Tribunal: STF
Processo: Rcl 46608
Classe: Rcl
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-19
Data de publicação: 2021-11-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Processual Penal. Reclamação. Regime de cumprimento de pena. Súmula Vinculante 56. Medidas alternativas.



1. A Súmula Vinculante 56 tem por objetivo evitar que o condenado cumpra pena em regime mais gravoso do que o determinado na sentença ou do que o autorizado por lei. Em caso de ausência de estabelecimentos adequados ao cumprimento da pena no regime estabelecido, o enunciado vinculante autoriza que o magistrado adote medidas alternativas.



2. No presente caso, o órgão reclamado divergiu deste entendimento. Colhe-se dos autos que foi autorizada a prisão domiciliar com monitoramento eletrônico ao apenado, antes que fossem aplicadas medidas alternativas para que surgissem vagas em seu atual regime de cumprimento de pena.



3. Reclamação a que se julga procedente.



    1.  Trata-se de reclamação, com pedido de liminar, com fundamento no art. 102, I, l, da CF, ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, em face de acórdão proferido no agravo em Execução Penal 5092893-17.2020.8.21.7000, em trâmite na 1ª Câmara Criminal do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, que supostamente teria aplicado de forma errada a Súmula Vinculante 56 na execução de apenado.



    2.  Na presente reclamação, alega-se que a Súmula Vinculante 56 foi aplicada de forma genérica, sem analisar o caso concreto, nem determinar formas alternativas de cumprimento da reprimenda antes de conceder prisão domiciliar ao apenado.



    3. O órgão reclamado prestou informações (doc. 07).



    4. A Procuradoria-Geral da República opina pela procedência da reclamação, em parecer assim ementado (doc. 15):



    RECLAMAÇÃO. SÚMULA VINCULANTE Nº 56/STF. CONCESSÃO DE PRISÃO DOMICILIAR A APENADO QUANDO DA PROGRESSÃO DO REGIME FECHADO PARA O SEMIABERTO. PARÂMETROS FIXADOS NO RE 641.320/RS. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO, PARA QUE O JUÍZO DO 2º JUIZADO DA 1ª VARA DE EXECUÇÕES CRIMINAIS DA COMARCA DE PORTO ALEGRE EXAMINE SE HÁ CONDIÇÕES DE ANTECIPAR A IDA DE OUTRO SENTENCIADO PARA O REGIME SEMIABERTO, DE FORMA A LIBERAR VAGA PARA O APENADO. 



    5. É o relatório. Decido.



    6.  De início, pontuo que a reclamação dirigida a esta Corte só é cabível quando se sustenta usurpação de sua competência, ofensa à autoridade de suas decisões ou contrariedade a Súmula vinculante (CF/88, arts. 102, I, l, e 103-A, § 3º).



    7.  A Súmula Vinculante 56 possui o seguinte teor:



    A falta de estabelecimento penal adequado não autoriza a manutenção do condenado em regime prisional mais gravoso, devendo-se observar, nessa hipótese, os parâmetros fixados no RE 641.320/RS.



    8.  O enunciado vinculante tem por objetivo evitar que o condenado cumpra pena em regime mais gravoso do que o determinado na sentença; ou cumpra pena em regime mais gravoso do que o autorizado por lei, em razão da inexistência de vagas ou de condições específicas que o possibilitem.



    9.  Para evitar que a execução da pena ocorra fora dos parâmetros fixados pelo ordenamento jurídico, é possível que o magistrado, ante a falta de vagas, adote algumas soluções criativas, previstas no RE 641.320. A primeira seria a saída antecipada de sentenciado que esteja cumprindo pena no regime com falta de vagas, colocando-o em liberdade eletronicamente monitorada, se proveniente do regime semiaberto, ou impondo-lhe penas alternativas ou estudo, se proveniente do regime aberto. Para isso, no entanto, é necessária a criação do Cadastro Nacional de Presos contendo informações acerca dos sentenciados, que formarão uma espécie de fila, de modo a permitir a identificação daquele que está mais próximo de satisfazer o requisito objetivo para progressão de regime. Outra medida seria a concessão da liberdade eletronicamente vigiada ao sentenciado, cuja fiscalização depende da atuação do Poder Público mediante construção de centrais para o acompanhamento da medida. Por fim, propõe-se, no voto do Relator, Ministro Gilmar Mendes, que os sentenciados que cumprem pena no regime aberto possam cumprir penas restritivas de direitos ou se comprometer a frequentar educação formal regular, em lugar da privativa de liberdade. Nessa linha, confira-se a ementa do RE 641.320:



    Constitucional. Direito Penal. Execução penal. Repercussão geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. 2. Cumprimento de pena em regime fechado, na hipótese de inexistir vaga em estabelecimento adequado a seu regime. Violação aos princípios da individualização da pena (art. 5º, XLVI) e da legalidade (art. 5º, XXXIX). A falta de estabelecimento penal adequado não autoriza a manutenção do condenado em regime prisional mais gravoso.  3. Os juízes da execução penal poderão avaliar os estabelecimentos destinados aos regimes semiaberto e aberto, para qualificação como adequados a tais regimes. São aceitáveis estabelecimentos que não se qualifiquem como colônia agrícola, industrial (regime semiaberto) ou casa de albergado ou estabelecimento adequado (regime aberto) (art. 33, § 1º, alíneas b e c). No entanto, não deverá haver alojamento conjunto de presos dos regimes semiaberto e aberto com presos do regime fechado. 4. Havendo déficit de vagas, deverão ser determinados: (i) a saída antecipada de sentenciado no regime com falta de vagas; (ii) a liberdade eletronicamente monitorada ao sentenciado que sai antecipadamente ou é posto em prisão domiciliar por falta de vagas; (iii) o cumprimento de penas restritivas de direito e/ou estudo ao sentenciado que progride ao regime aberto. Até que sejam estruturadas as medidas alternativas propostas, poderá ser deferida a prisão domiciliar ao sentenciado.  5. Apelo ao legislador. A legislação sobre execução penal atende aos direitos fundamentais dos sentenciados. No entanto, o plano legislativo está tão distante da realidade que sua concretização é absolutamente inviável. Apelo ao legislador para que avalie a possibilidade de reformular a execução penal e a legislação correlata, para: (i) reformular a legislação de execução penal, adequando-a à realidade, sem abrir mão de parâmetros rígidos de respeito aos direitos fundamentais; (ii) compatibilizar os estabelecimentos penais à atual realidade; (iii) impedir o contingenciamento do FUNPEN; (iv) facilitar a construção de unidades funcionalmente adequadas pequenas, capilarizadas; (v) permitir o aproveitamento da mão-de-obra dos presos nas obras de civis em estabelecimentos penais; (vi) limitar o número máximo de presos por habitante, em cada unidade da federação, e revisar a escala penal, especialmente para o tráfico de pequenas quantidades de droga, para permitir o planejamento da gestão da massa carcerária e a destinação dos recursos necessários e suficientes para tanto, sob pena de responsabilidade dos administradores públicos; (vii) fomentar o trabalho e estudo do preso, mediante envolvimento de entidades que recebem recursos públicos, notadamente os serviços sociais autônomos; (viii) destinar as verbas decorrentes da prestação pecuniária para criação de postos de trabalho e estudo no sistema prisional.  6. Decisão de caráter aditivo. Determinação que o Conselho Nacional de Justiça apresente: (i) projeto de estruturação do Cadastro Nacional de Presos, com etapas e prazos de implementação, devendo o banco de dados conter informações suficientes para identificar os mais próximos da progressão ou extinção da pena;  (ii) relatório sobre a implantação das centrais de monitoração e penas alternativas, acompanhado, se for o caso, de projeto de medidas ulteriores para desenvolvimento dessas estruturas; (iii) projeto para reduzir ou eliminar o tempo de análise de progressões de regime ou outros benefícios que possam levar à liberdade; (iv) relatório deverá avaliar (a) a adoção de estabelecimentos penais alternativos; (b) o fomento à oferta de trabalho e o estudo para os sentenciados; (c) a facilitação da tarefa das unidades da Federação na obtenção e acompanhamento dos financiamentos com recursos do FUNPEN; (d) a adoção de melhorias da administração judiciária ligada à execução penal. 7. Estabelecimento de interpretação conforme a Constituição para (a) excluir qualquer interpretação que permita o contingenciamento do Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN), criado pela Lei Complementar 79/94; b) estabelecer que a utilização de recursos do Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN) para financiar centrais de monitoração eletrônica e penas alternativas é compatível com a interpretação do art. 3º da Lei Complementar 79/94. 8. Caso concreto: o Tribunal de Justiça reconheceu, em sede de apelação em ação penal, a inexistência de estabelecimento adequado ao cumprimento de pena privativa de liberdade no regime semiaberto e, como consequência, determinou o cumprimento da pena em prisão domiciliar, até que disponibilizada vaga. Recurso extraordinário provido em parte, apenas para determinar que, havendo viabilidade, ao invés da prisão domiciliar, sejam observados (i) a saída antecipada de sentenciado no regime com falta de vagas; (ii) a liberdade eletronicamente monitorada do recorrido, enquanto em regime semiaberto; (iii) o cumprimento de penas restritivas de direito e/ou estudo ao sentenciado após progressãendes, Tribunal Pleno, grifos acrescidos)



    10.  A melhor solução, entre as três propostas no recurso extraordinário acima identificado, deve levar em conta as peculiaridades do caso concreto, aproximando-se, assim, de uma pena que seja suficiente para a prevenção e reprovação do delito, nos termos do art. 59 do Código Penal, conforme citado pelo Ministro Gilmar Mendes em seu voto. Abre-se, assim, margem para a adoção de soluções criativas pelo juiz da execução penal, o qual, por ter o conhecimento dos fatos pertinentes ao cumprimento da pena, pode aplicar a medida mais adequada ao caso sob sua análise.



    11.  No presente caso, o órgão reclamado divergiu deste entendimento. Colhe-se dos autos que foi autorizada a prisão domiciliar com monitoramento eletrônico ao apenado, antes que fossem aplicadas medidas alternativas para que surgissem vagas em seu atual regime de cumprimento de pena. Veja-se, nesse sentido, trecho do acórdão reclamado (doc. 2, fls. 188 – 190):



    “(…)



    Observo, neste contexto, que a concessão de prisão domiciliar, ainda que desamparada das hipóteses legalmente previstas no artigo 117 da Lei de Execução Penal, é uma tentativa do Poder Judiciário de minimizar as mazelas causadas pela escassez de recursos provenientes do Poder Executivo, esfera responsável pela administração e implemento de vagas do sistema prisional. E assim o faz a fim de evitar grave violação aos direitos fundamentais (art. 1º, III e 5º, XLVII, “e” e XLIX, CF), visto que os presos não podem ser submetidos a cumprimento de pena em condições mais gravosas do que as impostas na sentença condenatória ou estabelecidas pela progressão/regressão dentro da execução da pena. 



    Nesta linha, inclusive, menciona-se a decisão do Supremo Tribunal Federal, que, ao apreciar o pedido de liminar constante da ADPF 347 (09/09/2015), constatou, no sistema penitenciário brasileiro, a existência de um “estado de coisas inconstitucional”, em razão da generalizada violação a direitos humanos. A Corte determinou, liminarmente, o implemento das audiências de custódia e a liberação das verbas do FUNPEN, bem como acolheu proposta do Ministro Luís Roberto Barroso para determinar à União e ao Estado de São Paulo que forneçam informações sobre a situação do sistema prisional. 



    A concessão da prisão domiciliar ao agravado, portanto, decorre da proporcionalidade e da razoabilidade inerentes à atividade jurisdicional, consideradas as peculiaridades do sistema prisional. Evidentemente mais adequada a colocação em condição excepcional de cumprimento da pena daqueles presos que estão mais perto da reinserção social, que já galgaram progressão a regime mais brando. 



    O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário nº 641.320 em 11 de maio de 2016, concluiu que a falta de estabelecimento penal adequado não autoriza a manutenção do condenado em regime prisional mais gravoso, determinando que os juízes da Execução, nestes casos, na falta de alternativas, concedam aos apenados o benefício da prisão domiciliar, mediante monitoramento eletrônico. 



    Em 29 de junho de 2016, o Plenário do STF aprovou a Súmula Vinculante nº 56, com a seguinte redação: A falta de estabelecimento penal adequado não autoriza a manutenção do condenado em regime prisional mais gravoso, devendo-se observar, nesta hipótese, os parâmetros fixados no Recurso Extraordinário (RE) 641320. 



    As diretrizes exigidas para concessão da prisão domiciliar já constavam do Recurso Extraordinário nº 641.320/RS e, por consequência, da Súmula Vinculante nº 56 do Supremo Tribunal Federal, e foram, no horizonte hermenêutico concreto (com olhos na realidade do sistema prisional do Rio Grande do Sul, e especialmente das condições da execução penal em Porto Alegre), sopesadas quando se firmou jurisprudência no sentido da possibilidade de concessão de prisão domiciliar aos apenados que ingressem no regime semiaberto/aberto diante da ausência de vagas para o cumprimento da pena. 



    Por outro lado, comungo com a preocupação em relação ao tratamento genérico da questão. Contudo, tenho que as excepcionalidades dos casos concretos das Varas de Execuções Penais do Estado devem ser indicadas pelo Ministério Público (ao menos em termos de alternativa para viabilizar a vaga), órgão incumbido da fiscalização da Execução Penal. 



    Em contrapartida, a rigor numa atividade bastante atípica, têm restado aos Magistrados o gerenciamento das vagas existentes para cada regime, bem como das situações em que a manutenção do apenado no cárcere possa ensejar constrangimento ilegal diante do cumprimento da pena em situação mais gravosa. E, neste cenário, tenho que deva ser prestigiada a discricionariedade do Juiz [vinculada aos princípios regentes, sejam da Constituição ou da LEP] que tem contato direto com a realidade prisional e com as penas executadas. Avanço um pouco. Foi julgado, no ano de 2018, na Colenda Quinta Câmara Criminal desta Corte, o HC nº 70078570660, impetração coletiva pela Defensoria Pública em prol de apenados do regime semiaberto de Porto Alegre, diante da alegada omissão da 2ª Vara de Execuções Criminais em deferir ao grupo de pacientes prisão domiciliar, com ou sem monitoramento eletrônico. Nas informações prestadas (09/8/2018), a apontada autoridade coatora relatou que, na última década, haviam sido geradas 5.602 vagas no regime fechado (o que se revelou ainda insuficiente para dar conta da demanda, pois a quantidade de pessoas presas foi superior), ao passo que nenhuma vaga foi construída para o regime semiaberto da capital; pelo contrário, por diversas vicissitudes, houve uma redução na ordem de 1.500 vagas. Consabido que existem menos vagas no semiaberto do que número de presos condenados no respectivo regime. Trata-se de política pública adotada nos últimos governos estaduais, que optaram por investir em tornozeleiras eletrônicas, que se apresentam, entretanto, aquém da demanda, mormente a considerar o regime aberto. Segundo consta, a colocação de presos em regime semiaberto em tornozeleira eletrônica em muitos casos não é mantida por este Tribunal de Justiça, amiúde havendo provimento de recursos do Ministério Público e determinando o recolhimento a vaga que, simplesmente, não existe. Tudo somado, faz com que vários presos aguardem no regime mais gravoso uma vaga no semiaberto. 



    Em suma, o conhecimento empírico aponta que, mesmo descontados os que estão em “regime de tornozeleiras”, a aritmética é fácil: há mais presos esperando no regime fechado e na “nuvem” (presos apresentam-se semanalmente à SUSEPE, em um limbo virtual, aguardando tornozeleiras; ao passo que outros aguardam vaga no semiaberto, porém usando tornozeleiras) do que a totalidade das vagas no semiaberto. 



    E o agravado está inserido neste contexto de ausência de vagas aos presos do regime semiaberto vinculados à VEC da Capital. 



    A prudência, por ora, indica respeitar, a priori, a inércia da gestão anômala do “estado de coisas inconstitucional” em que se transformou o sistema penitenciário brasileiro (STF, liminar da ADPF nº 347), situação que os magistrados estão constrangidos a jurisdicionar. Sem prejuízo de soluções pontuais melhores, quem sabe advindas de postulações mais concretas [em termos de alternativas], seja do Ministério Público ou, eventualmente, da defesa. 



    Não se desconhece, por fim, o teor do REsp nº 1.710.674/MG, que foi julgado sob o rito dos Recursos Representativos de Controvérsia, em que impostas a prévia observância das providências indicadas no RExt nº 641.320/RS para a concessão da prisão domiciliar. 



    Consigno, por oportuno, que a leitura que faço do aludido precedente do Supremo Tribunal Federal não alcança, na literalidade textual, uma evidente ordem de preferência exigível para a adoção escalonada das providências. Penso, diferentemente, que, na ótica exclusiva da Súmula e do Recurso Extraordinário, são cabíveis quaisquer delas, desde que fundamentadas. Já estivesse, no parâmetro do STF, estabelecido com clareza o modo preferencial de gestão da falta de vagas, seria, com a máxima vênia, desnecessário e inócuo que o STJ, no Recurso Especial citado, posteriormente, consagrasse a “ordem de preferência”. Na dicção do STJ, é preciso que a concessão do benefício da prisão domiciliar seja precedida das providências estabelecidas no julgamento do RE, a saber: 1º, devem sair antecipadamente sentenciados no regime com falta de vagas, abrindo-se, assim, vagas para os reeducandos que acabaram de progredir [embora não explicitado, presume-se que preferencialmente os que estão há mais tempo no regime semiaberto, o que não é isento de problemas graves, a considerar o diferente perfil de quem progrediu para tal regime, vindo do fechado, daquele que eventualmente foi condenado, vez primeira, à pena que inicia no semiaberto, amiúde nas franjas inferiores do quantum legal]; 2º, a liberdade eletronicamente monitorada ao sentenciado que sai antecipadamente [aqueles do passo 1º?] ou é posto em prisão domiciliar por falta de vagas [deduzo que apenas se não for possível a saída antecipada do item anterior – quando não seria? Pergunto: possível/conveniente, diante de uma fila de 2500 presos para 500 vagas, integralmente ocupadas, que se liberassem antecipadamente todos os 500 presos em cumprimento adequado do regime, para substituí-los por uma legião de outros 500? E quanto tempo essa nova legião deveria ficar em cumprimento de pena, até que fosse substituída por outra leva de 500? Isso supondo que não aportariam, ao universo inicial de 2500 presos, novos condenados...]; 3º, caso não possa haver saída antecipada (item 1º) ou monitoramento eletrônico/domiciliar (item 2º), então e só então [? Seria esse mesmo o raciocínio? O item 3º é alternativa aos dois primeiros ou refere-se apenas ao regime aberto?], deveria ocorrer o cumprimento de penas restritivas de direito e/ou estudo ao sentenciado que progride ao regime aberto. 



    A agregar complexidade (o caos do sistema prisional é complexo e como que “queima” quem deliba a situação), o STF, no paradigma, observou, entretanto, que, até que sejam estruturadas as medidas alternativas propostas, poderá ser deferida a prisão domiciliar ao sentenciado. A ementa do STJ, no aludido Recurso Especial, no penúltimo parágrafo do item 4, assevera (parece citar o STF) “que a adoção de uma solução alternativa não é um direito do condenado”. Se compreendo bem, no paradigma da Corte Constitucional, há uma remissão a medidas estruturantes, tipicamente adotadas em políticas públicas, de caráter genérico e coletivo, também para escapar do casuísmo. Deveriam ser adotadas por quem e por iniciativa de quem? Poder Executivo? Poder Judiciário, de ofício? Ministério Público? E, enquanto não adotadas, contrario sensu, podem ser deferidas prisões domiciliares pura e simplesmente? Neste caso, cogito, a ordem de preferência não seria exigível?



    Reparo que, além do “apelo ao legislador”, o STF tomou “decisão de caráter aditivo” endereçada ao Conselho Nacional de Justiça, uma série de providências das quais destaco a primeira: “(i) [apresente] projeto de estruturação do Cadastro Nacional de Presos, com etapas e prazos de implementação, devendo o banco de dados conter informações suficientes para identificar os mais próximos da progressão ou extinção da pena.”. Não há dados atualizados sobre a implantação do sistema no Rio Grande do Sul. 



    Neste peculiar contexto, tenho que a decisão vergastada, no caso dos autos, não contraria a Súmula Vinculante ou o julgado do STJ. 



    Inicialmente porque, em relação à indicada como primeira providência (saída antecipada de outro preso do regime para o qual inexistem vagas), o Ministério Público, fiscal da execução penal, não indicou, no caso concreto (ou provocou para que o Magistrado indicasse), o preso que, em ordem de preferência, poderia ter concedida a liberdade antecipada para que o ora agravado efetivamente pudesse ingressar no regime semiaberto. 



    Noto que o precedente do STJ também afirma que não há ilegalidade na imposição da prisão domiciliar, mesmo pura e simples, na ausência de vagas, “e quando não for possível, no caso concreto, a aplicação de uma das hipóteses propostas no RE nº 641.320/RS” (item 6 do REsp,in fine, gizei). Também o STF refere “havendo viabilidade”. Tenho, no ponto, que devem o Juízo e o Ministério Público demonstrar tal possibilidade/viabilidade. 



    E, no caso concreto, a primeira das hipóteses não parece possível implementar, inclusive pela ausência de indicação de algum preso do semiaberto para ser antecipadamente liberado e, assim, ceder a vaga para o agravado. Por outro lado, viável a adoção da segunda providência, qual seja, a concessão da prisão domiciliar mediante monitoramento eletrônico, conforme determinado na origem. 



    Ainda, destaca-se que, entre setembro de 2020, quando concedida a prisão domiciliar, e fevereiro de 2021, quando julgado o presente agravo, não há notícia de reiteração delitiva, devendo ser mantida a decisão. 



    Deste modo, até que sejam disponibilizadas vagas em estabelecimento prisional compatível com o regime no qual o apenado deve executar sua pena, viável a concessão de prisão domiciliar, ainda que fora das hipóteses do artigo 117 da LEP. 



    (...)”



    12. Outros precedentes no mesmo sentido: Rcl 48.292, Rel. Min. Alexandre de Moraes; e Rcl 48.288, de minha relatoria.



    13. Diante do exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do RI/STF, julgo procedente a reclamação para determinar que o órgão reclamado aplique medidas alternativas previstas no RE 641.320 para abertura de vagas no regime atual de cumprimento de pena de Paulinho Vanderlei Rodrigues dos Santos (Execução Penal 5092893-17.2020.8.21.7000), e, somente na impossibilidade delas serem aplicadas, autorizar a prisão domiciliar com monitoramento eletrônico.



    14.  Notifiquem-se a autoridade reclamada e a parte beneficiária da decisão. 



    Publique-se. Comunique-se.



          Brasília, 19 de novembro de 2021.



Ministro Luís Roberto Barroso



Relator