Tribunal: STF
Processo: Rcl 50855
Classe: Rcl
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-03
Data de publicação: 2021-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada pela Defensoria Pública da União (DPU) em face de acórdão do Tribunal Regional Federal (TRF) da 5ª Região, proferido nos Autos nº 0807689-51.2021.4.05.0000, que deu provimento a agravo de instrumento para determinar, em ação de reintegração de posse, a desocupação e demolição de três imóveis construídos irregularmente na faixa de domínio ao largo das linhas férreas localizadas no Km 412 + 270 da Linha Tronco Sul Recife, no Município de Quebrangulo/AL.



    2. A parte reclamante narra que a Ferrovia Transnordestina Logística S.A. (FTL) propôs, na 13ª Vara Federal da Seção Judiciária de Alagoas, ação objetivando a reintegração na posse de faixa de domínio da malha ferroviária, bem como a demolição dos imóveis ocupados pelas famílias dos ora assistidos, o Sr. José Cícero Paulino de Freitas e as Sras. Valdirene Araújo Leal Soares e Alzira Pereira dos Santos, construídos em suposta área não edificável ao longo de 15m (quinze metros) da ferrovia (art. 4º, III, da Lei no 6.766/79) - Autos nº 0808596-82.2021.4.05.8000. O pedido liminar foi indeferido pelo Juízo de primeira instância, ensejando a interposição de agravo de instrumento com pedido de atribuição de efeito suspensivo. Em cognição sumária, o Desembargador Relator do agravo deferiu medida liminar, determinando "a demolição dos imóveis construídos irregularmente em linha férrea, após a desocupação pelos réus/agravados". O Juízo de primeira instância determinou o cumprimento da decisão, intimando a parte ré para, no prazo de 90 (noventa dias), proceder à desocupação da área, sob pena de multa diária. No julgamento do mérito, a 2ª Turma do TRF da 5ª Região deu provimento ao agravo de instrumento, para determinar que "os agravados, às suas expensas, desfaçam as construções irregulares e removam, transportem e guardem os demais bens/pertencentes ali existentes".



    3. A parte reclamante informa que, ciente da ordem de despejo, apresentou Pedido de Regularização Fundiária Urbana ao Município de Quebrangulo, à Agência Nacional de Transportes e à parte beneficiária, pelo que sustenta que, até a resolução definitiva do Reurb, deveria a reintegração de posse ficar suspensa, nos termos do art. 31, § 8º da Lei 13.465/2017. 



    4. Na presente reclamação, alega-se afronta à medida cautelar por mim deferida na ADPF 828. Argumenta que moram na região afetada não somente os assistidos, mas, também, 555 famílias, com crianças, idosos, gestantes, pessoas com deficiência e adultos. Afirma que a comunidade está assentada próxima à ferrovia há mais de vinte anos, e que "o concreto que apaga os trilhos, o crescimento de vegetação nativa e a existência de entulhos sobre o que um dia já foi um trilho dão conta de que não se pode afirmar que naquela região existe verdadeiramente uma linha férrea em atividade", o que afasta a exigência de uma faixa de domínio e uma área não edificante "que limite a ocupação por questões de segurança". 



    5. Alega-se que a decisão de desocupação foi tomada “sem que um plano prévio de remoção ou reassentamento tenha sido determinado, em desrespeito ao estipulado na Resolução 10/2018 do Conselho Nacional de Direitos Humanos. Ressalta, ademais, que o caso em questão "proporcionará abertura de precedentes para desocupação/demolição em massa, e, ainda, sem planejamento ou fiscalização do procedimento de regularização urbana", tendo em conta que os trilhos da ferrovia cortam grande parte do Município, "sendo certo que tanto a área em domínio da ferrovia como área non aedificandi [...] abrangem nada mais do que 185 (cento e oitenta e cinco) imóveis". Assevera que o cumprimento da medida importará em aglomeração de pessoas em um mesmo espaço físico, e que, ainda mais preocupante é "a falta de amparo às pessoas removidas, que guardam vulnerabilidades variadas e agravadas para além da precariedade habitacional e da hipossuficiência econômica", o que se torna ainda mais preocupante "na atual circunstância epidemiológica".



    6. Relata a parte reclamante que a própria FTL, ao ser intimada para requer o que de direito em juízo, solicitou dilação de prazo de quinze dias, "sob o fundamento de risco a saúde da equipe em virtude do COVID-19", mas, diante da ausência de desocupação e demolição dos imóveis, solicitou, contraditoriamente, a intimação dos réus "para o fiel cumprimento do acórdão, aplicando-se de imediato multa diária por descumprimento". Requer, em caráter liminar, a suspensão dos efeitos das decisões reclamadas ou, subsidiariamente, a imediata suspensão do cumprimento da ordem de reintegração de posse até a apresentação de Plano Prévio de Remoção e Assentamento (PPRA) e até o julgamento definitivo do Procedimento Administrativo de Regularização Urbana Fundiária, formulado pela reclamante, "bem como sejam comprovadas as condições estabelecidas na ADPF 828/DF, com a efetiva reserva de vagas em centros de acolhida/abrigamento ou em outros locais que assegurem o direito à moradia adequada e propiciem a adoção de medidas de isolamento social“. Para demonstrar o perigo na demora, afirma que já se exauriu o prazo de 90 dias concedidos para o cumprimento da decisão reclamada, de modo que a qualquer momento poderá ser efetivada a reintegração da posse.



     



    7. Ao final, a parte reclamante postula pela procedência da presente reclamação para cassar em definitivo as decisões reclamadas ou determinar medida adequada à solução da controvérsia, nos termos da ADPF 828. 



    8. É o relatório. Decido o pedido liminar.



    9. Em 04.06.2021, deferi parcialmente a cautelar requerida na ADPF 828, a fim de evitar a violação aos direitos à moradia, à vida e à saúde por meio de remoções e desocupações coletivas. Naquela oportunidade, salientei que a crise instaurada pela pandemia exigiu, como estratégia de combate, o isolamento social, recomendando-se que as pessoas permanecessem em casa. A garantia do direito à moradia, nesse contexto, virou instrumento também para assegurar o direto à saúde. Salientei, ainda, que era preciso realizar um esforço acentuado para se evitar o aumento do número de desabrigados, razão pela qual se justificava a intervenção judicial. Desse modo, deferi parcialmente a medida cautelar estabelecendo os seguintes parâmetros:



    “i) com relação a ocupações anteriores à pandemia: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, medidas administrativas ou judiciais que resultem em despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse de natureza coletiva em imóveis que sirvam de moradia ou que representem área produtiva pelo trabalho individual ou familiar de populações vulneráveis, nos casos de ocupações anteriores a 20 de março de 2020, quando do início da vigência do estado de calamidade pública (Decreto Legislativo nº 6/2020); 



    ii) com relação a ocupações posteriores à pandemia: com relação às ocupações ocorridas após o marco temporal de 20 de março de 2020, referido acima, que sirvam de moradia para populações vulneráveis, o Poder Público poderá atuar a fim de evitar a sua consolidação, desde que as pessoas sejam levadas para abrigos públicos ou que de outra forma se assegure a elas moradia adequada; e 



    iii) com relação ao despejo liminar: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, a possibilidade de concessão de despejo liminar sumário, sem a audiência da parte contrária (art. 59, § 1º, da Lei nº 8.425/1991), nos casos de locações residenciais em que o locatário seja pessoa vulnerável, mantida a possibilidade da ação de despejo por falta de pagamento, com observância do rito normal e contraditório.



    2. Ficam ressalvadas da abrangência da presente cautelar as seguintes hipóteses:



    i) ocupações situadas em áreas de risco, suscetíveis à ocorrência de deslizamentos, inundações ou processos correlatos, mesmo que sejam anteriores ao estado de calamidade pública, nas quais a remoção poderá acontecer, respeitados os termos do art. 3º-B da Lei federal nº 12.340/2010;



    ii) situações em que a desocupação se mostre absolutamente necessária para o combate ao crime organizado – a exemplo de complexos habitacionais invadidos e dominados por facções criminosas – nas quais deve ser assegurada a realocação de pessoas vulneráveis que não estejam envolvidas na prática dos delitos;



    iii) a possibilidade de desintrusão de invasores em terras indígenas; e



     iv) posições jurídicas que tenham por fundamento leis locais mais favoráveis à tutela do direito à moradia, desde que compatíveis com a Constituição, e decisões judiciais anteriores que confiram maior grau de proteção a grupos vulneráveis específicos, casos em que a medida mais protetiva prevalece sobre a presente decisão” (Grifos acrescentados)



    10. Após, em outubro de 2021, foi editada a Lei no 14.216/2021, que suspendeu as ordens de remoção e despejo até 31.12.2021, apenas para imóveis urbanos. Em razão da proximidade do fim da vigência da norma, e considerando que a crise sanitária ainda não foi plenamente superada, deferi parcialmente a tutela provisória incidental requerida nos autos da ADPF 828, para (i) caso o Congresso Nacional não o faça, prorrogar o prazo da lei, por, no mínimo, mais três meses, a contar de seu termo final; e (ii) em relação aos imóveis situados em áreas rurais, prorrogar a medida cautelar até 31.03.2022 e determinar a observância dos parâmetros fixados na Lei nº 14.216/2021, mais favoráveis às populações vulneráveis do que a liminar dada anteriormente. Confira-se a ementa da decisão: 



     “Ementa : Direito Constitucional e Civil. Arguição de descumprimento de preceito Fundamental Direito à moradia e à saúde de pessoas vulneráveis no contexto da pandemia da Covid-19. Prorrogação da medida cautelar anteriormente deferida .



    1. Pedido de extensão da medida cautelar anteriormente deferida, pelo prazo de um ano, a fim de que se mantenha a suspensão de desocupações coletivas e despejos enquanto perdurarem os efeitos da crise sanitária da COVID-19.



    2. Após a concessão da medida cautelar, foi editada a Lei nº 14.216/2021, que determinou a suspensão das ordens de desocupação e despejo até 31.12.2021. A lei foi mais favorável às populações vulneráveis na maior parte de sua disciplina, exceto na parte em que restringe seu âmbito de incidência a áreas urbanas.



    3. Tendo em vista a superveniência da lei, os critérios legais devem prevalecer sobre os termos da medida cautelar, na parte em que ela prevê critérios mais favoráveis para pessoas em situação de vulnerabilidade.



    4. No tocante aos imóveis situados em áreas rurais, há uma omissão inconstitucional por parte do legislador, tendo em vista que não há critério razoável para proteger aqueles que estão em área urbana e deixar de proteger quem se encontra em área rural. Por isso, nessa parte, prorrogo a vigência da medida cautelar até 31.03.2022 e determino que a suspensão das ordens de desocupação e despejo devem seguir os parâmetros fixados na Lei nº 14.216/2021.



    5. Faço apelo ao legislador, a fim de que prorrogue a vigência do prazo de suspensão das ordens de desocupação e despejo por, no mínimo, mais três meses, a contar do prazo fixado na Lei nº 14.216/2021, tendo em vista que os efeitos da pandemia ainda persistem.



    6. Caso não venha a ser deliberada a prorrogação pelo Congresso Nacional ou até que isso ocorra, concedo a medida cautelar incidental, a fim de que a suspensão determinada na Lei nº 14.216/2021 siga vigente até 31.03.2022.“



    11. No caso em análise, foi determinada a desocupação e demolição de construções realizadas dentro de faixa non aedificandi de ferrovia federal. A decisão foi proferida no julgamento de agravo de instrumento interposto contra o indeferimento de tutela de urgência pleiteada em ação de reintegração de posse. Transcrevo a ementa do julgado:



    “ADMINISTRATIVO E CIVIL. VIA FÉRREA. EDIFICAÇÃO EM ÁREA NON AEDIFICANDI E EM FAIXA DE DOMÍNIO. DESOCUPAÇÃO. DEMOLIÇÃO. STATUS QUO ANTE. ÔNUS DOS OCUPANTES. CABIMENTO.



    1. Agravo de instrumento interposto por FERROVIA TRANSNORDESTINA LOGÍSTICA S.A. - FTL em face de decisão que, nos autos de ação de reintegração de posse, indeferiu a tutela de urgência pleiteada, consistente na imediata reintegração de posse da área esbulhada, determinando-se, ainda, a desocupação dos imóveis ferroviários, bem como da faixa de domínio e da área non aedificandi, com a consequente retirada da ocupação realizada (ônus a ser suportado pelos promovidos) e restituição da referida área ao estado anterior.



    2. Sustenta a agravante, em síntese, que: a) a partir de inspeção realizada no local do esbulho, se comprova a invasão dos limites impostos pela legislação relativos à área non aedificandi, sendo certo que é nítida e perigosa a proximidade das construções em questão, quase que junto aos trilhos; b) acostou aos autos provas suficientes para comprovar que o esbulho ocorreu a menos de ano e dia; c) sendo o bem esbulhado de caráter público, a posse deste trata-se de mera detenção; d) o Decreto nº 7.929/2013 previu que a faixa de domínio ao largo das linhas férreas seria de 15 (quinze) metros de cada lado do eixo da via; e) para além da faixa de domínio, o art. 4º, III, da Lei n. 6.766/79, criou uma área não-edificável ao longo de 15m (quinze metros) da propriedade ferroviária; f) dos relatórios e fotografias anexos, é notória a invasão a faixa de domínio, estando tais construções a uma distância ínfima dos trilhos, em hialina afronta aos direitos possessórios da ora peticionante, que opera no local serviço de transporte ferroviário de cargas, bem como ao arrepio das determinações de segurança necessárias ao local.



    3. Decisão deferindo o pedido liminar, contra a qual a agravante interpôs embargos de declaração e a DPU interpôs agravo interno.



    4. Nos termos do artigo 4º, inciso III, da Lei 6.766/1979, não são edificáveis as áreas com quinze metros de largura ao longo das ferrovias.



    5. Em face da disposição acima, bem como do teor do art. 99, inciso II, do art. 100 e do art. 102, todos do Código Civil, observa-se, com base no exame dos documentos probatórios colacionados aos autos originários, que as construções realizadas estão dentro da faixa de domínio/faixa non aedificandi da ferrovia federal (o que já foi, inclusive, reconhecido pelo Magistrado a quo), não sendo admissível, assim, sua retenção pelos recorridos, devendo ser imposta a desocupação e a demolição dos referidos bens.



    6. Tratando-se de área pública ocupada irregularmente, que não pode ser reconhecida como posse, mas como mera detenção, sendo, ainda, patente o perigo das edificações na faixa de segurança para o funcionamento da ferrovia, apresenta-se irrelevante a data destes, impondo-se a reintegração da posse na área.



    7. No que se refere ao pleito da FTL, colhe-se dos autos a informação de que os bens em questão são 3 imóveis, extremamente próximos dos trilhos (4 metros de distância), de maneira que, constatada a ocupação irregular do bem público de uso especial em comento, imputar a cada um dos réus a responsabilidade pelos custos da demolição (desfazimento das construções e remoção dos entulhos/coisas) não constitui atribuição de ônus excessivo.



    8. Nesse passo, cabe a cada um dos ocupantes irregulares, às suas expensas, reintegrar o imóvel ao seu titular no seu "status quo ante", qual seja, procedendo não só à desocupação, bem como custeando a demolição das construções irregulares, eventual transporte/guarda de bens móveis de sua propriedade.



    9. Nesse sentido: TRF5, 4ª T., PJE 0000599-82.2011.4.05.8307, Rel. Des. Federal Manoel de Oliveira Erhardt, Data de Assinatura: 09/05/2019; TRF5, 2ª T., PJE 0800580-19.2015.4.05.8302, Rel. Des. Federal Convocado Leonardo Augusto Nunes Coutinho, Data da assinatura: 31/01/2019; TRF5, 2ª T., PJE 08098105720164058300, Rel. Des. Federal Leonardo Carvalho, Data de assinatura: 02/12/2019.



    10. No que se refere à função social da propriedade (constitucionalmente assegurada e/ou prevista em convenções internacionais), tem-se que esta há de ser legalmente amparada, não podendo existir à margem do ordenamento jurídico, de maneira que, no caso em tela, em que consta que se trata de ocupação irregular de área pública, sua invocação assume feição política, escapando do crivo judicial. Precedentes da Segunda Turma desta Corte Regional: PJE 08158834520184050000, Rel. Des. Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, j. 21/10/2019; PJE 08020043420194050000, Rel. Des. Federal Frederico Dantas (Convocado), j. 04/07/2019.



    11. Nesse cenário, argumentos como a preservação da função social da propriedade e do direito ao trabalho, como corolário da dignidade humana, não podem ser invocados para lastrear a irregularidade da construção e o esbulho perpetrado, em que pese o contexto social que se insere.



    12. É digno de registro o fato de que a inovação trazida pela Lei 13.913/2019 (que alterou a Lei 6.766/1979, para assegurar o direito de permanência de edificações na faixa não edificável contígua às faixas de domínio público de rodovias e para possibilitar a redução da extensão dessa faixa não edificável por lei municipal ou distrital) diz respeito apenas a rodovias, sendo certo que, quanto à faixa de domínio de ferrovias, continua sendo obrigatória a reserva de faixa não edificável de, no mínimo, 15 metros de cada lado (v. inciso III-A, do art. 4º, da Lei 6.766/1979, com a redação dada pela 13.913/2019).



    13. Outrossim, resta comprovado, também, o receio de dano irreparável, haja vista que a localização da ocupação coloca em risco, inclusive de morte, os usuários da ferrovia e os próprios réus.



    14. Agravo de instrumento provido, para determinar que os agravados, às suas expensas, desfaçam as construções irregulares e removam, transportem e guardem os demais bens/pertences ali existentes. Agravo interno e embargos de declaração prejudicados.” (grifos no original)



    12 A controvérsia, na origem, envolve apenas três imóveis, o que, a princípio, não configuraria posse coletiva, afastando a aplicação do paradigma suscitado. Não obstante, há documentos nos autos que indicam a existência de outros imóveis na mesma situação. Segundo informa a inicial, com base em mapa realizado pela Defesa Civil Municipal, a faixa non aedificandi da ferrovia conta com cerca de cento e oitenta e cinco imóveis, que, em sua maioria, possuem finalidade de moradia. Desse modo, a forma como proposta a ação de reintegração de posse, pretendendo-se descaracterizar a desocupação de posse de natureza coletiva, configuraria meio de burlar a aplicação da ordem de suspensão determinada na ADPF 828 e, agora, na Lei nº 14.216/2021.



    13. Ademais, a existência de um número tão elevado de imóveis construídos em área que, como demonstrado, ocupa grande parte do Município de Quebrangulo, sugere tratar-se, em verdade, de situação antiga de ocupação de área pública na qual se instalaram inúmeras famílias e onde fixaram suas residências. Depreende-se dos autos que a omissão das autoridades públicas envolvidas permitiu a consolidação de situação que, nesse momento, representa grave problema social a demandar cautela do Poder Judiciário na solução da controvérsia. 



    14. Nesse contexto, a alusão ao fato de que “a localização da ocupação coloca em risco, inclusive de morte, os usuários da ferrovia e os próprios réus”, sem demonstração específica de risco iminente para uma situação que perdura por tantos anos, não é suficiente para enquadrar a hipótese dos autos na situação de excepcionalidade prevista no paradigma, que justificaria a desocupação coletiva - ainda mais quando se trata de medida determinada como tutela de urgência. Além disso, o órgão reclamado não condicionou o cumprimento da decisão ao realocamento em moradia adequada ou estabeleceu medida assistencial aos assistidos que serão removidos de suas moradias no período da pandemia.



    15. Por fim, verifico que a situação dos autos parece atender aos parâmetros fixados pela Lei nº 14.216/2021, que, prevê, em seu art. 2º, que ficam “suspensos até 31 de dezembro de 2021 os efeitos de atos ou decisões judiciais, extrajudiciais ou administrativos, editados ou proferidos desde a vigência do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, até 1 (um) ano após o seu término, que imponham a desocupação ou a remoção forçada coletiva de imóvel privado ou público, exclusivamente urbano, que sirva de moradia ou que represente área produtiva pelo trabalho individual ou familiar”. 



    16. Assim, ao menos em juízo de cognição sumária, próprio das liminares, compreendo que, no caso, há fumus boni iuris nas alegações da reclamante. Da mesma forma, há perigo na demora, tendo em conta o exaurimento do prazo de noventa dias concedido para a desocupação da área, e a possibilidade de ocorrência de dano irreparável, dada a irreversibilidade da medida deferida pelo órgão reclamado.



    17. Diante do exposto, com base do art. 932, II, do CPC/2015, defiro o pedido cautelar, para suspender o efeito da decisão reclamada (Autos nº 0807689-51.2021.4.05.0000) até o julgamento definitivo da presente reclamação.



    18. Notifique-se a autoridade reclamada para (i) prestar as informações e (ii) intimar a parte beneficiária do ato reclamado acerca dessa decisão, para que, querendo, impugne o pedido, nos autos da presente reclamação.



    19. Após, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se. Comunique-se



          Brasília, 03 de dezembro de 2021.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Relator