Tribunal: STF
Processo: ADI 6280
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-16
Data de publicação: 2021-03-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E LEIS ORÇAMENTÁRIAS DO PARANÁ. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. 
Relatório
    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada em 9.12.2019 pela Confederação Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis – Cobrapol, objetivando a declaração de inconstitucionalidade das seguintes normas paranaenses: §§ 10 e 11 do art. 133 da Constituição do Paraná; arts. 7º, 17 e 19 da Lei n. 18.178/2014; art. 28 da Lei n. 18.409/2014; art. 7º e als. a, b e c do inc. VIII do art. 17 da Lei n. 18.532/2015; § 3º do inc. II do art. 3º do Anexo VI da Lei n. 18.660/2015; caput e parágrafo único do art. 14 e Anexos da Lei n. 18.907/2019; art. 18 e Anexos II, III e V das Vinculações da Lei n. 18.948/2016; caput e parágrafo único do art. 14, inc. I do art. 19 e Anexo da Lei n. 19.090/2017; arts. 17 e 21 e Anexo III da Lei n. 18.397/2017; caput e parágrafo único do art. 18, inc. I do art. 23 e Anexo da Lei n. 19.593/2018; Anexo III da Lei n. 19.766/2018; parágrafo único do art. 17 e arts. 23, 25 e 26 da Lei n. 19.883/2019; inc. X do art. 3º da Lei n. 15.942/2008; e inc. II do art. 3º da Lei n. 12.241/1998.
    2. A autora sustenta que, pelos dispositivos impugnados da Constituição do Paraná e das leis orçamentárias estaduais de 2015 a 2019, teria sido contrariado o princípio da não afetação dos impostos previsto no inc. IV do art. 167 da Constituição da República. Argumenta que “as dotações orçamentárias dos Poderes devem ser fixadas em valores monetários certos, jamais em percentuais sobre as receitas”.
    Assevera que “as normas impugnadas vinculam receitas de impostos aos Poderes Legislativo e Judiciário e ao Ministério Público, em total contrariedade ao que prescreve o art. 167, IV, da Carta Magna de 1988”. 
    Enfatiza que, “quando a Constituição Federal autoriza que os tribunais elaborem suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias (CF/88, art. 99, §1º), de maneira nenhuma está a permitir a fixação de tais limites em ‘percentuais da receita’, como determinado pela Constituição do Estado do Paraná, em seu art. 133, §§ 10 e 11”. 
    Anota que, nas normas das leis de diretrizes orçamentárias do Paraná de 2014 a 2019, teriam sido fixados “os limites a serem destinados aos Poderes e ao Ministério Público em percentuais incidentes sobre a ‘Receita Geral do Tesouro Estadual’, composta, na sua quase integralidade, da arrecadação de impostos”, em alegada afronta ao inc. IV do art. 167 da Constituição da República. 
    Observa que o princípio da não vinculação da receita de impostos também teria sido contrariado pelas Leis ns. 12.241/1998 e 15.942/2008, pelas quais teriam sido criados, respectivamente, o Fundo Especial do Ministério Público e o Fundo da Justiça. 
    3. Requer
    “(...) a suspensão imediata dos dispositivos legais, previstos nos art. 18, caput e seu parágrafo único, art. 23, I, da Lei nº 19.593, de 12 de julho de 2018 e anexo (Lei de Diretrizes Orçamentárias – Exercício 2019); do Anexo III – orçamento dos Poderes, da Lei 19.766 de 17 de dezembro de 2018 (Lei orçamentária Anual – Exercício 2019); art. 17 e parágrafo único, art. 23, art. 25 e art. 26 da Lei 19.883/2019 de (Lei de Diretrizes Orçamentárias – Exercício 2020), que autorizam os repasses a Assembleia Legislativa, Tribunal de Contas, Ministério Público e Poder Judiciário, nos percentuais estipulados pelas lei vigentes, os quais são impugnados nesta ação até seu julgamento definitivo; (...)
    Imediata suspensão dos efeitos das leis Lei n. 15.942, de 03 de setembro de 2008 do Estado do Paraná (institui o Fundo da Justiça), e artigo 3º, II, da Lei n. 12.241, de 28 de julho de 1998 do Estado do Paraná (institui o Fundo Especial do Ministério Público); Em razão do disposto no art. 56 da Lei nº 4320/64, a imediata devolução aos cofres do Tesouro do Estado do total dos valores, capital e rendimentos, que se encontram nos fundos do Poder Judiciário e do Ministério Público; Caso não seja determinada a imediata devolução dos valores existentes nos fundos que sejam nomeados interventores judiciais para a administração, sendo vedada a gestão e uso dos referidos recursos até a devida restituição ao Tesouro do Estado do Paraná; vedar a transferência de recursos financeiros, do exercício financeiro 2019, que estiverem à disposição do Ministério Público e do Poder Judiciário para seus fundos respectivos”.
    No mérito, pede a declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados.
    4. Em decisão de 17.12.2019, adotei o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999. 
    5. O Governador do Paraná, em informações de 20.1.2020, defendeu a extinção da ação, apontando que “a COBRAPOL carece de pertinência temática, já que as normas supostamente inconstitucionais não disciplinam qualquer aspecto da relação entre policiais e Estado do Paraná, não havendo liame direto com as atribuições, a remuneração, as prerrogativas ou quaisquer direitos dos policiais civis”. Acrescenta que “as diversas leis orçamentárias mencionadas pela Requerente, que regulam os exercícios de 2015 a 2019, já exauriram seus efeitos, sendo absolutamente inútil eventual declaração de inconstitucionalidade”. 
    6. Em suas informações, a Assembleia Legislativa do Paraná requereu “a extinção da ação por ausência de pertinência temática e, na eventualidade de superação da preliminar que, pela inexistência de qualquer violação ou ofensa às normas constitucionais, (…) seja julgada totalmente improcedente”.
    7. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, se superado o óbice, pelo parcial deferimento da medida cautelar:
    “Financeiro. Dispositivos da Constituição Estadual e da legislação do Estado do Paraná, que dispõem sobre as despesas dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público e que destinam a Fundos Especiais do Poder Judiciário e do Ministério Público os saldos financeiros de seus orçamentos. Preliminares. Ilegitimidade ativa. Impossibilidade de controle de normas com eficácia exaurida. Inadequação da via eleita e prejuízo em relação ao pedido de suspensão do trâmite de projeto de lei orçamentária. Inépcia da petição inicial em relação aos artigos 23, 25 e 26 da Lei estadual nº 19.883/2019. Mérito. De acordo com o princípio da universalidade, a estimativa de todas as despesas e receitas devem estar previstas nominalmente na lei de diretrizes orçamentárias. A União, ao exercer sua competência legislativa para dispor sobre normas gerais em direito financeiro, reforçou o referido princípio. Disposição da Constituição Estadual que permite a fixação de despesas de Poderes e órgãos autônomos em percentual da receita afronta tanto a competência legislativa da União, quanto a regra contida no artigo 167, inciso IV, da Constituição Federal, que veda a vinculação de receita de impostos. A instituição de Fundos Especiais, aos quais se transfere automaticamente a sobra orçamentária, viola as atribuições dos Poderes Executivo e Legislativo para propor e aprovar as leis orçamentárias. Manifestação pelo não conhecimento da presente ação direta e, quanto ao pedido de medida cautelar, pelo seu parcial deferimento”. 
    8. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento da ação em parecer com a seguinte ementa:
    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NORMAS ORÇAMENTÁRIAS DO ESTADO DO PARANÁ. VINCULAÇÃO DE RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS. ILEGITIMIDADE ATIVA. AUSÊNCIA DA NECESSÁRIA CORRELAÇÃO ENTRE OS OBJETIVOS INSTITUCIONAIS DA REQUERENTE E O CONTEÚDO MATERIAL DAS NORMAS QUESTIONADAS. INSUFICIÊNCIA DE MERO INTERESSE GERAL DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO. FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. 1. Instauração de controle concentrado por confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional demanda demonstração inequívoca da afinidade entre seus objetivos institucionais e o conteúdo material da norma questionada. 2. Interesse de caráter geral, meramente econômico, configura liame indireto ou mediato, o qual não atende ao requisito da pertinência temática. Precedentes. Parecer pelo não conhecimento da ação, ficando prejudicada a análise da medida cautelar postulada”. 
    9. Ministério Público do Paraná, Sindicato das Classes Policiais Civis – Sinclapol, Sindicato dos Policiais Civis de Londrina e Região – Sindipol e Comissão de Direitos Humanos Irmãos Naves postularam o ingresso na ação na qualidade de amici curiae.
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    10. A análise dos elementos trazidos aos autos conduz ao não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade pela falta de pertinência temática entre os fins estatutários da autora e o objeto da ação.
    No inc. IX do art. 103 da Constituição da República figuram como legitimadas para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade a “confederação sindical ou a entidade de classe de âmbito nacional”. 
    Do cotejo entre os objetivos institucionais da autora e as normas questionadas não é possível extrair vínculo jurídico determinante, direto e objetivo, no caso, para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade.
    Pelo art. 3º de seu estatuto social, a Confederação Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis – Cobrapol “é entidade sindical de instância máxima, representativa da categoria dos trabalhadores policiais civis” e tem como finalidades (art. 4º do Estatuto):
    “a) Organizar, unificar, coordenar, defender, representar e encaminhar as lutas da categoria polícia civil, a nível nacional, preservando os interesses setoriais.
    b) Unir todos os servidores na luta em defesa de seus interesses e reivindicações imediatas e futuras, no plano econômico social, cultural e político.
    c) Garantir o avanço organizativo e político da categoria;
    d) Fortalecer as entidades filiadas, respeitando sua autonomia, bem como incentivar a sindicalização e a organização de sindicatos e federações na forma da lei;
    e) Desenvolver atividades e iniciativas na busca de soluções para os problemas dos servidores, tendo em vista a melhoria de suas condições de trabalho e de vida, agindo sempre na defesa dos interesses populares, e aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência;
    f) Promover ampla e ativa solidariedade com as demais categorias de trabalhadores, buscando elevar seu grau de unidade, tanto em nível nacional quanto internacional, e prestar apoio e solidariedade aos povos do mundo inteiro que lutam contra a exploração do homem pelo homem;
    g) Apoiar todas as iniciativas dos trabalhadores(as) e dos movimentos populares que visem a melhoria e a elevação das condições de vida do povo brasileiro;
    h) Incentivar o aprimoramento cultural, intelectual e profissional da categoria polícia civil;
    i) Manter contatos, intercâmbios, acordos, convênios e projetos com entidades sindicais ou não em todos os níveis, preservando os princípios da autonomia e independência da confederação;
    j) Promover congressos, seminários, plenárias, encontros, reuniões e outros eventos para aumentar o nível de organização e conscientização da categoria, assim como participar dos fóruns e eventos de interesse dos servidores e da população usuária dos serviços públicos no Brasil; 
    k) Implementar a formação política e sindical de novas lideranças e dirigentes da categoria;
    l) Representar perante os Governos Federal, Estadual e Municipal e as autoridades do Poder Judiciário e do Legislativo os interesses da categoria;
    m) Lutar pela autonomia e unicidade sindical”. 
    11. Pela presente ação direta são impugnados dispositivos da Constituição do Paraná e de leis daquele Estado nos quais versada disciplina sobre orçamento dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público. 
    Não há o objeto específico que legitimaria a atuação processual da Confederação Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis – Cobrapol no ajuizamento de ação direta para o questionamento de normas orçamentárias do Paraná, pois a entidade tem por finalidade a defesa de interesses de policiais civis e aqueles que lhes são consectários. 
    12. A ausência de pertinência temática é destacada nas informações do Governador do Paraná: 
    “(...) não se vislumbra qualquer direito que exsurja aos policiais civis se as normas impugnadas forem declaradas inconstitucionais, já que tais normas não disciplinam aspecto algum do vínculo que eles possuem com o Estado do Paraná. Ainda que, por hipótese, admita-se a existência de uma relação entre os percentuais de repasse dos Poderes e os direitos dos policiais civis, essa relação seria indireta. Nesse ponto, a jurisprudência do STF não vislumbra pertinência temática quando o liame, ainda que existente, é apenas indireto”. 
    13. A Advocacia-Geral da União também ressalta que “o alegado liame entre a declaração de inconstitucionalidade das leis e a efetiva ocorrência de reajuste aos policiais civis (ou a qualquer outra categoria) – além de não ser automático, por depender de lei de iniciativa do Poder Executivo – é meramente indireto. Tal circunstância, conforme tem decidido essa Suprema Corte, descaracteriza a pertinência temática necessária à instauração do controle concentrado de constitucionalidade pelas entidades de classe”. 
    14. A Procuradoria-Geral da República pontua em seu parecer:
    “O objeto institucional da COBRAPOL relaciona-se com a representação, a defesa e a coordenação de interesses de policiais civis, consoante se depreende de seu estatuto social (peça 3). As normas impugnadas na ação sub oculi, todavia, não disciplinam o exercício da atividade policial. Veiculam regramentos acerca da organização orçamentária no Estado do Paraná, em especial no tocante aos recursos eventualmente destinados ao Poder Judiciário e Ministério Público da mencionada unidade federativa. A requerente fundamenta a existência de pertinência temática nos impactos negativos produzidos sobre a categoria profissional por ela representada, argumentando que ‘[...] vem sofrendo com a falta do justo pagamento das correções inflacionárias em detrimento da oportunidade legislativa concedida a Assembleia Legislativa, Poder Judiciário, Ministério Público e Tribunal de Contas do Estado’ (p. 4 da inicial). Ocorre que os efeitos eventualmente produzidos pelos dispositivos normativos atacados no setor em questão dar-se-iam apenas de modo reflexo ou indireto, sendo de natureza meramente econômica. A pertinência temática, contudo, exige relação direta e imediata entre os interesses da categoria representada pela entidade requerente e o conteúdo da norma que se afirma inconstitucional. O liame indireto ou mediato não atende ao requisito”. 
    15. A jurisprudência deste Supremo Tribunal somente reconhece a legitimidade ativa das confederações sindicais e entidades de classe nacionais para o ajuizamento de ação de controle abstrato se “existente nexo de afinidade entre os seus objetivos institucionais e o conteúdo material dos textos normativos impugnados” (ADI n. 4.190-MC-REF/RJ, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 11.6.2010). Confiram-se os precedentes a seguir:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 12.529/2011. ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA DE ÓRGÃOS DO CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA DA CONCORRÊNCIA - CADE. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA – CNI. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. LIAME INDIRETO. INSUFICIÊNCIA DE MERO INTERESSE DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais em ações de controle concentrado, a existência de correlação direta entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que cuidaram de disciplinar a atuação administrativa de órgãos do Conselho Administrativo de Defesa da Concorrência - CADE, e os objetivos institucionais perseguidos pela requerente (CNI), voltados, especificamente, para a proteção dos interesses das empresas industriais. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 3. A mera potencialidade geral de dano, de caráter econômico-financeiro, não é suficiente para estabelecer a relação de pertinência temática entre os objetivos estatutários da agravante e as normas impugnadas. Precedentes: ADI 1.157 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJ de 17/11/2006. 4. Agravo Regimental conhecido e não provido” (ADI n. 4.474 AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 2.2.2018).
    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Legitimidade ativa para oferecimento de representação de inconstitucionalidade. Pertinência temática. Reconhecimento. Inteligência da norma do art. 230, § 2º, da Constituição Federal. 1. Esta Corte firmou entendimento no sentido de que as entidades de classe e as confederações sindicais somente poderão lançar mão das ações de controle concentrado quando tiverem em mira normas jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da classe que representam. 2. O acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que assegura a gratuidade em transportes públicos urbanos aos cidadãos que possuem mais de sessenta e cinco anos de idade. 3. Agravo regimental não provido” (AI n. 704.192-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 21.6.2012).
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL (CSPB) - AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’ POR FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA - INSUFICIÊNCIA, PARA TAL EFEITO, DA MERA EXISTÊNCIA DE INTERESSE DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO - HIPÓTESE DE INCOGNOSCIBILIDADE - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. - O requisito da pertinência temática - que se traduz na relação de congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato - foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria legitimidade ativa ‘ad causam’ para efeito de instauração do processo objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade. Precedentes” (ADI n. 1.157/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ 17.11.2006).
    “AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ENTIDADE SINDICAL. LEGITIMAÇÃO ATIVA ESPECIAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O CONTEÚDO DO ATO IMPUGNADO E A FINALIDADE INSTITUCIONAL DA ENTIDADE SINDICAL. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. À falta de estreita relação entre o objeto do controle e os interesses específicos da classe profissional representada, delimitadores dos seus objetivos institucionais, resulta carecedora da ação a confederação sindical autora, por ilegitimidade ad causam. Agravo regimental conhecido e não provido” (ADI n. 5.023-AgR/MT, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJ 6.11.2014).
    “Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Confederação sindical. Pertinência temática. Ausência. Ilegitimidade ativa. 1. A jurisprudência do STF é firme no sentido de se exigir, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais para as ações de controle concentrado, a existência de correlação entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que dizem respeito à concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS, e os objetivos institucionais perseguidos pela autora, que estão voltados, em suma, para entidades sindicais e trabalhadores inorganizados em sindicatos nas indústrias metalúrgicas, mecânicas e de material elétrico, eletrônico e de informática. Ademais, os interesses por ela abrangidos não são atingidos de maneira direta pelos dispositivos questionados. Precedentes da Corte no mesmo sentido. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 4.722-AgR/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 15.2.2017).
    “LEGITIMIDADE UNIVERSAL – ASSOCIAÇÃO DE MAGISTRADOS. As associações de magistrados não gozam da legitimidade universal para o processo objetivo, devendo ser demonstrada a pertinência temática. LEGITIMIDADE – EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA – DISCIPLINA – ASSOCIAÇÃO DE MAGISTRADOS. As associações de magistrados não têm legitimidade ativa quanto a processo objetivo a envolver normas relativas à execução contra a Fazenda, porque ausente a pertinência temática” (ADI n. 4.400/DF, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 3.10.2013).
    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Confederação dos Servidores Públicos do Brasil e Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. Ausência de pertinência temática. 1. Não há pertinência temática entre o objeto social da Confederação Nacional dos Servidores Públicos do Brasil, que se volta à defesa dos interesses dos servidores públicos civis, e os dispositivos impugnados, que versam sobre o regime de arrecadação denominado de "Simples Nacional". 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 3.906-AgR/DF, Relator o Ministro Menezes Direito, Plenário, DJ 5.9.2008).
    Assim também, por exemplo: ADI n. 1.194/DF, Relator o Ministro Maurício Corrêa, do qual fui redatora para o acórdão, Plenário, DJ 11.9.2009; ADI n. 4.146-AgR/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 3.4.2019; ADI n. 5.844-AgR/DF, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 11.3.2019; ADI n. 5.837-AgR/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJ 17.10.2018; ADI n. 5.757-AgR/DF, Relator o Ministro Roberto Barroso, Plenário, DJe 27.8.2018; e ADI n. 1.508-MC/RJ, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 29.11.1996.
    16. Pelo exposto, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 16 de março de 2021.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora