Tribunal: STF
Processo: AO 2565
Classe: AO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-16
Data de publicação: 2021-06-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de Ação Originária, com pedido de liminar, ajuizada por Noe Lodir Debastiani em face da União e do Estado do Rio Grande do Sul, na qual se requer: “suspender os efeitos da RESOLUÇÃO nº 80, do CNJ, expedida pela UNIÃO; e Editais nº 023/2018-CGJ e 039/2018/2018- CGJ, da CORREGEDORIA GERAL DE JUSTIÇA do ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, bem como do ato administrativo do Des. Presidente do TJ/RS, de 26/04/2018, que destinou as receitas das serventias excedentes ao teto constitucional para os cofres públicos, mantendo o AUTOR na titularidade do TABELIONATO DE NOTAS DE TEUTÔNIA/RS (SIC) e não como Interino/Substituto, e, como consectário, suspendendo o recolhimento de suas rendas como receitas públicas ou o retorno à origem fixada”; e “a.2) a conceder tutela antecipada, inaudita altera pars, determinando que o eg. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul se abstenha de impulsionar ou praticar qualquer ato voltado à realização de novo concurso para outorga da serventia extrajudicial que o AUTOR é titular, tudo em razão da validação da sua remoção pelo Art. 18, da Lei dos Cartórios, com redação alterada pela Lei nº 13.489, de 06.10.2017, e pelo Art. 24, da lei 13.655, de 25.04.2018, até decisão final nos presentes autos”.
    No mérito, postula pela ratificação da liminar para declarar a nulidade da resolução e demais atos, declarando-se que a remoção do Autor foi plenamente válida.
    A presente ação foi originalmente ajuizada perante a 1ª Vara Federal de Capão da Canoa/RS, objetivando a permanência do Autor na titularidade da serventia atualmente ocupada, com o reconhecimento da invalidade das decisões proferidas pelo Conselho Nacional de Justiça em seu desfavor.
    O Autor narra que "teve seu ingresso na função por concurso público e recebeu a delegação para o Cargo de Escrivão Distrital de Barra do Ouro, Comarca de Osório/rs, em maio de 1967. Foi removido para a Sede Municipal de Bom Princípio, Comarca de Feliz, em 1978. Publicado o Edital de Vacância para Remoção para o cargo de Oficial da Sede Municipal de Imbé no D. J. de 09/01/1992, o Autor efetuou sua inscrição, sendo posteriormente deferido o pedido pelo Colendo Conselho da Magistratura e publicada a Remoção no Boletim nº 5403/92 do D.J. d e 01.07.1992, com retificação no Boletim nº 5414/92 do D. J. de 09.07.1992".
    Afirma que o Conselho Nacional de Justiça - CNJ, por meio da Resolução 80/2009, declarou a vacância dos serviços notariais e de registro cujos responsáveis atuais não teriam sido investidos na forma estabelecida na Constituição, bem com a necessidade da realização de concurso de provas e títulos para investidura e remoção nas serventias extrajudiciais.
    Salienta que “o art. 18, da Lei dos Cartórios - Lei nº 8.935/94 foi alterado pela Lei nº 13.489/2017, de 06.10.2017, revalidando de forma inconteste a remoção do AUTOR, situação ratificada pelo art. 24, da lei 13.655, de 25.04.2018.”.
    Afirma que os réus apresentam resistência em não cumprir a legislação moderna aprovada pelo Congresso Nacional, mantendo seus atos ilegais “agora diante das novas leis”.
    Assevera que, "mesmo que antes pairasse dúvida sobre a legalidade das remoções efetivadas, as leis federais editadas em 2017 e 2018 ratificaram de forma direta e expressa as remoções efetivadas pelo TJRS!"
    Alega a nulidade da decisão proferida pela Corregedoria Nacional de Justiça “no Evento 4289 do PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS 384-41.2010.2.00.0000 DJe DO CNJ EDIÇÃO Nº 124/2010 - 12 DE JULHO DE 2010, que tornou receita pública o superávit das serventias, bem como o ato administrativo do Des. Presidente do TJ/RS (de 26/04/2018) que destinou as receitas das serventias excedentes ao teto constitucional para os cofres públicos”.
    A União apresentou contestação alegando que “como é sabido, o art. 236, §3º, da Constituição preceitua que ‘o ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses’".
    Salienta que “o ingresso na atividade notarial e de registro é sempre originário e dependente de prévia aprovação em concurso público , seja na modalidade de provimento, seja na de remoção. É originário o ingresso nas serventias extrajudiciais em qualquer hipótese, pois não há uma carreira dos serviços extrajudiciais onde se possa, propriamente, haver remoção entre serventias vagas . Isso fica claro na reiterada jurisprudência do STF no sentido da inconstitucionalidade das permutas entre titulares de diferentes serventias (por todos o MS 29.749/AgR/DF)”.
    Aduz, por fim, que “o STF em diversas oportunidades decidiu que a CRFB/88, desde o momento em que foi promulgada, sempre exigiu a realização de concurso público para as remoções, sendo o §3º do art. 236 uma norma de eficácia plena, de forma que todas as remoções realizadas após 05/10/1988 sem concurso público seriam inconstitucionais – e, como tais, não passíveis de convalidação por lei federal superveniente".
    Afirma que, “não fosse isso suficiente, a Lei 13.489/17 – invocada pela parte autora como justificativa para a validação de sua inconstitucional remoção ocorrida em 1994 – não se aplica àqueles que fizeram remoção no período entre a promulgação da CRFB/88 e o advento da Lei 8.935/94”.
    Após, finda a instrução, foi proferida sentença julgando extinta a ação, sem resolução de mérito, em razão da coisa julgada. Interposta apelação, em razão da determinação contida nos autos da Medida Cautelar na ADI 4412/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES, o juízo de origem declinou da competência para apreciação da ação, considerando o entendimento firmado na referida ADI. 
    É o breve relatório. Decido.
    Remetido o processo a esta CORTE, necessário se faz chamá-lo à ordem.
    De início, com base no entendimento firmado pelo Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, quando do julgamento da ADI 4412, Rel. Min. GILMAR MENDES, Sessão Plenária de 18/11/2020, no qual se fixou a tese de que “Nos termos do artigo 102, inciso I, r, da Constituição Federal, é competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, todas as ações ajuizadas contra decisões do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público proferidas no exercício de suas competências constitucionais, respectivamente, previstas nos artigos 103-B, § 4º, e 130-A, § 2º, da Constituição Federal”, assento a competência da CORTE para julgar a presente ação.
    Reconhecida a incompetência das instâncias ordinárias, declaro nulas todas as decisões anteriormente proferidas no âmbito deste processo. No mais, em observância ao princípio da celeridade processual, considerando que as partes rés já apresentaram contestação nos autos, considero válidas as citações já realizadas pelo douto Juízo da instância ordinária, bem como as manifestações apresentadas pelas partes durante a instrução dos autos no Juízo de origem.
    Superados todos esses pontos, passo à análise da ação.
    A pretensão central do Autor é voltada à suspensão dos efeitos da Resolução 80/2019 do Conselho Nacional de Justiça – ato que declarou a vacância das serventias extrajudiciais e consequente invalidação do ato de remoção por permuta do qual se beneficiou a Autor -, suspendendo-se, por consequência, os Editais 023/2018-CGJ e 039/2018-CGJ, da Corregedoria Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, bem como o ato administrativo do Presidente do TJ/RS que destinou as receitas das serventias excedentes ao teto constitucional para os cofres públicos. Logo, verifica-se que coube ao Tribunal de Justiça do respectivo Estado-membro o simples cumprimento da decisão administrativa do Conselho Nacional de Justiça, sem qualquer possibilidade de valoração do seu conteúdo, o que lhe retira pertinência subjetiva para integrar a relação jurídica processual, razão pela qual reconheço, ex officio, a ilegitimidade do Estado do Rio Grande do Sul para figurar no polo passivo da ação.
    No mérito, repete o Autor a pretensão do reconhecimento da invalidade da decisão do CNJ que declarou a nulidade de remoção promovida sem o prévio concurso público, agora sob o fundamento da posterior entrada em vigor da Lei 13.489/2017 que, conferindo nova redação ao artigo 18 da Lei 8.935/1994, acrescentando-lhe um parágrafo único, teria supostamente legitimado o ato de remoção por permuta, pese não ter sido precedido de concurso público.
    Quanto a esse aspecto, importante relembrar que idêntico pedido também foi deduzido pelo Autor e, frise-se, já analisado em mandado de segurança interposto perante esta CORTE, por intermédio do qual se atacava o mesmo ato do CNJ. É o que se extrai da análise do MS 29.673, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, no qual o Autor, impugnando decisão do Conselho Nacional de Justiça, formulou requerimento nos seguintes termos:
    “por fim, a concessão da segurança em definitivo, ratificando a medida liminar, para o fim de excluir da RELAÇÃO GERAL DE VACÂNCIAS e consequentemente, desconstituir as demais limitações impostas, com o reconhecimento e declaração de nulidade dos atos que declararam a vacância dos Serviços Registrais, Notariais e Protestos de Títulos do Município de Imbé - RS.”
    Na oportunidade, o Min. TEORI ZAVASCKI, ao denegar a ordem assentou:
    “Está consolidada a jurisprudência do STF sobre o regime jurídico-constitucional dos serviços notariais e de registro, fixado no art. 236 e seus parágrafos da Constituição, normas consideradas autoaplicáveis. Cuida-se de serviço exercido em caráter privado e por delegação do poder público, para cujo ingresso ou remoção exige-se concurso público de provas e títulos.
    Ou seja, a partir de 05.10.1988, a atividade notarial e de registro é essencialmente distinta da atividade exercida pelos poderes de Estado, e, assim, embora prestado como serviço público, o titular da serventia extrajudicial não é servidor e com este não se confunde (ADI 865-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJ de 08.04.1994; ADI 2602, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Plenário, DJ de 31.03.2006; e ADI 4140, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Plenário, DJe de 20.09.2011). 
    [...]
    De outra parte, a legislação estadual que os equipare ou assemelhe para qualquer finalidade, seja legislação de iniciativa do Poder Judiciário ou não, anterior à Constituição de 1988, deixou de ser compatível com a superveniente ordem normativa constitucional, o que, ressalvadas apenas as situações previstas no art. 32 do ADCT, importou sua não-recepção e, portanto, sua revogação.
    À base desse pressuposto, tem-se como certo que, a partir da vigência da Constituição de 1988, o ingresso ou a movimentação dos titulares de serviço notarial e de registro, devem sempre estrita observância ao novo regime, ficando dependentes de prévio concurso de provas e títulos.
    [...]
    Esse entendimento foi cristalizado no Plenário desta Corte, no julgamento do MS 28.279 (Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe de 29.04.2011), embora pendentes embargos declaratórios, em tema semelhante. Na ocasião, a Corte afirmou expressamente: que (a) o art. 236, caput e § 3º, da CF contêm normas de natureza autoaplicável, produzindo efeitos que independem da Lei 8.935/94; (b) a decadência (art. 54 da Lei 9.784/99, e art. 91, parágrafo único, do RICNJ) não se aplica a situações inconstitucionais; e (c) não há direito adquirido à titularidade de serventias que tenham sido efetivadas sem a observância das exigências do art. 236, quando o ato tiver ocorrido após a vigência da CF/88.
    [...]
    Sustenta-se, com invocação dos princípios da proteção da confiança, da segurança jurídica, da boa-fé e do ato jurídico perfeito, que o exercício precário e ilegítimo das serventias, mesmo não ocupadas de acordo com a Constituição anterior ou atual, não pode ser desconsiderado, devendo-se garantir aos ocupantes o direito de nelas se manterem, estando exaurido o poder de revisão dos atos administrativos correspondentes por força da decadência estabelecida pelo art. 54 da Lei 9.784/99. 
    A questão não é nova. É certo que a norma invocada estabelece limites ao poder de revisão dos atos do Poder público de que decorram efeitos favoráveis ao administrado, uma vez corrido o prazo de 5 anos da vigência da lei, ou a partir do ato respectivo, já que a Administração, ao cabo dele, perde o poder de revê-los, exceto quando verificada a má-fé do beneficiário. Essa espécie de autolimitação instituída pelo legislador tem por razão a proteção da segurança jurídica do administrado e significa que a Administração, de ordinário, depois desse prazo, decai do direito de revisão.
    No entanto, a situação em exame tem outra conformação. A Constituição ordena a sujeição ao concurso público a quem não ostente essa condição de acesso à serventia ocupada, ordem essa que não está sujeita a prazo de qualquer natureza, não podendo cogitar de convalidação dos atos ou fatos que persistem em descumpri-la. Não há sentido algum, portanto, em se debater a respeito da decadência, nessas hipóteses. 
    [...]
    Quanto aos emolumentos recebidos por quem detém interinamente a serventia extrajudicial, o ato coator entendeu aplicável o teto de 90,25% do subsídio de Ministro do Supremo Tribunal Federal. Na linha da orientação, nitidamente majoritária entre os Ministros do Supremo Tribunal Federal e ressalvando meu ponto de vista pessoal em outro sentido, deve ser mantido o ato atacado também nesse ponto. Precedentes: MS 29.290 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, 2ª Turma, j. 3/3/2015, Dje de 8/5/2015; MS 30.180 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, 1ª Turma, j. 21/10/2014, DJe de 21/11/2014; e MS 29.192 AgRED, Min. Rel. Dias Toffoli, 1ª Turma, j. 11/11/2014, DJe de 19/12/2014.”
    Em face da referida decisão foi interposto agravo regimental, o qual foi desprovido pela 2ª TURMA desta CORTE. Opostos, ainda, dois embargos de declaração, ambos rejeitados pelo mesmo órgão julgador, certificado o trânsito em julgado em 09/04/2016.
    Deste cenário se infere que, também a pedido do Autor, o exame da legalidade da Resolução 80 do Conselho Nacional de Justiça foi submetido à análise da CORTE, tendo sido afastada, por aquela tutela, qualquer pecha de invalidade.
    No entanto, afasta-se aqui a presença do pressuposto processual negativo da coisa julgada justamente porque tem-se por diversa a causa de pedir. A escudar a mesma pretensão declaratória de nulidade, o Autor, por essa nova via processual, traz como fundamento central a suposta legitimação do ato de remoção por permuta, então invalidada pela citada resolução do CNJ, com a superveniência da Lei 13.489/2017, que conferiu nova redação ao artigo 18 da Lei 8.935/1994, acrescentando-lhe um parágrafo único. Esta tese, até por razões cronológicas, sequer poderia ter sido examinada quando do julgamento do mandado de segurança que se deu bem antes da edição da referida legislação. 
    Novamente não assiste razão ao Autor.
    Conforme já me manifestei em outros julgados que envolveram a mesma controvérsia, a superveniência da Lei 13.489/2017 não constitui fundamento válido à pretensão do Autor. O art. 3º da proposta inicial do texto normativo em questão foi objeto de veto pelo Presidente da República, em mensagem encaminhada ao Senado Federal nos seguintes termos:
    “Art. 3º O disposto no parágrafo único do art. 18 da Lei nº 8.935, de 18 de novembro de 1994, tem eficácia inclusive para aqueles que, concursados e removidos até a edição daquela Lei, nos termos da legislação estadual ou do Distrito Federal, foram ou forem, até a aprovação desta Lei, destituídos da referida função. Razões do veto “O dispositivo, se aplicado, implicaria a criação de um cenário de instabilidade administrativa, afastando o mandamento constitucional que abriga o princípio da segurança jurídica, enquanto subprincípio do Estado de Direito e, assim, retirando a efetividade assegurada pela Constituição.” Essas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar o dispositivo acima mencionado do projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.”
    A rigor, se constata que o alcance pretendido pelo Autor, qual seja, a revalidação do seu ato de remoção por permuta, tinha justamente amparo no texto legal vetado pelo Presidente da República. Com o veto, a única interpretação possível ao parágrafo único do artigo 18 da Lei 8935/94, que lhe dê contorno de constitucionalidade, é a que preserve as remoções reguladas por leis estaduais ou do Distrito Federal, posteriores à Constituição de 1988 e que foram precedidas de concurso público. Raciocínio contrário conduziria ao absurdo de se admitir que uma lei infraconstitucional pudesse convalidar um ato inconstitucional, inclusive assim já reconhecido de forma pacífica pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, com decisões de efeito já estabilizados pela coisa julgada. 
    Impossível, portanto, concluir pela legitimidade da titularidade em questão, sem a realização do prévio concurso público.
     Nesse mesmo sentido, foi a decisão proferida pela eminente Ministra ROSA WEBER, cujos fundamentos ora transcrevo: 
    “3. A Lei nº 13489, de 06.10.2017, se limitou a acrescentar um parágrafo único ao art. 18 da Lei nº 8935/94 (cujo caput afirma: “A legislação estadual disporá sobre as normas e os critérios para o concurso de remoção”), com o seguinte teor: “Aos que ingressaram por concurso, nos termos do art. 236 da Constituição Federal, ficam preservadas todas as remoções reguladas por lei estadual ou do Distrito Federal, homologadas pelo respectivo Tribunal de Justiça, que ocorreram no período anterior à publicação desta Lei”. O dispositivo é irrelevante para o deslinde do caso, pois, conforme estabelecido de forma absolutamente clara na decisão recorrida, é notória a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que o art. 236, § 3º, da Constituição Federal é autoaplicável. Portanto, desde a vigência da Carta Magna, são inconstitucionais remoções e permutas realizadas sem concurso público. Reitere-se: a questão é de inconstitucionalidade, não de legalidade. Assim, a menos que se pretenda inverter o sentido da estrutura hierárquica das normas, de modo a se interpretar a Constituição a partir da legislação ordinária, lei não pode ter o alcance de convalidar atos administrativos inconstitucionais por natureza, porque frontal e diretamente ofensivos a dispositivo expresso da Lei Maior. Ante o exposto, acolho os embargos declaratórios, sem efeitos modificativos, apenas para prestar esclarecimentos.” (MS 31.514 ED, Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 2/4/2018)
    Aplicando esse mesmo entendimento, menciono, ainda, o MS 35.865-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, 1ª Turma, DJe de 29/10/2018, MS 29.317-AgR-ED, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, 1ª Turma, DJe de 29/10/2018.
    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:
    a) JULGO RESOLVIDO O PROCESSO, SEM EXAME DO MÉRITO, em relação ao Estado do Rio Grande do Sul, em razão de sua ilegitimidade passiva, nos termos do artigo 485, VI c/c § 3º, do CPC/2015;
    b) no mérito, JULGO IMPROCEDENTE A AÇÃO.
    No que concerne aos honorários advocatícios, tem-se que o autor atribuiu à causa o valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), valor que, corrigido monetariamente pelo IPCA-E de 10/2018 até 03/2021 (extraído da calculadora do cidadão no sítio do Banco Central do Brasil na internet), corresponde a R$ 11.136,99 (onze mil, cento e trinta e seis reais e noventa e nove centavos). Caracterizada a sucumbência, condeno os Autores ao pagamento de honorários sucumbenciais, a ser pago, em partes iguais, em favor das partes rés, que ora arbitro em R$ 1.113,69 (mil, cento e treze reais e sessenta e nove centavos), nos termos do artigo 85, § 3º, I, c/c § 6º, do CPC de 2015.
    Oficie-se ao Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul sobre o inteiro teor desta decisão. 
    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispensa-se remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se.
    Brasília, 16 de junho de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente