Tribunal: STF
Processo: SS 5405
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-12
Data de publicação: 2021-05-12

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. PREVIDENCIÁRIO. COMPETÊNCIA PARA A FIXAÇÃO DE ALÍQUOTAS DE CONTRIBUIÇÃO. POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES. ART. 22, XXI, DA CF, COM A REDAÇÃO DA EC 103/2019. DECISÕES IMPUGNADAS QUE AFIRMAM A COMPETÊNCIA DA UNIÃO. ALEGAÇÃO DE RISCO À ECONOMIA PÚBLICA. OCORRÊNCIA. PRESERVAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO ESTADO AUTOR. ACO 3.396. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 24-C DO DECRETO-LEI Nº 667/1969, REDAÇÃO DA LEI Nº 13.954/2019. MEDIDAS LIMINARES CONFIRMADAS. SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de segurança, com pedido liminar, ajuizada pelo Estado da Bahia contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, nos autos do Mandado de Segurança Coletivo nº 8011782-52.2020.8.05.0000, que deferiu o pedido liminar para suspender os descontos das contribuições para pensão militar dos policiais e bombeiros militares (ativos e inativos), e seus pensionistas, até 90 (noventa) dias após a data da publicação de lei estadual específica que institua o tributo apontado, nos termos dos arts. 149, § 1º, e 195, § 6º, ambos da Constituição Federal, sob pena de multa diária no valor de R$ 1.000,00 (mil reais) por ocorrência, revertida ao associado do impetrante.
    O Estado requerente sustenta, em síntese, que a decisão objurgada desobriga policiais e bombeiros militares do Estado da Bahia, que sempre contribuíram para o regime próprio da previdência social, ao recolhimento da contribuição desde a vigência da Lei Federal 13.954/19, ainda que as alíquotas de contribuição não tenham sido majoradas e, sim, reduzidas, de 14% para 9,5%, colocando em risco a ordem e a economia públicas.
    Em 19 de junho de 2020, o então Presidente, Ministro Dias Toffoli, deferiu o pedido liminar para suspender os efeitos da decisão monocrática proferida nos autos do mandado de segurança coletivo nº 8011782-52.2020.8.05.0000, em trâmite perante o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, até seu respectivo trânsito em julgado.
     A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado:
    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES DO ESTADO DA BAHIA. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. AUSÊNCIA DE LEI ESTADUAL ESPECÍFICA. APLICAÇÃO DE INSTRUÇÃO NORMATIVA FEDERAL. AFASTAMENTO. GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. LIMINAR DEFERIDA. AGRAVO INTERNO. PARECER PELO DEFERIMENTO DO PEDIDO DE SUSPENSÃO, PREJUDICADO O RECURSO DE AGRAVO.
    1. Decisão do TJ/BA proferida em mandado de segurança pela qual se determinou a suspensão de descontos a título de contribuição previdenciária nos vencimentos dos policiais e bombeiros militares estaduais, até 90 dias após a edição de lei estadual que venha a ser publicada e institua o referido tributo.
    2. A suspensão de descontos referentes a contribuições previdenciárias de militares até que editada lei estadual específica que regulamente o tributo, após a Reforma Previdenciária, configura grave ofensa à ordem e à economia públicas do estado requerente, capaz de comprometer a solvência do sistema previdenciário dos militares locais.
    3. É recomendável manter o recolhimento das contribuições previdenciárias dos policiais e bombeiros militares estaduais até que se ultime, nas instâncias judiciais adequadas, o debate sobre a controvérsia posta em causa.
    - Parecer pelo deferimento do pedido de suspensão, prejudicado o agravo interno.” (doc. 17) 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996)
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020, grifei)
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisões provisórias do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia que determinaram a suspensão dos descontos das contribuições para pensão militar dos policiais e bombeiros militares (ativos e inativos), e seus pensionistas, até 90 (noventa) dias após a data da publicação de lei estadual específica que institua o tributo apontado. O cerne da fundamentação das decisões em tela reside na suposta revogação da lei estadual que previa as alíquotas de contribuição previdenciária incidente sobre a remuneração de militares ativos e inativos pela promulgação da EC 103/2019 (que alterou o inciso XXI do art. 22 da CF) e pela edição da Lei Federal nº 13.954/2019, que fixou alíquotas máximas de contribuição também para militares dos Estado. 
    Haja vista terem as decisões impugnadas sido proferidas por Tribunal e considerada a natureza constitucional da controvérsia, relacionada à repartição de competências entre os entes federativos, verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 
    Assentado o cabimento, pontuo que a análise do teor das decisões cuja suspensão se requer demonstra, nos limites cognitivos admitidos neste incidente de contracautela, a plausibilidade da argumentação do Estado autor no sentido de que haveria presentemente fundamento jurídico a permitir a incidência as contribuições previdenciárias controvertidas. Isto porque as decisões impugnadas se revelam em contrariedade à jurisprudência desta Corte, firmada no sentido de que remanesce, mesmo após a promulgação da EC 103/2019, a competência dos Estados para a fixação das alíquotas da contribuição previdenciária incidente sobre os proventos de seus próprios militares inativos, tendo a Lei Federal nº 13.954/2019, no ponto, incorrido em inconstitucionalidade. É o que se extrai do seguinte precedente do Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no qual foi declarada incidentalmente a inconstitucionalidade do art. no art. 24-C do Decreto-Lei nº 667/1969, incluído pela Lei Federal nº 13.954/2019:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 13.954/2019. ALÍQUOTA DE CONTRIBUIÇÃO PARA INATIVIDADE E PENSÃO. POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES ESTADUAIS. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA ESTABELECER NORMAS GERAIS. ART. 22, XXI, DA CF/88. EXTRAVASAMENTO DO CAMPO ALUSIVO A NORMAS GERAIS. INCOMPATIBILIDADE COM A CONSTITUIÇÃO. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
    1. Ação Cível Originária ajuizada por Estado-membro com o objetivo não afastar sanção decorrente de aplicação, aos militares, de alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista na legislação estadual, em detrimento de lei federal que prevê a aplicação da mesma alíquota estabelecida para as Forças Armadas.
    2. É possível a utilização da Ação Cível Originária a fim de obter pronunciamento que declare, incidentalmente, a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo, particularmente quando esta declaração constituir-lhe a sua causa de pedir e não o próprio pedido.
    3. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse.
    4. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).
    5. Cabe à lei estadual, nos termos do art. 42, § 1º, da Constituição Federal, regulamentar as disposições do art. 142, § 3º, inciso X, dentre as quais as relativas ao regime de aposentadoria dos militares estaduais e a questões pertinentes ao regime jurídico.
    6. A Lei Federal 13.954/2019, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais, extrapolou a competência para a edição de normas gerais, prevista no art. 22, XI, da Constituição, sobre inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares.
    7. Ação Cível Originária julgada procedente para determinar à União que se abstenha de aplicar ao Estado de Mato Grosso qualquer das providências previstas no art. 7º da Lei 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei 667/1969, com a redação da Lei 13.954/2019. Honorários sucumbenciais arbitrados em R$ 4.000,00 (quatro mil reais), nos termos do artigo 85, § 8º,do CPC de 2015, devidos ao Estado-Autor”. (ACO 3.396, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 19/10/2020).
    À luz do entendimento firmado no julgamento da ACO 3.396, cabe à legislação estadual o estabelecimento das alíquotas de contribuição previdenciária incidentes sobre os proventos e pensões de seus próprios militares inativos, podendo os Estados, no exercício desta sua competência, fixá-las em patamares maiores ou menores do que aqueles previstos na legislação federal para as Forças Armadas, de acordo com as necessidades locais, relativas ao equilíbrio atuarial de cada regime próprio de previdência. Destarte, o juízo mínimo de delibação acerca da matéria de fundo, cabível em sede de pedido de suspensão de tutela provisória, revela o fumus boni iuris da argumentação do Estado autor, haja vista a existência de legislação estadual que fixa as referidas alíquotas de contribuição.
    Superado este juízo mínimo sobre a matéria de fundo, vislumbra-se na manutenção das decisões impugnadas o potencial risco ao interesse público apto a ensejar o deferimento da suspensão, nos termos do que prevê o art. 15, caput, da Lei 12.016/2009, na medida em que das mesmas decorre relevante diminuição na arrecadação de valores destinados ao pagamento de pensões e proventos de aposentadoria, capaz de potencialmente comprometer o equilíbrio atuarial do regime próprio de previdência dos militares do Estado do Bahia. A lesão à ordem e à economia públicas acima referidas restam ainda agravadas pelo potencial efeito multiplicador da tese encampada pela decisão cuja suspensão se requer, de modo a restarem satisfeitos os requisitos necessários à concessão da presente medida de contracautela. 
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, confirmando a liminar, para suspender os efeitos das decisões monocráticas proferidas nos autos dos seguintes processos, todos em trâmite perante o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, até seu respectivo trânsito em julgado: nºs 8011782-52.2020.8.05.0000, 8015511-86.2020.8.05.0000, 8016855-05.2020.8.05.0000, 8016887-10.2020.8.05.0000, 8016957-27.2020.8.05.0000, 8016850-80.2020.8.05.0000, 8020032-74.2020.8.05.0000, 8021017-43.2020.8.05.0000, 8021154-25.2020.8.05.0000 e 8020728-13.2020.8.05.0000, 8027663-69.2020.8.05.0000.
    Ficam prejudicados os agravos interpostos contra as decisões liminares.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 12 de maio de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente