Tribunal: STF
Processo: Rcl 46136
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-11
Data de publicação: 2021-03-11

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Reclamação, com pedido de liminar, contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, no autos do Mandado de Segurança 0000190-70.2021.8.03.0000, que teria usurpado a competência desta CORTE e violado a autoridade da decisão proferida no julgamento da ADI 5.475 (Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA).
    Na inicial, o reclamante expõe as seguintes alegações de fato (fls. 2/10):
    No julgamento da ADI 5.475/AP, da relatoria da Ministra Cármen Lúcia, esta Corte declarou, em 20.4.2020, a inconstitucionalidade do art. 12, § 7º, IV, da Lei Complementar 5/1994 do Estado do Amapá, alterada pela Lei Complementar Estadual 70/2012. 
    No julgamento, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a inconstitucionalidade formal e material dos trechos da lei complementar estadual que permitiam a emissão de licença ambiental única para atividades do agronegócio sem prévio estudo de impacto ambiental, independentemente do nível potencial de degradação ambiental. O acórdão foi proferido com a seguinte ementa: 
    (...)
    A Suprema Corte concluiu pela inconstitucionalidade formal dos dispositivos questionados por invasão de competência da União para editar normas gerais sobre proteção do meio ambiente (art. 22, VI, da CF/1988) e de inconstitucionalidade material por ofensa aos princípios da precaução e do ambiente ecologicamente equilibrado. 
    Especificamente quanto à necessidade de o empreendedor interessado se submeter a todas as fases de licenciamento estabelecidas pelo CONAMA (art. 8º, I, da Lei 6.938/1981), esta Corte estabeleceu que a flexibilização da proteção ambiental com base em peculiaridades regionais não se justifica, uma vez que as atividades do agronegócio abrangidas pela lei estadual reputada inconstitucional estão presentes, em maior ou menor grau, em toda a extensão do território nacional. 
    Em face desse acórdão o Estado do Amapá opôs embargos de declaração, com pretensão de atribuir efeitos modificativos ao acórdão, sob o argumento de que a decisão partiu de premissa equivocada ao considerar que a licença ambiental única dispensa os que a requerem de passar pelos procedimentos obrigatórios de licenciamento. 
    (…)
    No julgamento virtual dos embargos de declaração, finalizado em 4.8.2020, o STF reconheceu a inexistência de contradição, omissão, obscuridade ou erro material no acórdão, consignando expressamente que a licença ambiental única amapaense estabelece procedimento de licenciamento menos eficiente na proteção do meio ambiente equilibrado, sem contemplar as fases previstas na legislação federal (Licença Prévia – LP, Licença de Instalação – LI e Licença de Operação – LO). 
    Especificamente quanto ao pedido de modulação dos efeitos, entendeu que “no caso dos autos o interesse social recomenda a não modulação dos efeitos da decisão” 
    (…)
    Segundo informou a Secretaria de Meio Ambiente, o levantamento da situação dos processos administrativos com requerimento para Licença Ambiental Única, em agosto de 2020, evidenciou a existência de 130 (cento e trinta) procedimentos ativos, que foram identificados e classificados em 03 (três) grandes grupos: 1) sem licença e sem documento comprobatório de posse do imóvel em conformidade com a legislação; 2) com licença válida ou com requerimento de renovação, porém sem documento comprobatório de posse do imóvel em conformidade com a legislação; 3) com licença e com documento comprobatório de posse do imóvel em conformidade com a legislação. 
    (...)
    Em 26.2.2021, o Desembargador Relator do mandado de segurança no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, afastando a autoridade da decisão proferida na ADI 5.475/AP e incorrendo em situação de evidente afronta à competência do Supremo Tribunal Federal, concedeu parcialmente a liminar pleiteada para determinar que a Secretaria Estadual do Meio Ambiente expeça autorização provisória para que os interessados que detêm processos objetivando a emissão da licença ambiental e que dependam exclusivamente da comprovação da posse (Grupo 2) realizem o plantio da safra de grãos referente ao primeiro semestre do ano de 2021, até que os órgãos competentes regularizem a situação dos detentores da Licença Ambiental Única, pelo prazo de 6 (seis) meses. 
    (…)
    Esta reclamação volta-se, portanto, contra a medida cautelar deferida pelo Desembargador Relator do MS 0000190-70.2021.8.03.0000 no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do Amapá. 
    Em seguida, aponta as seguintes razões de direito (fls. 11/16):
    O TJAP, ao entender pela equivalência entre a licença ambiental única, declarada inconstitucional por esta Corte, e as licenças ambientais previstas pelo CONAMA (art. 8º, I, da Lei 6.938/1981), viabilizando a “conversão” do ato administrativo inconstitucional em ato administrativo válido sem a realização do devido procedimento licenciatório, incidiu em evidente afronta à decisão proferida pelo STF no julgamento da ADI 5.475/AP. 
    Tal suposta equivalência entre as licenças ambientais foi expressamente afastada por esta Corte, que entendeu na decisão paradigma pela necessidade de o empreendedor interessado se submeter a todas as fases de licenciamento estabelecidas pelo CONAMA (inciso I do art. 8º da Lei 6.938/1981). 
    (…)
    A segunda causa de pedir desta reclamação é a modulação, por via transversa, dos efeitos do acórdão lavrado na ADI 5.475/AP, para manter a validade de parcela das licenças ambientais únicas já emitidas pelo prazo de 6 (seis) meses, em confronto direto com a decisão de não modulação adotada por esta Corte Suprema e em situação de evidente usurpação da competência do STF no caso concreto. 
    O Tribunal reclamado, ao determinar à Secretaria Estadual de Meio Ambiente a expedição de autorização provisória para que os interessados que detivessem processos objetivando a emissão da licença ambiental e que dependessem apenas da comprovação da posse (Grupo 2) pudessem realizar o plantio da safra de grãos, usurpou a competência da Suprema Corte. 
    Ao final, requer a concessão de medida liminar e, no mérito, a procedência da reclamação para que seja anulada a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amapá que, ao conceder liminar nos autos do MS 0000190-70.2021.8.03.0000, usurpou a competência dessa Suprema Corte e afrontou a autoridade da decisão prolatada nos autos da ADI 5.475/AP (fl. 21).
    É o relatório. Decido.
    A respeito do cabimento da reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, dispõem os arts. 102, I, l e 103-A, caput e § 3º, ambos da Constituição Federal:
    Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
    I - processar e julgar, originariamente:
    (...)
    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;
    Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
    (...)
    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:
    Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:
    I - preservar a competência do tribunal;
    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;
    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;
    Inicialmente, registro que a presente Reclamação foi protocolada nesta CORTE, em 4/3/2021. Desse modo, é inaplicável, ao caso sob exame, o art. 988, § 5º, inciso I, do CPC, assimilação, pelo novo código processual, de antigo entendimento do STF, enunciado na Súmula 734 (Não cabe reclamação quando já houver transitado em julgado o ato judicial que se alega tenha desrespeitado decisão do Supremo Tribunal Federal), uma vez que, segundo informações obtidas no sítio eletrônico do Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, o processo no qual foi proferido o ato ora impugnado encontra-se ativo.
    O paradigma de confronto invocado é o decidido na ADI 5.475 (Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA), na qual esta CORTE declarou inconstitucionais o inc. IV e o § 7º do art. 12 da Lei Complementar nº 5/1994 do Amapá, alterada pela Lei Complementar estadual nº 70/2012, porquanto, conforme restou então consignado pela Min. CÁRMEN LÚCIA, nas normas estaduais impugnadas, (...), não apenas se invadiu competência da União para editar normas gerais sobre proteção do meio ambiente, como também se infringiu o dever de proteção imposto pelo art. 225 da Constituição da República, estabelecendo-se procedimento de licenciamento ambiental menos eficaz na proteção ambiental que o delineado pela legislação nacional (fl. 21 do acórdão).
    Eis a redação dos dispositivos reputados inconstitucionais por esta CORTE:
    “Art. 12. O Poder Executivo, no exercício de sua competência, observados os prazos de validade aqui dispostos, expedirá a Licença ou Autorização Ambiental caracterizada por fases de implantação das atividades ou empreendimentos, conforme segue: 
    (…)
    IV – LICENÇA AMBIENTAL ÚNICA (LAU) é expedida com validade de 4 ([...]) a 6 ([...]) anos, exclusivamente para as atividades e empreendimentos do agronegócios tais como: agricultura, pecuária, avicultura, suinocultura, aquicultura, extrativismo e atividades agroindustriais, que poderão ser desenvolvidas em separado ou conjuntamente, sendo necessário para tanto somente a expedição de uma única licença. 
    (...)
    § 7º Quando se tratar de pedido de Licença Ambiental Única (LAU), para a sua liberação pelo órgão ambiental competente, fica excluída a necessidade da obtenção das Licenças previstas nos Incisos I, II, III e V”. 
    Opostos embargos de declaração em face de tal decisão, estes foram rejeitados. 
    Um dos pedidos formulados naquela sede processual teve como fundamento uma suposta necessidade de modulação temporal dos efeitos do acórdão, sob o argumento de que a declaração de inconstitucionalidade do art. 12, parágrafo sétimo, inciso IV, da Lei complementar 005/1994, poderá prejudicar as escassas atividades econômicas já em andamento no Estado do Amapá com licença ambiental única. Tal pleito, no entanto, foi rejeitado por esta CORTE em acórdão no qual se afirmou que o interesse social recomenda a não modulação dos efeitos da decisão. Não se pode preservar da eficácia das Licenças Ambientais Únicas concedidas pelo Amapá com base na legislação reputada inconstitucional por este Supremo Tribunal, em prejuízo à proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Declarada a inconstitucionalidade do inc. IV e do § 7º do art. 12 da Lei Complementar n. 5/1994 do Amapá, deve o estado regularizar as atividades e os empreendimentos que operaram com base na Licença Ambiental Única, com a adoção dos demais procedimentos de licenciamento ambiental previstos em lei (fl. 5).
    No caso, assiste razão ao reclamante. 
    A Justiça Estadual concedeu parcialmente medida liminar para o Instituto Defenda-se das Ilegalidades do Estado, sob os seguintes fundamentos (doc. 6, fls. 20/23):
    Busca o impetrante a concessão das licenças ambientais competentes para que seus associados possam dar prosseguimento à atividade agrícola de plantio de grãos no Estado do Amapá. 
    Conforme relatado, o STF declarou inconstitucional a lei que previa a Licença Única Ambiental, entretanto, não modulou os efeitos da decisão, tornando nulas todas as LAU’s anteriormente concedidas. 
    A Secretaria Estadual de Meio Ambiente - SEMA, em suas informações, alegou ter tomado as seguintes providências: 
    (...)
    O cerne da questão reside na exigência de comprovação da posse para concessão da licença ambiental, específica do grupo 2, haja vista que o grupo 1 não satisfazia nenhuma das exigências e o grupo 3 preenchia todos os requisitos. 
    É sabido que o Estado do Amapá possui um grave problema fundiário, porquanto a maioria dos imóveis não possui registro em Cartório de Imóveis. Como Corregedor-Geral de Justiça, fiz correições em todas as Comarcas e na maioria dos Cartórios Extrajudiciais do Estado do Amapá, detectando as inúmeras dificuldades encontradas por juízes na condução e julgamento de ações possessórias e de notários e cidadãos quanto a este tema. 
    No caso em tela, verifico que há um problema ainda maior, pois o Ex-Território do Amapá foi transformado em Estado pelo Ato das Disposições Constitucionais Transitórias de 1988, contudo, até hoje vivencia o drama da transferência de terras da União para si. Por conta disto, houve uma celeuma na expedição de títulos pelo INCRA e pelo IMAP, resultando na Ação Civil Pública nº 0010330-44.2016.4.01.3100, em trâmite na Justiça Federal do Amapá, declarando que os órgãos estaduais se abstivessem de emitir títulos de posse e propriedade, tampouco instaurar processos de regularização fundiária. 
    (...)
    Na hipótese dos autos resta evidenciado o fumus boni iuris, pois os associados eram detentores da Licença Ambiental Única, tendo o STF declarado-a inconstitucional. Destarte, se presume que preenchiam os requisitos legais, à época, para sua concessão e não podem ser prejudicados pela demora na regularização da situação pelos órgãos competentes. Por sua vez, o periculum in mora evidencia-se na medida em que gerará enormes prejuízos financeiros para os produtores, que ficarão impedidos de realizar o plantio de grãos; e para o Estado, que deixará de arrecadar os tributos que lhe competem. 
    Diante do que restou consignado, pode-se verificar que os requisitos previstos em lei - fumus boni iuris e periculum in mora - se mostram patentes. 
    Posto isto, e por tudo o mais que dos autos consta, concedo parcialmente a liminar, a fim de determinar que a Secretaria Estadual do Meio Ambiente expeça autorização provisória para que os interessados que possuam processos objetivando a emissão da licença ambiental e que dependam exclusivamente da comprovação da posse (grupo 2) realizem o plantio da safra de grãos referente ao primeiro semestre do ano de 2021, até que os órgãos competentes regularizem a situação dos detentores da Licença Ambiental Única, pelo prazo de 06 (seis) meses. 
    Como se observa, o ato impugnado determinou, em desacordo com o que decidido por esta CORTE na ADI 5.475 (Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA), que a Secretaria Estadual do Meio Ambiente expeça uma autorização provisória para que se permita implementar, no âmbito do Estado do Amapá, empreendimentos agrícolas carentes do devido licenciamento ambiental. Em relação a tal matéria, deixei consignado no julgamento de mérito da ADI 5.475:
    A Lei 6.938/1981, Política Nacional do Meio Ambiente, elegeu o licenciamento como relevante instrumento de política ambiental, conferindo competência ao Conselho Nacional do Meio Ambiente, CONAMA, o estabelecimento de normas e critérios para o licenciamento de atividades potencialmente poluidoras, conforme reproduzido abaixo: 
    Art. 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:(...) 
    IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;(…) 
    Art. 8º - Compete ao CONAMA: 
    I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluídoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA;(...) 
    A Resolução do CONAMA 237/1997, por sua vez, estabelece essas normas e critérios, merecendo destaque: 
    Art. 2º - A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis. 
    § 1º- Estão sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e as atividades relacionadas no Anexo 1, parte integrante desta Resolução. 
    § 2º – Caberá ao órgão ambiental competente definir os critérios de exigibilidade, o detalhamento e a complementação do Anexo 1, levando em consideração as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade. 
    (...) 
    Art. 8º - O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças: 
    I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação; 
    II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante; 
    III - Licença de Operação (LO) – autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação. Parágrafo único - As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade. 
    Art. 9º - O CONAMA definirá, quando necessário, licenças ambientais específicas, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação. 
    A expedição de licenças ambientais específicas para as fases de planejamento, instalação e operacionalização de empreendimentos potencialmente poluidores não é arbitrária ou juridicamente indiferente: representa uma cautela necessária para a efetividade do controle exercido pelo órgão ambiental competente. 
    (…)
    De qualquer forma, entendo que a mera possibilidade de licenciamento de atividades de agronegócio – definidas na própria lei questionada, como “agricultura, pecuária, avicultura, suinocultura, aquicultura, extrativismo e atividades agroindustriais” – por procedimento mais singelo supõe um controle e fiscalização ambiental menos rígidos e criteriosos, quando a relevância do bem jurídico tutelado, o meio ambiente, e a natureza das atividades envolvidas, pela repercussão de seu uso social e econômico, recomendariam justamente o contrário. 
    Nem se poderia argumentar que o tratamento mais benéfico dispensado ao agronegócio poderia ser enquadrado como interesse ou peculiaridade regional, a justificar a complementação das normas gerais editadas pelo CONAMA. O agronegócio é um importante setor da economia nacional, presente em todas as regiões e Estados brasileiros. 
    A inegável importância social, econômica e cultural dessa atividade não diminui o necessário reconhecimento de seu potencial de degradação ao meio ambiente, risco que o licenciamento objetiva afastar, conforme expressamente normatizado pelo CONAMA, por meio da inclusão das atividades de agronegócio no Anexo I da Res. 237/1997, em que relacionadas as atividades sujeitas a licenciamento ambiental. 
    No julgamento dos embargos de declaração opostos em face do acórdão então proferido, esta CORTE, expressamente, afastou o pleito de modulação dos efeitos daquela decisão, aduzindo-se que deve o estado regularizar as atividades e os empreendimentos que operaram com base na Licença Ambiental Única, com a adoção dos demais procedimentos de licenciamento ambiental previstos em lei. 
    Ou seja, declarada a inconstitucionalidade do inc. IV e o § 7º do art. 12 da Lei Complementar nº 5/1994 do Amapá e, portanto, insubsistentes os licenciamentos únicos eventualmente expedidos com base em tal regramento, conclui-se que, no caso, o ato impugnado, ao autorizar a realização de empreendimentos potencialmente danosos ao meio ambiente, ainda que provisoriamente e pelo prazo de 6 meses, viola o que decidido na ADI 5.475 (Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA).
    Em termos fáticos, a decisão reclamada implemente espécie de modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade rejeitada pela CORTE, dando sobrevida a mecanismos de licenciamento ambiental, ainda que provisório, em desacordo com a regulamentação determinada pelo CONAMA, o que caracteriza ofensa direta à decisão em controle concentrado realizado pela CORTE.
    Por oportuno, cumpre registrar que o MINISTRO PRESIDENTE desta CORTE, ao apreciar pedido de medida liminar formulado na SS 5469 MC (DJe de 10/3/2021), deferiu a medida para sustar os efeitos da decisão proferida nos autos do Mandado de Segurança 000190-70.2021.8.03.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Amapá, que determinou à Secretaria Estadual de Meio Ambiente a expedição de autorização provisória para que os interessados que detivessem processos objetivando a emissão da licença ambiental e que dependessem apenas da comprovação da posse pudessem realizar o plantio da safra de grãos, até ulterior decisão no presente incidente, com fundamento no § 4º do art. 15 da Lei 12.016/2009.
    Diante do exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO PROCEDENTE o pedido para cassar o ato reclamado, proferido no Mandado de Segurança 0000190-70.2021.8.03.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado do Amapá. 
    Por fim, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    Comunique-se.
    Publique-se.
    Brasília, 11 de março de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente