Tribunal: STF
Processo: RE 1282238
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-14
Data de publicação: 2021-10-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ementado nos seguintes termos: 



    “Representação de inconstitucionalidade. Município de Volta Redonda. Lei que dispõe sobre a gratuidade no transporte público a gestantes. Vício formal. Projeto oriundo do Legislativo. Norma que repercute no orçamento da Administração Pública. Usurpação da competência exclusiva do prefeito para legislar sobre essa matéria. Violação ao artigo 112, § 1º, inciso II, alínea d, da Carta Fluminense. Vício material. Benesse concedida sem indicação específica da respectiva fonte de custeio. Descumprimento do art. 112, §2º, da Constituição Estadual. Reiterados precedentes do STF e deste Órgão Especial. Inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 5.358. Representação procedente por maioria” (eDOC 3, p. 1)



    Na origem, trata-se de representação de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito do Município de Volta Redonda, na qual se impugna a Lei Municipal nº 5.358/2017, que dispõe sobre a concessão de gratuidade de transporte público para gestantes.



    O pedido foi julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal e material do ato normativo, sob o fundamento de ter sido invadida a reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo local e de não ter sido indicada a fonte de custeio correspondente, respectivamente. 



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º, caput; 61, § 1º, II, “e”; e 84, VI, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se a matéria disciplinada pela Lei Municipal nº 5.358/2017 é de iniciativa concorrente entre os Poderes Executivo e Legislativo, não havendo qualquer invasão à reserva de iniciativa chefe do Poder Executivo.



    Argumenta-se que “não há nenhum dispositivo que trate sobre a criação ou extinção de secretarias, não havendo invasão de competência do Poder Executivo, não podendo se falar, também, em violação ao princípio da separação de poderes” (eDOC 5, p. 9).



    Defende-se que “a lei municipal julgada inconstitucional pelo E. Tribunal a quo busca na verdade garantir o direito fundamental à saúde das mulheres gestantes carentes e seus filhos, estabelecendo meio de acesso gratuito ao transporte público municipal no período de realização de assistência pré-natal na rede de hospitais públicos do Município” (eDOC 5, p. 9).



    Parecer do Procurador-Geral da República assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL 5.358/2017, DE VOLTA REDONDA, QUE CONCEDE GRATUIDADE PARA GESTANTES EM TRANSPORTE PÚBLICO. 1) PRIMEIRA CONTROVÉRSIA: VÍCIO FORMAL (INICIATIVA - ART. 112, § 1º, II, “D”, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL). PARÂMETRO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. EXISTÊNCIA DE CORRESPONDÊNCIA COM NORMA DE REPRODUÇÃO COMPULSÓRIA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (ART. 61, § 1º, II, “E”, DA CF/88). EMBORA CRIE DESPESA E TENHA SIDO DEFLAGRADA PELO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL, NÃO HOUVE AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO, POIS A LEI NÃO TRATOU DA ESTRUTURA, ATRIBUIÇÃO DOS ÓRGÃOS OU SOBRE O REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES DO MUNICÍPIO (TEMA 917). ARESTO QUE, NO PONTO, DIVERGIU DA JURISPRUDÊNCIA DO STF, CONSOLIDADA POR OCASIÃO DO JULGAMENTO DE MÉRITO DO ARE 878.911-RG/RJ, RELATOR MINISTRO GILMAR MENDES (TEMA 917 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL). 2) SEGUNDA CONTROVÉRSIA: VÍCIO MATERIAL (NÃO INDICAÇÃO DA FONTE DE CUSTEIO - PARÁGRAFO 2º DO ART. 112 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL). PARÂMETRO DE CONTROLE. INEXISTÊNCIA DE CORRESPONDÊNCIA COM A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ESTUDO DA LEGISLAÇÃO LOCAL (SÚMULA 280/STF). SUBSIDIARIAMENTE: ACÓRDÃO QUE NÃO DIVERGIU DA JURISPRUDÊNCIA DO STF (ADI 3225, RELATOR MINISTRO CEZAR PELUSO). PARECER NO SENTIDO DE DAR PROVIMENTO PARCIAL AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO” (eDOC 14, p. 1-2)



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem consignou que a Lei Municipal nº 5.358/2107 é formalmente inconstitucional, por ter invadido reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo local; e materialmente inconstitucional, por não ter indicado a fonte de custeio para compensar a gratuidade de transporte público concedido para gestantes. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “11. Quanto à fonte de custeio, a Constituição Estadual inovou em relação à Constituição Federal, quando exigiu essa indicação para a concessão de gratuidade nos serviços públicos prestados de forma indireta. Tal dispositivo foi objeto de análise pelo STF no julgamento da ADI nº 3225-9 (DJ 26.10.2007), no qual foi reconhecida sua constitucionalidade. 



    12. Esclarecido isso, os serviços públicos, especialmente aqueles prestados sob o regime de concessão ou permissão, estão sujeitos à regulamentação e fiscalização do Poder Público. Eles são remunerados por tarifas previamente fixadas pelo órgão executivo competente, na forma do que dispõe o artigo 242, §2º e §4º, da Constituição Estadual e artigo 175, parágrafo único, inciso III, da Constituição Federal, aplicável em razão do princípio da simetria. 



    13. A gratuidade deferida pela lei impugnada excepciona a incidência da tarifa em situações específicas. Isso evidencia sua influência sobre o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos, com a geração de inegáveis encargos financeiros para o poder concedente e o concessionário. 



    14. Daí a necessidade da indicação da fonte de custeio determinada pelo art. 112, §2º da Carta Estadual. No caso em análise, é evidente que o art. 3º, parágrafo único da norma impugnada não cumpre tal requisito. 



    (...)



    19. Como se isso não bastasse, a norma de iniciativa parlamentar invadiu a seara de atuação exclusiva do Chefe do Executivo. Afinal, tal lei dispõe sobre matéria sujeita à reserva de administração, relativa a contratos administrativos com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal. 



    20. As isenções tarifárias estão no âmbito da atividade administrativa, representativa de atos de gestão, de escolha política para a satisfação das necessidades da coletividade. Logo, elas são privativas da iniciativa do Poder Executivo. O Legislativo não pode deferi-las sem violar a garantia constitucional da separação de poderes (art. 7º da Constituição Estadual).



    (...)



    Portanto, a edilidade não poderia, sem que lhe fosse encaminhado projeto pelo Executivo, dispor sobre o funcionamento da Administração Pública, sob pena de violar o artigo 112, § 1º, inciso II, alínea d, da CE. 



    A norma constitucional estadual violada reproduz obrigatoriamente a restrição de iniciativa da Carta Federal (artigo 61 § 1º), vedando a invasão da iniciativa dos Poderes” (eDOC 3, p. 7-11)



    Quanto à inconstitucionalidade formal, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte. 



    O Supremo Tribunal Federal possui precedentes a afirmar a inconstitucionalidade de leis que interfiram na gestão e no equilíbrio econômico-financeiro de contratos administrativos e cuja a edição tenha se dado por iniciativa do Poder Legislativo. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal). 3. Agravo regimental não provido” (ARE 929591 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 27.10.2017)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.127/2015. MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA. OBRIGATORIEDADE DE INSTALAÇÃO DE AR CONDICIONADO NOS VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PRIVATIVA. PODER EXECUTIVO. SERVIÇOS PÚBLICOS. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE 1075713 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 06.08.2018)



    Na espécie, por se tratar de norma municipal que concedeu gratuidade de transporte para gestantes, resta evidente que a medida provoca um impacto direto na atividade das concessionárias de serviço de transporte público, o que atrai a reserva de iniciativa para o Poder Executivo, responsável pela gestão desses contratos.



    Sobre a matéria, cito ainda os seguintes precedentes: ARE 680425, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 14.5.2018; RE 1268866, Rel. Min. Edson Fachin; DJe 17.8.2020; RE 1147853, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 4.11.2019; RE 650774, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 17.5.2018; RE 1046371, de minha relatoria, DJe 14.2.2020.



    Quanto à inconstitucionalidade material, alega-se que a gratuidade de transporte público para gestantes foi concedida sem a indicação da fonte de custeio correspondente. O parâmetro para tal afirmação se encontra no art. 112, § 2º, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, que dispõe o seguinte:



    “Art. 112. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Ministério Público, a Defensoria Pública e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. 



    (...)



    § 2º. Não será objeto de deliberação proposta que vise conceder gratuidade em serviço público prestado de forma indireta, sem a correspondente indicação da fonte de custeio”



    Nesse ponto, percebe-se que a norma transcrita não guarda correspondência com qualquer norma da Constituição Federal, limitando-se a buscar suporte em dispositivo da Constituição Estadual de não reprodução obrigatória.



    Assim, verifica-se que a matéria debatida pelo tribunal de origem restringe-se ao âmbito da legislação local, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. Nesses termos, incide no caso a Súmula 280 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. SEGUNDO AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL EM FACE DE CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. 1. O Tribunal de origem declarou lei municipal inconstitucional com base em dispositivo de controle normativo local que não é fruto de reprodução obrigatória de artigos da Constituição Federal. Tal situação afasta a competência do Supremo Tribunal Federal para a análise da questão (Súmula 280/STF). Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, §11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento” (RE 859170 AgR-segundo, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.12.2018)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Representação de inconstitucionalidade de lei distrital em face da Lei Orgânica do Distrito Federal. Ausência de normas de reprodução obrigatória. Incidência da Súmula nº 280/STF. Precedentes. 1. Para que seja admissível recurso extraordinário de ação direta de inconstitucionalidade processada no âmbito do Tribunal local, é imprescindível que o parâmetro de controle normativo local corresponda à norma de repetição obrigatória da Constituição Federal. 2. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação local. Incidência da Súmula nº 280 do Supremo Tribunal Federal. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 740655 AgR Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 15.02.2017)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso. Tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de outubro de 2021.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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