Tribunal: STF
Processo: ADPF 894
Classe: ADPF
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-28
Data de publicação: 2021-10-28

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa. DIREITO Constitucional e Processo Constitucional. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Ato de convocação de prefeito para depor em CPI conduzida pela assembleia legislativa de outro estado. princípio da subsidiariedade. 



1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental que tem por objeto o ato de convocação do Prefeito de Araraquara para depor perante Comissão Parlamentar de Inquérito instaurada pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte.



2. Nos termos do art. 4º, §1º, da Lei nº 9.882/99, não será admitida a ADPF quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade. Trata-se do requisito da subsidiariedade, havendo jurisprudência pacífica no sentido de rejeitar o cabimento da arguição diante da possibilidade de utilização de outras vias processuais.



3. Na hipótese dos autos, o ato impugnado poderia ser impugnado pela via do mandado de segurança, ou mesmo por habeas corpus, impetrados perante o tribunal de justiça local, que teriam igual aptidão de sanar a lesividade alegada.



4. Pedido a que se nega seguimento.



1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores contra o ato “consubstanciado na convocação do Prefeito Municipal de Araraquara – SP, Sr. Edson Antônio Edinho da Silva, pela Comissão Parlamentar de Inquérito da Covid-19 da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte para prestar esclarecimentos”. De acordo com o requerente, está-se diante de ato do poder público impugnável pela via da arguição de descumprimento de preceito fundamental, havendo legítimo interesse do partido político em pacificar a questão em todo o país. Indica a necessidade de o Supremo Tribunal Federal se manifestar pela impossibilidade de convocação do chefe do Poder Executivo municipal para depor em CPI instaurada pelo Poder Legislativo de outros estados. Invoca, nesse sentido, o precedente da ADPF 848, em que o tribunal declarou a impossibilidade de convocação de governadores para depor na CPI da Covid-19, instaurada pelo Congresso Nacional.



2. No mérito, alega violação aos princípios federativo e da separação de poderes. Com relação ao primeiro argumento, afirma que a convocação do prefeito, mesmo que para prestar depoimento como testemunha, instaura quadro de submissão institucional de um ente federativo sobre outro. Invoca o precedente da ADI 687, em que o STF decidiu que a constituição estadual não pode impor a prefeito municipal o dever de comparecimento perante a câmara de vereadores, tanto por violação ao princípio da separação de poderes, quanto por ofensa à autonomia municipal. Sustenta que o pacto federativo impõe limites aos poderes das CPIs, que não podem extravasar sua competência, devendo cada autoridade e gestor se submeter ao parlamento correspondente. Com relação ao princípio da separação de poderes, sustenta a impossibilidade de CPI convocar chefe do Poder Executivo. O requerente sustenta que, no âmbito federal, a Constituição somente confere competência às CPIs para convocar Ministros de Estado ou órgãos subordinados à Presidência da República (art. 50 da CF/88) – e afasta, portanto, a possibilidade de convocação do chefe do Poder Executivo –, de forma que a mesma lógica deveria se estender às esferas estadual e municipal. Alega que não existe submissão do Poder Executivo ao Poder Legislativo, e vice-versa.



3. Ao final, formula pedido cautelar, a fim de suspender o ato de convocação do prefeito de Araraquara para depor perante a CPI da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte. Aponta a urgência da medida, pois ele recebeu convocação para comparecer em 4 de novembro de 2021, às 14 horas, à sede do Poder Legislativo daquele estado. No mérito, pede que seja reconhecida a impossibilidade e inconstitucionalidade de convocação dos chefes de Poder Executivo para depor em comissões parlamentares de inquérito, ou, subsidiariamente, que se fixe a tese atinente a vedação de convocação de prefeito municipal para depor em CPIs instauradas no âmbito de assembleia legislativa de Estado-membro.



4. É o relatório. Decido.



5. Não é possível conhecer do pedido formulado, tendo em vista que não foi atendido o requisito da subsidiariedade. Nos termos do art. 4º, §1º, da Lei nº 9.882/1999, não será admitida a arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade. Em trabalho doutrinário, já me manifestei sobre a mencionada regra, no sentido de que é preciso avaliar se há vias processuais alternativas que consigam evitar a alegada lesão com a mesma intensidade. Se o processo subjetivo for o bastante, não caberá a ADPF. Confira-se:



    “Já se mencionou que o fato de existir ação subjetiva ou possibilidade recursal não basta para descaracterizar a admissibilidade da ADPF – já que a questão realmente importante será a capacidade do meio disponível de sanar ou evitar a lesividade ao preceito fundamental. Por isso mesmo, se as ações subjetivas forem suficientes para esse fim, não caberá a ADPF” [1]. 



    6. O importante é avaliar se existem outros meios igualmente aptos a evitar a afronta a preceito fundamental. No caso, a pretensão do autor é cassar o ato de convocação do prefeito de Araraquara por CPI instaurada pela Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte. Esse pedido poderia ser formulado em mandado de segurança, nos termos do art. 5º, LXIX, CF, ou mesmo pela via do habeas corpus. Com efeito, o próprio Supremo Tribunal Federal já apreciou habeas corpus que diziam respeito a atos de convocação para CPIs. Na maioria dos casos, trata-se de decisões monocráticas em que o habeas corpus é utilizado para garantir o direito ao silêncio ou evitar conduções coercitivas (e.g. HC 203.387 MC, sob minha relatoria, j. em 25.06.2021, DJ 29.06.2021), mas há precedentes, inclusive colegiados, em que essa via processual foi utilizada para impedir o ato de convocação ao argumento de violação ao princípio da separação de poderes (e.g. HC 80089, Rel. Min. Nelson Jobim, Tribunal Pleno, j. em 21.06.2000, DJ 29.09.2000). Sendo assim, diante da possibilidade de formulação do mesmo pedido em sede de mandado de segurança ou habeas corpus, afasta-se a admissibilidade da ADPF.



    7. Não me parece suficiente o argumento do requerente no sentido de que não se busca “apenas sustar os efeitos do ato concreto impugnado, mas impedir, com força vinculante e erga omnes, que o Poder Legislativo dos Estados-membros extravasem seu âmbito de competência” (doc. 1, fl. 07). Em rigor, o requerente não demonstrou a existência de uma questão constitucional que transcende os limites da lide subjetiva por ele instaurada. Não se está diante de uma questão que se repita em nível nacional. Na realidade, o autor pretende extrair uma tese jurídica genérica a partir de um caso concreto para o qual a ADPF não se mostra necessária. Isso não é o bastante para se considerar preenchido o critério da subsidiariedade. Mesmo porque o Supremo Tribunal Federal não pode ser confundido com órgão consultivo ao qual incumbiria a resposta a indagações em tese. O tribunal é responsável pelo controle de constitucionalidade e, para acioná-lo, é indispensável o atendimento aos requisitos processuais.



    8. Além disso, considero relevante estabelecer um distinguishing entre o presente caso e a ADPF 848, invocada pelo autor. Nesse precedente, a arguição foi ajuizada por diversos governadores de Estado com o objetivo de sustar requerimentos de convocação de chefes do Poder Executivo de nove Estados e do Distrito Federal. Ainda que, no mérito, as alegações veiculadas naquele e neste caso sejam semelhantes, o fato é que lá havia a demonstração de uma situação mais abrangente, que envolvia diversos Estados-federados. Ainda que se pudesse impugnar cada um dos atos de convocação individualmente, apenas a via da ADPF era apta a sanar a questão de forma ampla e imediata, pacificando o entendimento de matéria que transcendia os interesses de cada um daqueles governadores. É exatamente por esse motivo que é possível reconhecer o atendimento ao requisito da subsidiariedade naquele caso, mas não neste.



    9. De mais a mais, some-se a isso o fato de que, naquele caso, por se tratar de CPI instaurada no Congresso Nacional, o órgão jurisdicional competente para conhecer de quaisquer impugnações a atos de convocação seria o próprio Supremo Tribunal Federal, mesmo que se tratasse de ações individuais. Nesta ADPF, conhecer do pedido significaria, ainda, admitir um indevido deslocamento de competência, para o STF, de questão que deveria ser conhecida pelos órgãos do Poder Judiciário local.



    10. Registro, por fim, precedentes recentes deste Tribunal no sentido da inadmissibilidade da ADPF por não atendimento ao requisito da subsidiariedade. Confiram-se:



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ATOS JURISDICIONAIS SUBMETIDOS AO SISTEMA RECURSAL. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE. 2. Arguição ajuizada com propósito de revisão de decisões judiciais. Não cabimento da ADPF como sucedâneo recursal. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento. (ADPF 725 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. em 11.11.2020, p. em 25.11.2020; grifos acrescentados)



    (...) ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – SUBSIDIARIEDADE – INADEQUAÇÃO. Ante a natureza excepcional da arguição de descumprimento de preceito fundamental, o cabimento pressupõe a inexistência de outro meio judicial para afastar lesão decorrente de ato do Poder Público – artigo 4º, § 1º da Lei nº 9.882/1998. (ADPF 696 AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. em 30.11.2020, j. em 15.03.2021; grifos acrescentados)



    Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CONSTITUCIONAL. AGRAVO EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DESATENDIMENTO AO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO. 1. Agravo interno contra decisão que indeferiu a petição inicial da arguição de descumprimento de preceito fundamental, em razão do não preenchimento do requisito da subsidiariedade. 2. É inadmissível a ADPF quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a suposta lesividade a preceito fundamental, em razão da subsidiariedade pela qual se rege este meio processual. Precedentes. 3. Agravo interno a que se nega provimento. (ADPF 157 AgR, sob minha relatoria, Tribunal Pleno, j. em 23.08.2019, p. em 09.09.2019; grifos acrescentados)



    11. Diante do exposto, com base no art. 932, VIII, do Código de Processo Civil e art. 21, § 1º, do RI/STF, não conheço do pedido formulado e nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    Publique. Intime-se 



Brasília, 28 de outubro de 2021.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



      Relator



[1] Luís Roberto Barroso, O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência, 6ª ed., São Paulo: Saraiva, 2012, p. 323.