Tribunal: STF
Processo: ADI 6855
Classe: ADI
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-23
Data de publicação: 2021-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Ementa: Direito constitucional. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Direito à vida e à saúde. Covid-19. Competência dos estados. Cautelar indeferida.
1. Ação direta de inconstitucionalidade tendo por objeto decretos estaduais que impõem medidas restritivas de circulação de pessoas e funcionamento de estabelecimentos comerciais, entre outras, para enfrentamento da pandemia.
2.  As medidas impugnadas são dotadas de razoabilidade e destinam-se a um fim legítimo: conter o contágio, mortes e sobrecarga do sistema de saúde, com base em orientação e dados dos respectivos órgãos técnicos.
3. Conforme reiterada jurisprudência do STF, União, Estados e Municípios possuem competência legislativa concorrente (CF, art. 24, XII) e competência administrativa comum (CF, art. 23, II) para defesa da saúde. Sem prejuízo da atuação própria da União, cabe a eles, portanto, adotar medidas de combate à pandemia, desde que: (i) observem os limites de sua competência e (ii) atuem respaldados em critérios científicos. Nesse sentido: ADI 6.341 MC-Ref, Red. p/ acórdão Min. Edson Fachin; ADI 6343 MC-Ref, red. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes; ADPF 672, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ADI 6625 MC-Ref, Rel. Min. Ricardo Lewandowski.
4. Em matéria de proteção à vida, à saúde e ao meio ambiente, é legítima e exigível a observância dos princípios da prevenção e da precaução, como vem reiteradamente decidindo o Tribunal. Nesse sentido: ADI 5592, Rel. p/ acórdão  Min. Edson Fachin; ADI 4066, Rel. Min. Rosa Weber; RE 627189, Rel. Min. Dias Toffoli.
5.  Cautelar indeferida por ausência de fumus boni iuris e grave periculum in mora inverso. 
I. Relatório
    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Exmo. Sr. Presidente da República, tendo por objeto medidas administrativas restritivas instituídas pelo Decreto nº 30.596, de 21 de maio de 2021, da Governadora do Estado do Rio Grande do Norte; pelo Decreto nº 50.752, de 24 de maio de 2021, do Governador do Estado de Pernambuco; e pelo Decreto nº 7.719, de 25 de maio de 2021, do Governador do Estado do Paraná. Confiram-se os trechos das normas impugnadas que interessam ao deslinde da ação:
    “Decreto nº 30.596, de 21 de maio de 2021, da Governadora do Rio Grande do Norte, que, entre outras disposições, prescreve o seguinte: 
    Art. 1º Este Decreto estabelece medidas restritivas, de caráter excepcional e temporário, destinadas ao enfrentamento da pandemia de COVID-19 no âmbito da VI Unidade Regional de Saúde Pública do Estado do Rio Grande do Norte (VI URSAP), no período compreendido entre 21 de maio de 2021 a 6 de junho de 2021. 
    (...) 
    Art. 3º No período de vigência deste Decreto, no âmbito dos municípios elencados no parágrafo único do art. 1º, somente poderão permanecer abertos, para atendimento presencial, os estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços que tenham por finalidade a oferta de produtos e serviços a seguir relacionados: (...). 
    Art. 4º Fica estabelecido "toque de recolher", com a proibição de circulação de pessoas em todos os municípios relacionados no parágrafo único do art. 1º deste Decreto, como medida de diminuição do fluxo populacional em ruas e espaços públicos e consequente mitigação de aglomerações, nos seguintes termos: 
    I - aos domingos e feriados, em horário integral; 
    II - nos demais dias da semana, das 22h às 05h da manhã do dia seguinte. (...).” (grifos acrescentados)  
    “Decreto nº 50.752, de 24 de maio de 2021, do Governador de Pernambuco, que, entre outras disposições, prescreve o seguinte: 
    Art. 1º Este Decreto estabelece regras complementares e mais restritivas do que aquelas previstas no Decreto nº 50.561, de 23 de abril de 2021, para os Municípios que indica. 
    Art. 2º No período compreendido entre 26 de maio e 6 de junho de 2021, nos Municípios indicados no Anexo I, fica vedado, em qualquer dia e horário, o funcionamento de estabelecimentos e a prática de atividades econômicas e sociais de forma presencial, com exceção daquelas listadas no Anexo II. (...).” (grifos acrescentados)  
    “Decreto nº 7.719, de 25 de maio de 2021, do Estado do Paraná, que, entre outras disposições, prescreve o seguinte: 
    Art. 1º. O caput do art. 2º do Decreto nº 7.020, de 05 de março de 2021, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art. 2º. Institui, no período das 20 horas às 5 horas, diariamente, restrição provisória de circulação em espaços e vias públicas.
    ‘Art. 2º O § 1º do art. 2º do Decreto nº 7.020, de 2021, passa a vigorar com a seguinte redação: “§ 1º A medida prevista no caput deste artigo terá vigência a partir das 20 horas do dia 10 de março de 2021 até as 5 horas do dia 11 de junho de 2021.’ 
    Art. 3º. O caput do art. 3º do Decreto nº 7.020, de 2021, passa a vigorar com a seguinte redação: 
    ‘Art. 3º Proíbe a comercialização e o consumo de bebidas alcoólicas em espaços de uso público ou coletivo no período das 20 horas às 5 horas, estendendo-se a vedação para quaisquer estabelecimentos comerciais.’ (grifos acrescentados) 
    2. O requerente afirma que as providências adotadas por tais diplomas, sob a justificativa da proteção da saúde em razão da pandemia da COVID-19, violariam a democracia, a legalidade e a proporcionalidade, bem como o respeito às liberdades fundamentais de trabalho, de iniciativa econômica e de locomoção no território federal (arts. 1º, IV; 5º, II, XIII, XV e LIV; e 170, CF/1988).
    3. Sustenta que no ordenamento jurídico brasileiro não há autorização para prefeitos e governadores decretarem medidas de lockdowns e toques de recolher, de forma unilateral, ampla, genérica, arbitrária e indiscriminada, situação que compara a estado de sítio e de defesa, porém sem o devido processo legal ou autorização do Poder Legislativo. Alega, ainda, que as medidas impostas prejudicam os direitos fundamentais ao trabalho e à iniciativa econômica, sendo desproporcional em virtude da implementação, em curso, do programa nacional de imunização contra a COVID-19.
    4. Com base em tais argumentos, defende a concessão de medida cautelar para a suspensão das normas impugnadas e, no mérito, a sua declaração de inconstitucionalidade.
    5. Em 28.05.2021, adotei o rito do art. 10 da Lei nº 9.868/1999, intimando as respetivas autoridades e a Procuradoria-Geral da República para manifestação.
    6. O Governador do Estado do Paraná alega, preliminarmente, que a inconstitucionalidade é reflexa e que os decretos impugnados têm por base a Lei federal nº 8.080/1990, que dispõe sobre o Sistema Único de Saúde, e a Lei federal nº 13.979/2020, que prevê a adoção de isolamento social, quarentena e restrição de circulação de pessoas, entre outras medidas de proteção à saúde. No mérito, afirma que o decreto se baseou na situação real de avanço da pandemia no Estado e em dados da Secretaria de Saúde, que informam: (i) taxa de ocupação de 95% de UTIs e de 85% de enfermarias e (ii) necessidade de o sistema operar com no máximo 75% de sua capacidade, por, no mínimo, 7 dias, e apresentar queda contínua de internações em UTI, por, no mínimo, 14 dias, para controle da nova onda de contágio. Esclarece, ainda, que todas as medidas previstas no decreto têm respaldo em lei e na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Sustenta que, diante da gravidade da situação, é necessário ponderar princípios fundamentais em prol da vida humana.
    7. O Governador do Estado de Pernambuco alega que a edição da norma decorreu de um “substancial aumento dos índices de contágio e das demandas por leitos COVID-19, tanto de enfermaria como de UTI”, conforme dados disponibilizados pela Secretaria Estadual de Saúde. Esclarece, ainda, que na “21º semana epidemiológica, que antecedeu a semana do Decreto 50.752/2020, o Estado de Pernambuco atingiu o pico do número de casos confirmados”. Sustenta que o decreto se baseia na Lei 13.979/2020, expressando um federalismo de cooperação imprescindível diante da situação de emergência sanitária. Assinala a existência de periculum in mora inverso, uma vez que afastar as medidas protetivas significaria aumentar o número de vítimas da COVID-19 e colocar a vida da população em risco.
    8. A Governadora do Estado do Rio Grande do Norte defende, preliminarmente: (i) o descabimento da ação, por inconstitucionalidade reflexa; (ii) por falta de impugnação de todo o complexo normativo, dado que a Lei 13.979/2020 não foi impugnada; bem como (iii) a perda de objeto da ação, já que o decreto impugnado foi objeto de rerratificação por meio do Decreto Estadual nº 30.631, de 4 de junho de 2021, sem que tenha havido aditamento à inicial. No mérito, afirma que o decreto impugnado teve por base “o relatório semanal do indicador composto para monitoramento da pandemia provocada pela COVID-19, elaborado em conjunto pela Secretaria de Estado da Saúde Pública (SESAP) e pelo Comitê de Especialistas” e decorreu do “elevado número de óbitos no Estado, bem como da alta ocupação de leitos de UTI na rede local”. Afirma, por fim, que a norma foi produzida com base na competência comum dos entes da federação para medidas sanitárias, conforme jurisprudência do STF.
    9. A Procuradoria-Geral da República não apresentou manifestação (doc. 98).
    10. Deferi o ingresso, a título de amici curiae: (i) do Senador José Renan Vasconcelos Calheiros, na condição de relator da CPI da COVID-19; e, ainda, das seguintes entidades: (ii) Rede Sustentabilidade; (iii) Associação Brasileira de Bares e Casas Noturnas - ABRABAR; (iv) Confederação Nacional do Turismo – CNTUR; (v) Diretório Nacional do Partido Trabalhista Brasileiro – PTB; e (vi) Sindicato dos Médicos no Estado do Paraná – SIMEPER. 
    11. Na sequência, o requerente postulou, ainda, aditamento à inicial, de modo a incluir em seu objeto: (i) o Decreto nº 30.641, de 8 de junho de 2021, do Estado do Rio Grande do Norte; (ii) o Decreto 7.893, de 11 de junho de 2021, do Estado do Paraná; e, ainda, (iii) o art. 3º, incs. I e II, da Lei 13.979/2020. Quanto a tais incisos, requer que o STF lhes confira interpretação conforme à Constituição, a fim de que eventuais medidas tomadas com base neles sejam:
    (i) “condicionad[a]s previamente à aprovação de lei em sentido formal ou, subsidiariamente, à aprovação parlamentar a posteriori, nos termos do artigo 136, § 4º, da Constituição;” e
    (ii) “conciliad[a]s com a efetiva observância dos princípios do Estado de Direito e da proporcionalidade, bem como com os direitos fundamentais ao trabalho, à livre iniciativa e à subsistência”.
    12. A despeito do pedido de aditamento ao pedido principal, não houve pedido de cautelar quanto aos dois novos decretos ou quanto ao art. 3º, incs. I e II, da Lei 13.979/2020. Nessas condições, aprecio o pedido cautelar original e, na sequência, ouvirei os requeridos sobre o aditamento ao pedido principal.
    13. É o relatório.
II. Preliminares
    14. Rejeito as preliminares arguidas pelos Estados. No que se refere à alegação de inconstitucionalidade reflexa, entendo que os decretos são confrontados diretamente com a Constituição. Não há falta de impugnação de todo o complexo normativo, dado que não havia necessidade de questionamento da constitucionalidade da Lei federal 13.979/2020, uma vez que os argumentos em que se embasava a alegação de inconstitucionalidade dos decretos eram autônomos com relação à norma federal. Quanto ao pedido de aditamento, para inclusão desta última no objeto da ação, será apreciado oportunamente.
    15. Entendo, ainda, dispensável o aditamento à inicial, tal como defendido pela Exma. Sra. Governadora do Estado do Rio Grande do Norte, uma vez que o novo decreto (Decreto 30.631/2021), que rerratificou o decreto anterior, não apresenta alteração relevante de conteúdo, permitindo que se aprecie a questão com base nos mesmos elementos. Ressalto, ademais, a importância da questão em debate e da pacificação do conflito que esta ação manifesta, o que, por razões de economia processual e acesso à justiça, recomenda que o Tribunal efetivamente se manifeste sobre a questão de fundo.
    16. Observo, contudo, que os prazos dos três primeiros decretos, que constituíam o objeto original da ação, estão exauridos. Curiosamente, nenhuma das partes alegou a sua perda de com base neste argumento. A se confirmar a não prorrogação de tais prazos e, portanto, da vigência de tais normas, será o caso de extinção do feito por perda do objeto, ao menos quanto a elas. Tendo em vista, contudo, a existência de pedido urgente de cautelar e a proximidade do recesso do Tribunal, passarei ao exame do pedido.
    17. Assinalo, ainda, no que se refere aos novos decretos, objeto de aditamento, que o Decreto 30.641/2021, do Rio Grande do Norte, altera o Decreto 30.562/2021, que é diploma diverso daquele objeto desta ação, e que seu prazo se exaure em 23.06.2021, portanto, na presente data, dia subsequente ao do protocolo da petição de aditamento. Situação semelhante ocorre quanto ao Decreto 7.893/2021, do Paraná, que altera o Decreto 7.020/2021, que tampouco é objeto desta ação, e cujo prazo se exaure em 30.06.2021.
III. Indeferimento da Cautelar
    18. Indefiro o pedido de cautelar por ausência de verossimilhança do direito alegado, bem como em virtude do evidente periculum in mora inverso da medida, conforme reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o tema.
    19. Em primeiro lugar, o requerente não comprovou que os diplomas impugnados ainda estão efetivamente em vigor. Nesse sentido, constata-se que o Decreto nº 7.719/2021, do Estado do Paraná, o Decreto nº 50.752/2021, Estado de Pernambuco, e o Decreto nº 30.596/2021, do Estado do Rio Grande do Norte (prorrogado pelo Decreto 30.631/2021), teriam sua vigência exaurida em 11.06.2021, 06.06.2021 e 14.06.2021, respectivamente. Caso os diplomas não estejam mais em vigor, sequer seria o caso de debater a sua suspensão. Frise-se, ademais, que as ações foram propostas no final da vigência de cada diploma normativo e que o pedido de cautelar, dada a gravidade da situação, deveria contar com manifestação da parte contrária.
    20. De resto, a controvérsia apresentada pelo requerente não é nova, tendo o STF firmado entendimento no sentido de: (i) ser competência concorrente da União, dos Estados e dos Municípios legislar sobre medidas sanitárias (CF, art. 24, XII), (ii) constituir competência comum dos três entes a adoção das medidas necessárias para a proteção à saúde da população (CF, art. 23, II), (iii) não haver necessidade de autorização federal para a adoção de medidas de restrição à circulação de pessoas por Estados e Municípios, (iv) poderem Estados e Municípios adotar medidas restritivas, como a imposição de distanciamento ou isolamento social, quarentena, suspensão de atividades, restrições ao comércio e à circulação de pessoas, desde que respaldados por orientações de seus órgãos técnicos e assegurada a circulação de bens e produtos essenciais (ADI 6.341 MC-Ref, Red. p/ acórdão Min. Edson Fachin; ADI 6343 MC-Ref, red. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes; ADPF 672, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ADI 6625 MC-Ref, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 
    21. Nesse sentido, confiram-se trechos de algumas decisões do Supremo Tribunal Federal sobre o tema:
    “Ementa: REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DA INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. EMERGÊNCIA SANITÁRIA INTERNACIONAL. LEI 13.979 DE 2020. COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERADOS PARA LEGISLAR E ADOTAR MEDIDAS SANITÁRIAS DE COMBATE À EPIDEMIA INTERNACIONAL. HIERARQUIA DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. COMPETÊNCIA COMUM. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE DEFERIDA. [...].
    .......................................................................................................
    5. É preciso ler as normas que integram a Lei 13.979, de 2020, como decorrendo da competência própria da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, nos termos da Lei Geral do SUS, Lei 8.080, de 1990. O exercício da competência da União em nenhum momento diminuiu a competência própria dos demais entes da federação na realização de serviços da saúde, nem poderia, afinal, a diretriz constitucional é a de municipalizar esses serviços. [....].
    .......................................................................................................
    7. Como a finalidade da atuação dos entes federativos é comum, a solução de conflitos sobre o exercício da competência deve pautar-se pela melhor realização do direito à saúde, amparada em evidências científicas e nas recomendações da Organização Mundial da Saúde.” (ADI 6341 MC-Ref, Red. p/ acórdão Min. Edson Fachin, j. 15.04.2020, grifou-se)
    “Ementa: CONSTITUCIONAL. PANDEMIA DO CORONAVÍRUS (COVID-19). AS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS SÃO ALICERCES DO FEDERALISMO E CONSAGRAM A FÓRMULA DE DIVISÃO DE CENTROS DE PODER EM UM ESTADO DE DIREITO (ARTS. 1º E 18 DA CF). COMPETÊNCIAS COMUNS E CONCORRENTES E RESPEITO AO PRINCÍPIO DA PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE (ARTS. 23, II, 24, XII, E 25, § 1º, DA CF). CAUTELAR PARCIALMENTE CONCEDIDA. [...].
    .......................................................................................................
    4. Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF); permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990). 
    5. Não compete, portanto, ao Poder Executivo federal afastar, unilateralmente, as decisões dos governos estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas competências constitucionais, adotaram ou venham a adotar, no âmbito de seus respectivos territórios, importantes medidas restritivas como a imposição de distanciamento ou isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos, como demonstram a recomendação da OMS (Organização Mundial de Saúde) e vários estudos técnicos científicos, [...]. 
    .......................................................................................................
    7. Medida Cautelar parcialmente concedida para: (a) suspender, sem redução de texto, o art. 3º, VI, “b”, e §§ 6º, 6º-A e 7º, II, excluídos Estados e Municípios da exigência de autorização da União, ou obediência a determinações de órgãos federais, para adoção de medidas de restrição à circulação de pessoas; e (b) conferir interpretação conforme aos referidos dispositivos para estabelecer que as medidas neles previstas devem ser fundamentadas em orientações de seus órgãos técnicos correspondentes, resguardada a locomoção de produtos e serviços essenciais definidos por ato do Poder Público federal, sempre respeitadas as definições no âmbito da competência constitucional de cada ente federativo.” (ADI 6343 MC-Ref red. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes, j. 06.05.2020, grifou-se)
    “Ementa: TUTELA DE URGÊNCIA EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONCESSÃO MONOCRÁTICA. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO PARA CONFERIR SOBREVIDA A MEDIDAS TERAPÊUTICAS E PROFILÁTICAS EXCEPCIONAIS PARA O ENFRENTAMENTO DA COVID-19. PROVIDÊNCIAS PREVISTAS NA LEI 13.979/2020 CUJA VIGÊNCIA FINDOU EM 31 DE DEZEMBRO DE 2020. RECRUDESCIMENTO DA PANDEMIA COM O DESENVOLVIMENTO DE NOVAS CEPAS VIRAIS. EMERGÊNCIA DE SAÚDE PÚBLICA QUE SE MANTÉM INALTERADA. INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO E PRECAUÇÃO. CAUTELAR REFERENDADA PELO PLENÁRIO. 
    I - A Lei 13.979/2020, com o propósito de enfrentar de maneira racional e tecnicamente adequada o surto pandêmico, permitiu que as autoridades adotassem, no âmbito das respectivas competências, determinadas medidas profiláticas e terapêuticas.” (ADI 6625 MC-Ref, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 08.03.2021, grifou-se)
    22. O que se constata dos decretos impugnados é que eles, em coerência com a jurisprudência do STF, determinaram medidas restritivas voltadas à contenção do contágio de COVID-19: (i) no âmbito de suas respectivas localidades e competências e (ii) respaldados por orientação e dados de seus órgãos técnicos, em momento de agudo agravamento da pandemia, como informado por todos os referidos entes. Têm, portanto, respaldo científico e destinam-se a um fim legítimo: conter o contágio, mortes e sobrecarga do sistema de saúde. Não há, assim, indício de irrazoabilidade ou desproporcionalidade. Nessas condições, absolutamente legítimas as medidas adotadas.
    23. Não bastasse o exposto, o STF já decidiu, reiteradamente, que, em matéria de proteção à vida, à saúde e ao meio ambiente, devem-se observar os princípios da prevenção e da precaução, de modo a que, na dúvida, se adotem as medidas mais protetivas aos bens em questão. Nesse sentido: ADI 5592, Rel. p/ acórdão Min. Edson Fachin; ADI 4066, Rel. Min. Rosa Weber; RE 627.189, Rel. Min. Dias Toffoli.
    24. As mesmas razões, combate à pandemia, prevenção ao contágio e princípios da prevenção e precaução em matéria de proteção à vida e à saúde, indicam que eventual suspensão de medidas sanitárias, no contexto narrado pelos Estados e caso ele persista, poderá gerar grave risco de aumento de contágio, morte e colapso do sistema de saúde. Está presente, portanto, inequívoco periculum in mora inverso contra o deferimento da cautelar.
IV. Conclusão
    25. Diante do exposto e nos termos da jurisprudência amplamente consolidada no STF, indefiro a cautelar, por ausência da verossimilhança do direito alegado e grave periculum in mora inverso, consistente no risco de agravamento de contágio e morte, em razão da pandemia.
    26. Determino a intimação dos requeridos e, ainda, da Procuradoria Geral da República para manifestação sobre o pedido de aditamento à inicial.
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 23 de junho de 2021.
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
Relator