Tribunal: STF
Processo: MS 37907
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-08-17
Data de publicação: 2021-08-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    1. Rotas de Viação do Triângulo Ltda. e Viação Estrela Ltda. impetraram mandado de segurança contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), consubstanciado no acórdão n. 0559-08/21 - Plenário, especificamente na parte que determinou a paralisação/suspensão da análise dos processos administrativos de outorga de novos mercados e autorizações pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
    Alegam, em suma, violação ao devido processo legal, ao ser interrompida a execução de política pública dirigida ao setor de transporte interestadual de passageiros e impedir o ingresso de novos competidores no mercado.
    Aduzem ter sido violado seu direito líquido e certo de receber tratamento isonômico conferido pela ANTT às transportadoras que já haviam obtido autorização para prestarem serviço público de transporte de passageiros.
    Requerem o deferimento de medida liminar “para suspender os efeitos da parte do Acórdão nº 559/2021 do Tribunal de Contas da União, que manteve o item 28.2 da Medida Cautelar por ele referendada, com a consequente ordem a ANTT para que analise e conclua os pedidos de mercados novos contidos nos processos administrativos identificados pelos números lançados no anexo do Ofício Circular_SEI nº 10/2021/GEOPE/SUPAS/DIR-ANTT no item 31, da Viação Estrela Ltda, e nos itens, do mesmo ofício, número 99, 102, 103, 105, 106, 661, 663, 667, 669, 670, 671, 672 e 676, bem como no processo administrativo número 50500.133542/2020-57, que atendeu convocação feita pelo Ofício Circular_SEI nº 2022/2020/GEOPE/SUPAS/DIR-ANTT, da Rotas de Viação do Triângulo Ltda.”.
    Postulam, ao fim, ordem que permita a anulação do acórdão n. 559/2021 – Plenário e que, consequentemente, determine que a ANTT prossiga com o processamento e conclusão dos pedidos de novos mercados e concessões feitas pela impetrante.
    Em 14 de junho de 2021 foi proferida decisão indeferindo o pedido de liminar.
    A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da segurança.
    A União pediu o seu ingresso no mandado de segurança.
    É o relatório. 
    2. Inicialmente, defiro o pedido da União de ingresso no feito.
    A segurança deve ser denegada.
    A Tomada de Contas n. 033.359/2020-2 originou-se de denúncia que apontava a existência de indícios de irregularidades relacionadas à análise de concessão de novos mercados e ao deferimento de autorizações para exploração do serviço público de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros pela ANTT .
    Em 4 de março de 2021, o relator da aludida tomada de contas deferiu medida cautelar para suspender a eficácia da Deliberação da Diretoria-ANTT n. 955, de 22 de outubro de 2019, e de todas as autorizações de novos mercados para transporte coletivo rodoviário de passageiros interestadual e internacional emitidas por aquela agência reguladora desde a edição da referida deliberação, bem como determinou a abstenção da outorga de novos mercados e autorizações nos procedimentos administrativos em andamento.
    Submetida aludida decisão ao referendo do Plenário do TCU, os Ministros, entre outras determinações:
    1) revogaram a medida liminar constante do Item 28.1 da decisão proferida anteriormente (suspensão de todas as concessões de autorizações e de novos mercados já finalizadas);
    2) acrescentaram determinação no sentido de determinar à ANTT que apresentasse, no prazo máximo de 30 dias, documentação que comprove sua plena capacidade de atender às exigências de controle e fiscalização decorrentes do aumento na quantidade de mercados, linhas e empresas a serem fiscalizadas, ou de ação com medidas que aprimorem a sua capacidade de fiscalização e controle de modo a assegurar que o aumento de demanda decorrente do incremento da quantidade de autorizações seja suportado pela Agência num prazo razoável; e
    3) mantiveram ao demais itens da decisão (suspensão de todas as concessões de autorizações e de novos mercados em andamento).
    A impetrante se insurgiu contra as determinações do TCU feitas em sede de medida cautelar e a suspensão de todas as concessões de autorizações e de novos mercados em andamento pelo Plenário, quando referendou aquela decisão.
    O controle externo a cargo do Congresso Nacional é exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União (art. 71 da Constituição Federal), que possui poder geral de cautela, de maneira a conferir efetividade às suas deliberações finais, conforme se vê do seguinte julgado:
    Mandado de Segurança. 2. Tribunal de Contas da União. Tomada de contas especial. 3. Dano ao patrimônio da Petrobras. Medida cautelar de indisponibilidade de bens dos responsáveis. 4. Poder geral de cautela reconhecido ao TCU como decorrência de suas atribuições constitucionais. 5. Observância dos requisitos legais para decretação da indisponibilidade de bens. 6. Medida que se impõe pela excepcional gravidade dos fatos apurados. Segurança denegada.
    (Mandado de segurança n. 33092, ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 14 de agosto de 2015)
    Assim, não há que se falar em violação ao devido processo legal com o deferimento da medida cautelar, seja em razão de o TCU ter o mencionado poder geral de cautela dentro de sua competência, seja porque a medida cautelar já foi ratificada pelo seu plenário.
    Quanto à determinação de suspensão de novas autorizações de transporte coletivo de passageiros interestadual e internacional e de novos mercados, não obstante a necessidade de simplificação e desburocratização dos atos administrativos que levem à concessão de serviço público, por outro lado é necessária a obediência dos requisitos mínimos de regularidade e legalidade dos atos que levem ao deferimento da autorização pleiteada.
    Havendo denúncias de irregularidades no setor administrativo da ANTT, no que se refere à apreciação dos pedidos de autorizações de serviço de transporte de passageiros, o TCU tem competência para dar início a um procedimento investigativo, pedir esclarecimentos e, em relação aos processos em tramitação, determinar que a ANTT suspenda sua análise, sem que isso implique em interferência na atividade regulada, por se tratar de fiscalização gerencial (operacional).
    O fato de terem sido mantidas as autorizações já deferidas, permanecendo a proibição de a ANTT promover a análise e consequente emissão de novas, não fere o princípio da isonomia, por se tratar de situações diferentes, a primeira marcada pela existência de um ato jurídico perfeito e apto a produzir todos os seus efeitos, e a segunda por se referir a um procedimento em andamento e não finalizado, que aguarda a realização de algum ato ou decisão final a ser proferida pela agência reguladora.
    Comentários laterais feitos por algum dos Ministros do TCU quando do referendo da medida cautelar não têm o condão de caracterizar ofensa ao princípio da colegialidade como apontado pelo impetrante, mormente porque, ao final, a medida cautelar, no ponto questionado, foi referendada.
    A alegação do impetrante de que não são verídicos os fatos constantes da denúncia, se não demonstrada de plano, não comporta exame em sede de mandado de segurança, por necessitar de dilação probatória, que é incompatível com o rito desta ação.
    Neste sentido:
    MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. RESPONSABILIDADE DE COORDENADOR JURÍDICO DA CODESA POR ELABORAÇÃO DE PARECER EM CONSULTA OBRIGATÓRIA. ART. 38, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 8.666/1993. CARÁTER VINCULATIVO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA PARA ENTENDIMENTO CONTRÁRIO. INVIABILIDADE EM SEDE MANDAMENTAL. ATRIBUIÇÕES TÉCNICAS CONSTITUCIONALMENTE ATRIBUÍDAS À CORTE DE CONTAS. ART. 71, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFERÊNCIA. CAPACIDADE INSTITUCIONAL. HABILITAÇÃO TÉCNICA. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE, ABUSO DE PODER OU TERATOLOGIA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AMPLA DIVERGÊNCIA FÁTICA. MANDADO DE SEGURANÇA A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 1. No mandado de segurança, o direito líquido e certo diz respeito à desnecessidade de produção de provas para elucidação dos fatos em que se fundamenta o pedido. Tais fatos devem estar devidamente comprovados desde a impetração, refletidos em acervo fático-probatório suficiente e acostado aos autos. A liquidez e a certeza do direito consubstanciam verdadeiro pressuposto processual objetivo, ligado à adequação do procedimento, cuja inobservância desautoriza a tutela pela via do writ constitucional. Precedentes. Doutrina. 2. In casu, a pretensão deduzida no writ ampara-se em causa petendi de todo incompatível com o rito especial do mandado de segurança, cuja via estreita não comporta dilação probatória na apuração de divergência quanto aos fatos. Ocorre que há notável divergência nas versões apresentadas pelo Tribunal de Contas da União e na peça vestibular do impetrante. Nesse sentido, “a existência de controvérsia sobre matéria de fato revela-se bastante para descaracterizar a liquidez necessária à configuração de situação amparável pela ação de mandado de segurança. Precedentes.”(MS 32.244, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 16/12/2013). 3. Deveras, ao menos com base nos documentos colacionados, inexiste flagrante ilegalidade, abuso de poder ou teratologia por parte do Tribunal de Contas da União. Primeiro, o ato tido como ator circunscreve-se à competência constitucional da Corte de Contas (CRFB/88, art. 71, II). Segundo, o Acórdão bem fundamentou suas conclusões, sobretudo quanto à obrigatoriedade do parecer, visto que, segundo o TCU, enquadrado no escopo do artigo 38 da Lei 8.666/1993. Terceiro, levou em consideração todos os pontos levantados pelo ora impetrante, ainda expondo dúvida bastante plausível quanto ao cumprimento do seu dever de cautela na elaboração desse. Quarto, foi sensível à proporcionalidade entre a multa e a participação do impetrante no dano causado, limitando-a ao montante de R$ 4.000, 00, cumprindo com os termos do artigo 58, II, da Lei 8.443/1992. 4. Consectariamente, descabe a interferência desta Suprema Corte na atuação regular da Corte de Contas da União, mercê da inexistência de qualquer vício flagrante. Ademais, entender de modo distinto do TCU, demandaria profunda incursão fático-probatória, medida inviável nesta via processual estreita. 5. Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao presente mandamus, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, restando prejudicada a análise do pleito cautelar.
    (Mandado de segurança 30892, ministro Luiz Fuz, Primeira Turma, DJe de 22 de junho de 2020)  
    EMENTA DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. ANTERIOR AGRAVO REGIMENTAL DECIDIDO MONOCRATICAMENTE. PERDA DE OBJETO. MANDADO DE SEGURANÇA. IMPETRAÇÃO CONTRA ATO OMISSIVO JÁ REALIZADO. IMPOSSIBILIDADE DE AMPLA REVISÃO DE FATOS E PROVAS NA SEDE MANDAMENTAL. Diante da prática do ato cuja omissão era apontada como violadora de direito líquido e certo, perde objeto o mandado de segurança. É inviável, em mandado de segurança, o amplo e irrestrito reexame de fatos e provas colhidos em processo administrativo disciplinar, mormente quando desrespeitada a regra de decadência para a impetração a partir da data dos fatos questionados. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.
    (Mandado de segurança n. 30563 ED, ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 9 de outubro de 2014)
    Por fim, como bem informado pela Procuradoria-Geral da República, o Supremo Tribunal Federal vai analisar a constitucionalidade da Lei n. 12.996/2014 (Ação direta de inconstitucionalidade n. 6.270/DF), que alterou para autorização o regime de outorga da prestação de serviços de transporte coletivo terrestre interestadual e internacional, onde, inclusive, se manifestou pela procedência do pedido.  
    São razoáveis os atos do TCU de requisição de informações, edição de sugestões e orientações tendentes à apuração das irregularidades denunciadas, bem como a suspensão da tramitação dos processos de pedidos de autorização não finalizados, seja por haver a denúncia apontado que os vícios estariam a ocorrer nos aludidos feitos, seja em razão de o voto do acórdão impugnado haver indicado existirem indícios de sua ocorrência.
    3. Ante o exposto, denego a segurança.
    Custas legais.
    Sem honorários advocatícios (art. 25 da Lei n. 12.016/2009 e Súmula n. 512/STF).
    4. Preclusas as vias impugnatórias, arquivem-se.
    5. Intime-se. Publique-se.  
Brasília, 17 de agosto de 2021.  
Ministro  NUNES MARQUES
Relator