Tribunal: STF
Processo: STP 832
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-10
Data de publicação: 2021-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. TRANSPORTE PÚBLICO MUNICIPAL. DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINA O RETABELECIMENTO DA FROTA DE ÔNIBUS EM CIRCULAÇÃO. ALEGADO RISCO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO, INVIÁVEL NA VIA ESTREITA DO INCIDENTE DE CONTRACAUTELA. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    Decisão: Trata-se de suspensão de tutela provisória ajuizada pelo Município de Natal/RN contra decisão liminar proferida nos autos da Ação Civil Pública n. 0836814-80.2020.8.20.5001 e mantida pela Presidência do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte nos autos da Suspensão de Liminar n. 0809938-56.2020.8.20.0000, em razão da qual foi ordenado o restabelecimento da circulação de toda a frota de ônibus destinados à prestação do serviço de transporte municipal de passageiros. 



    Em síntese, narra o Município autor terem a Defensoria Pública do Estado e o Ministério Público Estadual ajuizado ação civil pública nos primeiros meses da pandemia da Covid-19, com vistas a reverter decisão administrativa de redução da oferta de ônibus para o transporte municipal de passageiros, tendo o juízo de primeira instância deferido liminar para o restabelecimento da frota integral em agosto de 2020. Relata ter a Presidência do TJ/RN, em um primeiro momento, determinado a suspensão da eficácia da mencionada tutela provisória, mas que, mais recentemente (em março de 2021), referida decisão de suspensão foi revista, com o final indeferimento do incidente de contracautela manejado perante aquele Tribunal local. Informa ter interposto agravo interno contra a decisão de indeferimento, recurso este que foi julgado em setembro de 2021, tendo sido desprovido. 



    Sustenta que a decisão em tela estaria gerando grave lesão à ordem pública, na medida em que constituiria “indevida invasão do Poder Judiciário na competência exclusiva do Poder Executivo Municipal”. Argumenta que, ao contrário do que entenderam os julgadores do TJ/RN, o Município não teria sido omisso na gestão do serviço de transporte público municipal em relação ao combate à pandemia da Covid-19, tendo adotado as diversas medidas destinadas a evitar aglomerações nas paradas e ônibus do sistema de transporte coletivo municipal. Aduz que a frota de ônibus atualmente operante corresponde a 70% do total de veículos existentes e que mencionada diminuição se deve à suspensão de aulas presenciais, cujo retorno futuro acarretará o aumento da frota. 



    Alega que sua atuação na gestão do serviço de transporte público de passageiros se deu sempre de modo eficiente, com vistas à segurança dos usuários e ao equilíbrio econômico-financeiro do sistema, com a preservação das finanças municipais. Repisa a ocorrência de lesão à ordem pública, pela indevida intervenção do Judiciário na gestão de política pública, pois não seria possível a incursão “no mérito administrativo de atos de gestão”. Sustenta a ocorrência de uma série de fatos supervenientes que indicariam o desacerto da liminar questionada, quais sejam, o avanço da vacinação e o controle da pandemia, etc.



    Por estes fundamentos, requer a suspensão da decisão liminar proferida nos autos da ACP n. 0836814-80.2020.8.20.5001, na parte em que impõe a “obrigação de restabelecimento imediato da circulação de toda a frota (100%) de ônibus e opcionais do transporte coletivo urbano municipal”. 



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:



    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). 



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.



    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão liminar, proferida em ação civil pública e mantida pela Presidência do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, que determina ao Município de Natal que aumente a oferta de veículos destinados ao serviço de transporte público de passageiros. 



    A leitura da decisão cuja suspensão se requer revela ter o julgador na origem fundamentado sua decisão, em primeiro lugar, na ilegalidade da medida administrativa de redução da frota, porquanto não observada manifestação do Conselho Municipal de Transporte e Trânsito Urbano para a tomada da decisão, e, em seguida, em aspectos fáticos, relacionados à disseminação da Covid-19 pelo aumento do número de passageiros por veículo. É o que se verifica da ementa da decisão impugnada (doc. 02): 



    “TRANSPORTE PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DE RESTABELECIMENTO DA CIRCULAÇÃO INTEGRAL DA FROTA DE ÔNIBUS DO SISTEMA DE TRANSPORTE PÚBLICO MUNICIPAL.PANDEMIA DECORRENTE DO COVID-19. REDUÇÃO DA FROTA DE ÔNIBUS PARA O PERCENTUAL DE 30% (TRINTA POR CENTO) DA FROTA REGULAR POR FORÇA DO DECRETO MUNICIPAL Nº 11.924, DE 23 DE MARÇO DE 2020. CONTEXTO DE DISTANCIAMENTO SOCIAL, COM A SUSPENSÃO DO FUNCIONAMENTO PRESENCIAL DE GRANDE PARTE DOS SERVIÇOS E COMÉRCIO. AUTORIZAÇÃO DA REABERTURA GRADUAL DO COMÉRCIO NO MUNICÍPIO DO NATAL/RN. IMPLEMENTAÇÃO INTEGRAL DO CRONOGRAMA ESTABELECIDO PARA A RETOMADA ECONÔMICA EM ÂMBITO MUNICIPAL. DECRETO MUNICIPAL Nº 12.011, DE 29 DE JULHO DE 2020, QUE AUTORIZA A CIRCULAÇÃO DA FROTA DE ÔNIBUS NO PERCENTUAL MÍNIMO DE 50% (CINQUENTA POR CENTO) DA HABITUAL. SUSPENSÃO DE 20 (VINTE) LINHAS DE ÔNIBUS SEM PRÉVIA OITIVA DO CONSELHO MUNICIPAL DE TRANSPORTE E TRÂNSITO URBANO. NOTÓRIO AUMENTO DA DEMANDA POR TRANSPORTE COLETIVO. DISSONÂNCIA ENTRE A REABERTURA INTEGRAL DO SETOR ECONÔMICO E A MANUTENÇÃO DO FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE TRANSPORTE PÚBLICO EM PERCENTUAL REDUZIDO. SUPERLOTAÇÃO NOS VEÍCULOS COMO FATOR DE DISSEMINAÇÃO DO AGENTE VIRAL. EVIDENTE RISCO À SAÚDE E INTEGRIDADE FÍSICA DOS USUÁRIOS DO TRANSPORTE COLETIVO URBANO E TRABALHADORES DO SETOR. SAÚDE E TRANSPORTE COMO GARANTIAS SOCIAIS ASSEGURADAS PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (ART. 6º). AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. ART. 300, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. PROBABILIDADE DO DIREITO E PERIGO DE DANO DEMONSTRADOS. TUTELA DE URGÊNCIA DEFERIDA EM PARTE”. 



    Neste cenário e na linha do acórdão do Plenário do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte no agravo interno na suspensão de liminar ajuizada perante aquela corte, não se depreende da argumentação formulada pelo Município requerente a existência de potencial lesão de natureza grave ao interesse público a ensejar a concessão da medida. Isto porque a revisão da decisão atacada dependeria necessariamente da análise de aspectos fáticos relacionados, por exemplo, à situação atual da pandemia da Covid-19 na cidade de Natal, ao número de cidadãos que atualmente dependem do transporte público naquele Município e à eficiência das medidas de combate à pandemia adotadas pelas autoridades municipais. 



    Deveras, a necessidade de análise de aspectos fáticos para o deslinde da controvérsia na origem afasta, por si só, a possibilidade de concessão da contracautela ora pleiteada, dado que, nos termos da pacífica jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, não se revela possível, na via estreita e excepcional do incidente de suspensão, a análise do conjunto probatório produzido nos autos originários. Neste sentido, os seguintes precedentes:



    “Agravo regimental em suspensão de tutela antecipada. Princípio da separação dos Poderes. Tese de repercussão geral formada no RE nº 592.581/RS (Tema 220). Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido. 1. Impossibilidade de o Supremo Tribunal Federal, na via excepcional da contracautela, imiscuir-se no contexto fático-probatório do processo de origem, devendo a reapreciação da interpretação dada ao conteúdo ser buscada na via recursal. 2. Agravo regimental não provido”. (STA 807 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, DJe 17/03/2020, grifei).



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).



    Destarte, dada a ampla incidência de aspectos fáticos na fundamentação na controvérsia de origem, deve-se privilegiar a decisão proferida pelas instâncias ordinárias, às quais é dada ampla possibilidade de apreciação do conjunto probatório colacionados aos autos. Consigne-se ainda uma vez que o âmbito de cognição possível nos incidentes de contracautela é necessariamente restrito, devendo-se ater à existência ou não de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, razão pela qual a análise acerca da correção jurídica da decisão impugnada há de ser realizada pelas vias recursais ordinárias facultadas ao Município autor, não podendo constituir o objeto precípuo do presente pedido de suspensão, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal.



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.



    Publique-se. Int.



    Brasília, 10 de novembro de 2021.



Ministro Luiz Fux



Presidente



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