Tribunal: STF
Processo: ADPF 863
Classe: ADPF
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-01
Data de publicação: 2021-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada pelo Partido Socialista Brasileiro contra Resoluções AM nº 05/2019 e nº 01/2020, da Assembleia Metropolitana da Região Metropolitana de Maceió; Resoluções CD nº 04/2019 e nº 01/2020, do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano da Região Metropolitana da Maceió; Convênio de Cooperação firmado entre o Estado de Alagoas e a Região Metropolitana de Maceió (itens 1.1, “i”, 6.1, “h” e 10.3); e Contrato de Concessão firmado entre o Estado de Alagoas e a BRK Ambiental (Cláusula 8ª).
    O Requerente visa a ver declarada a inconstitucionalidade deste sistema de normas e atos concretos que, em síntese, determinam o repasse integral ao Estado de Alagoas do valor da outorga decorrente de concessão do serviço público de saneamento básico a empresa privada.
    O Requerente reconstrói o histórico de formação da Região Metropolitana de Maceió e o conjunto de dispositivos que culminaram com o referido Contrato de Concessão, aludindo ao fato de que os órgãos deliberativos e executivos da Região Metropolitana formataram “Convênio de Cooperação para a para gestão associada dos serviços públicos de saneamento básico” (eDOC 1, p. 13).
    A exordial apresenta argumentos favoráveis ao cabimento da via processual da arguição de descumprimento de preceito fundamental, apoiando-se nos limites concretamente buscados nesta ação. Cito:
    “Aqui, é bom que se diga, não se questiona, ao contrário do que ocorre na ADPF 841, todo o procedimento de concessão dos serviços públicos de água e esgotamento na Região Metropolitana do Município de Maceió.
    Questionam-se, exclusivamente, as disposições regulamentares e os atos concretos que, de forma absolutamente heterodoxa, determinaram que todo o valor relativo à outorga do referido serviço público, que é de titularidade municipal por força da constituição da república (arts. 23, IX c/c 30, V, CF) – fosse automaticamente repassado aos cofres do Governo do Estado, para livre disposição, em total afronta ao patrimônio municipal, aos interesses locais e com visível subversão do pacto federativo e da própria ideia de federalismo de cooperação (que em nada se confunde com federalismo de submissão)” (eDOC 1, p. 21, grifos do Requerente).
    Argumenta que o modelo de repasse integral, ao Estado de Alagoas, dos valores da operação de concessão viola o princípio federativo (art. 1º, caput, CF); o princípio fundamental da autonomia municipal (art. 18 c/c 34, VII, “c”, CF); o direito fundamental de promoção à saúde básica, de responsabilidade dos entes municipais (art. 30, VII, CF); e a competência constitucional de titularidade dos serviços de saneamento básico aos Municípios (arts. 23, IX c/c 30, V, CF).
    Refere a modalidade de pagamento exigido da empresa ganhadora do certame de concessão do serviço de saneamento básico, demonstrando haver parcela devida para o dia 1º de julho de 2021. O valor desta parcela corresponderia a 70% do total da outorga, e seria repassado integralmente ao Estado de Alagoas, sem distribuição aos 13 (treze) Municípios que compõem a Região Metropolitana de Maceió. 
    Em sede liminar, requer: 
     “a.1) a BRK Ambiental seja compelida a depositar em conta judicial, aberta especificamente para este fim, o importe residual equivalente a 70% ao valor do lance vencedor da Concorrência Pública nº 09/2020, com previsão de pagamento pela empresa vencedora no dia 01/07/2021;
    a.1.2) Caso, no momento do deferimento da medida liminar, os valores referentes a 70% do lance vencedor já tenham sido depositados em favor do Governo do Estado de Alagoas, então pede-se que a providência acautelatória seja no sentido do imediato bloqueio do numerário, até final julgamento da presente ação.
    a.2) que o Estado de Alagoas seja compelido a transferir, para a mesma conta judicial, o valor já recebido no ato de assinatura do contrato, de aproximados R$ 600.000.000,00 (seiscentos milhões de reais), referente aos 30% do valor da outorga pago pela BRK Ambiental, ou, subsidiariamente, seja o Estado de Alagoas proibido de utilizar os referidos recursos, até final julgamento da presente ação” (eDOC 1, p. 38).
    Requer, no mérito, a declaração da inconstitucionalidade do repasse integral, ao Estado de Alagoas, do valor da outorga, conforme previsto na Resolução AM nº 05, de 11/12/2019; na Resolução AM nº 01, de 06/11/2020; na Resolução CD nº 04, de 11/12/2019; na Resolução CD nº 01, de 06/11/2020; no Convênio de Cooperação, itens 1.1, “i”, 6.1, “h” e 10.3; e no Contrato de Concessão firmado entre o Estado de Alagoas e a BRK Ambiental, Cláusula 8ª.
    O feito foi a mim distribuído no dia 1º de julho de 2021.
    É o breve relatório.
    Decido.
    O cerne da questão ora debatida diz respeito à autonomia dos entes municipais em face de Estado-federado, uma vez que se verifica o fenômeno, constitucionalmente autorizado, de instituição de Regiões Metropolitanas (art. 25, §3º da CRFB/88).
    Discute-se também a extensão da repartição de competências constitucionais no que se refere ao saneamento básico (art. 23, IX da CRFB/88), e à organização e prestação de serviços públicos de interesse local (art. 30, V).
    Este tópico foi objeto de profundos debates neste Supremo Tribunal Federal. A posição da Corte se cristalizou no precedente da ADI nº 1842, para a qual restou redator do acórdão o e. Ministro Gilmar Mendes:
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico. Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder concedente para prestação de serviços públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro. 2. Preliminares de inépcia da inicial e prejuízo. Rejeitada a preliminar de inépcia da inicial e acolhido parcialmente o prejuízo em relação aos arts. 1º, caput e § 1º; 2º, caput; 4º, caput e incisos I a VII; 11, caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ, porquanto alterados substancialmente. 3. Autonomia municipal e integração metropolitana. A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais. 4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal. 5. Inconstitucionalidade da transferência ao estado-membro do poder concedente de funções e serviços públicos de interesse comum. O estabelecimento de região metropolitana não significa simples transferência de competências para o estado. O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios. Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão “a ser submetido à Assembleia Legislativa” constante do art. 5º, I; e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11 da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem como dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de Janeiro. 6. Modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Em razão da necessidade de continuidade da prestação da função de saneamento básico, há excepcional interesse social para vigência excepcional das leis impugnadas, nos termos do art. 27 da Lei n. 9868/1998, pelo prazo de 24 meses, a contar da data de conclusão do julgamento, lapso temporal razoável dentro do qual o legislador estadual deverá reapreciar o tema, constituindo modelo de prestação de saneamento básico nas áreas de integração metropolitana, dirigido por órgão colegiado com participação dos municípios pertinentes e do próprio Estado do Rio de Janeiro, sem que haja concentração do poder decisório nas mãos de qualquer ente” (ADI 1842, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 06/03/2013, DJe-181 DIVULG 13-09-2013 PUBLIC 16-09-2013 EMENT VOL-02701-01 PP-00001).
    A racionalidade imanente à linha jurisprudencial que assim se inaugura pretende preservar a autonomia dos municípios, entendida como síntese entre autogoverno e autoadministração, em face do fato, a um só tempo social e normativo, da integração metropolitana. Na clássica lição do professor José Afonso da Silva: 
    “Região Metropolitana constitui-se de um conjunto de Municípios cujas sedes se unem com certa continuidade urbana em torno de um Município-pólo. Microrregiões formam-se de grupos de Municípios limítrofes com certa homogeneidade e problemas administrativos comuns, cujas sedes não sejam unidas por continuidade. Aglomerados urbanos carecem de conceituação, mas, de logo, se percebe que se trata de áreas urbanas, sem um pólo de atração urbana, quer tais áreas sejam cidades sedes dos Municípios, como na baixada santista (em São Paulo), ou não” (SILVA, José,Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 19 a ed. São Paulo: Malheiros, 2001).
    Uma vez que Lei Complementar, em sede estadual, deverá criar Região Metropolitana, historicamente questionou-se se, desta premissa, decorreria uma espécie de concentração decisória no Estado-membro. Foi precisamente contra esta posição que se erigiu o precedente da ADI nº 1.842. Quanto à modalidade específica de concessão de serviços de saneamento básico, peço vênia para citar trecho do voto do e. Ministro Gilmar Mendes naquela mesma ação:
    “Nesse contexto, é preciso garantir, por um lado, que um município isoladamente não obstrua todo o esforço comum para viabilidade e adequação da função de saneamento básico em toda região metropolitana, microrregião e aglomerado urbano.
    Por outro lado, também deve se evitar que o poder decisório e o poder concedente concentrem-se nas mãos de um único ente, quer o estado federado, quer o município pólo.
    Nesse sentido, a instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal [cf. ALVES, Alaôr Caffé. "Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões: novas dimensões constitucionais da organização do Estado brasileiro" in Revista de Direito Ambiental Vol. 21. Ano 6. jan-mar 2001. p. 57 (77); e VASQUES, Denise. "Instituição de Regiões Metropolitanas e Competências Constitucionais à Luz do Supremo" Boletim de Direito Municipal n° 05, Ano XXI, maio 2005, p. 368 (373)].” 
    Esta posição foi reprisada durante o julgamento da ADI nº 2.077:
    “Ementa: CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. NORMAS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA BAHIA, COM REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 7/1999. COMPETÊNCIAS RELATIVAS A SERVIÇOS PÚBLICOS. OCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIAS MUNICIPAIS (ART. 30, I E V). PARCIAL PROCEDÊNCIA. 1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos – União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 3. O art. 59, V, da legislação impugnada, ao restringir o conceito de “interesse local”, interferiu na essência da autonomia dos entes municipais, retirando-lhes a expectativa de estruturar qualquer serviço público que tenha origem ou que seja concluído fora do limite de seu território, ou ainda que demande a utilização de recursos naturais pertencentes a outros entes. 4. O artigo 228, caput e § 1º, da Constituição Estadual também incorre em usurpação da competência municipal, na medida em que desloca, para o Estado, a titularidade do poder concedente para prestação de serviço público de saneamento básico, cujo interesse é predominantemente local. (ADI 1.842, Rel. Min. LUIZ FUX, Rel. P/ acórdão Min. GILMAR MENDES, DJe de 13/9/2013). 5. As normas previstas nos artigos 230 e 238, VI, não apresentam vícios de inconstitucionalidade. A primeira apenas possibilita a cobrança em decorrência do serviço prestado, sem macular regras constitucionais atinentes ao regime jurídico administrativo. A segunda limita-se a impor obrigação ao sistema Único de Saúde de participar da formulação de política e da execução das ações de saneamento básico, o que já é previsto no art. 200, IV, da Constituição Federal. 6. Medida Cautelar confirmada e Ação Direta julgada parcialmente procedente”(ADI 2077, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-200 DIVULG 13-09-2019 PUBLIC 16-09-2019).
    Feitos estes apontamentos quanto ao direito aplicável ao caso, passo à análise do requerimento de concessão de medida cautelar. 
    Noto, prefacialmente, que o Requerente destacou, em mais de uma passagem da peça exordial, o fato de que não impugna a existência da Região Metropolitana de Maceió, sua composição, ou, por fim, o ato específico de concessão dos serviços de saneamento básico. O objeto da ação limita-se à modalidade de distribuição dos valores decorrentes do contrato de concessão, sobre os quais recairia dúvida sobre o repasse integral ao Estado de Alagoas.
    Sem embargo de posterior reexame da matéria, não entendo terem aportado aos autos suficientes elementos que traduzam a probabilidade de acolhida da tese jurídica apresentada (fumus boni iuris).
    Para a preservação da autonomia municipal, este Supremo Tribunal Federal exige que os municípios possam se fazer representar em decisões colegiadas, mas não exige paridade estrita. Busca-se, de fato, prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente, isto é, o predomínio completo sobre a tomada de decisões. A forma de distribuição dos recursos é, somente, um elemento a derivar-se do exercício da autonomia. 
    Do que se trouxe à colação, deduz-se que, ao menos em juízo de delibação, as decisões que deram origem aos dispositivos e atos ora impugnados foram tomadas colegiadamente, no seio da Assembleia Metropolitana da Região Metropolitana de Maceió, e do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano da Região Metropolitana de Maceió. Não há indícios de violações procedimentais ou desrespeito à lógica deliberativa
    O Requerente juntou à inicial atas de reuniões nas quais se discutiram, por exemplo, a redação do supracitado Convênio de Cooperação ou a aprovação do “Plano Regional de Saneamento Básico da RMM”. Destes documentos, não se pode concluir, quer seja pela existência de efetiva representação, quer seja pela margem de aprovação das propostas, ter havido supressão da autonomia dos Municípios.
    Porquanto parecem terem sido cumpridas, no marco legal da Região Metropolitana de Maceió, todas as exigências institucionais para a adoção das medidas colegiadas discutidas nesta arguição descumprimento de preceito fundamental, seria necessário o decurso processual para se avançar sobre sua conformação qualitativa. É necessário um aprofundamento das premissas fáticas e epistêmicas do caso para concluir-se pela concentração inconstitucional de poderes no Estado-federado. 
    Ante o exposto, indefiro a medida cautelar requerida (art. 21, V, do RISTF). 
    Comunique-se.
    Solicitem-se informações, no prazo de trinta dias, às autoridades elencadas na petição inicial (art. 6º, parágrafo único, da Lei 9.868/99).
    Após, ouçam-se, sucessivamente, o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República, no prazo de quinze dias (art. 8º da Lei 9.868/99).
    Na sequência, retornem os autos conclusos.
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 1º de julho de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente