Tribunal: STF
Processo: SS 5496
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-04
Data de publicação: 2021-06-04

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. COMBATE À PANDEMIA DA COVID-19. DECISÕES IMPUGNADAS QUE SUSPENDEM RESTRIÇÕES TEMPORÁRIAS A ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS PREVISTAS EM DECRETO MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE RISCO À SAÚDE PÚBLICA. FUMUS BONI IURIS. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ATO NORMATIVO EDITADO EM CONFORMIDADE COM AS COMPETÊNCIAS DO MUNICÍPIO. PREVISÃO NO ART. 3º DA LEI FEDERAL 13.979/2020. FUNDAMENTAÇÃO IDÔNEA DE CARÁTER TÉCNICO-CIENTÍFICO. RAZOABILIDADE. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de Franca/SP contra decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, nos autos dos agravos de instrumento nºs 2123563-65.2021.8.26.0000 e 2123580-04.2021.8.26.0000, nos quais foram deferidas tutelas provisórias de urgência para sustar os efeitos do Decreto Municipal nº 11.271, de 24 de maio de 2021, que estabeleceram restrições ao funcionamento de estabelecimentos comerciais como medida de combate à pandemia de Covid-19.
    Narra o requerente que, devido ao aumento do número de casos de Covid-19 em seu território, foi editado o decreto municipal mencionado, com a instituição de “medidas de lockdown, de caráter temporário e excepcional”, dentre as quais a determinação para que os estabelecimentos comerciais considerados essenciais (entre os quais supermercados e farmácias) funcionem exclusivamente em “regime de delivey (entrega à domicílio)”, permanecendo, pois, com suas portas fechadas. Informa que a empresa Savegnago Supermercados Ltda. e a Associação das Farmácias e Drogarias de Franca e Região – APROFRAN impetraram mandados de segurança o afastamento das mencionadas medidas restritivas, tendo obtido tutelas provisórias de urgências em sede dos agravos de instrumentos acima referidos. 
    Sustenta o Município autor que as decisões impugnadas estariam a gerar risco à ordem, segurança e saúde públicas, pois dificultariam “o adequado exercício das funções típicas da administração pelas autoridades legalmente constituídas, compromete a condução coordenada das ações necessárias à mitigação dos danos provocados pela COVID-19 e mantém a disseminação da circulação do vírus”. Aduz que o Município de Franca figura atualmente entre os Municípios do Estado de São Paulo que observou um maior aumento do número de óbitos, pois seu sistema de saúde “já não suporta mais o nível de contaminação aqui existente” e estaria prestes a entrar em “colapso total”. Alega que as medidas adotadas, conquanto “duras, rígidas e amargas”, seriam absolutamente necessárias à vista da falta de alternativas, pois a única forma de conter “a devastadora disseminação do coronavírus SARS-CoV2” seria reduzir, por um breve período de tempo, a circulação de pessoas ao mínimo. Assevera que as decisões cuja suspensão se requer podem acarretar efeito multiplicador e que as medidas impostas têm amparo científico.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão liminar das decisões impugnadas e, posteriormente, a confirmação da liminar, a fim de que as mesmas restem suspensas até o trânsito em julgado dos mandados de segurança de origem. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15, caput, da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 
    In casu, a controvérsia em discussão deriva de decisões proferidas em agravos de instrumentos em curso perante o Tribunal de Justiça de São paulo, nos quais restou afastada a determinação, constante em decreto municipal, de que os estabelecimentos comerciais considerados essenciais funcionem exclusivamente no sistema de delivery, mantendo, pois, suas portas fechadas. A leitura das mencionadas decisões (docs.03 e 13) revela que as mesmas se fundamentaram essencialmente nos entendimentos de que as restrições municipais estariam em desacordo com os limites estabelecidos na legislação federal e estadual e poderiam gerar desabastecimento da população. 
    Com efeito, na presente situação de pandemia da COVID-19, especialmente na tentativa de equacionar os inevitáveis conflitos federativos, sociais e econômicos existentes, a gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitadas a competência constitucional e a autonomia de cada ente da Federação. Esse entendimento foi explicitado pelo Plenário desta Suprema Corte no referendo da medida cautelar proferida na ADI 6.341 ação proposta em face de dispositivos da Lei Federal 13.979/2020 -, ocasião em que restou consignado que os entes federativos possuem competência administrativa comum e legislativa concorrente para dispor sobre o funcionamento de serviços públicos e outras atividades econômicas no âmbito de suas atribuições, nos termos do art. 198, I, da Constituição Federal.
    Sobre o tema, também deve ser destacada o que assentado na ADPF 672, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgada em 13/10/2020, em cuja ementa se assentou que:
    “Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990)”.
    Deveras, o Supremo Tribunal Federal tem seguido essa compreensão, forte no entendimento de que a competência da União para legislar sobre assuntos de interesse geral não afasta a incidência das normas estaduais e municipais expedidas com base na competência legislativa concorrente, devendo prevalecer aquelas de âmbito regional, quando o interesse sob questão for predominantemente de cunho local. Trata-se da jurisprudência já sedimentada neste Tribunal, no sentido de que, em matéria de competência federativa concorrente, deve-se respeitar a denominada “predominância de interesse”.
    Parece ser essa a hipótese em análise nestes autos, segundo os precedentes e lições aqui expostos. Isto porque o Prefeito de Franca/SP, nos limites de sua competência, estabeleceu medidas de caráter temporário e excepcional, para o período de 27 de maio a 10 de junho, dentre as quais a submissão de estabelecimentos como supermercados e farmácias ao regime exclusivo de delivery, fundamentando-as na necessidade de redução da interação entre as pessoas como forma de diminuição da propagação da Covid-19 em âmbito municipal, haja vista o aumento dos números de casos e internações (preâmbulo do Decreto nº 11.271, de 24 de maio de 2021 – doc. 05).
    Neste exercício de cognição não exauriente sobre matéria, verifico, inicialmente, que a imposição de restrições ao funcionamento de estabelecimentos comerciais é medida de combate à pandemia da Covid-19 prevista no rol exemplificativo do art. 3º da Lei Federal 13.979/2020, tendo a Municipalidade competência para o estabelecimento de tais medidas, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, acima mencionada. Saliente-se que a vigente redação da Lei Federal 13.979/2020 prevê expressamente competir a cada ente da federação, nos limites de sua competência, a definição, em decreto, do rol das atividades consideradas essenciais, in verbis:
    Lei Federal 13.979/2020, art. 3º, §9º (com a redação dada pela Lei Federal 14.035/2020). “A adoção das medidas previstas neste artigo deverá resguardar o abastecimento de produtos e o exercício e o funcionamento de serviços públicos e de atividades essenciais, assim definidos em decreto da respectiva autoridade federativa”.
    Ademais, saliento que, ao menos nesta análise sumária, a medida restritiva em questão se revela dotada de razoabilidade, haja vista o cenário relatado de colapso do sistema de saúde e a manutenção de meio alternativo para o comércio de produtos essenciais (delivery), além da limitação temporal de sua vigência, de apenas poucos dias, a indicar a plena observância da disposição do §1º do art. 3º Lei Federal 13.979/2020, in verbis:
    Lei Federal 13.979/2020, art. 3º, §1º. “As medidas previstas neste artigo somente poderão ser determinadas com base em evidências científicas e em análises sobre as informações estratégicas em saúde e deverão ser limitadas no tempo e no espaço ao mínimo indispensável à promoção e à preservação da saúde pública”.
    Destarte, tratando-se de ato normativo expedido no exercício de competência legítima do Município, conforme já reconhecido pelo Plenário desta Corte, amparado em dados técnicos e científicos, e inexistindo desproporcionalidade ou irrazoabilidade em seu conteúdo, impõe-se o reconhecimento da plausibilidade da argumentação do requerente, de modo a ser privilegiada a iniciativa local nesse juízo liminar.
    Inegável, lado outro, que a decisão atacada representa potencial risco de violação à ordem público-administrativa, no âmbito do Município de Franca/SP e região, bem como à saúde pública, dada a real possibilidade que venha a desestruturar as medidas por ele adotadas como forma de fazer frente a essa epidemia, em seu território, contribuindo para o agravamento da sobrecarga verificada no sistema de saúde.
    Portanto, evidenciado o fumus boni iuris e o ínsito periculum in mora que a questão envolve, verifica-se a necessidade de concessão de provimento cautelar, haja vista a verificação dos requisitos legais previstos no art. 15, §4º, da Lei nº 12.016/2009 e art. 297 do Regimento Interno do STF.
    Ex positis, DEFIRO a liminar, para suspender as decisões proferidas nos Agravos de Instrumento nºs 2123563-65.2021.8.26.0000 e 2123580-04.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, de modo a restabelecer a plena eficácia do Decreto nº 11.271, de 24 de maio de 2021, do Prefeito de Franca/SP, até ulterior decisão nestes autos.
    Comunique-se com urgência o Tribunal de Justiça de São Paulo.
    Após, notifique-se as impetrantes dos mandados de segurança na origem para manifestação.
    Na sequência, abra-se vista dos autos à douta Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 4 de junho de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
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