Tribunal: STF
Processo: STP 715
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-01-06
Data de publicação: 2021-01-06

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. 
SUSTAÇÃO DA TRAMITAÇÃO DE PROJETO DE LEI MUNICIPAL QUE PREVIA AUMENTO DE REMUNERAÇÃO E CRIAÇÃO DE VANTAGENS. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. INOCORRÊNCIA. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizado pelo Município de Cabedelo/PB contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0816188-46.2020.8.15.0000, que indeferiu atribuição de efeito suspensivo ao recurso interposto pelo requerente.
    Narra que, na origem, foi ajuizada ação popular, objetivando a suspensão do aumento e vantagens remuneratórias criadas pela Câmara Municipal em favor do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, por meio do Projeto de Lei nº 056/2020. Relata que restou deferida liminar nos autos da Ação Popular nº 0810289-08.2020.8.15.0731, determinando a suspensão da tramitação e dos efeitos do PL nº 056/2020, cuja vigência se daria a partir de 01/01/2021. Sustenta que a referida decisão causa danos à ordem pública, violando os princípios da separação dos poderes, uma vez que usurpou competência privativa do Prefeito Municipal para exercer o controle político do processo legislativo, com eventual sanção ou veto do Projeto de Lei nº 056/2020. Aduz, ainda, que a decisão que se busca suspender consiste em controle preventivo de constitucionalidade de lei em tese através de ação popular.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da decisão liminar deferida nos autos da Ação Popular nº 0810289-08.2020.8.15.0731, até o trânsito em julgado da ação.
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016). 
    In casu, trata-se de incidente de contracautela ajuizado contra decisão judicial que indeferiu a atribuição de efeito suspensivo ao agravo de instrumento interposto, mantendo a liminar que determinou a suspensão da tramitação e dos efeitos do PL nº 056/2020, que previa aumento e vantagens remuneratórias em favor do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais. Com efeito, colhe-se da decisão impugnada, in verbis: 
    “Compulsando os autos, vislumbro que a pretensão externada neste feito atende aos requisitos da norma supramencionada, pois se pretende reformar decisão prolatada no plantão judiciário de primeiro grau, que suspendeu a tramitação de processo legislativo destinado a reajustar os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores do Município de Cabedelo.
    Estabelecida essa premissa, é importante esclarecer, ainda, que a Lei Adjetiva Civil, em seu art. 1.019, I, confere ao Desembargador a possibilidade de “atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal, comunicando ao juiz sua decisão.” 
    A decisão vergastada entendeu não ser possível o reajuste dos subsídios dos gestores municipais, em razão de ofensa ao pacto federativo firmado por meio da Lei Complementar n° 173/2020, exarando os seguintes fundamentos: 
    “[...] Nesse contexto, como bem disse o Exmo. Dr. Promotor na ação irmã, ‘a Lei Complementarn.173/2020, em seu art. 8º, I, prescreveu, expressamente, que na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar n. 101/00, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública.’ 
    A vedação é explícita e dada a urgência da medida e os efeitos concretos do ato, defiro o pedido de urgência para suspender o andamento e os efeitos dos PL nº 056/2020. [...]” 
    O agravo de instrumento é manejado com dois argumentos distintos: i) não é possível a utilização de ação popular para combater atos normativos genéricos e abstratos; ii) o Poder Judiciário não pode exercer o controle prévio de constitucionalidade/legalidade de atos normativos. 
    Não vejo, contudo, robustez nos fundamentos exarados pela edilidade. Nos termos do art. 5°, LXXIII da Constituição Federal, “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”. 
    A regra, de fato, é que a ação popular seja manejada contra atos administrativos concretos, porém, no caso presente, ataca-se um projeto de lei de efeitos concretos, sendo, por isso, possível a utilização do controle popular, na esteira da jurisprudência pátria, senão vejamos: 
    [...]”
    Superado esse capítulo, passo à análise da possibilidade de o Poder Judiciário suspender o andamento do projeto legislativo em questão. 
    Como é de conhecimento público, com o início da pandemia da COVID-19, a União editou a Lei Complementar Federal n° 173/2020, que estabeleceu o programa federativo de enfrentamento ao coronavírus SARS-CoV-2. De acordo com a referida norma, acordou-se, entre todos os entes federativos, a suspensão dos pagamentos das dívidas contratadas entre, de um lado, a União, e, do outro, os Municípios; reestruturação de operações de crédito interno e externo junto ao sistema financeiro e instituições multilaterais de crédito; entrega de recursos da União, na forma de auxílio financeiro, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, no exercício de 2020, e em ações de enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19). Além disso, a União ficou impedida de executar as garantias das dívidas decorrentes dos contratos de refinanciamento celebrados com os Municípios com base na Medida Provisória nº 2.185-35, de 24 de agosto de 2001, e o parcelamento dos débitos previdenciários de que trata a Lei nº 13.485, de 2 de outubro de 2017. 
    Como contrapartida, para fazer jus a todos esses benefícios, os Estados e Municípios se prontificaram a não aumentar suas despesas, inclusive, com reajustes remuneratórios, nos seguintes termos: 
    […]
    No caso específico do município de Cabedelo, além de todas as moratórias instituídas pela Lei Complementar Federal n° 173/2020, que beneficiaram sobremaneira aquela edilidade, vislumbro que houve o aporte de mais de R$ 4.000.000,00 (quatro milhões de reais), provenientes do Governo Federal, o que obriga o Município a observar as proibições prescritas no pacto federativo de combate ao coronavírus. 
    Não há, nos autos, nenhuma notícia de que o Município renunciou a todas as vantagens decorrentes da LC n° 173/2020. Essa seria, no meu sentir, a única forma de autorizar aumento de subsídios dos gestores municipais. 
    É bem verdade que não há, no ordenamento jurídico pátrio, possibilidade de controle preventivo de constitucionalidade/legalidade. Essa é a regra geral. No entendo, entendo que o caso presente goza de características excepcionais que permite a suspensão do andamento do processo legislativo, por dois motivos distintos: i) a propositura legislativa em questão ofende o pacto federativo de combate ao COVID-19 instituído entre a União, Estados e todos os Municípios brasileiros; ii) consequentemente, entendo ser um acinte à moralidade administrativa manejar projetos dessa natureza, sem que haja notícias de renúncia aos benefícios fiscais e creditícios decorrentes da LC n° 173/2020.
    A possibilidade de ofensa ao pacto federativo, portanto, é motivo suficiente para autorizar a ingerência do Poder Judiciário ainda na fase legislativa, preservando, com os isso os postulados constitucionais da moralidade e da probidade administrativa.”
    Haja vista ter sido a decisão impugnada proferida por Tribunal e haja vista a natureza da controvérsia da causa de origem, verifico o cabimento em tese do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. Nada obstante, não se vislumbra, no caso concreto, a comprovação de potencial lesão de natureza grave ao interesse público a possibilitar a concessão da medida cautelar pleiteada. Com efeito, o Município autor não se desincumbiu do ônus de demonstrar de plano os efeitos alegadamente danosos à ordem pública na suspensão do andamento de projeto de lei destinado a reajustar os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores do Município de Cabedelo. 
    Deveras, os elementos juntados aos autos pelo requerente são insuficientes para demonstrar, concretamente, que o imediato cumprimento da decisão impugnada seria capaz de causar o alegado dano à ordem pública - salientando que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como grave, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.
    Dessa forma, nos estritos limites de cognição possíveis no âmbito do presente incidente, não verifico o risco de lesão grave à ordem pública pela decisão objurgada, o que obsta o deferimento da medida de contracautela ora postulada.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 21, § 1º, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, restando prejudicada a análise da liminar requerida.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 6 de janeiro de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente