Tribunal: STF
Processo: Rcl 35903
Classe: Rcl
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-09
Data de publicação: 2021-06-09

Ementa:

Inteiro teor:
D E C I S Ã O
    Trata-se de reclamação constitucional proposta com o objetivo de anular, por alegada ofensa à Súmula Vinculante nº 02 e ao julgamento da ADI 2.950/RJ, acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro que condenou o reclamante às penas do art. 12 da Lei 8.429/92.
    Colhe-se dos autos que o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro ajuizou ação civil pública por improbidade administrativa em face do reclamante e demais litisconsortes passivos, imputando ao ora reclamante conduta omissiva consistente no desrespeito às disposições estaduais atinentes ao credenciamento de entidades exploradoras da atividade de bingo, no período em que presidiu a Loteria do Estado do Rio de Janeiro – LOTERJ, autarquia estadual responsável pelo credenciamento de agentes lotéricos.
    O Juízo de Direito da 2ª Vara de Fazenda Pública da Comarca da Capital julgou, quanto ao ora reclamante, improcedente a pretensão ministerial, sob a consideração de que o Decreto Estadual nº 25.723/99, que é o diploma regulador da exploração de bingo por estabelecimentos credenciados no âmbito daquele Estado da Federação, teve sua inconstitucionalidade reconhecida por este Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 2.950/RJ, com eficácia ex tunc, razão pela qual não tinha o administrador público o dever de agir conforme aquelas disposições. 
    O Tribunal de Justiça fluminense, entretanto, reformou a sobredita sentença para condenar o reclamante e corréus às penas do art. 12 da Lei 8.429/92, aduzindo, para tanto, que o reclamante violou princípios da Administração Pública previstos no art. 37 da Constituição Federal, reputando como “estéril e irrelevante” a discussão acerca dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade do Decreto Estadual n 25.723/99 para se chegar à conclusão manifestada no acórdão estadual.
    Busca o reclamante, nesta via processual, a cassação do acórdão reclamado, de modo a desconstituir sua condenação por ato de improbidade administrativa, em vista da declaração de inconstitucionalidade, com eficácia retroativa, do Decreto Estadual nº 25.723/99.
    O eminente Min. Celso de Mello, que me antecedeu na relatoria deste feito, deferiu a medida cautelar pleiteada, determinando a suspensão tanto da eficácia do ato decisório questionado quanto da tramitação do processo de origem.
    Contra referida decisão, o Parquet estadual interpôs recurso de agravo, ao passo em que também apresentou contestação a propósito do mérito desta reclamação. 
    A Procuradoria-Geral da República opinou pela cassação da medida liminar e pelo não conhecimento da reclamação.
    Sendo esse o relatório do essencial, passo ao exame do mérito desta reclamação.
    Tal como se asseverou no relatório, o Decreto Estadual nº 25.723/99 foi declarado inconstitucional, sem modulação dos efeitos temporais, no julgamento da ADI 2.050/RJ, que recebeu a seguinte ementa:
    “COMPETÊNCIA - JOGOS - PRECEDENTE DO PLENÁRIO - RESSALVA DE ENTENDIMENTO PESSOAL. Na dicção da ilustrada maioria, entendimento em relação ao qual guardo reservas, a cláusula reveladora da competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios - artigo 22, inciso XX, da Constituição Federal - abrange a exploração de loteria, de jogos de azar”.
    O entendimento então esposado por esta Suprema Corte encontra-se cristalizado no enunciado da Súmula Vinculante nº 02, assim redigido:
    É inconstitucional a lei ou ato normativo Estadual ou Distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias. 
    Como se sabe, a tradição jurídica pátria reputa como nulos de pleno direitos os atos normativos inquinados de vício de inconstitucionalidade, em entendimento acolhido, de modo pacífico, pela jurisprudência desta Corte (ADI 3674 ED-segundos, v.g.).
    Não é por outro motivo que os pronunciamentos emanados desta Suprema Corte em sede de controle concentrado de normas, que reconhecem a inconstitucionalidade de determinada lei ou ato normativo, possuem natureza jurídica declaratória, porquanto se limitam a reconhecer uma situação jurídica preexistente: a invalidade do ato normativo impugnado em razão de sua incompatibilidade com a Constituição da República.
    Segue-se que, ressalvados casos excepcionais em que o risco de vulneração da segurança jurídica recomenda a modulação, no tempo, dos efeitos do pronunciamento declaratório da nulidade (art. 27 da Lei 9.868/99), o julgamento de procedência de uma ação direta de inconstitucionalidade (como se deu na ADI 2.050/RJ) produz efeitos “ex tunc”, uma vez que declara a absoluta inaptidão do ato normativo impugnado, desde seu nascedouro, para a produção de quaisquer efeitos jurídicos válidos.
    Faço essa breve digressão apenas para esclarecer que a decisão ora impugnada representaria desobediência ao comando decisório proferido na ADI 2.050/RJ apenas se, e na medida em que, emprestasse, de modo expresso ou velado, eficácia jurídica ao Decreto Estadual nº 25.723/99, e esta compreensão constituísse motivo determinante para a condenação do reclamante.
    Não é esse o caso. 
    A leitura cuidadosa das razões expendidas pela Corte estadual revela que o referido decreto não exsurge como pressuposto lógico necessário para a condenação do reclamante por ato de improbidade administrativa, a qual ancorou-se em considerações outras, ligadas ao desvalor ético, à luz do art. 37 da Constituição federal, da conduta do reclamante na condução dos interesse da autarquia estadual.
    Para demonstrar o quanto se afirma, transcrevo os seguintes trechos do voto-condutor do ato ora combatido: 
    13. Importante, salientar que a premissa fundamental em discussão acerca dos efeitos da inconstitucionalidade do Decreto Estadual nº 25.723/99 revela-se estéril e irrelevante para os julgamentos dos pedidos aqui formulados.
    14. Isto porque, como o próprio Ministério Público explicita em suas razões recursais, no momento em que teriam ocorridos as omissões, o Decreto Estadual era válido e eficaz, e de fato, impunha atos inerentes ao Poder de Polícia, não havendo que se falar em atipicidade de conduta apontada como ilícita, como constou do julgado recorrido.
    15. Assim, inevitavelmente, o mérito recursal consiste em identificar se a falta relacionada ao dever especifico de zelo e fiscalização, como narrado na peça inicial, é configuradora de improbidade administrativa ou não.
    16. Logo, a partir do momento em que o ente público resolveu exercer a atribuição que lhe foi outorgada, concedendo as autorizações para exploração da atividade de bingo, ainda que por norma de duvidosa constitucionalidade, é evidente que deveria seguir os tramites legais e burocráticas para tano.
    17. Inúmeras foram as faltas administrativas, indicadores de uma verdadeira bagunça organizacional no âmbito da LOTERJ, total falta de controle das atividades que deveriam ser fiscalizadas, fatos que restaram suficientemente demonstrados nestes autos.
    18. O desarranjo administrativo que caracterizou a atuação da autarquia lotérica, propiciou a ocorrência de inúmeras faltas nos procedimentos relativos aos licenciamentos e na fiscalização das entidades licenciadas.
    (...)
    20. De todo o contexto probatório aqui produzido, restou suficientemente comprovado a ação ou omissão violadora dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade para com as instituições públicas. (grifei)
    É bem verdade que se equivoca o Tribunal de Justiça local ao afirmar que era válido e eficaz o decreto estadual no momento em que teriam ocorrido as omissões, pois, na linha do que antes referido, tal asserção não se coaduna com a dogmática construída acerca da eficácia “ex tunc” das decisões proferidas por este Tribunal em sede de controle abstrato de constitucionalidade. 
    Contudo, o cerne da fundamentação desenvolvida por aquela Corte de Justiça estadual prende-se à compreensão de que, uma vez concedido a pessoas jurídicas de direito privado o credenciamento para a exploração das modalidades lotéricas previstas no decreto estadual em questão, não é lícito o ente público eximir-se, sob a alegação de ausência de respaldo legal válido, do cumprimento dos deveres decorrentes da manifestação volitiva originalmente exarada pela Administração Pública, tais como o dever de fiscalização e recolhimento de valores devidos pelas entidades desportivas credenciadas.
    Na linha de intelecção da Corte estadual, a omissão verificada traduz-se em comportamento vulnerador dos princípios norteadores da atuação administrativa, tais como os deveres de honestidade e lealdade para com as instituições públicas.
    De fato, não é dado ao administrador público, num primeiro momento, agir em conformidade com determinado ato normativo para, logo em seguida, escorar-se na inconstitucionalidade do mesmo ato para deixar de cumprir as obrigações nele previstas. Essa conclusão, insista-se, prescinde do exame da validade constitucional de qualquer ato normativo, pois vincula-se, tão somente, à análise da compatibilidade do comportamento administrativo com certos padrões éticos de conduta regedores da atuação administrativa, que defluem, sobretudo, dos princípios encartados no art. 37 da Carta Magna.
    Verifica-se, de todo o exposto, que nenhuma das referências paradigmáticas invocadas nesta reclamação tratou especificamente do tema ora versado. A validade jurídico-constitucional do Decreto Estadual nº 25.723/99, objeto do pronunciamento decisório na ADI 2.950/RJ, conquanto tangenciada no acórdão ora reclamado, não constituiu a razão de decidir daquele provimento judicial.
    Não havendo estrita aderência temática entre os paradigmas invocados e o conteúdo do ato reclamado, incabível o manejo da ação reclamatória. No mesmo sentido, confira-se:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO.  AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O CONTEÚDO DO ATO RECLAMADO, QUE NÃO TRATOU DO TEMA DA COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO, E O DO ACÓRDÃO PARADIGMA (ADI 3.395 MC). INADMISSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.”
    (Rcl 22.051-AgR/BA, Ministro Teori Zavascki)
    Pelo exposto, julgo improcedente a presente reclamação, tornando sem efeito a medida liminar anteriormente deferida, e declarando prejudicado o agravo regimental interposto nestes autos. 
    Intime-se. Publique-se. Arquive-se.
    Brasília, 09 de junho de 2021.
Ministro NUNES MARQUES
Relator