Tribunal: STF
Processo: RE 1326333
Classe: RE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-16
Data de publicação: 2021-06-16

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão assim ementado:
    “DIREITO ADMINISTRATIVO - AÇÃO ANULATÓRIA - TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS - MULTA E APREENSÃO DO VEÍCULO - LIBERAÇÃO DO VEÍCULO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DA MULTA E DAS DIÁRIAS DE PERMANÊNCIA EM DEPÓSITO - AUSÊNCIA DE AMPARO LEGAL - ILEGALIDADE DA APREENSÃO - SENTENÇA MANTIDA.
    1. In casu, a infração geradora do auto de infração impugnado enquadra-se no inciso VIII, do art. 231, do Código de Trânsito brasileiro. Nesse caso, além da aplicação da penalidade de multa, a medida administrativa admissível limitar-se-ia à retenção do veículo utilizado no transporte irregular de passageiros.
    2. Carece de suporte legal, e portanto, ilegal se apresenta, a apreensão do veículo, quão mais o condicionamento da sua liberação ao pagamento da multa imposta e das demais taxas decorrentes do ilegal recolhimento em depósito. (REsp 1144810/MG, julgado sob o regime dos recursos repetitivos - art. 543-C do CPC).
    3. O artigo 28 da Lei Distrital 239/1992, que prescreve a liberação do veículo somente após o pagamento das multas e demais encargos, nas hipóteses de ‘transporte coletivo de passageiros, de forma remunerada sem prévia concessão, permissão ou autorização’, foi declarado inconstitucional pela Corte Especial deste eg. TJDFT, na Argüição de Inconstitucionalidade nº 2009.00.2.006922-7. 4. Recurso conhecido e não provido” (págs. 1-2 do doc. eletrônico 8).
    Neste RE, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega-se violação dos arts. 5º, XXXV; 24, I, V, e VIII; 30, I, II, e V; 32, § 1°; 93, IX; e 175, da mesma Carta.
    O recorrente sustenta, em síntese, que compete ao Distrito Federal 
    “[...] legislar sobre a organização e prestação dos serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, o que deve se dar em atenção a outras questões do direito, como o desenvolvimento econômico da cidade, o correto consumo pelos cidadãos, o recolhimento essencial dos tributos e produção adequada dos serviços.
    No entanto, tais determinações constitucionais foram totalmente desrespeitadas porque o TJDFT, ao considerar inconstitucional o art. 28 da Lei 239/92, negou ao legislador local o poder constitucionalmente previsto de criar normas, ainda que de forma concorrente, para que a organização do sistema de transporte seja observada” (pág. 16 do documento eletrônico 11).
    Afirma, ainda, que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento ADI 2.751/RJ, de relatoria do Ministro Carlos Velloso, assentou
    “[...] a constitucionalidade da norma local ou regional que imponha a apreensão de veículo que encontre incompatibilidade com as normas do sistema de transporte coletivo decorre do poder de polícia que pertence a todas as unidades federadas, por enquadrar-se dentro da competência administrativa comum a todas elas” (pág. 18 do documento eletrônico 11).
    Antes da remessa dos autos a esta Corte, a Presidência do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, com base no julgamento do RE 661.702-RG/DF (Tema 546 da Repercussão Geral) pelo Supremo Tribunal Federal, devolveu o processo ao órgão prolator do acórdão impugnado para o juízo de adequação, nos termos do art. 1.040, II, do novo Código de Processo Civil. Todavia, o referido órgão manteve o seu entendimento, nos termos da seguinte ementa:
    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. REJULGAMENTO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. MULTA. RETENÇÃO. VEÍCULO. PAGAMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE. RETENÇÃO. INDEVIDA.
    1. Nos termos do artigo 1.040, II, do Código de Processo Civil (CPC/15), nas hipóteses de reexame de acórdão recorrido que estiver divergente do entendimento exarado pelos Tribunais de superposição, conforme o caso, nos regimes de repercussão geral ou de recursos repetitivos, poderá o órgão julgador local retratar-se da decisão proferida ou manter o acórdão divergente.
    2. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 661.702/DF, com repercussão geral reconhecida (tema 546), consolidou o entendimento de que surge constitucional previsão normativa local, voltada a coibir fraude considerado ao serviço público de transporte coletivo, e inconstitucional o condicionamento de liberação de veículo aprendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração.
    3. Acórdão recorrido que, para a declaração de nulidade do auto de infração objeto dos autos, afastou a incidência da norma local, não apenas com apoio na sua inconstitucionalidade, mas também pelo reconhecimento da ilegalidade da retenção do veículo, que só poderia ocorrer ‘no caso de não ser apresentado condutor habilitado no local da infração’.
    4. Reexame realizado.
    5. Recurso conhecido.
    6. Acórdão mantido” (pág. 1 do documento eletrônico 21).
    Em seguida, o recurso extraordinário foi admitido e remetido a este Tribunal, consoante o art. 1.041, caput, do CPC.
    É o relatório necessário. Decido.
    A pretensão recursal merece parcial acolhida.
    Isso porque o acórdão impugnado, ao se louvar das razões expressas na Arguição de Inconstitucionalidade 2009.00.2.006922-7, do Conselho Especial do TJDFT, para declarar a inconstitucionalidade do art. 28 da Lei Distrital 239/1992, diverge da orientação firmada pelo STF no julgamento do RE 661.702/DF (Tema 546 da Repercussão Geral), de relatoria do Ministro Marco Aurélio, em que foi fixada a seguinte tese:
    “Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo e inconstitucional condicionar a liberação de veículo apreendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração” (grifei).
    Saliento, ademais, que não procede o argumento lançado por ocasião do juízo de retratação, de que subsistiria fundamento, por si só suficiente para a manutenção do acórdão recorrido, consistente no reconhecimento da ilegalidade da retenção do veículo, 
    “[...] que só poderia ocorrer ‘apenas no caso de não ser apresentado condutor habilitado no local da infração” (pág. 5 do documento eletrônico 21). 
    Com efeito, o acórdão recorrido assentou, com fundamento no art. 231, VIII, do Código de Trânsito Brasileiro, que,
    “[...] além da aplicação da penalidade de multa, a medida administrativa admissível in casu limitar-se-ia à retenção do veículo utilizado no transporte irregular de passageiros. No caso vertente, carece de amparo legal eventual apreensão do veículo. Portanto, se ilegal a apreensão praticada pelas apelantes, quão mais o condicionamento da liberação do veículo ao pagamento da citada multa e das demais taxas decorrentes do recolhimento ilegal do veículo” (pág. 7 do documento eletrônico 8; grifado no original).
    Diante disso, transcrevo trecho esclarecedor do referido precedente, no sentido de que, a despeito da proximidade das previsões contidas nos arts. 28 da Lei 239/1992, do Distrito Federal e 231, VIII, do CTB, tais normas foram editadas no exercício de competências legislativas diversas, de modo que possuem sentido e alcance distintos:
    “O legislador federal, ao vedar, no artigo 231, inciso VIII, da Lei nº 9.503/1997 – Código de Trânsito Brasileiro –, a conduta de ‘transitar com o veículo efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente’ visa tutelar bem jurídico diverso. É dizer: pretende obstar, sem nenhuma relação com o sistema de transporte coletivo de pessoas, a utilização de veículo automotor para transporte remunerado de pessoas e, até mesmo, de bens, quando não licenciado para tal fim.
    A despeito da proximidade das aludidas infrações administrativas, possuem campos distintos. Enquanto, no âmbito distrital, o objeto é a higidez do serviço público de transporte coletivo de passageiros, no federal, o móvel é a segurança no trânsito, no que vedada a prática desautorizada não apenas da condução de pessoas, mas também de coisas, estas não alcançadas pela previsão distrital. No primeiro, o foco é o transporte coletivo de pessoas a ser procedido a partir da concessão. No segundo, a circulação viária de pessoas e coisas. A casuística é rica e o enquadramento de cada situação, num ou noutro tipo infracional, respeitada a vedação da dupla punição pelo mesmo fato, é tarefa das instâncias ordinárias, consideradas as provas reunidas no processo.
    O artigo 28 da Lei nº 239/1992 foi editado no exercício regular da competência atribuída ao Distrito Federal pelo Constituinte originário. Acumula o Distrito Federal, observado o artigo 32, § 1º, da Lei Maior, as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios, valendo notar caber a estes ‘organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial’ – artigo 30, inciso V, da Constituição Federal. A organização pressupõe a edição das normas atinentes não apenas à prestação direta ou indireta do serviço, mas também à estipulação de infrações e penalidades a subordinar, sob o ângulo administrativo, os particulares. No campo da delegação, a concessionária vincula-se à Administração por meio de instrumento contratual próprio, mediante o qual o Poder Público exerce, quanto à contratada, o poder disciplinar, considerado o liame estabelecido. Inexistindo relação jurídica prévia, cabe à Administração zelar, presente o poder de polícia, pela observância das normas pertinentes.
    O Pleno, ao apreciar a ação direta de inconstitucionalidade nº 2.751, relator ministro Carlos Velloso, em sessão ocorrida em 31 de agosto de 2005, admitiu, por maioria, a validade de lei do Estado do Rio de Janeiro na qual estipulada a sanção de apreensão e desemplacamento de veículos utilizados, em situação irregular, para transporte coletivo de passageiros. Concluiu que a providência está inserida no âmbito do poder de polícia do Estado, a quem cumpre o licenciamento de veículos, no que ausente invasão da competência federal para legislar sobre trânsito e transporte. Eis a ementa, publicada em 24 de fevereiro de 2006: 
    ‘CONSTITUCIONAL. VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS. LEI 3.756, DE 2002, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. I. - Lei 3.756/2002, do Estado do Rio de Janeiro, que autoriza o Poder Executivo a apreender e desemplacar veículos de transporte coletivo de passageiros encontrados em situação irregular: constitucionalidade, porque a norma legal insere-se no poder de polícia do Estado. II. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.’
    O entendimento corrobora a visão segundo a qual a previsão de infrações está englobada no exercício da competência administrativa local. Há mais: sob o ângulo da política tarifária, é dever do Poder Público – e direito da concessionária – a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, de modo a viabilizar a exploração do serviço pela iniciativa privada. A equação mostra-se diretamente impactada pela ocorrência de fraudes consubstanciadas no transporte clandestino de passageiros, no que o cálculo do preço público leva em conta a quantidade de usuários do serviço. Incumbe, então, aos Municípios e, por cumulação, ao Distrito Federal a organização do transporte coletivo de passageiros. Nela está incluída a edição de normas visando a punição, no campo administrativo, de condutas configuradoras de fraude. Em última análise, a atuação ocorre visando a higidez do contrato público formalizado.
    Descabe articular, no caso, considerado o artigo 22, parágrafo único, da Constituição de 1988, com a necessidade de lei complementar a respaldar a atuação do Distrito Federal quando em jogo a tutela do transporte coletivo urbano de passageiros. A competência distrital é própria e encontra respaldo no artigo 30, inciso V, da Constituição Federal. Coexistem, no plano normativo, os artigos 28 da Lei distrital nº 239/1992 e 231, inciso VIII, do Código de Trânsito Brasileiro. Ao adotar óptica excludente, a resultar na declaração de inconstitucionalidade do preceito local, a Turma Recursal acabou por violar a norma constitucional. 
    Sob o ângulo das sanções, é irrelevante a comparação das previsões contidas nos artigos 28 da Lei distrital e 231, inciso VIII, do referido Código, uma vez editados no exercício de competências legislativas distintas.”
    Desse modo, constato que o entendimento adotado pelo acórdão recorrido diverge da jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal.
    Isso posto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário apenas para reconhecer a constitucionalidade do art. 28 da Lei 239/1992 do Distrito Federal, com exceção do disposto no respectivo § 7º, invertidos os ônus de sucumbência. 
    Publique-se.
    Brasília, 16 de junho de 2021.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator