Tribunal: STF
Processo: MS 37722
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-04
Data de publicação: 2021-03-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 
EMENTA: Direito Constitucional. Mandado de Segurança. Medida cautelar. Controle preventivo de constitucionalidade. Aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa. PEC nº 3/2021. Imunidade parlamentar.
1.  Mandado de segurança impetrado por deputado federal contra a tramitação da PEC nº 3/2021, que busca alterar o art. 53 da Constituição, dispondo sobre imunidade parlamentar, decretação de prisão e outras medidas cautelares em face de congressistas. 
2. O impetrante pede, liminarmente, (i) a anulação da decisão do Plenário da Câmara dos Deputados que concluiu pela admissibilidade da PEC e (ii) a suspensão da tomada de qualquer deliberação sobre o seu mérito até que haja a análise da constitucionalidade da proposição pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) da Câmara 
3.  O controle de constitucionalidade de emendas constitucionais tem caráter excepcional e exige inequívoca afronta a alguma cláusula pétrea da Constituição. Mais excepcional ainda é o controle preventivo de constitucionalidade, visando a impedir ou suspender a própria tramitação de proposta de emenda constitucional. Salvo hipóteses extremas, não deve o Judiciário impedir que prossiga a discussão de qualquer matéria no Congresso Nacional.
4.  O objeto da PEC nº 3/2021, aqui em debate, compreende mudanças nos limites da imunidade parlamentar, no procedimento de decretação de prisão e outras medidas cautelares em face de deputados e senadores. Apesar da compreensível apreensão que o risco de impunidade traz para a sociedade, a mera deliberação em tese acerca de tais matérias não é vedada pela Constituição.
5.  Embora também seja justificada a preocupação com o rito de tramitação da proposta, não parece ser o caso de intervenção do Poder Judiciário, ao menos em exame preliminar. A apreciação da admissibilidade da PEC pelo Plenário, e não pela CCJ, se fundou em circunstância excepcional, consistente na suspensão das reuniões de comissões durante a pandemia de Covid-19 (art. 2º, § 1º, da Resolução da Câmara dos Deputados nº 14/2020). Precedentes: ADPFs 661 e 663, Rel. Min. Alexandre de Moraes. Portanto, em cognição sumária, não há razão para anular a decisão de admissibilidade da proposição.
6. O pedido de suspensão da deliberação sobre o mérito da PEC, por sua vez, está prejudicado. Informações de conhecimento público dão conta de que, na sessão plenária de 26.02.2021, a Mesa da Câmara dos Deputados optou por não submeter o mérito da PEC nº 3/2021 à deliberação plenária e encaminhá-la à análise de uma comissão especial.
7.  Pedido liminar parcialmente conhecido e, nessa extensão, indeferido.
    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado pelo Deputado Federal Alexandre Frota, visando à anulação da deliberação do Plenário da Câmara dos Deputados que concluiu pela admissibilidade da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 3/2021, além da suspensão de qualquer deliberação sobre o mérito da referida PEC. A proposta altera o art. 53 da CF/1988, que versa sobre imunidade parlamentar e procedimento de decretação de prisão e outras medidas cautelares em face de congressistas. Alega-se que a tramitação da PEC está eivada de vícios formais e procedimentais, porque seu conteúdo não foi submetido à análise da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, nem de uma comissão especial, o que teria inviabilizado a apropriada discussão da matéria pelos parlamentares.
    2. O impetrante sustenta a possibilidade de controle prévio de constitucionalidade dos atos normativos pelo Poder Judiciário nas hipóteses em que a proposta de emenda à Constituição seja manifestamente ofensiva a cláusula pétrea, e em que a tramitação do projeto de lei ou de proposta de emenda viole regra constitucional reguladora do processo legislativo. Assenta que a impetração se baseia na segunda hipótese e visa a assegurar seu direito líquido e certo ao devido processo legislativo, embora manifeste a opinião de que a proposta é também violadora de cláusula pétrea.
    3. Descreve o procedimento regular de apreciação de propostas de emenda à Constituição na Câmara dos Deputados, que exige a submissão destas à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) para análise de admissibilidade; a submissão a uma comissão especial para análise do seu mérito; e só então a sua apresentação em Plenário para deliberação em dois turnos de votação. Alega que a PEC nº 3/2021 não observou tal rito e foi levada diretamente à Plenário pelo Presidente da Câmara dos Deputados para votação sobre sua admissibilidade, no que foi aprovada, em procedimento que reputa irregular. Afirma que a decisão da Presidência da Câmara implica falta de cuidado com a tramitação de proposta de emenda à Constituição, além de tornar impossível a existência de tempo hábil para a apresentação de emendas, análise técnica ou parecer a respeito do tema votado.
    4. Aduz a inconstitucionalidade material da PEC nº 3/2021, cujas disposições violariam cláusula pétrea da Constituição ao criar uma casta de pessoas dotadas de permissividade estatal para o cometimento de crimes. No entanto, manifesta-se no sentido de que a discussão sobre o conteúdo da proposta cabe aos deputados federais, aos quais não teria sido oportunizado o conhecimento adequado da matéria antes da votação de sua admissibilidade em Plenário. Afirma que a PEC em questão ficou conhecida popularmente como PEC da Impunidade.
    5. Pede o deferimento de medida liminar para anular a decisão do Plenário da Câmara dos Deputados que concluiu pela admissibilidade da PEC nº 3/2021, e para suspender a tomada de qualquer deliberação sobre o seu mérito até que haja a análise da constitucionalidade da proposição pela CCJ da Câmara.
    6. É o breve relatório. Aprecio o pedido liminar.
    7. De início, assento a competência deste Tribunal para examinar o feito, haja vista ter atribuição constitucional para processar e julgar, originariamente, mandado de segurança contra atos da Mesa de qualquer das casas legislativas (CF/1988, art. 102, I, d). 
    8. Reconheço, ainda, a legitimidade do impetrante para propor o presente mandado de segurança. O Supremo Tribunal Federal já firmou o entendimento de que o parlamentar federal pode se valer dessa ação constitucional para a proteção de seu direito público subjetivo ao devido processo legislativo, isto é, de seu direito “à correta elaboração, pelo Poder Legislativo, das leis e demais espécies normativas”11. Nessa linha: MS 20.257, Rel. Min. Décio Miranda, Rel. p/ acórdão Min. Moreira Alves, j. em 08.10.1980; e MS 24.642, Rel. Min. Carlos Velloso, j. em 18.02.2004. 
    9. Consigno, também, o cabimento do mandado de segurança. Esta Corte tem afirmado, de longa data, a possibilidade de exercer o controle preventivo de constitucionalidade, nas hipóteses em que uma proposta de emenda constitucional viole limites formais e circunstanciais ao poder de reforma ou o núcleo essencial das cláusulas pétreas inscritas no art. 60, § 4º, da Constituição2. Nesse sentido:
    MANDADO DE SEGURANÇA – NÃO CONHECIMENTO – INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO – PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO – CONTROLE JURISDICIONAL DE SEU “ITER” PROCEDIMENTAL – LEGITIMIDADE ATIVA, PARA ESSE EFEITO, RECONHECIDA A QUALQUER MEMBRO DAS CASAS DO CONGRESSO NACIONAL – PRECEDENTES – POSSIBILIDADE DESSA FISCALIZAÇÃO JUDICIAL, DESDE QUE EVIDENCIADA A EXISTÊNCIA DE ALGUMA DAS SITUAÇÕES PREVISTAS NO ART. 60 DA LEI FUNDAMENTAL, QUE CONFIGURAM LIMITAÇÕES AO EXERCÍCIO DO PODER DE REFORMA DA CONSTITUIÇÃO – INADMISSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO DE LEGISLAÇÃO MERAMENTE ORDINÁRIA, COM O OBJETIVO DE ERIGI-LA À CONDIÇÃO DE PRESSUPOSTO DE OBSERVÂNCIA NECESSÁRIA PARA EFEITO DE VÁLIDA INSTAURAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE MODIFICAÇÃO DO TEXTO CONSTITUCIONAL – DOUTRINA – PRECEDENTES – PARECER DA DOUTA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DESTA ESPÉCIE RECURSAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – O processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à Constituição revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário, sempre que, havendo possibilidade de lesão à ordem jurídico-constitucional, a impugnação vier a ser suscitada por membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse domínio, somente ao parlamentar – que dispõe do direito público subjetivo à correta observância das cláusulas que compõem o devido processo legislativo – assiste legitimidade ativa ‘ad causam’ para provocar a fiscalização jurisdicional. – O exercício do poder reformador, embora passível de controle jurisdicional, há de considerar, unicamente, as normas de parâmetro que definem, em caráter subordinante, as limitações formais (CF, art. 60, “caput” e § 2º), as limitações circunstanciais (CF, art. 60, § 1º) e, em especial, as limitações materiais (CF, art. 60, § 4º), cuja eficácia restritiva condiciona o processo de reforma da Constituição3. 
    10. Tal prerrogativa tem revelado especial relevância para coibir de imediato situações de patente ofensa a normas constitucionais intangíveis até mesmo ao poder constituinte derivado, que geralmente possuem elevada carga axiológica. Deve, porém, ser utilizada com extrema cautela, por implicar interferência direta do Poder Judiciário na atividade típica de outro poder, igualmente autônomo, e restringir de antemão o espectro de discussão e deliberação legislativas, o que a coloca em permanente tensão com o princípio democrático. 
    11. Lembre-se que o controle de constitucionalidade de emendas constitucionais tem caráter excepcional e exige inequívoca afronta a alguma cláusula pétrea da Constituição. Mais excepcional ainda é o controle preventivo de constitucionalidade, visando a impedir a própria tramitação de proposta de emenda constitucional. Salvo hipóteses extremas, não deve o Judiciário impedir que prossiga a discussão de qualquer matéria de interesse nacional.
    12. As impugnações veiculadas neste writ são, em síntese, as seguintes: (i) a tramitação da proposta de emenda à Constituição desrespeitou as regras de processo legislativo, visto que ela não foi submetida à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) da Câmara dos Deputados, mas sim ao Plenário dessa Casa, para análise de sua admissibilidade; e (ii) a ausência de análise da proposição pela CCJ ou por comissão especial retirou dos deputados federais a possibilidade de discussão apropriada da matéria, inclusive com a apresentação de emendas.
    13. Embora a proposta de emenda em discussão traga apreensão à sociedade, penso, nessa primeira análise, que não é o caso de um controle preventivo que impeça o debate. O objeto da PEC nº 3/2021 envolve mudanças nos limites da imunidade parlamentar e no procedimento de decretação de prisão e outras medidas cautelares em face de deputados e senadores. Como já afirmei no Mandado de Segurança nº 32.721, que tratava da mesma PEC aqui debatida, a mera deliberação em tese acerca de tais matérias não é vedada pela Constituição. Assim, não sendo o objeto da PEC, em si, vedado pela ordem constitucional vigente, eventual violação a limites formais ao poder de reforma ou a cláusulas pétreas só poderá ser aferida diante do texto aprovado, na via do controle repressivo de constitucionalidade. É preciso aguardar, assim, a evolução do processo legislativo, para verificar se resulta em texto incompatível com a Constituição.
    14. A alegação de desrespeito ao rito de aprovação de propostas de emenda à Constituição em razão da ausência de submissão da PEC nº 3/2021 à CCJ da Câmara dos Deputados, ao menos em primeira análise, também não parece prosperar. Como indicado no parecer da Relatora da proposta, apresentado na sessão plenária de 24.02.2021 e disponível na página da Câmara dos Deputados na internet, a análise dos aspectos de admissibilidade da PEC foi submetida ao Plenário excepcionalmente em razão da determinação constante do art. 2º, §1º, da Resolução da Câmara dos Deputados nº 14/2020, que suspendeu as reuniões de comissões da Câmara dos Deputados durante a emergência de saúde pública de importância internacional relacionada ao coronavírus.
    15. As disposições da mencionada resolução se destinam a viabilizar o funcionamento da Câmara dos Deputados no curso da pandemia de Covid-19. Diante da imprevisibilidade do fim de sua vigência, e consequentemente da retomada do funcionamento das comissões, afigura-se razoável, em princípio, que as atribuições definidas regimentalmente à CCJ sejam exercidas pelo Plenário da casa, reunido remota e presencialmente. Nesse sentido, confira-se decisão do Min. Alexandre de Moraes nas ADPFs 661 e 663, em que se discutia questão muito semelhante:
    “Me parece, razoável, em tempos de estado de emergência decretado em face de grave pandemia, a possibilidade do Congresso Nacional, temporariamente, estabelecer a apresentação de parecer sobre as medidas provisórias diretamente em Plenário, por parlamentar designado na forma regimental, em virtude da impossibilidade momentânea de atuação da comissão mista. Essa previsão regimental excepcional possibilitará, em sua plenitude e com eficiência, a análise congressual das medidas provisórias editadas pelo Presidente da República, respeitando a competência do chefe do Executivo para sua edição e do Congresso Nacional para sua análise e deliberação e, dessa forma, concretizando a harmonia estabelecida constitucionalmente no artigo 2º do texto constitucional.
    Nosso texto constitucional consagrou, juntamente com a necessidade de atuação harmônica do Legislativo, Executivo e Judiciário, o respeito ao princípio da eficiência, como aquele que impõe à todos os poderes de Estado e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios constitucionais, legais e morais necessários para a maior rentabilidade social de suas atividades. A proposta de adequação interpretativa do Congresso Nacional é razoável e atende ao princípio da eficiência, que se dirige para a razão e fim maior do Estado, a prestação dos serviços públicos e sociais essenciais à população, visando à adoção de todos os meios legais e morais possíveis para satisfação do bem comum” 4.
    16. Note-se, ainda, que, desde a suspensão do funcionamento das comissões pela Resolução nº 14/2020, todas as propostas de emenda à Constituição apreciadas e aprovadas pela Câmara dos Deputados tiveram a sua admissibilidade atestada pelo Plenário da casa, e não pela CCJ, sem que tal circunstância tenha determinado impugnações à validade do procedimento deliberativo. Foi assim com a PEC nº 10/2020, que deu origem à Emenda Constitucional nº 106/2020, a qual institui regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente de pandemia; e com a PEC nº 18/2020, que deu origem à Emenda Constitucional nº 107/2020, pela qual foram adiadas as eleições municipais de outubro de 2020 em razão da pandemia da Covid-19. A Emenda Constitucional nº 108/2020, que se originou da PEC nº 15/2015, somente não observou o procedimento excepcional porque teve sua admissibilidade analisada pela CCJ em período anterior ao início da emergência de saúde pública.
    17. Embora seja justificada a preocupação com o rito de tramitação da proposta, os fatos supervenientes indicam que, por ora, o receio de que a deliberação de mérito se desse sem uma oportunidade de discussão mais aprofundada entre os parlamentares foi superado. De fato, informações de conhecimento público dão conta de que, na sessão plenária de 26.02.2021, a Mesa da Câmara dos Deputados optou por não submeter o mérito da PEC nº 3/2021 à deliberação plenária e encaminhá-la à análise de uma comissão especial. Nesse novo cenário, em princípio, estará viabilizado o debate de ideias, inclusive com vistas ao aprimoramento do texto da proposição por meio da apresentação de emendas, como pretendia o impetrante. Parece-me, então, que restou prejudicada a pretensão de suspensão de qualquer deliberação sobre o mérito da proposição, de modo que, nesse ponto, não conheço do pedido liminar.
    18. Em juízo de cognição sumária, portanto, considero ausente o fumus boni iuris a autorizar o deferimento de pedido liminar para anulação da deliberação do Plenário da Câmara dos Deputados relativa à admissibilidade da PEC nº 3/2021. Ausente também o periculum in mora, concluo que a solução constitucionalmente adequada consiste em aguardar a regular tramitação legislativa e o desenrolar do debate parlamentar, viabilizado pelo encaminhamento da proposta a uma comissão especial. 
    19. Diante do exposto, conheço parcialmente do pedido liminar para, nessa extensão, indeferi-lo.
    20. Notifique-se a autoridade impetrada para prestar informações. Dê-se ciência ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada para, querendo, ingressar no feito. Na sequência, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se. Intimem-se. 
          Brasília, 04 de março de 2021.
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
Relator
    1 1  MS 27.931, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 29.06.2017.
    2 CF/1988, art. 60, § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais.
    3  MS 34.722-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 20.09.2019.
    4  ADPF 661 e 663, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 27.03.2020.