Tribunal: STF
Processo: ACO 3530
Classe: ACO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-04
Data de publicação: 2021-10-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de Ação Cível Originária, com pedido de tutela provisória de urgência, ajuizada pelo Estado do Maranhão em face da União, na qual se requer, liminarmente, “que a União prorrogue a vigência do Convênio n. 015/2016 pelo prazo estipulado no Termo Aditivo assinado (até 30/09/2022), seguindo todos os demais trâmites legais e constitucionais para aprovação do plano de trabalho referente à prorrogação” e, no mérito, a condenação da “demandada na obrigação de fazer concernente na prorrogação da vigência do Convênio n. 015/2016 pelo prazo estipulado no Termo Aditivo assinado (até 30/09/2022), para a implementação da política pública de instalação de cisternas e sistemas de tecnologia à água, em atendimento à comunidade agrícola e à toda cadeia produtiva”.
    O autor narra que “no dia 23/12/2016, foi firmado o Convênio nº 015/2016/MC, cadastrado no Sistema de Convênios (SINCOV) com o nº 839214/2016, no Processo nº 71.000.029408/2016-87, publicado em 26/12/2016, tendo como partes a União, por meio do Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário (atual Ministério da Cidadania), e o Estado do Maranhão, intermediado pela Secretaria de Estado da Agricultura Familiar, e como objeto o apoio à implementação de tecnologias sociais de acesso à água para o consumo, a fim de contribuir, por meio de processo socioeducativo, para a garantia da segurança alimentar e nutricional dos beneficiários, cuja finalidade é atender às necessidades de famílias produtoras rurais maranhenses (fortalecimento do setor agrícola), com o valor de repasse de R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais) e de contrapartida do Estado do Maranhão de R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais), conforme doc. 01 (Cópia do Processo Administrativo nº 0182247/2021)”.
    Informa que, “inicialmente, a vigência do mencionado Convênio teve como termo final a data de 23/12/2018, sendo prorrogada de ofício para 06/02/2020 pela Portaria nº 2.573 de 24 de outubro de 2018, do Ministério do Desenvolvimento Social (doc. 2) e, após a celebração de termo aditivo, novamente prorrogada para 06/06/2021, mediante a celebração de Termo Aditivo 1/2019, conforme consta de registro da Plataforma +Brasil”.
    Prossegue afirmando que com “a aproximação da data-limite acima, o Estado do Maranhão, por intermédio da Secretaria de Estado de Agricultura Familiar – SAF, solicitou, através do Ofício nº 0283/2021/GABINETE/SAF, protocolado em 17/03/2021, tempestivamente2 – quase 03 (três) meses antes do fim da vigência –, solicitação de nova prorrogação do prazo do convênio em questão, conforme se vê em fls. 18/30 da cópia dos PA nº 0182247/2021”, e que, após “os trâmites burocráticos para providências de renovação, passando-se pela minuta do Termo Aditivo, com ajustes e disponibilização, em 27/05/2021, para assinatura dos Exmos. Governador do Estado e Secretário de Estado”, acatou-se “o pleito do Estado do Maranhão, conforme se percebe em extrato disponível na Plataforma +Brasil”.
    Narra que “em 02/06/2021, o Ministério da Cidadania encaminhou e-mail (fl. 33 do Doc. 1), com solicitação de urgência, para adequação do Plano de Trabalho e do Termo Aditivo para que constasse, como termo final para a nova vigência, a data de 30/09/2022, tendo em vista o disposto no art. 2º, VI, do Decreto Federal nº 6.170/20074. Na mesma data de 02/06/2021, todas as autoridades do ente Convenente e as testemunhas assinaram o Termo Aditivo, conforme se vê em fls. 39/40 do doc. 1 anexo”, mas que, contudo, “em 09/09/2021, a UNIÃO, por intermédio do Ministério da Cidadania, encaminhou o Ofício nº 7/2021/SEDS/SEISP/MC (cópia em fls. 42/43 do doc. 1), no bojo do qual se informa que o convênio não foi renovado, sendo operado o termo final de sua vigência no dia 06/06/2021, iniciando-se o prazo para apresentação de prestação de contas finais, que fora estendido até 21/09/2021. Instruiu-se referida comunicação com o Despacho nº 1130/2021/GM/MC (fl. 44 do Doc. 1), que considera intempestivo – embora não o seja, tal como se percebe da narrativa acima elucidada – a autorização de governança da prorrogação”.
    O autor sustenta, preliminarmente, a competência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL sob o fundamento de que “há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre as partes (Estado do Maranhão e União Federal), existindo diferenças de posicionamento que impedem a consecução do objetivo do Convênio celebrado, configurando real possibilidade de vulneração do Pacto Federativo, ante atuação do Ente Central que viola os preceitos de federalismo cooperativo, de lealdade federativa e de proteção da confiança legítima”.
    No mérito, aduz que “os demandados negaram de forma completamente desproporcional e desarrazoada a assinatura do referido Termo Aditivo de prorrogação do Convênio em questão, criando um impasse para a transferência voluntária em comento, sob o frágil argumento de que a vigência já havia expirado, embora pendesse, para sua prorrogação, apenas a assinatura de representantes da União Federal”.
    Alega que “ressoa evidente a inexistência de fundamento para a não prorrogação do referido convênio. Isso porque toda a tramitação anexada, mormente no que tange ao Parecer Referencial n. 00002/2019/CONJUR-MC/CGU/AGU, à Nota Técnica nº 55/2021, à Nota Técnica nº 65/2021 e ao Ofício nº 1198/2021/SE/CGAA/MC, ressoa evidente a opinião dos agentes públicos da União pela legalidade e pela possibilidade da renovação do ajuste até 30/09/2022”, sendo certo que “a não assinatura advém de mero impasse burocrático que constitui afronta aos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade, extraídos a partir do devido processo legal substantivo, previsto no art. 5º, LIV, da CF/88, na medida que não leva em consideração os benefícios sociais que a respectiva transferência voluntária proporcionará”.
    Sustenta que “a aplicação do princípio da vedação ao comportamento contraditório pressupõe a ocorrência cumulativa de quatro eventos: (i) uma conduta inicial – o factum proprium (o envio tempestivo do pedido justificado de prorrogação); (ii) a confiança legítima de outrem na preservação do sentido objetivamente extraído do factum proprium (o andamento e as tratativas com o Governo Federal); (iii) o comportamento contraditório em relação ao sentido objetivo da conduta inicial (a negativa de assinatura do Termo Aditivo, após aceita a proposta e assinada pelos representantes do Estado do Maranhão); e (iv) o dano efetivo ou potencial (prejuízo às famílias que seriam beneficiadas com a transferência)”.
    Ressalta que “a previsão temporal (início e fim) do objeto tem correlação lógica com a conclusão das fases programadas no plano de trabalho, não sendo razoável ou mesmo plausível a restrição da vigência do convênio quando não atingida a finalidade perquirida quando do seu ajuste. No atual estágio, conforme informado anteriormente, se está com evolução física atual de 31,25% do plano de trabalho (Doc. 1 – fls. 18) e toda a verba vinculada já se encontra disponível na conta bancária atrelada ao ajuste”.
    O Autor destaca que “o princípio da segurança jurídica é condição fundamental para a coexistência harmoniosa e para a estabilidade das relações jurídicas em todas as dimensões do convívio humano. Já o princípio da proteção da confiança legítima, segundo consenso doutrinário, é corolário da referida segurança jurídica, ambos fundamentais à formatação do Estado de Direito e refratários às mutações de normatizações e posicionamentos feitas de chofre que, por isso, acarretem sobressaltos e instabilidade às relações jurídicas” e que a “atitude da União viola os ditames da boa-fé, que devem reger quaisquer pactos firmados sob a ordem jurídica brasileira, além de ir de encontro aos mandamentos de federalismo cooperativo e de lealdade federativa”. 
    Assenta que “impõe-se à União, no caso em exame, com fundamento no dever de lealdade federativa e na própria proteção da confiança legítima, uma atuação prol do interesse federativo comum, objetivando reconduzir o convênio pactuado aos objetivos preconizados originariamente quando da sua celebração. Nesse ponto, ressalte-se que a natureza jurídica do ajuste conduz à marca da cooperação federativa, traduzida na transferência voluntária de recursos para consecução e programas”.
    Aduz que “o dever de motivação do ato administrativo é decorrência do princípio constitucional da publicidade inserto no caput do art. 37 da CF/1988, visto que não apenas o ato deve ser dado a conhecer, senão também – e sobretudo – os motivos que conduziram o gestor à sua produção, principalmente os que envolvem juízo discricionário de conveniência e oportunidade”,sendo que no procedimento administrativo em questão não “se identifica qualquer motivação suficiente à alteração da atuação administrativa da União, sobretudo porque o Despacho nº 1130/2021/GM/MC, do Assessor Especial do Gabinete do Ministro, que, de ordem, considera intempestivo o prazo para autorização de prorrogação, fora proferido no contexto em que: (1) o Estado do Maranhão protocolou pedido de prorrogação com quase três meses de antecedência do fim do prazo, quando o ajuste prevê antecedência mínima de 30 dias; e (2) há uma série de opiniões técnicas da União favoráveis à prorrogação do ajuste (Parecer Referencial n. 00002/2019/CONJUR-MC/CGU/AGU; Nota Técnica nº 55/2021; Nota Técnica nº 65/2021; Ofício nº 1198/2021/SE/CGAA/MC)”.
    O Estado autor requer a concessão de tutela de urgência antecipada sob o fundamento de que “a probabilidade do direito é patente em virtude de todos os requisitos para a prorrogação do Convênio nº 015/2016 estarem preenchidos, haja vista, sobretudo, a aprovação, pelo Ministério da Cidadania (Doc. 7), após toda a tramitação da proposta e assinatura do Termo Aditivo elaborado em conjunto com a União (fls. 39/40 do doc. 1), antes do termo final da vigência. Evidente, portanto, o atendimento do pleito autoral” e quanto “ao perigo na demora, tem-se que a manutenção da situação vivenciada gera prejuízos ao Estado do Maranhão em razão da impossibilidade de se executar a política pública objeto do contrato de repasse, devendo ser ressaltado que foram celebrados aditivos de extensão prazos de contratos firmados com entidades envolvidas na prestação de serviços e administração dos projetos vinculados ao referido Convênio nº 015/2016”.
    É o Relatório. Decido.
    A concessão da tutela provisória de urgência, seja de natureza cautelar, seja de natureza satisfativa, exige, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil, a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito (tradicionalmente conhecida como fumus boni iuris) e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (o chamado periculum in mora).
    No presente caso, estão preenchidos os requisitos legais.
    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem adotado entendimento no sentido do deferimento de tutela judicial de urgência para suspender os efeitos de atos praticados pela União que possam comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Nesse sentido, a decisão proferida pela Ministra CÁRMEN LÚCIA, no exercício da Presidência, nos autos da ACO 2972-MC, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 1º/2/2017, que possui a seguinte ementa:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. EXECUÇÃO DE CONTRAGARANTIA CONTRATUAL. BLOQUEIO DE RECURSOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PELA UNIÃO. AUSÊNCIA DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. RISCOS À CONTINUIDADE DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL E URGENTE. MEDIDA LIMINAR PARCIALMENTE DEFERIDA. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS.”
    No mesmo sentido, cito a ACO 3440-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 11/12/2020; e ACO 3270-MC, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 27/5/2019, com a seguinte ementa:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. EXECUÇÃO DE CONTRAGARANTIA PELA UNIÃO EM DESFAVOR DO ESTADO DE MINAS GERAIS. SITUAÇÃO DE CALAMIDADE FINANCEIRA DO ENTE ESTADUAL. FEDERALISMO DE COOPERAÇÃO. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE ENTRE OS ENTES FEDERADOS. CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS. PRECEDENTES. TUTELA DE URGÊNCIA CONCEDIDA.”
    Destaco, ainda, que diante das alegações apresentadas pelo Estado autor, é possível verificar, em sede de cognição sumária, que há elementos de convicção a indicar que a própria União, por intermédio de seus órgãos técnicos, gerou ao Estado Autor a expectativa de que o convênio seria novamente prorrogado. Tanto é verdade que o respectivo instrumento teria sido elaborado, em tese de forma consensual (quanto ao conteúdo), e assinado pelo Estado. Ao final, a recusa da União em assiná-lo não teria vindo motivada, o que seria de se esperar dado o estágio de tratativas, situação essa que será aferida com mais detalhe em momento de cognição mais aprofundada. 
    Diante do exposto, presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, DEFIRO A TUTELA DE URGÊNCIA, liminarmente e nos termos pleiteados, para determinar que a União prorrogue a vigência do Convênio n. 015/2016 pelo prazo estipulado no Termo Aditivo formalizado, ainda que não assinado pela União (até 30/09/2022), seguindo todos os demais trâmites legais e constitucionais para aprovação do plano de trabalho referente à prorrogação.
    Cite-se e intime-se a União para o cumprimento da decisão, nos termos do artigo 246 do CPC, que dispõe que “A citação será feita preferencialmente por meio eletrônico, no prazo de até 2 (dois) dias úteis, contado da decisão que a determinar, por meio dos endereços eletrônicos indicados pelo citando no banco de dados do Poder Judiciário, conforme regulamento do Conselho Nacional de Justiça”. 
    Publique-se.
    Brasília, 04 de outubro de 2021.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente