Tribunal: STF
Processo: MS 37657
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-09
Data de publicação: 2021-02-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
EMENTA: Direito Administrativo. Mandado de segurança. Medida liminar. Registro de aposentadoria pelo TCU. Intimação pessoal da inclusão do processo em pauta. Exclusão da parcela denominada “opção” do ato de concessão da aposentadoria.
1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, contra ato do Tribunal de Contas da União, que negou registro à aposentadoria da impetrante, por ilegalidade na incorporação da parcela denominada “opção”, decorrente do extinto art. 193 da Lei nº 8.112/1990.
2. As normas de regência da Corte de Contas estabelecem procedimentos adequados para a divulgação dos atos de comunicação, que asseguram de maneira efetiva o seu conhecimento pelos sujeitos processuais. Não há plausibilidade jurídica na tese de desrespeito aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, em razão da ausência de intimação pessoal da impetrante.
3. Não parece plausível a postulação de direito adquirido com fundamento em antiga e superada interpretação da lei no momento do registro da aposentadoria perante o TCU. O ato de concessão de aposentadoria é complexo, só se completando após o registro perante a Corte de Contas.
4. Liminar indeferida.
    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, contra ato do Tribunal de Contas da União, que negou registro à aposentadoria da impetrante, por ilegalidade na incorporação da parcela denominada “opção” (Acórdãos TCU nºs 6.102/2020 e 13.382/2020 da 1ª Câmara), decorrente do extinto art. 193 da Lei nº 8.112/1990.
    2. Narra a inicial que a impetrante, servidora pública federal pertencente ao quadro do TRT da 24ª Região, aposentou-se em 1º.08.2017. Afirma-se que o Tribunal de Contas da União, após 3 anos da concessão de sua aposentadoria, deliberou pela ilegalidade do ato, determinando a exclusão da parcela “opção” da base de cálculo dos proventos de aposentadoria e a consequente devolução da diferença recebida. 
    3. Alega a impetrante que o TCU violou seu direito ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório, uma vez que não foi intimada da inclusão em pauta do pedido de reexame interposto contra o acórdão nº 6.102/2020, embora tenha requerido expressamente. Postula a aplicação de dispositivos da Lei 9.784/1999 ao procedimento na Corte de Contas.
    4. Sustenta que o TCU não poderia excluir a parcela “opção” do cálculo de sua aposentadoria, pois, no momento da concessão, a jurisprudência do Tribunal autorizava a inclusão dessa parcela. Aduz que houve mudança de entendimento entre a data da concessão e a data do registro da aposentadoria. Teria ocorrido, assim, violação de seu direito adquirido ao cálculo da aposentadoria conforme o entendimento vigente ao tempo de sua concessão.
    5. Esclarece que a alteração de entendimento do TCU ocorreu a partir do julgamento do acórdão nº 1.599/2019, em 10.07.2019, após a concessão de sua aposentadoria, ocorrida em 1º.08.2017. Argumenta que a aplicação retroativa da mudança de entendimento violaria a isonomia, pois a depender da data em que o ato de concessão de aposentadoria fosse julgado pelo TCU, a decisão sobre a parcela “opção” seria diferente. Menciona o art. 2º, XIII, da Lei nº 9.784/1999, que veda a aplicação retroativa de nova interpretação.
    6. Requer, liminarmente, a suspensão da eficácia do acórdão nº 13.382/2020 do TCU até deliberação final nestes autos. No mérito, requer a confirmação da liminar e a cassação do acórdão impugnado, para que haja novo julgamento, observando as normas mencionadas na impetração; ou, sucessivamente, a cassação para determinar o registro de sua aposentadoria com a inclusão da parcela “opção”.
    7. É o relatório. Decido o pedido liminar.
    8. Nos mandados de segurança de competência originária dos tribunais, cabe ao relator apreciar os pleitos de medida liminar (Lei nº 12.016/2009, art. 16). O deferimento de uma tutela de urgência pressupõe a existência de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009 e art. 300 do CPC/2015). Num juízo de cognição sumária, entendo que não estão presentes esses requisitos. 
    9. De início, afasto a plausibilidade jurídica das alegações sobre o desrespeito aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. Observo que o exercício dessas garantias se perfaz nos termos da legislação processual e procedimental aplicável à espécie. No caso, embora a impetrante pleiteie a aplicação da Lei nº 9.784/1999, que rege o procedimento administrativo na Administração Pública Federal, há norma específica que trata dos processos perante o Tribunal de Contas da União, consistente na Lei nº 8.443/1992, complementada pelo Regimento Interno daquela Corte.
    10. Esclareço que a divulgação das pautas das sessões de julgamento está disciplinada no art. 141, caput e §§ 3º e 4º, do Regimento Interno do TCU, o qual determina que a sua veiculação deve ser feita por meio de afixação em local próprio e acessível do edifício-sede da Corte de Contas, ou por publicação nos órgãos oficiais ou no sítio eletrônico do órgão. A teor do art. 98, da Lei nº 8.443/1992, e do art. 295, caput e § 3º, do Regimento Interno do TCU, o Boletim do TCU é considerado órgão oficial de publicação de atos estatais.
    11. Além disso, em conformidade com o art. 4º, da Lei 11.419/2006, e art. 295, caput e §§ 4º e 5º, do Regimento Interno do TCU, o Boletim do TCU faz as vezes de Diário Eletrônico da Corte de Contas, de modo que a publicação nele efetuada substitui qualquer outro meio de publicação oficial, para todos os efeitos legais. Daí porque a divulgação da inclusão de processo em pauta por meio de publicação no Boletim do TCU/Diário Eletrônico é válida, dispensando a sua veiculação no Diário Oficial na União ou a intimação pessoal do interessado ou de seu representante. Confiram-se os dispositivos pertinentes:
    Regimento Interno do TCU
    Art. 141. As pautas das sessões ordinárias e das extraordinárias serão organizadas pela unidade responsável pelo seu secretariado, sob a supervisão do Presidente do respectivo colegiado, observadas a ordem de antiguidade dos relatores e a forma de apreciação dos processos. (...) 
    § 3º As pautas das sessões serão divulgadas mediante a afixação em local próprio e acessível do edifício-sede do Tribunal, a publicação nos órgãos oficiais e a disponibilização no Portal do TCU na internet, até quarenta e oito horas antes da sessão. 
    § 4º A divulgação da pauta ou de seu aditamento no Portal do TCU na internet e em excerto do Boletim do Tribunal de Contas da União, com a antecedência de até quarenta e oito horas da Sessão, suprirá a ausência de publicação nos órgãos oficiais. 
    Art. 295. O Tribunal terá as seguintes publicações: 
    I – atas das sessões plenárias e das câmaras; 
    II – Boletim do Tribunal de Contas da União; 
    III – Revista do Tribunal de Contas da União; 
    IV – Súmula da Jurisprudência; 
    V – Regimento Interno. (...) 
    § 3º O Boletim do Tribunal de Contas da União é considerado órgão oficial, nos termos do art. 98 da Lei nº 8.443, de 1992. 
    § 4º O Tribunal poderá criar diário eletrônico, disponibilizado no Portal do TCU, para publicação de atos processuais e administrativos próprios, bem como comunicações em geral, consoante o disposto no art. 4º da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. 
    § 5º A publicação no diário eletrônico substituirá qualquer outro meio e publicação oficial, para quaisquer efeitos legais, à exceção dos casos expressamente estabelecidos em lei. 
    Lei nº 8.443/1992 
    Art. 98. O Boletim do Tribunal de Contas da União é considerado órgão oficial. 
    Lei nº 11.419/2006 
    Art. 4º Os tribunais poderão criar Diário da Justiça eletrônico, disponibilizado em sítio da rede mundial de computadores, para publicação de atos judiciais e administrativos próprios e dos órgãos a eles subordinados, bem como comunicações em geral. 
    § 1º O sítio e o conteúdo das publicações de que trata este artigo deverão ser assinados digitalmente com base em certificado emitido por Autoridade Certificadora credenciada na forma da lei específica. 
    § 2º A publicação eletrônica na forma deste artigo substitui qualquer outro meio e publicação oficial, para quaisquer efeitos legais, à exceção dos casos que, por lei, exigem intimação ou vista pessoal.” 
    12. Deve ser destacado que as disposições do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União estabelecem procedimentos adequados para a divulgação dos atos de comunicação, que asseguram de maneira efetiva o seu conhecimento pelos sujeitos processuais. Assim, são descabidas as alegações de ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, pois a comunicação dos atos não precisa ser feita pelos meios pretendidos pelo representante legal da impetrante. Cumpria ao profissional tomar ciência das normas procedimentais específicas do órgão de controle, de modo a acompanhar a prática dos atos processuais.
    13. Em relação à nulidade decorrente da mudança de entendimento do TCU entre a data da concessão da aposentadoria e seu registro, não vislumbro, igualmente, nesse momento, a plausibilidade do direito alegado pela impetrante, pressuposto necessário para a concessão da liminar. Com efeito, não restou demonstrada de forma plena a existência do direito à percepção de sua aposentadoria nos termos apontados na petição inicial, assim como não ficou demonstrado ato ilegal ou abusivo do Tribunal de Contas da União. Tal conclusão decorre, como se verá, da correta análise da questão principal do feito, que está na aplicação temporal do art. 193 da Lei nº 8.112/1990 ao caso concreto.
    14. A incorporação da gratificação do cargo em comissão ou função comissionada aos proventos dos servidores inativos era admitida pelo art. 193 da Lei nº 8.112/1990, nos seguintes termos:
    “Art. 193. O servidor que tiver exercido função de direção, chefia, assessoramento, assistência ou cargo em comissão, por período de 5 (cinco) anos consecutivos, ou 10 (dez) anos interpolados, poderá aposentar-se com a gratificação da função ou remuneração do cargo em comissão, de maior valor, desde que exercido por um período mínimo de 2 (dois) anos.
    § 1° Quando o exercício da função ou cargo em comissão de maior valor não corresponder ao período de 2 (dois) anos, será incorporada a gratificação ou remuneração da função ou cargo em comissão imediatamente inferior dentre os exercidos.
    § 2° A aplicação do disposto neste artigo exclui as vantagens previstas no art. 192, bem como a incorporação de que trata o art. 62, ressalvado o direito de opção”.
    15. Assim, preenchidos os requisitos do caput, poderia o servidor exercer o direito de “opção” (§ 2º), escolhendo entre se aposentar com a remuneração do cargo efetivo somada: (i) aos “quintos” incorporados (art. 62); ou (ii) à gratificação do cargo em comissão ou função comissionada de maior valor.
    16. O dispositivo, entretanto, foi revogado pela Lei nº 9.527/1997, decorrente da MP nº 1.522/1996 e suas reedições. Mas a vantagem nele outorgada já havia sido extinta desde 19.01.1995 pela MP nº 831/1995, convertida na Lei nº 9.624/1998, que em seu art. 7º assim ressalvou:
    “Art. 7º. É assegurado o direito à vantagem de que trata o art. 193 da Lei nº 8.112, de 1990, aos servidores que, até 19 de janeiro de 1995, tenham completado todos os requisitos para obtenção de aposentadoria dentro das normas até então vigentes”.
    17. Aplicando-se as regras de direito intertemporal, o entendimento adequado é de que os requisitos exigidos pelo revogado art. 193, caput, da Lei nº 8.112/1990 devem estar presentes até a data de 18.01.1995, caso contrário, não há qualquer direito à “opção” pelas vantagens previstas no referido dispositivo legal, pouco importando a data da implementação dos requisitos de aposentadoria ou a data da concessão desta. A lógica é muito simples: havendo revogação da norma jurídica, não há como se falar em produção de efeitos no tempo para atos praticados posteriormente. Esta é, inclusive, a posição reiterada deste Supremo Tribunal Federal (MS 25.697, Rel. Min. Cármen Lúcia; MS 25.638, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; MS 27.746-ED, Rel. Min. Dias Toffoli). Correta, portanto, a premissa firmada pelo Tribunal de Contas no sentido de que, independentemente do momento da concessão da aposentadoria, a “opção” somente é devida para as funções exercidas até 18.01.1995, quando a MP nº 831 extinguiu a referida vantagem.
    18. Ressalto que as maiores discussões a respeito da aplicação do art. 193 da Lei nº 8.112/1990 ocorreram não a respeito de gratificações ou vantagens concedidas em momento posterior a sua revogação, senão a respeito de situações em que a implementação dos requisitos da aposentadoria ou a sua concessão teriam ocorrido posteriormente. De qualquer maneira, observando a evolução do entendimento do Tribunal de Contas sobre a possibilidade de incorporação da parcela denominada “opção” em situações limítrofes (Acórdãos TCU n. 481/1997, 884/2001 e 2.076/2005), o plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MS 26.196 (Rel. Min. Ayres Britto), entendeu que “o que regula os proventos da inatividade é a lei (e não sua interpretação) vigente ao tempo em que o servidor preencheu os requisitos para a respectiva aposentadoria”, sendo inexistente direito adquirido com fundamento em antiga e superada interpretação da lei. Vejamos a ementa do julgado:
    “MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REEXAME DE ATO DE APOSENTADORIA PARA O FIM DE EXCLUSÃO DE PARCELA CONSIDERADA ILEGAL. POSSIBILIDADE. MUDANÇA DE INTERPRETAÇÃO DA LEI. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO. 1. O que regula os proventos da inatividade é a lei (e não sua interpretação) vigente ao tempo em que o servidor preencheu os requisitos para a respectiva aposentadoria (Súmula 359/STF). Somente a lei pode conceder vantagens a servidores públicos. 2. Inexiste direito adquirido com fundamento em antiga e superada interpretação da lei. 3. Não há que se falar em segurança jurídica porque: a) a aposentadoria do impetrante data de 2004, sendo de 2001 a mudança de interpretação da lei de regência do caso; b) o ato de aposentadoria do autor ainda não foi registrado pelo TCU; c) o entendimento anterior jamais foi aplicado pela Corte de Contas quanto ao impetrante; d) a determinação para o reexame da aposentadoria do autor ocorreu menos de dois anos depois da concessão do benefício previdenciário, não se podendo invocar transcurso de prazo decadencial de cinco anos. 4. Segurança denegada” 
    19. Analisando o caso concreto, observo que o TCU decotou a parcela “opção” do cálculo de proventos de aposentadoria da impetrante, porque sua remuneração na inatividade superaria a remuneração no cargo efetivo. O valor dos proventos teria, desse modo, desrespeitado o art. 40, § 2º, da Constituição Federal, conforme fundamentado no Acórdão TCU nº 6.102/2020.
    20. Por sua vez, indicou-se no Acórdão TCU nº 13.382/2020 que a nova interpretação daquela Corte quanto à incorporação da “opção” apenas complementou o entendimento que prevalecia com o precedente firmado pelo Acórdão TCU nº 2.076/2005, considerando o limite à remuneração de aposentadoria fixado pelo Emenda Constitucional nº 20/1998.
    21. Esses fundamentos, conjugados com a jurisprudência do STF sobre o tema, não permitem reconhecer a plausibilidade do direito pleiteado pela impetrante, notadamente a tese de direito adquirido à interpretação. Deve-se observar que o ato de concessão de aposentadoria é complexo, só se completando após o registro perante a Corte de Contas, conforme reiterada jurisprudência do STF. Assim a concessão inicial da aposentadoria não induz um direito adquirido a seu registro. Logo, torna-se inviável a concessão da medida liminar requerida.
    22. Diante do exposto, indefiro o pedido liminar.
    23. Notifique-se a autoridade impetrada para prestar informações. Intime-se a AGU, para, querendo, ingressar no feito. Na sequência, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se. Intimem-se. 
          Brasília, 09 de fevereiro de 2021.
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
Relator