Tribunal: STF
Processo: Rcl 46944
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-03
Data de publicação: 2021-05-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação, com pedido liminar, em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da ADI nº 2058032-32.2021.8.26.0000, que, ao deferir a liminar para suspender a eficácia da Lei nº 4.989/2021 e do Decreto nº 8979/2021 do município de Tupã apenas nos pontos em que contrariem o Plano São Paulo, teria violado a Súmula Vinculante 38. 
    Na origem, cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo douto Procurador Geral de Justiça do Estado de São Paulo buscando a declaração de inconstitucionalidade da Lei n° 4.989, de 04 de fevereiro de 2020, e do Decreto nº 8.979, de 05 de fevereiro de 2021, do Município de Tupã, ou, alternativamente, a aplicação da técnica de decisão conforme à Constituição aos referidos atos normativos, a fim de que a autorização de reabertura e funcionamento das atividades nele contempladas observem o tempo e o modo estabelecidos na legislação estadual. 
    Sustenta-se que “o artigo 3º, §§ 1º e 7º, II, da lei Federal nº 13.979/2020, que dispôs sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional, artigo 1º da Lei Federal nº 9.782/1999, artigos 15 e 18, da Lei Federal nº 8080/1990, e artigo 23, 24 e 30 da CF/88, conferem aos Municípios o poder de expedir normas para a execução e regulamentação de Leis e regulamentos federais, com vistas às peculiaridades locais.” (eDOC 1, p. 11)
    Nesse contexto, aduz-se com a violação da decisão proferida no referido paradigma, em que restou ratificada a competência concorrente dos entes federativos para tomar medidas destinadas ao enfrentamento da situação de emergência na saúde pública. 
    Assim, pleiteia liminarmente a suspensão da decisão e, no mérito, a sua cassação.
    É o relatório. Decido. 
    De início, consigno que a Reclamação se caracteriza como uma demanda de fundamentação vinculada, vale dizer, cabível somente quando se fizer presente alguma das hipóteses para ela estritamente previstas.
    Partindo de construção jurisprudencial à instrumento com expresso assento constitucional, trata-se de ação vocacionada, precipuamente, a duas diferentes finalidades. De um lado, visa a Reclamação à (i) tutela da autoridade das decisões proferidas por esta Corte e das súmulas vinculantes por ela editadas. De outro, à (ii) proteção do importante rol de competências atribuídas ao Supremo Tribunal Federal. É o que se vê nos artigos 102, I, l, e 103-A, §3º, da Constituição da República.
    No que se refere à primeira hipótese, tem a Reclamação especial guarida para garantir a observância das decisões proferidas em controle concentrado de constitucionalidade dotadas de efeito vinculante, como também se colhe do art. 988, III, do CPC.
    É preciso, no entanto, vagar com o andor a fim de que não se convole esse importante instrumento processual em verdadeiro algoz da Corte, impedindo que esta legitimamente desempenhe o papel de guardiã da Constituição.
    Recorde-se que a própria razão de ser do efeito vinculante está assentada ao papel do STF como Corte Constitucional e órgão máximo do Poder Judiciário. 
    Diante disso, em sede de Reclamação que visa garantir a observância das decisões proferidas em controle concentrado de constitucionalidade, deve a Corte analisar a estrita pertinência dos eventuais atos reclamados em face do objeto do paradigma de controle invocado.
    Confira-se, exemplificativamente:
    “RECLAMAÇÃO. APOSENTADORIA ESPONTÂNEA. ACUMULAÇÃO DE PROVENTOS DE APOSENTADORIA COM VENCIMENTOS. ADI 1.770. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ESTRITA. TRANSCENDÊNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. I - É improcedente a reclamação que trate de situação que não guarda relação de estrita pertinência com o parâmetro de controle. II - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se consolidou no sentido de ser incabível reclamação fundada na teoria da transcendência dos motivos determinantes de acórdão com efeito vinculante. (...) IV - Reclamação julgada improcedente.” (Rcl 8168, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, Rel. p/ Acórdão Min. Edson Fachin, DJe 26.02.2016)
    A necessidade de aderência ao objeto do paradigma cuja violação se alega, tem sido, como regra geral, colegiadamente reafirmada pela Corte.
    Nesse sentido: Rcl 9342 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 13.04.2016; Rcl 18646 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 13.05.2016; Rcl 19541 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 20.06.2016; Rcl 18788 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 21.09.2015; Rcl 18634 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 19.11.2014; Rcl 17206 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 14.08.2014; Rcl 16580 AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 09.04.2014.
    Feitas essas considerações, passo a analisar o cabimento da presente ação.
    No caso, a parte reclamante sustenta que a autoridade reclamada, ao conceder a tutela para cessar a eficácia de dispositivos da Lei nº 4.989/2021 e do Decreto nº 8979/2021 do Município, que disciplinam o horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais, ofende o verbete sumular 38.
    Com efeito, a Súmula Vinculante 38, aprovada na sessão plenária de 11/03/2015, que derivou da fusão das Súmulas 419 e 645 do STF, estabelece que “É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial”. 
    A partir da aprovação da SV 38, deu-se força vinculante ao entendimento jurisprudencial quanto à competência dos Municípios para disciplinar o horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais localizados em seus territórios, por se tratar de assunto de interesse local, à luz do disposto no artigo 30, I, da Constituição Federal. 
    A decisão reclamada possui o seguinte teor:
    “Contudo, a competência dos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local não afasta a incidência das normas estaduais e federais expedidas com base na competência concorrente, e a suplementação legislativa encontra limites devendo estar em consonância com todo o sistema constitucional vigente. 
    Ademais, este C. Órgão Especial já se manifestou, em casos análogos, suspendendo a eficácia de decretos municipais que flexibilizavam a quarentena, no sentido de prevalência do Plano São Paulo: 
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei Municipal - Município de Bastos - Decreto n. 1316, de 14 de maio de 2020, o qual estabelece quarentena menos restritiva aos estabelecimentos comerciais do que aquela determinada pelo Plano São Paulo (Decreto Estadual n. 64994/20) - Redistribuição por prevenção ao MS n. 2078290-97.2020 - Plano São Paulo - Implementação por Decreto Estadual para dar enfrentamento efetivo.
    […]
    Deve-se ter em mente as particularidades de cada município do Estado de São Paulo, contudo, o Estado de São Paulo editou normas de flexibilização gradual, observando-se protocolos sanitários intersetoriais e setoriais específicos com diretrizes voltadas a evitar o contágio e a propagação da COVID-19 em diferentes atividades, serviços e situações, pormenorizando medidas de distanciamento social, limites de ocupação, regras de higiene, obrigatoriedade do uso de máscaras etc. 
    Verifica-se, portanto, que a flexibilização da quarentena por meio de legislação municipal supletiva em momento crítico da pandemia, pode gerar sérios prejuízos no controle da pandemia não apenas no município de Tupã, mas em toda a macrorregião em que está inserido, bem como ao Estado de São Paulo.
    Isto posto, DEFIRO A LIMINAR para suspender a eficácia da Lei nº 4.989/2021 e Decreto nº 8979/2021 do município de Tupã apenas nos pontos em que contraria o Plano São Paulo, sem prejuízo da reanálise da questão, sempre com vistas à evolução da pandemia relacionada à Covid-19. ”
    Quando se compara o teor da referida Súmula Vinculante com a decisão reclamada, não se depreende a estrita aderência necessária ao conhecimento da reclamação. 
    In casu, o ato impugnado analisou a questão da competência concorrente para legislar sobre assuntos de interesse local especificamente no tocante à adoção de medidas no combate à pandemia da Covid-19. Essa competência foi delineada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal em decisão cautelar proferida pelo eminente Ministro Marco Aurélio, na ADI 6.341/DF e posteriormente referendada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal. Eis a ementa do acórdão para o qual restei relator:
     “EMENTA: REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DA INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. EMERGÊNCIA SANITÁRIA INTERNACIONAL. LEI 13.979 DE 2020. COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERADOS PARA LEGISLAR E ADOTAR MEDIDAS SANITÁRIAS DE COMBATE À EPIDEMIA INTERNACIONAL. HIERARQUIA DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. COMPETÊNCIA COMUM. MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE DEFERIDA. 1. A emergência internacional, reconhecida pela Organização Mundial da Saúde, não implica nem muito menos autoriza a outorga de discricionariedade sem controle ou sem contrapesos típicos do Estado Democrático de Direito. As regras constitucionais não servem apenas para proteger a liberdade individual, mas também o exercício da racionalidade coletiva, isto é, da capacidade de coordenar as ações de forma eficiente. O Estado Democrático de Direito implica o direito de examinar as razões governamentais e o direito de criticá-las. Os agentes públicos agem melhor, mesmo durante emergências, quando são obrigados a justificar suas ações. 2. O exercício da competência constitucional para as ações na área da saúde deve seguir parâmetros materiais específicos, a serem observados, por primeiro, pelas autoridades políticas. Como esses agentes públicos devem sempre justificar suas ações, é à luz delas que o controle a ser exercido pelos demais poderes tem lugar. 3. O pior erro na formulação das políticas públicas é a omissão, sobretudo para as ações essenciais exigidas pelo art. 23 da Constituição Federal. É grave que, sob o manto da competência exclusiva ou privativa, premiem-se as inações do governo federal, impedindo que Estados e Municípios, no âmbito de suas respectivas competências, implementem as políticas públicas essenciais. O Estado garantidor dos direitos fundamentais não é apenas a União, mas também os Estados e os Municípios. 4. A diretriz constitucional da hierarquização, constante do caput do art. 198 não significou hierarquização entre os entes federados, mas comando único, dentro de cada um deles. 5. É preciso ler as normas que integram a Lei 13.979, de 2020, como decorrendo da competência própria da União para legislar sobre vigilância epidemiológica, nos termos da Lei Geral do SUS, Lei 8.080, de 1990. O exercício da competência da União em nenhum momento diminuiu a competência própria dos demais entes da federação na realização de serviços da saúde, nem poderia, afinal, a diretriz constitucional é a de municipalizar esses serviços. 6. O direito à saúde é garantido por meio da obrigação dos Estados Partes de adotar medidas necessárias para prevenir e tratar as doenças epidêmicas e os entes públicos devem aderir às diretrizes da Organização Mundial da Saúde, não apenas por serem elas obrigatórias nos termos do Artigo 22 da Constituição da Organização Mundial da Saúde (Decreto 26.042, de 17 de dezembro de 1948), mas sobretudo porque contam com a expertise necessária para dar plena eficácia ao direito à saúde. 7. Como a finalidade da atuação dos entes federativos é comum, a solução de conflitos sobre o exercício da competência deve pautar-se pela melhor realização do direito à saúde, amparada em evidências científicas e nas recomendações da Organização Mundial da Saúde. 8. Medida cautelar parcialmente concedida para dar interpretação conforme à Constituição ao § 9º do art. 3º da Lei 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do artigo 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais.
    (ADI 6341 MC-Ref, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 15/04/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-271 DIVULG 12-11-2020 PUBLIC 13-11-2020, g.n.). 
    Tampouco há ofensa, pois a decisão reclamada entendeu que a norma municipal, no que vai de encontro à norma estadual, “pode gerar sérios prejuízos no controle da pandemia não apenas no município de Tupã, mas em toda a macrorregião em que está inserido”. Contudo, o reclamante não comprovou – e reclamação sequer serve à discussão de matéria fática – que a norma por ele editada está amparada em evidências científicas e em recomendações da OMS.
    Assim, não há aderência, seja à Súmula Vinculante n. 38, seja à ADI 6341, sendo, pois, incabível a reclamação:
    “Agravo regimental na reclamação. Ausência de identidade de temas entre o ato reclamado e a ADI nº 3.460/DF. Reclamação como sucedâneo de recurso. Agravo regimental não provido. 1. Deve haver aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo da decisão paradigmática do STF para que seja admitido o manejo da reclamatória constitucional. 2. Agravo regimental não provido.” (Rcl 11463 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 13.2.2015)
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. ADC 16. RE 760.931. ART. 71, § 1º, DA LEI 8.666/93. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CULPA IN VIGILANDO. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. DESCABIMENTO DA RECLAMAÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. É inviável a reclamação quando o ato reclamado não possui aderência estrita ao paradigma apontado como afrontado. 2. Ao contrário do alegado, o ato impugnado não contraria as decisões proferidas na ADC 16 e no Tema 246 do ementário da repercussão geral (RE 760.931). 3. Não é cabível o manejo de reclamação para se obter o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 29373 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 6.11.2019).
    Pelo exposto, nos termos dos arts. 21, § 1º, e 161, parágrafo único, do RISTF, nego seguimento à reclamação, ficando prejudicado o pedido liminar.
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 3 de maio de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente