Tribunal: STF
Processo: ACO 825
Classe: ACO
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-27
Data de publicação: 2021-05-27

Ementa:

Inteiro teor:
Ação Cível Originária. Conflito federativo. Dívida pública do Estado de Santa Catarina. Inclusão das Receitas do FUNDOSOCIAL (Lei Estadual 13.334/2005) na base de cálculo da Receita Liquida Real (Lei Federal 9.496/97). Inconstitucionalidade. Vinculação constitucional do Fundo a programas de apoio à inclusão e promoção sociais: artigo 204, parágrafo único, da CF. Precedentes. Procedência do pedido.
    Vistos etc.
    Trata-se de Ação Cível Originária proposta pelo Estado de Santa Catarina em face da União Federal via da qual (i) objetiva excluir da base de cálculo da Receita Líquida Real (Lei 9.496/97) a receita do art. 8º da Lei Estadual 13.334/2005, destinada ao FUNDOSOCIAL (CF, artigo 204, parágrafo único), bem como (ii) pretende compensar as parcelas vincendas de sua dívida pública com os valores que alega ter pago a maior a esse título (dívida pública) em razão do cômputo das receitas do FUNDOSOCIAL na Receita Líquida Real (RLR).
    Argumenta, o Estado autor, que os recursos destinados ao FUNDOSOCIAL têm destinação constitucional específica, qual seja, programas de apoio à inclusão e promoção social (CF, artigo 204, parágrafo único), não podendo, tais receitas, serem consideradas para qualquer outra finalidade orçamentária. Nesse contexto, defende-se a inviabilidade de alocar os recursos do FUNDOSOCIAL, a um só tempo, nas finalidades constitucionais que justificam a criação do Fundo (apoio à inclusão e promoção sociais) e, também, na base de cálculo da RLR do Estado. E arremata: ‘O resultado prático dessa equação equivocada é que o Estado de Santa Catarina passa a ser compelido a pagar valor a maior a título de dívida pública.’
    Argui-se a inconstitucionalidade material da inclusão do FUNDOSOCIAL na RLR, porquanto aumentaria, de forma artificial, a base de cálculo da receita tributária para as despesas vinculadas e para a amortização da dívida pública do Estado. Alega-se a inconstitucionalidade formal do conceito de RLR estabelecido na Lei Federal 9.496/97, ao argumento de que imprescindível a edição de Lei Complementar para a definição dessa categoria orçamentária (art. 163, I, II e V, c/c art. 165, § 9º, II, e art. 192, todos da CF).
    Citada, a União Federal apresentou contestação na qual, em síntese: (i) defende a legitimidade do conceito de ‘Receita Líquida Real’ previsto na Lei 9.496/97, a qual dispensaria a definição por meio de Lei Complementar; (ii) esclarece que não se destinariam, os valores alocados no FUNDOSOCIAL, ao pagamento da dívida pública catarinense, mas apenas ao escrutínio da capacidade financeira do ente subnacional. Nesse sentido, defende que essas receitas possam ser computadas na apuração da RLR; do contrário, alega, há risco ao equilíbrio financeiro dos contratos de Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados (Lei 9.496/97) (evento 07). 
    Intimadas as partes, a União não manifestou interesse na produção de outras provas, ao passo que o Estado de Santa Catarina quedou-se inerte (eventos 10, 12 e 14).
    O Estado de Santa Catarina apresentou razões finais pela procedência dos pedidos, ao passo que a União Federal pugnou pela improcedência dos pleitos (eventos 16 e 18).
    O Procurador-Geral da República opina pela procedência do pedido (evento 20).
    É o relatório. Decido.
    O pedido procede. 
    De partida, assento que a Secretaria do Tesouro Nacional indeferiu a glosa das receitas do FUNDOSOCIAL da RLR e, para além, considerou que ditas receitas passariam a integrar a base de cálculo do pagamento do serviço da dívida do Estado-autor, ao contrário do que afirmado pela União na contestação apresentada:
    Dessa forma, com base na documentação apresentada, esta STN entende que os recursos arrecadados para a composição do Fundosocial devem estar inclusos na base de cálculo da Receita Líquida Real (RLR) e, conseqüentemente, constam da base de cálculo do pagamento do serviço da dívida intralimite do Estado de Santa Catarina. Portanto, o cálculo da RLR realizado por esta STN considerará os recursos vinculados ao FUNDOSOCIAL (Ofício nº 3949/2005/COREM/STN, fls. 68 e 69)
    Fixada essa premissa, remarco que a controvérsia dos autos diz com a constitucionalidade da inclusão da receita tributária destinada ao FUNDOSOCIAL, regulado pelo artigo 8º da Lei Estadual 13.334/05, de Santa Catarina, na base de cálculo da RLR, prevista no art. 2º, parágrafo único, da Lei Federal 9.496/97, cujo teor transcrevo:
    “Art. 8º Fica vinculado ao programa de apoio à inclusão e promoção social desenvolvido pelo FUNDOSOCIAL, até 0,5% (cinco décimos por cento) da receita tributária líquida, na forma estabelecida no parágrafo único do art. 204 da Constituição Federal.”
    Art. 2º...
    “Parágrafo único. Entende-se como receita líquida real, para os efeitos desta Lei, a receita realizada nos doze meses anteriores ao mês imediatamente anterior àquele em que se estiver apurando, excluídas as receitas provenientes de operações de crédito, de alienação de bens, de transferências voluntárias ou de doações recebidas com o fim específico de atender despesas de capital e, no caso dos estados, as transferências aos municípios por participações constitucionais e legais.”
    A matriz constitucional do Fundo em análise, o artigo 204, parágrafo único, da CF, veda, expressamente, a aplicação dos recursos a ele vinculados na rolagem dos serviços das dívidas estaduais:
    “Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
    (...)
    Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de:
    I – despesas com pessoal e encargos sociais;
    II – serviço da dívida;
    III – qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados.”
    Portanto, revela-se inconstitucional o cômputo das receitas do FUNDOSOCIAL catarinense, criado com base no artigo 204, parágrafo único, da CF (e até o limite nele autorizado, ou seja, até cinco décimos por cento da receita tributária líquida do Estado), na base de cálculo da RLR. 
    Sem dúvida a compreensão desta Suprema Corte é a de repelir a inclusão de receitas de Fundos estaduais, quando criados por Leis locais em endosso a finalidades públicas contempladas na própria Constituição, dentro da base de cálculo da RLR regulada pela Lei 9.496/97. 
     Orienta a jurisprudência desta Suprema Corte no sentido de que as receitas destinadas a fundos com vinculação constitucional, como é o caso dos autos (em que destinadas até cinco décimos por cento da receita tributária líquida do Estado a programas de apoio à inclusão e promoção social), não podem ser alocadas para outras finalidades que não sejam as dos programas constitucionais que justificam a criação do Fundo. 
    Nesse sentido, destaco recente julgado da relatoria do Ministro Marco Aurélio (acórdão transitado em julgado em 03.11.2020) no qual se decidiu pela exclusão da receita do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza – FCEP (Emenda Constitucional nº 31/2001) da base de cálculo da RLR regulada pela Lei 9.496/97. À unanimidade, o Plenário desta Suprema Corte julgou que a receita destinada ao referido Fundo, por ter vinculação constitucional (ADCT, arts. 80 e 82), não poderia ser utilizada para satisfazer outros compromissos que não fossem os da programática da Constituição, glosando naquele caso (assim como ora compreendo deva ser feito no presente julgamento), a utilização das receitas do Fundo para o pagamento da dívida dos Estados:
    RECEITA LÍQUIDA REAL DEFINIÇÃO LEI ORDINÁRIA POSSIBILIDADE. Respeitada a repartição de competências estabelecida nos artigos 48, inciso II, e 52, incisos VI, VII e VIII, da Lei Maior, não se verifica inconstitucionalidade formal de normas ordinárias definidoras da Receita Líquida Real RLR.
    DÍVIDA PÚBLICA AMORTIZAÇÃO RECEITA LÍQUIDA REAL CÁLCULO FUNDO DE COMBATE À POBREZA RECEITA COMPROMETIMENTO. Descabe considerar, para cálculo da amortização da dívida do Estado, a receita prevista no § 1º do artigo 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ADCT.
    (ACO 727, Rel. Min. Marco Aurélio)
    O desfecho do julgamento em referência deu-se no sentido de a União ressarcir os valores pagos a maior, a título de amortização da dívida pública, mediante compensação da diferença com débitos futuros do Estado. Enfatizou o Ministro Marco Aurélio ‘a necessidade de observância do Fundo criado, cuja base maior é a Constituição Federal’; e ponderou que ‘[a] partir da tomada de empréstimo de parcelas a compor o Fundo chega-se ao comprometimento do arrecadado, tendo em conta a dívida pública do Estado’. Também elucidativas as ponderações do Ministro Alexandre de Moraes, nas quais recopiladas outras decisões desta Suprema Corte precisamente adequadas ao presente caso:
    Ora, uma vez se tratando de exceção constitucional à vinculação e à repartição de receita tributária da espécie de imposto, exatamente para cumprimento de exclusivo e excepcional escopo de implementação de políticas públicas e de ações voltadas à melhoria da qualidade de vida, empregar tais recursos em desconsideração aos apontados propósitos desnatura, rigorosamente, o intento e a vontade constituintes. É exatamente o que aconteceria se esta receita tributária, de destinação específica, fosse contemplada para a definição da receita líquida real, base de cálculo para aferição do débito a ser repassado pelo Ente Federado à União.
    (…)
    Esse quadro de entendimentos vem sendo chancelado pela CORTE, como permitem confirmar as decisões (sobre consideração da Receita Líquida Real) e o excerto (sobre a Receita Líquida de Impostos e Transferências), que se transcrevem:
    “DÍVIDA CONSOLIDADA DO ESTADO - AUTORIZAÇÃO - FUNDO DE COMBATE E ERRADICAÇÃO. DA POBREZA - RECEITA VINCULADA. Descabe considerar, para cálculo da amortização da dívida do Estado, a receita prevista no § 1º do artigo 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”. (AC-MC 921, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Pleno, DJ de 12/5/2006)
    “DÍVIDA PÚBLICA - AMORTIZAÇÃO – RECEITA LÍQUIDA REAL - CÁLCULO - FUNDO DE COMBATE À POBREZA - RECEITA - COMPROMETIMENTO. De início, surgem a relevância do pedido e o risco de se manter com plena eficácia quadro a revelar o cômputo de receita prevista no § 1º do artigo 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias no cálculo da Receita Líquida Real definidora da
    amortização, pelo Estado, da dívida pública consolidada”.
    (AC-MC 231, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Pleno, DJ de 25/8/2006)
    “Julgamento conjunto de Embargos de Declaração e de Agravo Interno. 2. Embargos de declaração em ação cível originária. 3. Abatimento dos recursos do FECOMP Fundo de Erradicação e Combate à Pobreza na Receita Líquida Real do Estado. 4. Período compreendido entre o início da exigibilidade do adicional de 2% do ICMS para os fins do art. 82, § 2º, do ADCT, até o deferimento da medida cautelar. 5. Provimento. 6. Agravo regimental em Ação Cível Originária. 7. Administrativo. 8. Matéria decidida com base na jurisprudência do STF. 9. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 10. Agravo a que se nega provimento. 11. Multa do art. 1.021, § 4º, do CPC, no percentual de 1% do valor atualizado da causa. 12. Honorários advocatícios não majorados. Sucumbência parcial recíproca reconhecida na decisão agravada”. (ACO 1.039-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJe de 8/9/2017)
    A ratio da compreensão Plenário é elementar: a inclusão das receitas de tais Fundos na base de cálculo da RLR desvirtua a finalidade constitucional do próprio Fundo, posto que, assim incluídas na RLR, ditas receitas são absorvidas para a amortização da dívida pública dos Estados, e não somente para o cumprimento dos programas constitucionais a que se voltam. 
    E essa ratio é de todo customizada ao presente caso: se incluídas as receitas do FUNDOSOCIAL na base de cálculo da RLR, a própria destinação constitucional do Fundo (dirigido, como dito, a programas de apoio à inclusão e promoção social - artigo 204 da CF), restará desviada para o pagamento dos serviços da dívida do Estado para com a União.
    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, §1º, do RISTF, julgo procedente o pedido (i) para determinar à União que exclua da base de cálculo da Receita Líquida Real do Estado de Santa Catarina as receitas vinculadas ao FUNDOSOCIAL (instituído pela Lei Estadual 13.334/2005), até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento) da receita tributária líquida do Estado (artigo 204, da CF), bem como (ii) para condenar a União a ressarcir o Estado de Santa Catarina, mediante compensação com as parcelas vincendas de sua dívida pública, os valores pagos a maior na forma do item (i), acima. 
    Condeno a União Federal ao pagamento de honorários advocatícios ao autor que fixo em R$ 5.000,00 (cinco mil reais) – artigo 20, § 4º, do CPC/1973, e art. 85, § 8º, do CPC/2015.
    Transitada em julgado e nada sendo requerido, arquivem-se.
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 27 de maio de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora