo e a um avanço desproporcional sobre a liberdade de ação política do Poder Legislativo. Não há motivos para – e, mais uma vez, peço vênia aos que pensam o contrário – declarar a inconstitucionalidade de diploma legislativo, por ofensa à reserva de iniciativa do Poder Executivo, nos casos em que, embora o texto originário seja de autoria parlamentar, a Presidência da República tenha encaminhado ao Congresso Nacional projeto de lei de conteúdo idêntico, ou bastante similar, demonstrando interesse concreto na tramitação do processo legislativo.”



    Este raciocínio é perfeitamente aplicável ao caso. Trata-se de hipótese de coautoria, convalidada legitimamente na seara procedimental. Nessa linha de entendimento, não vislumbro violação à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo na lei distrital impugnada. 



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário, nos termos do arts. 932, IV, b, do Código de Processo Civil e 21, § 1º, do RISTF.



    Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação direta de inconstitucionalidade.



    Publique-se. 



    Brasília, 18 de novembro de 2021. 



    Ministro Edson Fachin. 



    Relator