Tribunal: STF
Processo: SS 5461
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-01-14
Data de publicação: 2021-01-14

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. PREVIDENCIÁRIO. COMPETÊNCIA PARA A FIXAÇÃO DE ALÍQUOTAS DE CONTRIBUIÇÃO. POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES. ART. 22, XXI, DA CF, COM A REDAÇÃO DA EC 103/2019. DECISÃO QUE ASSENTA A PRESERVAÇÃO DA COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERATIVOS PARA A FIXAÇÃO DAS ALÍQUOTAS DE CONTRIBUIÇÃO INCIDENTE SOBRE A REMUNERAÇÃO DE SEUS SERVIDORES. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. INOCORRÊNCIA. ADEQUAÇÃO À JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de segurança ajuizada pelo Estado do Ceará contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, nos autos do Mandado de Segurança nº 0638827-91.2020.8.06.0000, que deferiu, em parte, liminar para impedir, em relação à parte impetrante, a aplicação da alíquota e da base de cálculo da contribuição previdenciária previstas nas normas impugnadas, voltando a adotar a legislação estadual antes vigente, sob pena de multa diária no valor de R$100,00 (cem reais).
    Narra que, na origem, foi impetrado mandado de segurança objetivando a declaração de inconstitucionalidade do artigo 25 da Lei nº 13.954/2019, que fixou para os militares estaduais inativados a alíquota de 9,5% a título de contribuição previdenciária. Relata que a liminar restou deferida, ordenando que os descontos previdenciários sobre os estipêndios do impetrante voltassem a ser realizados de acordo com a sistemática anterior de 14% sobre o importe que ultrapassasse o valor do teto fixado para o Regime Geral da Previdência Social – RGPS. 
    Sustenta que a referida decisão causa grave violação à ordem e economia públicas, na medida em que “o recente aumento da base de contribuição dos aposentados e pensionistas, objeto da presente ação, não são suficientes para eliminar as insuficiências financeiras para pagamento dos benefícios e eliminar o déficit atuarial do Sistema, no entanto, são medidas cruciais para reduzir a situação deficitária da previdência estadual, sendo um ajuste fiscal necessário, tudo com respaldo na Lei Federal nº 13.954/2019”.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da liminar deferida nos autos do o Mandado de Segurança nº 0638827-91.2020.8.06.0000, até o trânsito em julgado da ação.
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996)
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria.
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020, grifei)
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Tribunal de Justiça do Ceará, que sob o fundamento da inconstitucionalidade de norma federal que dispôs sobre a alíquota e a base de cálculo da contribuição previdenciária incidente sobre os proventos de militares estaduais inativos, deferiu liminar para que fosse restabelecida a cobrança da alíquota prevista na legislação do Ceará ao impetrante do mandado de segurança de origem. Com efeito, colhe-se da decisão impugnada, in verbis:
    “(...) Relativamente ao fumus boni iuris, observa-se que a matéria já foi enfrentada pelo Órgão Especial deste Sodalício, que decidiu, por unanimidade de votos, pela inconstitucionalidade incidental dos arts. 24-C, caput e §§ 1 ° e 2°, do Decreto-Lei nº 667/69, e 3°-A, caput e § 2°, da Lei nº 3.765/60, ambos com redação dada pela Lei nº 13.954/2019, e, por arrastamento, das Instruções Normativas números 05 e 06, ambas de 2020, da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia, determinando ao Secretário do Planejamento e Gestão do Estado do Ceará ‘que se abstenha de aplicar a alíquota e a base de cálculo da contribuição social do impetrante fixada, conforme os parâmetros indicados, nas normas reconhecidas como inconstitucionais, na presente via incidental, aplicando as disposições da Lei Complementar Estadual nº 12/99 conforme alterações promovidas pelas Leis Complementares nºs 159/16 e 167/2016’. Senão, atente-se para a ementa de acórdão que segue (grifou-se): (...) 
    Cabível ao caso, portanto, a aplicação do artigo 927, inciso V, do CPC/2015, segundo o qual ‘os juízes e tribunais observarão a orientação do plenário ou do órgão especial ao qual estiverem vinculados’.
    Entretanto, não há como se realizar a pretendida combinação de leis, aplicando-se a alíquota de 9,5% (nove e meio por cento), prevista Lei Federal nº 13.954/19, incidente apenas sobre o valor que exceder ao teto do RGPS, como requerido pelo impetrante. Deve-se, na verdade, voltar a ser aplicada, na integralidade, a legislação estadual antes vigente.
    No que se refere ao periculum in mora, este também é de fácil visualização, bastando que se observe que os proventos percebidos pela parte impetrante têm caráter alimentar e sua redução pode dificultar sua subsistência e de sua família.
    Por fim, é de bom alvitre sublinhar que o juízo ora emitido por esta Relatoria é de natureza provisória e precária (reversível), mediante cognição sumária, e possui o escopo de averiguar a necessidade de preservação dos bens jurídicos pleiteados pela demandante.
    Pelo exposto, DEFIRO EM PARTE a medida liminar pleiteada, para o fim de determinar que as autoridades impetradas se abstenham de aplicar, para a parte impetrante, a alíquota e a base de cálculo da contribuição previdenciária previstas nas normas impugnadas, voltando a adotar a legislação estadual antes vigente, sob pena de multa diária no valor de R$ 100,00 (cem reais).”
    Considerando que a decisão impugnada foi proferida por Tribunal e a natureza da controvérsia da causa de origem, relativa à distribuição de competências entre os entes federativos, verifico o cabimento em tese do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.
    Nada obstante, não se vislumbra, no caso concreto, a comprovação de potencial lesão de natureza grave ao interesse público a possibilitar a concessão da medida cautelar pleiteada. Isto porque a decisão cuja suspensão se requer está em conformidade com a jurisprudência desta Corte, firmada no sentido de que remanesce a competência dos Estados para a fixação das alíquotas da contribuição previdenciária incidente sobre os proventos de seus próprios militares inativos, tendo a Lei Federal nº 13.954/2019, no ponto, incorrido em inconstitucionalidade. É o que se extrai do seguinte precedente do Plenário deste Supremo Tribunal Federal:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 13.954/2019. ALÍQUOTA DE CONTRIBUIÇÃO PARA INATIVIDADE E PENSÃO. POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES ESTADUAIS. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA ESTABELECER NORMAS GERAIS. ART. 22, XXI, DA CF/88. EXTRAVASAMENTO DO CAMPO ALUSIVO A NORMAS GERAIS. INCOMPATIBILIDADE COM A CONSTITUIÇÃO. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
    1. Ação Cível Originária ajuizada por Estado-membro com o objetivo não afastar sanção decorrente de aplicação, aos militares, de alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista na legislação estadual, em detrimento de lei federal que prevê a aplicação da mesma alíquota estabelecida para as Forças Armadas.
    2. É possível a utilização da Ação Cível Originária a fim de obter pronunciamento que declare, incidentalmente, a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo, particularmente quando esta declaração constituir-lhe a sua causa de pedir e não o próprio pedido.
    3. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse.
    4. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos – União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).
    5. Cabe à lei estadual, nos termos do art. 42, § 1º, da Constituição Federal, regulamentar as disposições do art. 142, § 3º, inciso X, dentre as quais as relativas ao regime de aposentadoria dos militares estaduais e a questões pertinentes ao regime jurídico.
    6. A Lei Federal 13.954/2019, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais, extrapolou a competência para a edição de normas gerais, prevista no art. 22, XI, da Constituição, sobre “inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares”.
    7. Ação Cível Originária julgada procedente para determinar à União que se abstenha de aplicar ao Estado de Mato Grosso qualquer das providências previstas no art. 7º da Lei 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei 667/1969, com a redação da Lei 13.954/2019. Honorários sucumbenciais arbitrados em R$ 4.000,00 (quatro mil reais), nos termos do artigo 85, § 8º,do CPC de 2015, devidos ao Estado-Autor”. (ACO 3396, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 19/10/2020)
    Destarte, o juízo mínimo de delibação acerca da matéria de fundo, cabível em sede de pedido de suspensão de segurança, revela a ausência de plausibilidade na argumentação do Estado autor, de modo a restar obstado deferimento da medida de contracautela ora postulada.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 14 de janeiro de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente