Tribunal: STF
Processo: SS 5341
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-13
Data de publicação: 2021-08-13

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. PODER GERAL DE CAUTELA. DECISÕES IMPUGNADAS QUE SUSPENDEM A EFICÁCIA DE MEDIDAS CAUTELARES DEFERIDAS PELA CORTE DE CONTAS. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO EM PARTE. TRÂNSITO EM JULGADO DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE NÃO SE PRESTA AO PAPEL DE SUCEDÂNEO RECURSAL OU DE AÇÃO RESCISÓRIA. INCIDENTE QUE SE EXTINGUE SEM JULGAMENTO DE MÉRITO. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de segurança ajuizada pelo Tribunal de Contas do Estado da Paraíba com vistas à suspensão de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça daquele Estado no Mandado de Segurança nº 0001842-31.2017.8.15.0000 e, por extensão, nos Mandados de Segurança nºs 0810422-46.2019.8.15.0000, 0811350-94.2019.8.15.0000 e 0812205-73.2019.8.15.0000. 
    Relata o Tribunal de Contas autor que nos autos do processo administrativo TC nº 18.884/17 foi proferida decisão cautelar que determinava a suspensão de pagamento de honorários advocatícios em favor de Paraguay Ribeiro Coutinho Advogados Associados decorrentes de contrato firmado entre este escritório e o Município de São Miguel de Taipu/PB. Narra que, em face da mencionada medida cautelar concedida pela 1ª Câmara daquela Corte de Contas, impetrou o referido escritório mandado de segurança junto ao Tribunal de Justiça da Paraíba (processo nº 0001842-31.2017.8.15.0000), alegando a nulidade da ordem emanada do TCE/PB e requerendo a declaração da legalidade do contrato firmado entre si e o Município. Informa que ter sido proferida, no âmbito daquele feito, decisão que concedeu parcialmente a segurança, a qual teria, outrossim, declarado “legal um contrato que ainda não foi objeto de deliberação/cognição exauriente pela Corte de Contas, provocando, desse modo, inequívoco solapamento da competência constitucionalmente cometida à Corte de Contas Paraibana”. Afirma, ademais, que o mencionado acórdão teria desconsiderado que o mandado de segurança se iniciou desacompanhado do ato apontado coator (o acórdão do Tribunal de contas), restando ausente, assim, requisito de cognoscibilidade da ação de mandado de segurança (sua prova pré-constituída). 
    Sustenta que referida decisão violaria a ordem pública, na medida em que constituiria “gritante usurpação da competência da Corte de Contas para apreciar os contratos firmados pela Administração Pública jurisdicionada”. Alega que a atuação do Tribunal de Contas na espécie teria se dado de modo regular e legal e que, em sendo mantida a decisão cuja suspensão se requer, estar-se-ia “produzindo efetivo incentivo às contratações diretas, com possíveis impropriedades, irregularidade ou mesmo ilegalidades, tudo em prejuízo para os cofres públicos, prejuízos de difícil ou mesmo impossível recomposição, tornando letra morta a competência-função prevista no art. 71, II e VIII, da CF/88, para exercício pelas Cortes de Contas”. Argumenta ter legitimidade ativa para o presente incidente e que a medida de contracautela no caso concreto seria necessária para a preservação da atuação daquele Tribunal de Contas e de todo o sistema de controle externo. 
    Aduz que a decisão cuja suspensão se requer estaria em confronto com diversos precedentes deste Supremo Tribunal Federal e que a contratação direta do escritório de advocacia interessado seria irregular à luz da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Informa que a decisão proferida no MS nº 0001842-31.2017.8.15.0000 serve de fundamento para outras decisões que têm sido proferidas no âmbito do TJ/PB, entre as quais as que foram proferidas nos Mandados de Segurança nºs 08110422-46.2019.8.15.0000, 0811350-94.2019.8.15.0000 e 0812205-73.2019.8.15.0000.
    Por estes fundamentos, requer a suspensão da decisão proferida no MS nº 0001842-31.2017.8.15.0000, com a consequente restauração dos efeitos da decisão Cautelar exarada nos autos do Proc. TC nº 18.884/17, pela 1ª Câmara do TCE/PB; requer, outrossim, a extensão da suspensão às decisões proferidas nos Mandados de Segurança nºs 08110422-46.2019.8.15.0000, 0811350-94.2019.8.15.0000 e 0812205-73.2019.8.15.0000.
    Paraguay Ribeiro Coutinho Advogados Associados apresentou manifestação nestes autos (doc. 23), sustentando, em síntese, que: a) teria demonstrado em sua impetração que a ocorrência de desvio de finalidade; b) que o Tribunal de Contas autor não teria instruído o presente incidente com todos os documentos necessários; c) inexistiria no caso em análise qualquer ofensa à ordem pública; d) que o deferimento da suspensão requerida importaria em violação ao princípio da segurança jurídica e ao precedente firmado nos autos do MS nº 34.233/DF; e) que os honorários previstos no contrato firmado com o Município de São Miguel de Taipu/PB teriam sido fixados em observância aos parâmetros da legislação nacional, de acordo com modelo anteriormente aprovado pelo Tribunal de Contas e com cláusula ad exitum. Requer, por estes fundamentos, o indeferimento do pedido de suspensão formulado. 
    O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil requereu seu ingresso no feito na condição de amicus curiae, pugnando, desde logo, “pelo reconhecimento da legalidade da contratação de advogado ou escritório de advocacia por ente público, com dispensa de licitação, garantindo, assim, o livre exercício da advocacia” (doc 34).
    Em decisão proferida em 17 de agosto de 2020, o eminente Ministro Dias Toffoli, Presidente, deferiu medida cautelar nestes autos, determinando “a suspensão dos efeitos das decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça paraibano, nos autos dos Mandados de Segurança nº 0001842-31.2017.8.15.0000, 08110422-46.2019.8.15.0000, 0811350-94.2019.8.15.0000 e 0812205-73.2019.8.15.0000, até o respectivo trânsito em julgado” (doc. 71). Após a interposição de agravo de instrumento por Paraguay Ribeiro Coutinho Advogados Associados (doc. 73), Sua Excelência, o Ministro Dias Toffoli reconsiderou sua decisão anterior, restabelecendo o “status quo ante do feito, para oportuna submissão do mérito ao colegiado” (doc. 82). 
    Paraguay Ribeiro Coutinho Advogados Associados apresentou nova manifestação nestes autos, aduzindo, entre outras coisas, a ocorrência de fato superveniente, a saber, o “trânsito em julgado da questão constitucional por não interposição de Recurso Extraordinário pelo TCE/PB” (doc.91), tendo juntado aos autos certidão que demonstra que o Tribunal de Contas da Paraíba não interpôs recurso extraordinário contra o acórdão proferido nos autos do Mandado de Segurança nº 0001842-31.2017.8.15.0000 (doc. 98). 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS nº 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Não é por outra razão que a Lei 8.437/92 (art. 4º, §9º) traz dispositivo expresso no sentido de que a suspensão eventual deferida pelo Presidente do Tribunal “vigorará até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal”. 
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 
    Assentadas estas premissas, verifica-se de plano a ocorrência de circunstância capaz de gerar a extinção sem julgamento de mérito do presente feito em relação às decisões proferidas nos processos impugnados pelo requerente, a saber, o trânsito em julgado. Com efeito, consulta ao andamento do Mandado de Segurança nº 0001842-31.2017.8.15.0000 no sítio eletrônico do Tribunal de Justiça da Paraíba e certidão acostada a estes autos (doc.98) demonstram não ter havido a interposição de recurso extraordinário em face do acórdão proferido pela Primeira Seção Especializada Cível do Tribunal de Justiça da Paraíba.
    Haja vista esse trânsito em julgado da questão constitucional controvertida, o presente incidente carece de pressuposto de desenvolvimento válido e regular em relação àquela decisão, o que acarreta, consectariamente, a impossibilidade de prosseguimento desta ação em relação aos outros três processos para os quais se requer o deferimento de eventual efeito extensivo. Saliente-se que a pendência de recurso especial a ser julgado perante o Superior Tribunal de Justiça não infirma a conclusão pela ausência de pressuposto de desenvolvimento acima exposta, na medida em que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o cabimento de incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal depende da existência de controvérsia de natureza constitucional e, pois, da pendência ou da viabilidade de eventual recurso extraordinário. Neste sentido:
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL JULGADA PROCEDENTE. APLICAÇÃO DO TEMA 1.010 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. SUPERVENIÊNCIA DO TRÂNSITO EM JULGADO DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. INCIDENTE DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PREJUDICADO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. Embargos de declaração com manifesto propósito infringente podem ser recebidos como agravo interno, nos termos do art. 1.024, §3º, do CPC, sendo prescindível o aditamento das razões recursais se já houver impugnação especificada dos fundamentos da decisão agravada. 2. A legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF), consignando expressamente que a suspensão eventualmente concedida deve viger até o trânsito em julgado do processo de origem (Lei 8.437/92, artigo 4º, § 9º). 3. In casu, ocorreu o trânsito em julgado da matéria constitucional controvertida. Tendo a controvérsia constitucional abordada na inicial se encerrado pelo advento da coisa julgada, prejudicado o incidente de contracautela manejado junto a este Supremo Tribunal Federal. 4. Agravo interno desprovido”. (SL 1.260 ED, Rel. Min. Luiz Fux, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 01/12/2020).
    Destarte, tendo a controvérsia constitucional se encerrado pelo advento da coisa julgada, resta inviável o incidente de contracautela manejado junto a este Supremo Tribunal Federal, haja vista não se prestar o pedido de suspensão ao papel de sucedâneo recursal ou de ação rescisória.
    Ex positis, EXTINGO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO o presente pedido de suspensão, com fundamento nos artigos 13, XIX, e 21, IX, do RISTF, combinado com o art. 485, IV e §3º, do CPC. 
    Publique-se.
    Brasília, 13 de agosto de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente