Tribunal: STF
Processo: RE 1293071
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-13
Data de publicação: 2021-05-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado: 
    “I. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPOSITIVOS DO CÓDIGO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE (LEI N. 14.675/2009 COM AS ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI N. 17.083/2017). 
    II. ATIVIDADES DE LAVRA A CÉU ABERTO PORESCAVAÇÃO, USINA DE BRITAGEM E ATIVIDADESAFINS. ART. 29, § 1º, DA LEI ESTADUAL N. 14.675/2009,COM A REDAÇÃO ATRIBUÍDA PELA LEI ESTADUAL N. 17.083/2017. DISPENSA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM DETERMINADAS HIPÓTESES. IMPOSSIBILIDADE. DISPOSIÇÃO DE LEI GERAL DA UNIÃO IMPOSITIVA DE PRÉVIO LICENCIAMENTO. EXTRAPOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTARESTADUAL. PROCEDÊNCIA, NO PONTO, DO PEDIDO EXORDIAL. ‘A inobservância dos limites constitucionais impostos ao exercício da competência concorrente implica a inconstitucionalidade formal do dispositivo de lei questionado]’ (STF - ADI 3.356/PE, rel. p/ o acórdão Min. Dias Toffoli, j. Em 30.11.2017).
    III. LICENCIAMENTO POR PROCESSO SIMPLIFICADO, MEDIANTE AUTORIZAÇÃO AMBIENTAL, PARA DETERMINADAS SITUAÇÕES ENVOLVENDO ATIVIDADES DE LAVRA A CÉU ABERTO POR ESCAVAÇÃO, USINAS DE BRITAGEM E ATIVIDADES AFINS. ART. 29, § 2º, DA LEI ESTADUAL N. 14.675/2009, COM A REDAÇÃO CONFERIDA PELA LEI ESTADUAL N. 17.083/2017. OBSERVÂNCIADOS LIMITES DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR. NORMA DO 'CONAMA' – CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE DESPROVIDA DE FORÇA LEGAL PARA BALIZAR OS LINDES DA ATUAÇÃO SUPLEMENTAR DO LEGISLADOR ESTADUAL. CONSTITUCIONALIDADE. IMPROCEDÊNCIA, NO PONTO, DO PEDIDO EXORDIAL. Cabe ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias regionais e locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo. [...] (STF - ADI 5.462/RJ, rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em11.10.2018), de sorte que, no ponto, (§ 2º do art. 29 da Lei Estadual n. 14.675/2009, com a redação entronizada pela Lei Estadual n. 17.083/2017), não há falar em inconstitucionalidade”. (eDOC 128, p. 1-2) 
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 24, VI, §§ 1º, 2º e 3º; e art. 225, caput e § 1º; ambos do texto constitucional. (eDOC 135)
    Nas razões recursais, o Ministério Público alega que o Estado de Santa Catarina, no exercício da competência concorrente em matéria ambiental, legislou desrespeitando parâmetros mínimos estipulados pelas normas instituídas pela União, contidos na Lei 6.938/1981 – Política Nacional do Meio Ambiente – e na Resolução CONAMA 237/1997. 
    Afirma que o artigo impugnado pela via da ação direta de inconstitucionalidade estadual (art. 29 do Código Ambiental Estadual) subverte regras e princípios gerais estabelecidos pela União em matéria de proteção ambiental, cuja observância é obrigatória para Estados e Municípios. 
    Requer, ao final, seja dado provimento ao recurso para que se reconheça a inconstitucionalidade do §2º do art. 29 da Lei Estadual 14.675/2009 (Código Ambiental Estadual) com a redação dada pela Lei Estadual 17.083/2017. 
    A Procuradoria-Geral da República manifesta-se pelo provimento do apelo extremo. (eDOC 146)
    É o relatório. Decido. 
    1- Breve contextualização 
    Consta dos autos que o Ministério Público do Estado de Santa Catarina ajuizou ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivos do Código Ambiental Estadual (Lei 14.675/2009 com as alterações promovidas pela Lei 17.083/2017), por violação a artigos da Constituição Estadual (arts. 10, inciso IV e §1º, 181 e 182) que possuem correspondência na Constituição Federal.
    Segundo o Parquet, a flexibilização de normas ambientais referentes ao licenciamento ambiental, por meio da legislação estadual, ofende o plano constitucional de efetiva proteção ecológica. 
    Sustenta que a adoção de “autorização ambiental”, com dispensa do efetivo controle, por parte do Poder Público, de atividades que possam causar impactos ao meio ambiente, desborda os limites e desvirtua o sentido das normas gerais editadas pela União. Isso porque o licenciamento ambiental é procedimento administrativo, compreendido por um complexo de etapas que objetiva a concessão da licença ambiental, utilizado pelo Poder Público para o controle prévio das atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente. 
    Confira-se o texto da norma impugnada:
    “Art. 29. […]
    §1º As atividades de lavra a céu aberto por escavação, usinas de britagem e atividades afins, destinadas, exclusivamente, à construção, manutenção e melhorias de estradas municipais, estaduais ou acessos internos ao imóveis rurais, sem propósito de comercialização, ficam dispensadas de licenciamento ambiental, desde que inseridas na área rural. (Redação acrescida pela Lei n. 17.083/2017)
    §2º As atividades de lavra a céu aberto por escavação, usinas de britagem e atividades afins inseridas na área urbana, de expansão urbana ou com a finalidade de comercialização, serão licenciadas através de processo simplificado, mediante Autorização Ambiental (AuA). (Redação acrescida pela Lei n. 17.083/2017)”.
    O Órgão Especial do TJSC, por unanimidade, julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade do § 1º do art. 29 da referida lei e, por maioria, julgou improcedente o pedido quanto ao § 2º do mesmo dispositivo. No acórdão, prevaleceu o voto do Relator no sentido de que o procedimento simplificado de licenciamento, criado pelo Código Ambiental catarinense, observa o comando federal contido na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, que exige o licenciamento para atividades que geram impacto ambiental. 
    Posteriormente, após o julgamento da ADI pelo Órgão Especial do TJSC, a norma foi alterada pela Lei 17.893, de 23 de janeiro de 2020, recebendo a seguinte redação:
    “Art. 1º O art. 29 da Lei n. 14.675, de 13 de abril de 2009, passa a vigorar com a seguinte redação:
    ‘Art. 29. São passíveis de licenciamento ambiental pelo Órgão Estadual de Meio Ambiente as atividades consideradas, por meio de Resolução do CONSEMA, potencialmente causadoras de degradação ambiental.
    § 1º As atividades de lavra a céu aberto por escavação de cascalheiras, com produção anual inferior a 12.000 m³ (doze mil metros cúbicos), ficam dispensadas de licenciamento ambiental, desde que não possuam finalidade comercial.
    § 2º As atividades de lavra a céu aberto de mineral típico para uso na construção civil, excetuada a hipótese descrita no § 1º, passam a ser licenciadas:
    a) por meio de Autorização Ambiental (AuA), quando a exploração anual for inferior a 12.000 m³ (doze mil metros cúbicos);
    b) por meio de Relatório Ambiental Preliminar (RAP), quando a exploração anual fique compreendida entre 12.000 m³ (doze mil metros cúbicos) e 24.000 m³ (vinte e quatro mil metros cúbicos); e
    c) por meio de Estudo Ambiental Simplificado (EAS), quando a exploração anual foi superior a 24.000 m³ (vinte e quatro mil metros cúbicos).
    § 3º Em até 90 (noventa) dias, anteriores ao encerramento da atividade de mineração prevista nos §§ 1º e 2º, o responsável pela exploração deverá apresentar o competente projeto de recuperação ambiental para fins de aprovação no órgão ambiental licenciador.’” (NR)
    2- Cabimento do Recurso Extraordinário
    Prevalece no âmbito desta Corte ser cabível o recurso extraordinário contra decisão do Tribunal de Justiça que, sob pretexto de aplicar o direito constitucional estadual, deixar de empregar devidamente a norma de reprodução obrigatória por parte do Estado-membro.
    No caso dos autos, os dispositivos tidos por violados versam sobre competência legislativa – art. 24, inciso VI e §§ 1º, 2º e 3º, da Carta da República, que atribuem à União a competência para legislar sobre normas gerais em matéria ambiental (florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle de poluição).
    Segundo a jurisprudência desta Corte, a ação direta de inconstitucionalidade estadual somente admite recurso extraordinário por ofensa a normas da Constituição Federal de reprodução obrigatória. Nesse sentido, confira-se:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 20.08.2018. TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL 4.586/2011. TERRACAP. OBJETO SOCIAL. ALTERAÇÃO. AGÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO DO DISTRITO FEDERAL. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS. ALEGADA NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA E DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA TENDO EM VISTA SE TRATAR DE AGÊNCIA QUE POSSUI NATUREZA JURÍDICA DE AUTARQUIA. AUSÊNCIA DE NORMA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA PELA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL. INADMISSIBILIDADE DO APELO EXTREMO. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE. 1. É firme a jurisprudência desta Corte no sentido de que, em se tratando de ação direta de inconstitucionalidade da competência de Tribunal de Justiça, faz-se necessário que o parâmetro de controle normativo local corresponda à norma de repetição obrigatória da Constituição Federal. Precedentes. 2. A discussão referente à possibilidade de lei distrital atribuir a função de agência de desenvolvimento distrital à TERRACAP revela-se adstrita ao âmbito infraconstitucional, tornando oblíqua ou reflexa eventual ofensa à Constituição Federal, o que inviabiliza o processamento do recurso extraordinário. 3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (RE 918.333 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 31.8.2020, grifo nosso)
    Assim, cabível a interposição do recurso extraordinário contra a decisão de tribunal a quo, fundamentada em normas previstas na Constituição estadual que repetem normas obrigatórias da Constituição Federal relativas à competência legislativa. 
    3. Do mérito recursal 
    Inicialmente, antes de adentrar o mérito propriamente dito, é importante abordar os efeitos da revogação do texto original da norma impugnada em sede de controle de constitucionalidade estadual. 
    O STF, na ADI 2.418, ao analisar a constitucionalidade do parágrafo único do art. 741 do CPC/73 (revogado pelo Código de Processo Civil de 2015), entendeu não haver a perda de objeto na hipótese em que fique demonstrado que o conteúdo do ato normativo impugnado foi repetido, em sua essência, em outro diploma normativo. Por entender oportuno, transcrevo trecho do voto do saudoso Min. Teori Zavascki, relator da ação: 
    “Cumpre destacar, antes de mais, que o último dos dispositivos impugnados pelo requerente – o parágrafo único do art. 741 do CPC/73 – foi recentemente revogado pelo Código de Processo Civil de 2015 (Lei 13.105/15). A matéria nele disciplinada recebeu tratamento normativo semelhante, embora não igual, nos §§ 5º a 8º do art. 535 e nos §§ 12 a 15 do art. 525 do novo CPC. A inconstitucionalidade – seja das leis ou atos normativos, bem como da interpretação que lhes tenha sido aplicada em juízo – manteve-se como hipótese autônoma de inexigibilidade de títulos judiciais, especificando-se melhor, porém, (a) a natureza dos precedentes do Supremo Tribunal Federal elegíveis como paradigmas (acórdãos proferidos em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso; arts. 525, § 12; e 535, § 5º); (b) o momento em que eventual vício poderá ser invocável por impugnação (arts. 525, § 14º; e 535, § 7º, do CPC/15); e (c) a distinção havida entre esta causa de inexigibilidade e a hipótese de cabimento da ação rescisória (arts. 525, § 15; e 535, § 8º, do CPC/15). 
    Apesar das alterações, não se configurou, no ponto, hipótese de prejuízo por perda de objeto. Isso porque as previsões do CPC/15 cuidaram apenas de “adjetivar” o instituto de inexigibilidade por atentado às decisões deste Supremo Tribunal Federal, mas não lhe comprometeram naquilo que ele tem de mais substancial, que é a capacidade de interferir na coercitividade de títulos judiciais. Ora, e é exatamente este o aspecto que é objeto de impugnação pelo requerente, para quem o instituto frustra a garantia constitucional da coisa julgada. Portanto, não havendo desatualização significativa no conteúdo do instituto, entendo que não há obstáculo para o conhecimento da ação, conclusão que não é estranha à jurisprudência deste Plenário (ver, por todas, a ADI 2501, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe de 19/12/08)”. (ADI 2.415, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 17.11.2016, grifo nosso) 
    In casu, apesar de a redação impugnada da Lei 14.675/2009 (com as alterações promovidas pela Lei 17.083/2017) ter sido substituída pela redação da Lei 17.893/2020, não vislumbro modificação substancial da norma a ensejar a perda superveniente do objeto da ADI estadual e, consequentemente, deste recurso extraordinário. 
    O que se colocou em discussão por meio da referida ação de controle é se a Autorização Ambiental (AuA) prevista na legislação estadual, que consiste em um procedimento simplificado de licenciamento ambiental, pode ser utilizada para autorizar a atividade de lavra a céu aberto.
      E nesse ponto, a nova redação não ensejou substancial alteração da norma.
    O novo texto do Código Ambiental Estadual, além de dispensar o licenciamento ambiental nas atividades de lavra a céu aberto por escavação de cascalheiras, com produção anual inferior a 12.000 m³ (doze mil metros cúbicos), continua a prever procedimento simplificado para a atividade de lavra na forma do inciso I, § 2º, do art. 29, cuja redação torno a reproduzir: 
    “Art. 29. São passíveis de licenciamento ambiental pelo Órgão Estadual de Meio Ambiente as atividades consideradas, por meio de Resolução do CONSEMA, potencialmente causadoras de degradação ambiental.
    § 1º As atividades de lavra a céu aberto por escavação de cascalheiras, com produção anual inferior a 12.000 m³ (doze mil metros cúbicos), ficam dispensadas de licenciamento ambiental, desde que não possuam finalidade comercial.
    § 2º As atividades de lavra a céu aberto de mineral típico para uso na construção civil, excetuada a hipótese descrita no § 1º, passam a ser licenciadas:
    a) por meio de Autorização Ambiental (AuA), quando a exploração anual for inferior a 12.000 m³ (doze mil metros cúbicos);
    b) por meio de Relatório Ambiental Preliminar (RAP), quando a exploração anual fique compreendida entre 12.000 m³ (doze mil metros cúbicos) e 24.000 m³ (vinte e quatro mil metros cúbicos); e
    c) por meio de Estudo Ambiental Simplificado (EAS), quando a exploração anual foi superior a 24.000 m³ (vinte e quatro mil metros cúbicos).
    § 3º Em até 90 (noventa) dias, anteriores ao encerramento da atividade de mineração prevista nos §§ 1º e 2º, o responsável pela exploração deverá apresentar o competente projeto de recuperação ambiental para fins de aprovação no órgão ambiental licenciador.” (grifo nosso)
    Portanto, entendo que, na hipótese dos autos, não há se falar em perda do objeto em razão da alteração legislativa do objeto do controle de constitucionalidade.
    Superada a questão inicial, passa-se à análise do mérito do presente recurso extraordinário. 
    Registre-se que esta Corte, recentemente, apreciou a questão posta nos autos no julgamento da ADI 6.650, de relatoria da Min. Cármen Lúcia, DJe 5.5.2021, ocasião na qual declarou a inconstitucionalidade dos parágrafos 1º, 2º e 3º do art. 29 da Lei n. 14.675/2009, com a redação dada pela Lei 17.893/2020 do Estado de Santa Catarina. Nesse sentido, confira-se trecho do voto da eminente Relatora: 
    O licenciamento ambiental não é procedimento meramente burocrático do Poder Público, mas “um dos processos preventivos mais relevantes em tema de proteção ao meio ambiente” (ANTUNES, Paulo de Bessa. Federalismo e competências ambientais no Brasil . 2. ed. São Paulo: Atlas, 2015. p. 94), pelo qual a Administração Pública exerce o poder de polícia em matéria ambiental de forma preventiva.
    Não é lícito ao legislador estadual nem, no caso, ao legislador catarinense, portanto, dissentir da sistemática definida em normas gerais pela União, dispensando e adotando licenças simplificadas que, de forma inequívoca, tornarão mais frágeis e ineficazes a fiscalização e o controle da Administração Pública sobre empreendimentos e atividades potencialmente danosos ao meio ambiente.
    Ao estabelecer dispensa e simplificação de licenciamento ambiental às atividades de mineração, o legislador catarinense esvaziou o procedimento de licenciamento ambiental estabelecido na legislação nacional, em ofensa ao art. 24 da Constituição da República.
    Destaca-se, assim, que no art. 10 da Lei n. 6.938/1981 se condiciona ao prévio licenciamento ambiental as atividades que envolvem recursos ambientais, efetiva ou potencialmente capazes de causar degradação ambiental e no § 1º do art. 2º da Resolução Conama n. 237/1997 se condiciona ao licenciamento ambiental a atividade de extração e o tratamento de minerais por lavra a céu aberto.
    Nesse sentido, as normas impugnadas subverteram as normas gerais de caráter nacional pelas quais se rege o tema, em especial, nas normas previstas na Lei Complementar n. 140/2011, Leis n. 6.938/1981 e n. 7.805/1989, Decreto n. 99.274/1990 e Resolução Conama n. 237/1997. (grifo nosso)
    Confira-se a ementa do referido julgado:
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AMBIENTAL. §§ 1º, 2º E 3º DO ART. 29 DA LEI N. 14.675, DE 13.4.2009, ALTERADA PELA LEI N. 17.893, DE 23.1.2020, DE SANTA CATARINA. DISPENSA E SIMPLIFICAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA ATIVIDADES DE LAVRA A CÉU ABERTO. OFENSA À COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS SOBRE PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. DESOBEDIÊNCIA AO PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO E DO DEVER DE PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO (ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 
    1. Instruído o feito nos termos do art. 10 da Lei n. 9.868/1999, é de cumprir o imperativo constitucional de conferir-se celeridade processual, com o conhecimento e julgamento definitivo de mérito da ação direta por este Supremo Tribunal, ausente a necessidade de novas informações. Precedentes.
    2. É formalmente inconstitucional a subversão da lógica sistêmica das normas gerais nacionais pela Assembleia Legislativa de Santa Catarina ao instituir dispensa e licenciamento simplificado ambiental para atividades de lavra a céu aberto.
    3. A dispensa e simplificação de licenciamento ambiental às atividades de mineração pelo legislador estadual esvaziou o procedimento de licenciamento ambiental estabelecido na legislação nacional, em ofensa ao art. 24 da Constituição da República.
    4. O estabelecimento de procedimento de licenciamento ambiental estadual que torne menos eficiente a proteção do meio ambiente equilibrado quanto às atividades de mineração afronta o caput do art. 225 da Constituição da República por inobservar o princípio da prevenção. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar inconstitucionais os §§ 1º, 2º e 3º do art. 29 da Lei n. 14.675/2009 de Santa Catarina.
    Ante o exposto, julgo procedente o recurso extraordinário do Ministério Público do Estado de Santa Catarina para reconhecer a inconstitucionalidade do art. 29, §§ 1º, 2º e 3º da Lei n.14.675/2009 de Santa Catarina, com fundamento no que foi decido pelo STF na ADI 6.650. 
    Publique-se.
    Brasília, 13 de maio de 2021.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente