Tribunal: STF
Processo: MS 38268
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-04
Data de publicação: 2021-11-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Mandado de Segurança. Tribunal de Contas da União (TCU). Ato de natureza genérica. Determinação de aplicação de novo entendimento aos atos de reforma. Remuneração com base no soldo do grau hierárquico imediato (RGHI). Ausência de repercussão direta nos interesses da impetrante.



1. Mandado de segurança impetrado contra ato do Comando da 7ª Região Militar que, em razão de alteração de entendimento promovida pelo Tribunal de Contas da União (TCU), instaurou procedimento para revisão do valor da pensão recebida pela impetrante.



2. No Acórdão 2.225/2019, o Tribunal de Contas da União, ao apreciar autos de reforma de quatro militares do Comando do Exército, passou a adotar a interpretação constante do acórdão proferido pelo Superior Tribunal de Justiça no REsp 1.340.075/CE, para afastar a possibilidade de aplicação do art. 110, § 1º, da Lei nº 6.880/1980 aos militares já reformados.



3. Nessa ocasião, o TCU determinou, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da boa-fé, que o novo entendimento fosse aplicado somente aos atos concessórios a serem ainda apreciados pelo Tribunal a partir da data de prolação do acórdão, dando ciência da deliberação ao Ministério da Defesa.



4. As determinações de caráter geral, impessoal e abstrato, proferidas pelo TCU não podem ser impugnadas pelas pessoas indiretamente interessadas. Precedentes.



5. O ato que diretamente causa repercussão na esfera de direitos da impetrante não foi praticado pela autoridade impetrada. 



6. Writ a que se nega seguimento.



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), consistente no Acórdão nº 2.225/2019. Por meio do referido acórdão, o TCU, ao apreciar autos de reforma de quatro militares do Comando do Exército, passou a adotar a interpretação constante do acórdão proferido pelo STJ no REsp 1.340.075/CE, para afastar a possibilidade de aplicação do art. 110, § 1º, da Lei nº 6.880/1980 aos militares já reformados. Decidiu-se, então, pela inviabilidade da elevação em um grau hierárquico do posto no qual são calculados os proventos dos militares, em razão de invalidez superveniente à sua reforma.



    2. Narra a impetrante que é pensionista de militar do Exército Brasileiro. Informa que o instituidor da pensão era militar inativo e ocupava o posto de Subtenente, tendo sido transferido para a reserva remunerada, em 22.07.1985, com proventos de Capitão. Esclarece que o militar faleceu em 25.12.2018, a partir do que a impetrante passou a receber o benefício na condição de esposa pensionada.



    3. Acrescenta-se, na peça vestibular, que, em decorrência da alteração de entendimento levada a efeito pelo TCU no Acórdão 2.225/2019, a impetrante foi notificada pelo Comando da 7ª Região Militar sobre a revisão de sua pensão, com fundamento na nova orientação. Dos documentos trazidos aos autos, extrai-se que a impetrante apresentou recurso administrativo perante o TCU, mas que não foi conhecido em razão de ela não ser parte no processo (doc. 6). 



    4. Argumenta com a irredutibilidade dos subsídios e vencimentos de ocupantes de cargos e empregos públicos e com a existência de direito adquirido à promoção tácita. Alega que o instituidor da pensão já recebia proventos de Capitão há mais de 30 (trinta) anos, motivo por que estes já teriam se incorporado ao patrimônio jurídico da pensionista.



    5. Formula pedido liminar com o objetivo de inibir a redução do benefício por ela recebido. No mérito, pede a confirmação da liminar.



    6. É o relatório. Decido.



    7. Entendo que o mandado de segurança não pode ser conhecido. A jurisprudência deste Tribunal tem-se orientado no sentido de que as decisões de caráter geral, impessoal e abstrato, proferidas pelo TCU, não podem ser impugnadas pelas pessoas indiretamente interessadas.



    8. Ao promover alteração no seu entendimento, o TCU determinou, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da boa-fé, que a nova interpretação fosse aplicada somente aos atos concessórios a serem ainda apreciados pelo Tribunal a partir da data de prolação do acórdão, dando ciência da deliberação ao Ministério da Defesa. A determinação do TCU não atinge diretamente a esfera jurídica da impetrante. O Acórdão TCU nº 2.225/2019 foi exarado em processo instaurado pela Corte de Contas para proceder ao registro de atos de reforma de terceiros, não relacionados à requerente. Na parte dispositiva dessa decisão, proferiu-se comando geral e abstrato dirigido ao Ministério da Defesa e aos Comandos da Aeronáutica, do Exército e da Marinha, do qual não decorre ato concreto e individualizado capaz de lesar direitos da impetrante.



    9. Da própria argumentação desenvolvida na petição inicial, extrai-se que a requerente não se opõe à interpretação adotada pelo TCU, mas apenas defende que a nova orientação não seja aplicada ao seu caso particular, por razões de segurança jurídica. Portanto, o ato contra o qual se dirige o presente writ não é imputável ao TCU, mas sim à autoridade que, ao analisar a situação concreta da impetrante, decidiu pela instauração de procedimento para adequação dos seus vencimentos.



    10. O STF reconhece que, “por mais preciso que se constate o cotejo analítico entre o(s) precedente(s) da Corte de Contas e a situação concreta sob exame do órgão administrativo, não [se] desnatura a competência decisória deste para a edição do ato; e, em consequência, respeitar-se-á, sempre, a interpolação segundo a qual o elemento de conexão constitucional adotado não é o conteúdo do ato administrativo, mas quem o pratica”[1]. Assim, eventual violação ao contraditório, à ampla defesa, à segurança jurídica e à irredutibilidade de vencimentos deve ser verificada no âmbito do ato concreto, praticado pela autoridade submetida à fiscalização da Corte de Contas. Vejam-se os seguintes precedentes:



    “Ementa: Direito administrativo e previdenciário. Mandado de segurança contra ato do Tribunal de Contas da União e do Ministério da Saúde que determinou a adequação de pensões ao artigo 15 da Lei nº 10.887/2004. Alegada violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, da segurança jurídica e da irredutibilidade de vencimentos. 



    1. Nos procedimentos de fiscalização instaurados perante o TCU, a relação é estabelecida entre a Corte de Contas e a Administração Pública. De acordo com a jurisprudência do STF, diante do caráter geral, impessoal e abstrato dos procedimentos fiscalizatórios, não há necessidade de observância do contraditório e da ampla defesa em relação às pessoas indiretamente interessadas, devendo-se respeitar tais garantias apenas junto ao órgão fiscalizado. 



    2. Além disso, não há que se falar em violação à segurança jurídica, pois a determinação do TCU não atinge diretamente a esfera jurídica da impetrante. Eventual violação ao contraditório, à ampla defesa, à segurança jurídica e à irredutibilidade de vencimentos deve ser verificada no âmbito do ato concreto do Ministério da Saúde, que, acolhendo as recomendações do TCU, determinou a redução do valor da pensão da impetrante. No entanto, nos termos no artigo 105, I, b, da Constituição, compete ao Superior Tribunal de Justiça processar e julgar os mandados de segurança impetrados contra ato de Ministros de Estado. 



    3. Segurança denegada”. (MS 34.238, Red. p/o acórdão o Min. Luís Roberto Barroso)



    “Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO.PRELIMINAR. (...). CASO CONCRETO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INADMISSIBILIDADE DO MANDAMUS. ATO ABSTRATO, GENÉRICO E IMPESSOAL. DETERMINAÇÃO ÀS UNIDADES PAGADORAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO DEVIDO CUMPRIMENTO DAS ORDENS JUDICIAIS E DA POSSIBILIDADE DA PERDA DA EFICÁCIA VINCULANTE DA COISA JULGADA. PARCELAS CONCEDIDAS JUDICIALMENTE. PLANOS ECONÔMICOS. REBUS SIC STANTIBUS. ALTERAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E JURÍDICOS QUE DERAM SUPORTE AO DECISUM JUDICIAL DEFINITIVO. REESTRUTURAÇÕES NAS CARREIRAS DOS SERVIDORES. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DE CONHECIMENTO DA AÇÃO. EFEITOS MEDIATOS. AUSÊNCIA DE DESCONSTITUIÇÃO DE RELAÇÕES JURÍDICAS. NECESSIDADE DE POSTERIOR ATO ADMINISTRATIVO QUE CONCRETIZE AS DETERMINAÇÕES DO TCU. INEXISTÊNCIA DE ULTRAJE AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA, DA COISA JULGADA, DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. (...). MANDADO DE SEGURANÇA NÃO CONHECIDO. (…) 



    4. In casu, o presente writ visa impugnar o Acórdão TCU 2.161/2005, que não analisou, muito menos revogou, qualquer direito concreto dos servidores da Universidade Federal do Ceará, mercê de seu caráter absolutamente genérico, impessoal e abstrato, o que elide qualquer hipótese de vinculação com a questão jurídica debatida por esta Corte em favor dos professores. 



    5. A Corte de Contas, na decisão impugnada, não impôs quaisquer medidas restritivas de direitos, mas, antes, limitou-se a determinar que os órgãos da Administração Pública alterassem os sistemas de pagamentos relativos a todos os servidores ativos, inativos e pensionistas da Administração Pública Federal, a fim de que fossem observados os procedimentos necessários para: (a) o devido cumprimento das ordens judiciais e, (b) a aferição da possibilidade da perda da eficácia vinculante da coisa julgada pela alteração dos pressupostos fáticos e jurídicos que deram suporte às decisões judiciais concessivas das parcelas oriundas de planos econômicos, máxime em se tratando de reestruturações nas carreiras dos servidores. 



    6. O ato coator sub examine traduz coeficiente de normatividade e de generalidade abstrata que impede a válida utilização da ação mandamental, na medida em que o ato de autoridade passível de tutela jurisdicional pela via do mandado de segurança deve possuir eficácia concreta, direta e imediata. 



    7. A carreira dos docentes em universidades federais foi substancialmente reestruturada pelas Leis 11.784/2008 e 12.772/2012, o que solidifica os efeitos prospectivos e genéricos do ato coator, exarado em 07/12/2005 (Acórdão TCU 2.161/2005). 



    8. O Supremo Tribunal Federal já enfrentou, por diversas vezes, o teor do Acórdão TCU 2.161/2005, concluindo pela impossibilidade de seu questionamento na via mandamental, ante sua generalidade, abstração e impessoalidade. Precedente da Turma: MS 31.987 AgR, Relatora: Min. Rosa Weber, Primeira Turma, unânime, DJe 17/09/2014; Decisões Monocráticas: MS 27.733, Relator Min. Teori Zavascki, DJe 16/06/2016; MS 30.326, Relator Min. Roberto Barroso, DJe 1º/06/2016; MS 31.986 MC-AgR, Relator Min. Celso de Mello, DJe 13/08/2013, e MS 30.054, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 10/02/2011. (...) 



    10. A violação ao contraditório, a decadência do direito de revisão, e a desnecessidade de devolução dos valores recebidos a maior são apreciáveis em demandas que tenham como objeto do pedido ato praticado pelos órgãos administrativos – no caso concreto a Universidade Federal do Ceará – no cumprimento das deliberações exaradas pelo TCU. 



    11. O contraditório é prescindível nos procedimentos abstratos de controle perante o Tribunal de Contas da União, nos moldes retratados nos autos, em que não há análise de qualquer situação individualizada que resulte efeitos concretos e imediatos, restando multitudinário o número de possíveis litisconsortes, como v.g., a orientação que atinge a toda a Administração. Precedentes: MS 31.344, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 14/05/2013, e MS 26.809 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 02/09/2014. 



    12. A ausência de anulação de qualquer ato administrativo por força do acórdão impugnado afasta a verificação de ultraje ao princípio da decadência administrativa (art. 54 da Lei 9.784/1999) em relação aos substituídos da associação impetrante, posto ausente desconstituição de relações jurídicas. (…) 



    14. O ato ora questionado, sem operatividade imediata, precisamente por ostentar eficácia normativa e dispor, genericamente, sobre situações gerais e impessoais, torna-o insuscetível de sofrer impugnação em sede mandamental. 15. Mandado de segurança NÃO CONHECIDO.” (MS 26.387, Rel. Min. Luiz Fux)



    11. O Acórdão nº 2.225/2019 do TCU tratou do registro de atos de reforma específicos que não se relacionam com os interesses diretos da impetrante, pois envolviam terceiros. Contudo, nas cláusulas finais do dispositivo, determinou-se, de forma genérica, que as autoridades administrativas competentes aplicassem o entendimento do STJ, proferido no REsp 1.340.075, acerca do benefício previsto no art. 110, § 1º, da Lei nº 6.880/1980, que, precisamente, consiste na remuneração com base no soldo do grau hierárquico imediato. Eis o trecho do dispositivo do acórdão do TCU, que embasou o ato direcionado à impetrante:



    “9.5. em atenção aos princípios da segurança jurídica e da boa-fé, aplicar o entendimento constante do voto que fundamentou o acórdão proferido pelo STJ no REsp 1.340.075/CE, relativo aos destinatários do benefício do art. 110, § 1º, da Lei 6.880/1980, aos atos concessórios a serem apreciados por este TCU a partir da data de prolação deste acórdão;”



    12. Constata-se do relato da impetrante que a pensão calculada com base no soldo do grau hierárquico imediato foi-lhe administrativamente concedida e estava pendente de registro. Nesse ínterim, sobreveio o acórdão impugnado e a autoridade administrativa reviu sua concessão, antes do registro perante o TCU. Portanto, o ato que afetou diretamente os interesses da impetrante não foi praticado pela Corte de Contas, mas pela autoridade administrativa responsável pela concessão inicial de seu benefício.



    13. Registre-se, por fim, que a impetrante não foi sequer parte interessada no processo TC nº 002.418/2019-3, em que proferido o acórdão ora impugnado. Conforme se verifica dos documentos que instruem a peça vestibular, a decisão que determinou a revisão da pensão da impetrante decorreu de atos praticados pelo Comandante da 7ª Região Militar (docs. 9 e 10). Dessa forma, não está caracterizada a legitimidade do TCU para figurar no polo passivo do presente mandado de segurança.



    14. Diante do exposto, com base no art. 6º, § 5º, da Lei 12.016/2009, no art. 330, II, do CPC e no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento ao pedido. Defiro a gratuidade de justiça. Sem honorários (Lei nº 12.016/2009, art. 25; e Súmula 512/STF).



          Publique-se. Intimem-se.



          Brasília, 4 de novembro de 2021.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator



    [1] MS 32.366 AgR, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 18.08.2005, voto da relatora.