Tribunal: STF
Processo: Rcl 48158
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-02
Data de publicação: 2021-07-02

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Reclamação, com pedido de liminar, ajuizada pelo Estado de São Paulo contra ato proferido pela Turma da Fazenda do Colégio Recursal de Araçatuba - TJSP (Processo 0000075-73.2021.8.26.0076), que teria desrespeitado o que decidido por esta CORTE no Tema 1137-RG e nas ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525.
     Na inicial, o Reclamante expõe as seguintes alegações de fato e de direito:
    Trata-se de V. Acórdão proferido pelo Colégio Recursal de Araçatuba – 36º Circunscrição Judiciária - SP, que condenou a Fazenda Pública do Estado de São Paulo a efetuar a contagem de tempo de serviço de servidor público estadual, no período compreendido entre 27 de maio até 31 de dezembro de 2021, anotando tais períodos para efeitos de adicionais temporais (quinquênio e sexta-parte) e licença prêmio, com o consequente apostilamento do direito em suas fichas funcionais.
    Ao fazê-lo, negou aplicação ao inciso IX do art. 8º da Lei Complementar 173/2020, segundo o qual "ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de: IX - contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins" (grifo nosso).
    A negativa de aplicação de dispositivo de lei, desde há muito, tem sido equiparada pela Excelsa Corte à declaração de inconstitucionalidade, o que demanda, inclusive, a aplicação da cláusula de reserva de plenário. Esse é o entendimento consolidado na Súmula Vinculante 10 (...). Negando-se em aplicar o inciso IX do art. 8º da Lei Complementar 173/2020, o Colendo Colégio Recursal, em verdade, acabou por reconhecer sua inconstitucionalidade. É exatamente o que faz: deixa de aplicar a letra expressa do dispositivo legal, para "harmonizá-lo ao cânone constitucional do pacto federativo".
    O V. Acórdão conflita com o precedente vinculante estabelecido no TEMA 1.137 DO STF (RE 1.311.742/SP), que reconheceu a constitucionalidade do art. 8º da Lei Complementar 173/2020 e determinou sua aplicação, na íntegra.
    (...)
    Diante da contrariedade do V. Acórdão ao precedente vinculante, inserido em quadro maior de insubordinação do Ínclito Juízo de Piso, a Fazenda Pública do Estado de São Paulo ajuiza a presente reclamação constitucional, visando à cassação do provimento judicial, com fulcro no art. 988, III e IV, e art. 992 do Código de Processo Civil, determinando a aplicação integral do inciso IX do art. 8º da Lei Complementar 173/2020, e proibindo a contagem do período compreendido entre 27 de maio de 31 de dezembro de 2021 para concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço.
    (...)
    Diversas ações diretas de inconstitucionalidade foram ajuizadas no Supremo Tribunal Federal questionando dispositivos da Lei Complementar n. 173/2020, objeto da presente ação. 
    Foram ajuizadas pelo menos quatro ações desse tipo impugnando a LC 173 – ADIs nº 6442, 6447, 6450 e 6525. 
    Recentemente, em 12.03.2021, finalizou-se o julgamento de tais ações, com voto do relator, Min. Alexandre de Moraes, pela constitucionalidade da LC 173 e total improcedência das ADIs, seguido por todos os Ministros do Supremo Tribunal Federal. Ou seja, as disposições da LC 173/2020 foram declaradas constitucionais à unanimidade.
    (...)
    Como se observa do voto do Min. Relator Alexandre de Moraes, afirmou-se expressamente a constitucionalidade do Art. 8º e de seu inciso IX.
    Não há espaço hermenêutico para que o Colégio Recursal de Araçatuba negue a aplicação integral e literal da norma, sem afrontar diretamente a diretriz esposada pela Suprema Corte. Erra, portanto, ao condenar a Fazenda Pública do Estado de São Paulo a efetuar a contagem de tempo de serviço de servidor público estadual, no período compreendido entre 27 de maio até 31 de dezembro de 2021, anotando tais períodos para efeitos de adicionais temporais (quinquênio e sexta-parte) e licença prêmio, com o consequente apostilamento do direito em suas fichas funcionais.
    Requer a concessão da medida liminar para suspender o processo na origem. Ao final, “o provimento da presente reclamação, com finalidade de cassação do V. Acórdão proferido pelo Colendo Colégio Recursal de Araçatuba, a fim de que se determine a aplicação do entendimento firmado dessa Excelsa Corte, com a aplicação integral do inciso IX do art. 8º da Lei Complementar 173/2020, e a proibição da contagem do período compreendido entre 27 de maio de 31 de dezembro de 2021 para concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço”. 
    É o relatório. Decido.
    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:
    Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
    I - processar e julgar, originariamente:
    (...)
    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;
    Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;
    (...)
    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
    Com a publicação do novo Código de Processo Civil, ampliou-se as hipóteses de cabimento da Reclamação, passando a ser possível a utilização do instituto nas seguintes hipóteses:
    Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:
    I - preservar a competência do tribunal;
    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;
    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;
    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência.
    Inicialmente, registre-se que a presente ação foi protocolada nesta CORTE em 29/6/2021, impugnando decisão proferida em 28/6/2021. Assim, não incide, ao caso sob exame, o inciso I do parágrafo 5º do artigo 988 do CPC, que assimilou pacífico entendimento desta CORTE, materializado na Súmula 734 (“não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo Tribunal Federal”). 
    Os parâmetros de confronto invocados são o Tema 1137-RG, bem como as ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525, os quais reconheceram, na parte que aqui interessa, a constitucionalidade do art. 8º da Lei Complementar 173/2020:
    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS SARS-COV-2 (COVID-19). SERVIDOR PÚBLICO. CONTENÇÃO DE DESPESAS COM PESSOAL. ARTIGO 8º, INCISO IX, DA LEI COMPLEMENTAR 173/2020. CONSTITUCIONALIDADE. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.442, 6.447, 6.450 E 6.525. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.
    Tese: “É constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19)”.
    (RE 1311742 RG, Rel. Min. PRESIDENTE, Tribunal Pleno, julgado em 15/4/2021)
    Ementa: AÇÕES DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 173/2020. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS (COVID-19). ALTERAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LC 101/2000. PRELIMINARES. CONHECIMENTO PARCIAL DA ADI 6442. § 5º DO ART. 7º. NORMA DE EFICÁCIA EXAURIDA. MÉRITO. ARTS. 2º, § 6º; 7º E 8º. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS NORMAS. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO E RESPONSABILIDADE FISCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PADRÕES DE PRUDÊNCIA FISCAL. MECANISMOS DE SOLIDARIEDADE FEDERATIVA FISCAL. ENFRENTAMENTO DE CRISE SANITÁRIA E FISCAL DECORRENTES DA PANDEMIA. COMPETÊNCIA BASEADA NO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS, DA PROPORCIONALIDADE, DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. RENÚNCIA DE DEMANDA JUDICIAL. NORMA DE CARÁTER FACULTATIVO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA DIRIMIR CONFLITOS FEDERATIVOS. IMPROCEDÊNCIA. 
    (...) 
    6. A norma do art. 8º da LC 173/2020 estabeleceu diversas proibições temporárias direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas de contenção de gastos com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios, congelando-se o crescimento vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19.
    7. Os arts. 7º e 8º da LC 173/2020 pretendem, a um só tempo, evitar que a irresponsabilidade fiscal do ente federativo, por incompetência ou populismo, seja sustentada e compensada pela União, em detrimento dos demais entes federativos. A previsão de contenção de gastos com o aumento de despesas obrigatórias com pessoal, principalmente no cenário de enfrentamento de uma pandemia, é absolutamente consentânea com as normas da Constituição Federal e com o fortalecimento do federalismo fiscal responsável.
    8. As providências estabelecidas nos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 versam sobre normas de direito financeiro, cujo objetivo é permitir que os entes federados empreguem esforços orçamentários para o enfrentamento da pandemia e impedir o aumento de despesas ao fim do mandato do gestor público, pelo que se mostra compatível com o art. 169 da Constituição Federal. Não há redução do valor da remuneração dos servidores públicos, uma vez que apenas proibiu-se, temporariamente, o aumento de despesas com pessoal para possibilitar que os entes federados enfrentem as crises decorrentes da pandemia de COVID-19, buscando sempre a manutenção do equilíbrio fiscal.
    (...)
    11. Conhecimento parcial da ADI 6442. Julgamento pela improcedência das ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525.
    (ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525, todas de minha relatoria, Tribunal Pleno, julgado em 15/3/2021)
    No caso concreto, a Autoridade Reclamada, sob o argumento de que, “para harmonizá-la ao cânone constitucional do pacto federativo, a norma em questão deve ser interpretada de outra forma”, decidiu o seguinte (doc. 18, fls. 93-96):
    Os embargos declaratórios devem ser acolhidos para adequação do julgado ao entendimento do Supremo Tribunal Federal. 
    Em março de 2021, o C. STF, em decisão Plenária no julgamento das ADIs 6447, 6525, 6442 e 6450, decidiu pela constitucionalidade do art. 8º, inciso IX, da LC nº 173/2020. 
    (...)
    Com efeito, não se pode falar mais em inconstitucionalidade do referido dispositivo legal. Todavia, a pretensão manejada pela parte autora merece provimento parcial. 
    (...)
    Então, como já se disse, não obstante o reconhecimento da constitucionalidade da referida lei, a procedência parcial da ação ainda é de rigor. 
    E assim, vale transcrever o dispositivo da lei em discussão: 
    “Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de: 
    (...)
    IX - contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins”. (grifo nosso) 
    A norma em exame vem sendo interpretada por alguns entes federativos como se estivesse vedando, pura e simplesmente, aos Estados e Municípios o cômputo do tempo de serviço dos seus servidores até 31.12.2021 para fins de concessão de adicionais temporais e licença-prêmio. 
    Entretanto, não pode ser assim. 
    Por isso, para harmonizá-la ao cânone constitucional do pacto federativo, a norma em questão deve ser interpretada de outra forma, qual seja, há vedação da contagem de tempo para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios e licença-prêmio se representar aumento da despesa com pessoal durante o período citado no “caput” do art. 8º, ou seja, até 31 de dezembro de 2021. 
    Sem perder de vista que está previsto no inciso IX, do art. 8º, da Lei Complementar nº 173/2020: “sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício”, a impossibilidade de contagem desse período como “aquisitivo”, merece ser interpretado apenas como a suspensão do pagamento da vantagem pecuniária pelo período de incidência da lei, ou da fruição no caso da licença-prêmio, uma vez que basta o efetivo exercício do cargo para a plena consecução dos aludidos benefícios, além da assiduidade e disciplina para a hipótese da licença-prêmio. 
    Com essa interpretação, a norma atacada não pode ser inquinada de inconstitucional. 
    Esse entendimento, aliás, foi recentemente sufragado pelo Órgão Especial do E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo no julgamento do Agravo Interno nº 2128860-87.2020.8.26.0000/50000, assim ementado:
    (...)
    Ressalte-se, mais uma vez, que o direito aos adicionais com base no tempo de serviço efetivamente prestado, assim como a licença-prêmio, é assegurado pela Constituição do Estado de São Paulo e concedido no mínimo por quinquênio e sem limitação, de modo que, em tese, apenas por emenda à Constituição do Estado tal direito poderia ser completamente suprimido. 
    Por tal motivo, a recorrente deve dar continuidade ao cômputo do tempo de serviço e da licença-prêmio, mantendo apenas a suspensão do pagamento e da fruição de tais benefícios durante o período de 27 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021. 
    Assim, incabível a condenação da parte ré ao pagamento de eventuais valores ou sua fruição no prazo estabelecida no art. 8º, da LC nº 173/2020, ou mesmo o reconhecimento do direito à conversão da licença-prêmio e demais vantagens em pecúnia, diante do entendimento do C. STF quanto à constitucionalidade da Lei Complementar nº 173/2020. 
    De rigor, portanto, a procedência parcial da ação. 
    Diante do exposto, pelo meu voto, dou provimento aos embargos de declaração e, suprindo a omissão, dou provimento parcial ao recurso inominado manejado pela Fazenda Pública apenas para suspender os pagamentos e a fruição dos benefícios de adicionais temporais no período de 28/5/2020 a 31/12/2021, mas declarando-se o direito de a parte autora ter anotado tais períodos para efeitos de adicionais temporais (quinquênio e sexta-parte) e licença prêmio, com o consequente apostilamento do direito em suas fichas funcionais. 
    Com efeito, ao afirmar que “a norma em questão deve ser interpretada de outra forma para harmonizá-la ao cânone constitucional do pacto federativo”, bem como que “com essa interpretação, a norma atacada não pode ser inquinada de inconstitucional”, o Juízo Reclamado acabou por realizar uma peculiar interpretação conforme à constituição de norma já declarada constitucional por esta CORTE em ação concentrada e reafirmada em Repercussão Geral, o que se mostra incomum e indevido.
     Assim, diante do reconhecimento da constitucionalidade por este SUPREMO quanto à norma em discussão, destaque-se a “impossibilidade, na espécie, de se dar interpretação conforme a Constituição, pois essa técnica só e utilizável quando a norma impugnada admite, dentre as varias interpretações possíveis, uma que a compatibilize com a Carta Magna, e não quando o sentido da norma é unívoco, como sucede no caso presente” (ADI 1344 MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 18/12/1995).
    Destaque-se, também, que houve manifestação expressa nos precedentes paradigmas citados quanto à compatibilidade entre a norma e o Pacto Federativo, motivo pelo qual mostra-se desalinhada ao que decidido por esta CORTE a nova interpretação dada pela Autoridade Reclamada à norma. Veja o que dito nas ADIs:
    2. Das inconstitucionalidades materiais
    2.1 Do Pacto Federativo
    (...) 
    Em relação às ADIs 6450 e 6525, questiona-se a validez constitucional dos arts. 7º e 8º da LC 173/2020, argumentando que os dispositivos afrontariam a autonomia dos entes federativos. 
    Sem razão. 
    (...) analisando o teor do art. 8º da LC 173/2020, observa-se que o dispositivo estabeleceu diversas proibições direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal. A norma, nesse sentido, prevê o limite temporal de vigência das proibições até 31 de dezembro de 2021 para aqueles entes afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19. 
    A situação fiscal vivenciada pelos Estados e Municípios brasileiros, sobretudo nessa conjuntura de pandemia, demanda uma maior atenção em relação aos gastos públicos e, no particular, ao gasto com o funcionalismo público. Dessa forma, o art. 8º da LC 173/2020 se revela como um importante mecanismo que justifica atitudes tendentes a alcançar o equilíbrio fiscal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas de contenção de gastos com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios, congelando-se o crescimento vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da COVID19.
    Conclui-se, dessa forma, que os arts. 7º e 8º da LC 173/2020, ao contrário do que alegado nas ADIs 6450 e 6525 (violação à autonomia federativa), traduzem em verdadeira alternativa tendente, a um só tempo, alcançar o equilíbrio fiscal e combater a crise gerada pela pandemia. 
    Reconheço, assim, a constitucionalidade dos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 em relação à alegação de contrariedade ao pacto federativo e autonomia dos entes. 
    Desse modo, a interpretação dada pelo Juízo da origem ao art. 8º, IX, da Lei Complementar 173/2020, no sentido de que “a impossibilidade de contagem desse período como “aquisitivo”, merece ser interpretado apenas como a suspensão do pagamento da vantagem pecuniária pelo período de incidência da lei, ou da fruição no caso da licença-prêmio”, substituiria, em sua essência, a decisão da CORTE quanto à matéria. 
    É que, conforme fiz constar em meu voto na ADI 6442, “o art. 8º da LC 173/2020 se revela como um importante mecanismo que justifica atitudes tendentes a alcançar o equilíbrio fiscal”. Com efeito, admitir a proposição inserta no ato reclamado, dando “continuidade ao cômputo do tempo de serviço e da licença-prêmio, mantendo apenas a suspensão do pagamento e da fruição de tais benefícios durante o período de 27 de maio de 2020 a 31 de dezembro de 2021”, para além de ir de encontro à literalidade da norma e do que decidido por esta CORTE nos precedentes paradigmas, daria azo a que fossem pleiteados o direito à fruição de tais benefícios no dia imediato ao término do prazo suspensivo. 
    A consequência prática seria, portanto, o pagamento acumulado de todos os benefícios que preencheram os requisitos dentro do prazo da suspensão, prejudicando justamente o equilíbrio fiscal buscado com a proposição legislativa. Trata-se, pois, de interpretação judicial que esvazia por completo o intuito legislativo – busca pelo equilíbrio fiscal para combater a pandemia –, dando sentido diverso à norma, caracterizando a indevida atuação como legislador positivo do Poder Judiciário, o que também é inadmissível. 
     Diante do exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO PROCEDENTE o pedido, de forma que seja cassado o ato reclamado e DETERMINO, por consequência, que outra seja proferida, em observância às ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525 e ao Tema 1137-RG.
    Por fim, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se.
    Brasília, 2 de julho de 2021. 
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente