Tribunal: STF
Processo: ARE 1301214
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-05
Data de publicação: 2021-03-05

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:  Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado (eDOC 5):
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. OBRIGATORIEDADE DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DE NOMEAR SERVIDORES EFETIVOS PARA OS CARGOS DE PRESIDENTE DO INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA E DE SAÚDE DOS SERVIDORES PÚBLICOS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO. VÍCIO FORMAL. PREQUESTIONAMENTO. 
    1. É da competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal a deflagração de processo legislativo que trate das matérias elencadas no artigo 77 e seus incisos da Constituição Estadual. Precedentes do TJGO. 
    2. Uma vez que o conteúdo normativo do diploma legislativo impugnado versa a obrigatoriedade do Prefeito Municipal nomear servidores efetivos do quadro de pessoal da Prefeitura Municipal de Goiânia para os cargos de Presidente dos Institutos de Previdência e de Saúde, é forçoso convir que a iniciativa de lei deve observar o artigo 20, § 1º, inciso II, alínea b e o artigo 77, incisos I, II, V e VI, da Constituição Estadual. 
    3. Comprovado que o processo legislativo que resultou na edição da Emenda à Lei Orgânica municipal nº 076/2017 foi deflagrado por proposta de um terço dos parlamentares, impõe-se concluir que houve violação da cláusula de reserva de iniciativa do processo legislativo. 
    4. O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, consubstanciando-se em inconstitucionalidade formal, apta a atingir a própria integridade do ato legislativo editado. 
    5. Desnecessário que o julgador se manifeste expressamente sobre cada argumento aduzido pelas partes, pois, entre as funções desta Corte, não se inclui a de órgão consultivo. 
    AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 
    Não foram opostos embargos de declaração. 
    No recurso extraordinário, interposto com base no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao art. 61, §1º, a, da Constituição da República.
    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que as regras do processo legislativo ordinário não se aplicam à Emenda à Lei Orgânica, hipótese dos autos, a qual estaria submetida apenas às regras aplicáveis às emendas constitucionais, não havendo falar, portanto, em vício de iniciativa.
    Alega que o artigo 84, inciso I, da Constituição Federal se refere apenas aos dirigentes de órgãos da Administração Direta e que a alteração promovida na lei orgânica não retirou a competência privativa do Prefeito para nomear e exonerar dirigentes daqueles órgãos.
    Por fim, afirma que “a finalidade de se estabelecer a obrigatoriedade de nomear servidores efetivos do quadro de pessoal da Prefeitura para os cargos de Presidente do GOIANIAPREV e do IMAS foi exatamente para cumprir os princípios da moralidade e eficiência” (eDOC 8, p.13). 
    O Tribunal de origem inadmitiu o extraordinário por ausência de indicação da hipótese constitucional de cabimento do recurso interposto (eDOC 14).
    É o relatório. Decido.
    A irresignação não merece prosperar.
    Inicialmente, colho do voto condutor do acórdão recorrido os seguintes fragmentos (eDOC 4, p. 4): 
    “Na hipótese em exame, dado o conteúdo normativo do diploma legislativo impugnado, que versa sobre a obrigatoriedade do Prefeito Municipal de nomear para os cargos de Presidente Instituto de Previdência e do Instituto de Saúde dos Servidores Públicos Municipais servidores efetivos do quadro de pessoal da Prefeitura de Goiânia, é forçoso convir que essa temática diz respeito inegavelmente ao funcionamento dos órgãos da administração municipal e à forma de provimento de cargos municipais. 
    Aqui, cumpre salientar que embora o PREFEITO DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA alegue que o texto combatido é originário do projeto de lei de autoria do Vereador GCM Romário Policarpo, nota-se que a iniciativa partiu de mais de um terço dos parlamentares municipais, conforme consta no evento n° 61, p. 180/182. 
    Contudo, a reserva de iniciativa se aplica, também, aos projetos de emenda à lei orgânica, consoante se nota nos seguintes julgados (...)”
    Com efeito, conforme consignado na decisão agravada, o entendimento desta Corte é de que as emendas às Constituições Estaduais que tratam das matérias previstas no inc. II do § 1º do art. 61, da Constituição da República, devem obedecer à reserva de iniciativa do modelo federal, conforme os seguintes precedentes: 
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA  AD REFERENDUM.  CONVERSÃO DO JULGAMENTO DA CAUTELAR EM DEFINITIVO DE MÉRITO. ART. 99 DA CONSTITUIÇÃO DE RONDÔNIA, ALTERADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 80, DE 22.8.2012. PROCESSO DE ESCOLHA DO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA. RESTRIÇÃO AOS MEMBROS VITALÍCIOS. POSSIBILIDADE DE ESCOLHA EM UM ÚNICO TURNO E SEM FORMAÇÃO DE LISTA TRÍPLICE. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADA PROCEDENTE.
    1. Proposta de conversão de referendo de medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, considerando a não complexidade da questão de direito em discussão e a instrução dos autos, nos termos do art. 12 da Lei n. 9.868/1999. Precedentes.
    2. São formalmente inconstitucionais emendas às Constituições estaduais por inobservância da cláusula de reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar processo legislativo das matérias previstas no inc. II do § 1º do art. 61 da Constituição da República, de reprodução obrigatória pelas Constituições dos estados-membros. Precedentes.
    3. Na norma editada pelo poder constituinte reformador estadual se alterou o processo de escolha do Procurador-Geral de Justiça, em discordância com o § 3º do art. 128 da Constituição da República e com as normas gerais estabelecidas na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público n. 8.625/1993.
    4. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgada procedente para declarar inconstitucionais as expressões   vitalícios, em único turno e que gozem de vitaliciedade  , previstas no art. 99 da Constituição de Rondônia, alterado pela Emenda Constitucional estadual n. 80, de 22.8.2012, e conferir interpretação conforme à referida norma para se ler:   a nomeação do Procurador-Geral de Justiça deve ser feita pelo Governador do Estado, com base em lista tríplice encaminhada com o nome de integrantes da carreira  , nos termos do § 3º do art. 128 da Constituição da República. (ADI 5653, Relator(a): Min. CARMÉN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 13/09/2019. DJe-211 DIVULG 26-09-2019 PUBLIC 27-09- 2019) 
    AÇÃO DIRETA DE CONSTITUCIONALIDADE. ART. 47, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA BAHIA. ADITAMENTO À INICIAL. ANEXO IX, REFERIDO NOS ARTS. 1º E 2º DA LEI ESTADUAL Nº 10.558/2007. DETERMINAÇÃO AO LEGISLADOR DE OBSERVÂNCIA DE ISONOMIA REMUNERATÓRIA ENTRE POLICIAIS CIVIS E POLICIAIS MILITARES. BURLA À INICIATIVA LEGISLATIVA DO PODER EXECUTIVO, INVIÁVEL INCLUSIVE NO EXERCÍCIO DO PODER CONSTITUINTE DERIVADO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, POR AFRONTA AO ART. 61, § 1º, II, A. VINCULAÇÃO ENTRE ESPÉCIES REMUNERATÓRIAS VEDADA PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL, POR VIOLAÇÃO DO ART. 37, XIII. CONFIGURAÇÃO DA INCONSTITUCIONALIDADE NA MERA AUTORIZAÇÃO AO LEGISLADOR PARA EDITAR LEI QUE ESTABELEÇA A VINCULAÇÃO. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO FORMULADO NO ADITAMENTO, POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO (ART. 3º, I, DA LEI Nº 9.868/99). 
    1. A inserção, no texto constitucional estadual, de matéria cuja veiculação por lei se submeteria à iniciativa privativa do Poder Executivo subtrai a este último a possibilidade de manifestação, uma vez que o rito de aprovação das Constituições de Estado e de suas emendas, a exemplo do que se dá no modelo federal, não contempla sanção ou veto da chefia do Executivo. 
    2.  In casu,  trata-se de dispositivo de Constituição Estadual que dispõe sobre política remuneratória de servidores públicos do Poder Executivo, o que, como já reiteradas vezes decidido por esta Corte, traduz-se em burla à reserva de iniciativa legislativa do tema à chefia do Poder Executivo estadual, à luz do disposto no art. 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal, norma de reprodução obrigatória em sede estadual por força do princípio da independência e harmonia entre os Poderes (art. 2º) e que não pode ser afastada nem mesmo no exercício do Poder Constituinte Decorrente. Precedentes do STF: ADI 3295, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 30.06.2011; ADI 3930, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 16.09.2009; ADI 4154, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 26.05.2010; ADI 3644, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 04.03.2009; ADI 3555, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 04.03.2009 etc.. 
    3. A norma da Constituição Estadual que determina ao legislador a observância da isonomia na remuneração entre as carreiras de policiais civis e policiais militares viola a proibição de vinculação entre espécies remuneratórias consagrada no art. 37, XIII, da Constituição Federal, tendo em vista a dessemelhança entre as atribuições dos cargos e as organizações das carreiras e a impossibilidade de o constituinte estadual atribuir ao legislador a competência para legislar em desacordo com a Constituição da República. Precedente: ADI 761, Rel. Min. Néri da Silveira, j. 30.09.1993. 
    4. Pedido julgado procedente, para declaração de inconstitucionalidade do art. 47, caput, da Constituição do Estado da Bahia. Pedido de declaração de inconstitucionalidade do Anexo IX, referido nos arts. 1º e 2º, da Lei Estadual nº 10.558/07, também do Estado da Bahia, em virtude da ausência de apresentação dos fundamentos para o pedido, restando desatendido o art. 3º, I, da Lei nº 9.868/99, especificamente quanto a este ponto  (ADI n. 3.777, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 19/11/2014, DJe – 26 DIVUL 06-02-2015 PUBLIC- 09/02/2015)
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL 12/1995 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. CARACTERIZAÇÃO DOS CARGOS EM COMISSÃO. PROIBIÇÃO DA PRÁTICA DE NEPOTISMO. ADI JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. I A vedação a que cônjuges ou companheiros e parentes consanguíneos, afins ou por adoção, até o segundo grau, de titulares de cargo público ocupem cargos em comissão visa a assegurar, sobretudo, cumprimento ao princípio constitucional da isonomia, bem assim fazer valer os princípios da impessoalidade e moralidade na Administração Pública. II - A extinção de cargos públicos, sejam eles efetivos ou em comissão, pressupõe lei específica, dispondo quantos e quais cargos serão extintos, não podendo ocorrer por meio de norma genérica inserida na Constituição. III -  Incabível, por emenda constitucional, nos Estados-membros, que o Poder Legislativo disponha sobre espécie reservada à iniciativa privativa dos demais Poderes da República, sob pena de afronta ao art. 61 da Lei Maior. Precedentes.  IV O poder constituinte derivado decorrente tem por objetivo conformar as Constituições dos Estados-membros aos princípios e regras impostas pela Lei Maior. Necessidade de observância do princípio da simetria federativa. V ADI julgada parcialmente procedente, para declarar inconstitucional o art. 4º, as expressões 4º e e inclusive de extinção de cargos em comissão e de exoneração, constante do art. 6º e, por arrastamento, o art. 7º, a, todos da EC 12/1995, do Estado do Rio Grande do Sul. VI - Confere-se, ainda, interpretação conforme ao parágrafo único do art. 6º, para abranger apenas os cargos situados no âmbito do Poder Executivo. (ADI 1521, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 19/06/2013, DJe-157 DIVULG 12-08-2013 PUBLIC 13-08-2013)
    Ressalto, por sua pertinência, trecho  da decisão proferida na ADI 5087, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 13-11-2014: 
    “(...) as normas de atribuição de iniciativa no processo legislativo previstas na Constituição Federal constituem cláusulas elementares de distribuição de poder no contexto da Federação, razão pela qual deve ser necessariamente observadas pelos Estados-membros, independentemente da espécie legislativa envolvida.” 
    Nessa mesma linha de entendimento, decidiu-se o Tema n.º 223 de Repercussão Geral no seguinte sentido: “Descabe, em lei orgânica de município, a normatização de direitos dos servidores, porquanto a prática acaba por afrontar a iniciativa do Chefe do Poder Executivo Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 2.944/PR, relatada pela ministra Cármen Lúcia, 3.176/AP, 3.295/AM, relatadas pelo ministro Cezar Peluso, e 3.362/BA, de minha relatoria.” (RE 590829, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 05/03/2015).
    Assim, a emenda à lei orgânica municipal ora questionada, ao tratar da nomeação de servidores para a chefia de autarquias municipais, matéria de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, está eivada de inconstitucionalidade formal. 
    Destaco que, incide,  in casu  , o princípio da simetria que reconhece a aplicação das limitações ao poder legislativo constantes da Constituição Federal aos demais entes da federação. 
    A emenda à lei orgânica de iniciativa parlamentar que dispõe sobre matéria constante do art. 61, § 1º, II, da Constituição Federal, não apenas ofende diretamente o referido dispositivo, como também atenta contra o princípio fixado no art. 2º da CRFB.
    Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário, nos termos do arts. 932, IV, b, do Código de Processo Civil e 21, § 1º, do RISTF.
    Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação direta de inconstitucionalidade.
    Publique-se.
    Brasília, 05 de março de 2021.
    Ministro Edson Fachin.
    Relator