Tribunal: STF
Processo: SS 5463
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-12
Data de publicação: 2021-03-12

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. OFICIAIS DA POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DO PIAUÍ. TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO. TRANSFERÊNCIA PARA A INATIVIDADE. DECISÃO IMPUGNADA QUE DETERMINA A APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL 13.954/2019. ALEGADA OFENSA À ORDEM PÚBLICA. INOCORRÊNCIA. PLENÁRIO DO STF QUE DECLAROU A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI FEDERAL 13.954/2019 APENAS NO QUE PERTINE À FIXAÇÃO DE ALÍQUOTAS DE CONTRIBUIÇÃO. EXÍGUO NÚMERO DE SERVIDORES BENEFICIADOS. ESTREITO ÂMBITO DE COGNIÇÃO DOS INCIDENTES DE CONTRACAUTELA. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança, ajuizado pelo Estado do Piauí, contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça daquele, nos autos do Mandado de Segurança nº 0758401- 75.2020.8.18.0000, que deferiu o pedido liminar para assegurar aos impetrantes, todos oficiais da Polícia Militar, o direito de continuarem exercendo os cargos que atualmente ocupam, ordenando-se ao Chefe do Poder Executivo local que se abstenha de transferi-los à reserva remunerada, conforme Lei Federal nº 13.954/19.
    Narra que se trata, na origem, de mandado de segurança preventivo impetrado por oficiais da Polícia Militar do Estado do Piauí, todos com 30 anos de serviço, objetivando assegurar o direito à permanência na atividade militar até completarem 35 anos de serviço, tempo mínimo necessário à transferência à reserva remunerada, nos termos do artigo art. 24-A do Decreto-Lei n° 667/69, introduzido pela Lei Federal nº 13.954/19. Relata que a decisão impugnada, ao deferir a liminar com fundamento na Lei Federal nº 13.954/19, afastou as normas estaduais que tratavam da transferência para a reserva remunerada dos integrantes da Polícia Militar do Estado do Piauí, em especial a Lei 3.936/84 e LC n° 17/1996, alteradas pela Lei n° 6.414/2013, e o Decreto n° 16.977/2017.
    Aduz que “sob alegação de estabelecer normas gerais de inatividades e pensões dos militares dos Estados, a União avançou bastante ao editar a Lei nº 13.954, de 16 de dezembro de 2019, pois disciplina questões específicas atinentes ao regime previdenciário de agentes públicos dos Estados-membros”. Sustenta que os aspectos relativos ao tempo de serviço mínimo para transferência para a reserva deveriam ser objeto de lei local de cada unidade federativa, sendo que à norma federal cabe apenas instituir normas gerais, nos termos do art. 42, § 1º, da Constituição Federal. Alega que a decisão que se busca suspender causa grave prejuízo à ordem administrativa e à hierarquia militar, na medida em que impossibilita a efetiva progressão funcional dos demais integrantes de carreira.
    Por estes fundamentos, requer a suspensão da eficácia da liminar concedida nos autos do Mandado de Segurança nº 0758401-75.2020.8.18.0000, até o trânsito em julgado da decisão de mérito na referida ação.
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo não conhecimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc.37): 
    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. POLÍCIA MILITAR ESTADUAL. SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL DOS MILITARES. OFICIAS. TEMPO DE SERVIÇO PARA A INATIVIDADE. RESERVA REMUNERADA “EX OFFICIO”. LEI FEDERAL 13.954/2019 E LEGISLAÇÃO ESTADUAL. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NÃO CONHECIMENTO. 
    1. O Supremo Tribunal Federal é incompetente para julgar pedido de suspensão que versa sobre questão infraconstitucional, atingindo preceitos constitucionais apenas pela via oblíqua. — Parecer pelo não conhecimento do pedido suspensivo”. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão monocrática proferida por desembargador do Tribunal de Justiça do Piauí, que, com fundamento na Lei Federal 13.954/2019, determinou que o Governador do Estado do Piauí e o Comandante Geral da Polícia Militar daquele Estado se abstenham de transferir à reserva remunerada 3 oficiais da Polícia Militar, até que os mesmos completem 35 (trinta e cinco) anos de serviço. Considerando que a decisão impugnada foi proferida por Tribunal e a natureza da controvérsia da causa de origem, relativa à distribuição de competências entre os entes federativos, verifico o cabimento em tese do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.
    Nada obstante, não se vislumbra, no caso concreto, a comprovação de potencial lesão de natureza grave ao interesse público a possibilitar a concessão da medida cautelar pleiteada. Isto porque, em primeiro lugar, não se verifica manifesto descompasso entre a decisão impugnada e os precedentes deste Supremo Tribunal Federal mencionados pelo Estado requerente, haja vista que o Plenário desta Corte não declarou incidentalmente a inconstitucionalidade da integralidade da Lei Federal 13.954/2019, limitando-se, antes, a declarar incompatível com a Constituição exclusivamente dispositivo daquela lei que impunha aos Estados a adoção de determinadas alíquotas para a contribuição incidente sobre os proventos de seus próprios militares inativos. É o que se depreende do acórdão da ACO 3.396, in verbis: 
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 13.954/2019. ALÍQUOTA DE CONTRIBUIÇÃO PARA INATIVIDADE E PENSÃO. POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES ESTADUAIS. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA ESTABELECER NORMAS GERAIS. ART. 22, XXI, DA CF/88. EXTRAVASAMENTO DO CAMPO ALUSIVO A NORMAS GERAIS. INCOMPATIBILIDADE COM A CONSTITUIÇÃO. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
    1. Ação Cível Originária ajuizada por Estado-membro com o objetivo não afastar sanção decorrente de aplicação, aos militares, de alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista na legislação estadual, em detrimento de lei federal que prevê a aplicação da mesma alíquota estabelecida para as Forças Armadas.
    2. É possível a utilização da Ação Cível Originária a fim de obter pronunciamento que declare, incidentalmente, a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo, particularmente quando esta declaração constituir-lhe a sua causa de pedir e não o próprio pedido.
    3. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse.
    4. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).
    5. Cabe à lei estadual, nos termos do art. 42, § 1º, da Constituição Federal, regulamentar as disposições do art. 142, § 3º, inciso X, dentre as quais as relativas ao regime de aposentadoria dos militares estaduais e a questões pertinentes ao regime jurídico.
    6. A Lei Federal 13.954/2019, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais, extrapolou a competência para a edição de normas gerais, prevista no art. 22, XI, da Constituição, sobre inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares.
    7. Ação Cível Originária julgada procedente para determinar à União que se abstenha de aplicar ao Estado de Mato Grosso qualquer das providências previstas no art. 7º da Lei 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei 667/1969, com a redação da Lei 13.954/2019. Honorários sucumbenciais arbitrados em R$ 4.000,00 (quatro mil reais), nos termos do artigo 85, § 8º,do CPC de 2015, devidos ao Estado-Autor”. (ACO 3396, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 19/10/2020)
    Com efeito, no exercício de juízo mínimo de delibação acerca da matéria de fundo, cabível em sede de pedido de suspensão de segurança, entendo que, ao contrário do que se dá em relação ao tema da fixação das alíquotas previdenciárias, a matéria relacionada ao tempo mínimo de contribuição para a aposentadoria de servidores públicos ostenta caráter de norma geral relativa a inatividades das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares, nos termos do art. 22, XXI, da Constituição Federal, com a redação que lhe deu EC 103/2019. 
    Ademais, não se verifica risco à ordem pública suficiente à concessão da suspensão na manutenção da decisão impugnada, haja vista que a mesma permite o prosseguimento em atividade de exíguo número de oficiais da Polícia Militar do Piauí, a saber apenas 3. No ponto, é de se salientar que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15, caput, da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF. 
    Consigno, por fim, ainda uma vez, que o âmbito de cognição possível nos incidentes de contracautela é necessariamente restrito, devendo-se ater à existência ou não de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Destarte, a análise exauriente acerca da constitucionalidade dos demais dispositivos da Lei 13.954/2019 há de ser realizada nas vias recursais ordinárias e extraordinárias facultadas ao Estado autor, não podendo constituir o objeto precípuo do presente pedido de suspensão, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal.
    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 15, caput, da Lei 12.016/2009.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 12 de março de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente