Tribunal: STF
Processo: ARE 1351015
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-22
Data de publicação: 2021-11-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (fls. 1-2, Doc. 2).



    Na origem, cuida-se de Representação por Inconstitucionalidade, com pedido de suspensão de liminar de eficácia, proposta pela FEDERAÇÃO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTES DE PASSAGEIROS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, em face da Lei 4.739, de 19/3/2014, do Município de Nova Iguaçu, a qual determina que “a obrigatoriedade das empresas de transporte coletivo a, no aumento de sua frota, utilizar veículos com ar condicionado, no âmbito da Cidade de Nova Iguaçu, e dá providências” (Doc. 1).



    Na petição inicial, a representante sustenta que a referida Lei municipal “está em contraste com a Constituição Estadual, seja sob o ponto de vista formal, porque o Projeto de Lei do qual ela se originou deveria ter partido do Prefeito de Nova Iguaçu, por se tratar de lei de iniciativa privativa do Chefe do Executivo (art. 112, §1º, II, “d” c/c art. 145, III e VI, “a”, e art. 345, caput); seja sob o prisma material, porquanto repercute direta e negativamente na equação econômico-financeira de contratos de concessão, cuja preservação é assegurada pelo art. 77, inciso XXV, da CERJ, com nítida interferência na organização do serviço local de transporte coletivo de passageiros, de titularidade do Município (art. 358, V, da CERJ), em frontal violação ao princípio da separação de poderes (art. 7º da CERJ)” (fl. 6, Doc. 1).



    Assevera que a lei impugnada, proposta por Vereador da Câmara Municipal, usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo local, “a quem caberia, com exclusividade, a iniciativa de propor a Lei, porquanto relacionada à gestão administrativa, especialmente no que se refere à organização de serviço público local, nos termos dos arts. 112, §1º, II, “d” c/c art. 145, III e VI, “a”, e art. 345, caput, todos da Constituição Fluminense” (fl. 3, Doc. 1).



    Aduz que a lei municipal irá impactar negativamente as receitas das empresas de transportes de passageiros, haja vista o exíguo prazo de noventa dias para equiparem seus veículos com ar-condicionado.



    Destaca que “a exigência contida na Lei municipal eleva os custos de investimento e operacionais, seja pela necessidade de aquisição pelos concessionários de novos veículos com sistema de climatização, seja pelo aumento do consumo de combustível que a utilização desse sistema acarreta” (fl. 8, Doc. 1). 



    Afirma que “a Lei municipal atinge cláusula econômica dos contratos de concessão em vigor, modificando as condições em que se assentaram as propostas apresentadas pelos concessionários, com comprometimento da equação econômico-financeira desses ajustes de direito administrativo, cuja preservação é assegurada pela Constituição Fluminense, art. 77, inciso XXV, norma de reprodução obrigatória da Constituição da República, art. 37, inciso XXI” (fl. 8, Doc. 1).



    Ao final requer, (a) a suspensão liminar dos efeitos da Lei Municipal 4.739/2014, em sua integralidade; e (b) seja julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade total do referido diploma legal com eficácia ex tunc, ratificando-se a liminar.



    A liminar foi indeferida ao fundamento de que “a produção de efeitos da lei impugnada ainda depende do exercício do poder regulamentar por ato da administração” (fl. 3, Doc. 2).



    Na sequência, o Órgão Especial do TJRJ julgou improcedente o pedido, nos termos da seguinte ementa (fls. 1-2, Doc. 2):



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. EMPRESAS DE TRANSPORTE COLETIVO. OBRIGATORIEDADE DA UTILIZAÇÃO DE VEÍCULOS DOTADOS DE AR-CONDICIONADO NO AUMENTO OU RENOVAÇÃO DA FROTA. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CARACTERIZADO. ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL. COMPROMETIMENTO DA EQUAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA QUE SE APRESENTA COMO MERA CONJECTURA. IMPROCEDÊNCIA. 



    Representação por inconstitucionalidade que tem por objeto a Lei nº 4.739, de 19 de março de 2014, do Município de Nova Iguaçu, que dispõe sobre a obrigatoriedade das empresas de transporte coletivo a, no aumento de sua frota, utilizar veículos com ar-condicionado, no âmbito da cidade de Nova Iguaçu, e dá providências. 



    Inexistência de usurpação da competência privativa do chefe do Poder Executivo pelo Poder Legislativo, na iniciativa do processo legislativo para edição de lei que não trata da estrutura ou da atribuição de órgãos do Poder Executivo, nem do regime jurídico de servidores públicos, conforme já apreciado pelo Supremo Tribunal Federal. 



    A Câmara Municipal, ao determinar por meio de lei a obrigatoriedade de utilização de veículos equipados com ar-condicionado, quando do aumento ou da renovação da frota, tratou de assunto de interesse local, visto que o Município a cada ano vem registrando temperaturas cada vez mais elevadas, o que torna a utilização do serviço público de transporte por meio de ônibus desprovidos de equipamento de ar-condicionado, extremamente penoso para a população. 



    Os municípios detêm competência para legislar sobre assuntos de interesse local, ainda que, de modo reflexo, tratem de outros ramos do Direito, como já decidido pelo Pretório Excelso. 



    Argumento de que a lei municipal atingiria cláusula econômica dos contratos de concessão em vigor, modificando as condições em que se assentaram as propostas apresentadas pelos concessionários, com comprometimento da equação econômico-financeira, apresenta-se como mera conjectura.



    Improcedência dos pedidos.”



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 4), foram rejeitados nos termos da seguinte ementa (fl. 1, Doc. 5):



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ADOÇÃO DE ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL DIVERSO DO COLACIONADO PELAS PARTES NÃO É JUSTIFICATIVA PARA OPOSIÇÃO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. DESPROVIMENTO. 



    Embargos de declaração contra acórdão que julgou improcedente representação por inconstitucionalidade que tem por objeto a Lei nº 4.739, de 19 de março de 2014, do Município de Nova Iguaçu, que dispõe sobre a obrigatoriedade das empresas de transporte coletivo a, no aumento de sua frota, utilizar veículos com ar condicionado, no âmbito da cidade de Nova Iguaçu, e dá providências. 



    A adoção no julgado de entendimento jurisprudencial diverso do colacionado pelas partes, mesmo sem o julgado a ele se referenciar, não configura obscuridade, contradição, omissão ou erro material a justificar o cabimento dos embargos de declaração. 



    Enfrentamento de todas as questões arguidas pelas partes, certo que seria suficiente a análise de uma apenas, para o julgamento da causa. Enunciado nº 52 deste Tribunal de Justiça. Embargante que, por não concordar com a solução dada pelo acórdão, pretende reabrir discussão quanto ao já decidido, situação que não pode ser debatida em sede de embargos de declaração. Recurso improvido.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 7), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a FEDERAÇÃO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTES DE PASSAGEIROS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO alega ter o acórdão recorrido, ao reconhecer a constitucionalidade da Lei 4.739/2014, do Município de Nova Iguaçu, violado os arts. 2º; 25, caput; 29, caput; 30, V; 37, XXI; e 61, §1º, II, “b”, da Carta Magna.



    Em suma, a recorrente reitera os fundamentos desenvolvidos na inicial aduzindo que:



    (a) a lei questionada é formalmente inconstitucional, pois “invade matéria reservada ao Chefe do Poder Executivo, usurpadora de competência privativa do Prefeito de Nova Iguaçu, a quem caberia, com exclusividade, a iniciativa de propor a Lei, porquanto relacionada à gestão administrativa, especialmente no que se refere à organização de serviço público local, nos termos dos arts. 112, §1º, II, “d” c/c art. 145, III e VI, “a”, e art. 345, caput, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro (fl. 3, Doc. 7);



    (b) “a Lei municipal impugnada também viola a harmonia entre os Poderes da República, porque o Poder Legislativo de Nova Iguaçu, mediante Lei de iniciativa parlamentar, interfere na gestão de contratos administrativos, com impacto direto na política tarifária definida pelo Poder Concedente Municipal, comprometendo o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão celebrados com os Consórcios Concessionários (integrados por empresas filiadas ao SINDICATO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTES DE PASSAGEIROS DE NOVA IGUAÇU – TRANSÔNIBUS, associado à Entidade Sindical Representante, ora Recorrente) e a própria organização do serviço público local de transporte coletivo de passageiros” (fl. 4, Doc. 7);



    (c) “a Lei nº 4.739/2014 também é materialmente inconstitucional, porquanto repercute direta e negativamente na equação econômico-financeira de contratos de concessão, cuja preservação é assegurada pelo art. 77, inciso XXV, da CERJ, com nítida interferência na organização do serviço local de transporte coletivo de passageiros, de titularidade do Município de Nova Iguaçu (art. 358, V, da CERJ), em frontal violação ao princípio da separação de poderes (art. 7º da CERJ)” (fl. 16, Doc. 7);



    (d) “a exigência contida na Lei municipal eleva os custos de investimento e operacionais, seja pela necessidade de aquisição pelos concessionários de novos veículos com sistema de climatização, seja pelo aumento do consumo de combustível que a utilização desse sistema acarreta” (fl. 18, Doc. 7);



    (e) “ainda que os aspectos contratuais delineados neste tópico sejam subjacentes à controvérsia constitucional, confirmam eles que a Lei municipal atinge cláusula econômica de contratos de concessão em vigor, modificando as condições em que se assentaram as propostas apresentadas pelos concessionários, com comprometimento da equação econômico-financeira desses ajustes de direito administrativo” (fl. 18, Doc. 7); e



    (f) ao impor aos infratores as penalidades de multa e cassação do alvará de funcionamento no caso de reincidência, a lei combatida também imiscui-se em atividade fiscalizatória do Município, sendo inegáveis os reflexos na gestão de órgãos da Administração responsáveis pelo controle do serviço municipal, com criação de gastos adicionais para o custeio da competente estrutura administrativa, desencadeando aumento de despesa pública” (fl. 19, Doc. 7).



    Requer, ao final, seja dado provimento ao presente recurso, julgando-se procedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade total da Lei municipal 4.739/2014, com eficácia ex tunc. 



    Sem contrarrazões (fl. 2, Doc. 8).



    Inicialmente, o Juízo de origem negou seguimento ao RE, aplicando o entendimento desta SUPREMA CORTE firmado sob a sistemática da Repercussão Geral no julgamento dos Temas 917 (ARE 878.911-RG, Rel. Min. GILMAR MENDES - “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos - art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal”) e 868 (ARE 842.214-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI - “É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à obrigatoriedade de manutenção da prestação de serviços médicos, hospitalares, odontológico e farmacêuticos aos servidores militares, independentemente de contribuição destinada ao custeio dos serviços.”) (Doc. 9).



    Irresignada, a FEDERAÇÃO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTES DE PASSAGEIROS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO apresentou Agravo Interno com fundamento no art. 1.030, I, do Código de Processo Civil, sustentando, em suma, a inaplicabilidade dos referidos paradigmas ao caso em apreço (Doc. 11).



    Em juízo de retratação, o Terceiro Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro reconsiderou a decisão anterior e inadmitiu o apelo extremo, ao argumento de que “o recurso extraordinário foi interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da CRFB, quando deveria ter sido fundamentado na alínea “c”, do mesmo dispositivo constitucional: julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição” (fl. 3, Doc. 13).



    No Agravo (Doc. 15), a parte agravante defende estar correta a interposição do apelo pela alínea “a” do permissivo constitucional, tendo em vista cuidar-se, na origem, de representação por inconstitucionalidade de Lei Municipal proposta em face da Constituição Estadual, não de lei local contestada em face da Constituição Federal. 



     Sustenta, ainda, que os precedentes indicados na decisão agravada tratam de situações diversas da hipótese dos autos.



    É o relatório. Decido.



    Reputam-se preenchidos todos os pressupostos constitucionais de admissibilidade. Assim, passo à análise do mérito do apelo extremo.



    Cuida-se, na origem, de representação de inconstitucionalidade em face da Lei 4.739/2014 do Município de Nova Iguaçu. Veja-se o inteiro teor da norma ora impugnada (fls. 4-5, Doc. 2):



    “LEI Nº 4.739/2014 



    Dispõe sobre a obrigatoriedade das empresas de transporte coletivo a, no aumento de sua frota, utilizar veículos com ar condicionado, no âmbito da Cidade de Nova Iguaçu, e dá providências. 



    A CÂMARA MUNICIPAL DE NOVA IGUAÇU, POR SEUS REPRESENTANTES LEGAIS, DECRETA E EU SANCIONO A SEGUINTE LEI: 



    Art. 1º - As empresas ou pessoas físicas concessionárias ou permissionárias do transporte coletivo de passageiros que operem linhas municipais no âmbito da cidade de Nova Iguaçu ficam obrigadas a utilizar exclusivamente veículos equipados com ar condicionado no aumento ou na renovação de sua frota. 



    Art. 2º - O descumprimento desta lei acarretará aos infratores as penalidades de multa e cassação do alvará de funcionamento no caso de reincidência, com critérios a serem estabelecidos em regulamentação pelo Poder Executivo. 



    Art. 3º - Os concessionários ou permissionários do transporte coletivo de passageiros terão o prazo de 90 (noventa) dias para se adequar às disposições desta lei, contados a partir da sua regulamentação. 



    Art. 4º - O Poder Executivo regulamentará esta lei, no que couber, no prazo de 60 (sessenta) dias depois de sua publicação.



    Art. 5º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.”



    Assiste razão à parte recorrente.



    Da leitura acima, verifica-se que o diploma legal contestado, de iniciativa do Poder Legislativo, adentrou em matéria sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal. 



    Dessa forma, contrariou as regras de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, bem como a separação de poderes.



    Esse é o entendimento que tem sido sufragado nesta CORTE, conforme os precedentes abaixo elencados:



    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 



    1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes.



    2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal).



    3. Agravo regimental não provido.” (ARE 929.591-AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 27/10/2017)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATROS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA. 



    1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação.



    2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados.



    3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente.” (ADI 2733, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJe de 3/2/2006)



    Acerca dos princípios constitucionais da reserva de administração e separação de poderes, o eminente decano desta CORTE, Min. CELSO DE MELLO, ao relatar a ADI 776-MC, Tribunal Pleno, DJ de 15/12/2006, consignou:



    “RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES. 



    - O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes.



    Não cabe, ao Poder Legislativo, sob pena de desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. 



    Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais.”



    Verifica-se, portanto, que o acórdão recorrido se afastou da jurisprudência desta CORTE, razão pela qual deve ser reformado.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO para, desde logo, DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para declarar a inconstitucionalidade da Lei 4.739/2014 do Município de Nova Iguaçu.



    Publique-se. 



    Brasília, 22 de novembro de 2021. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente