Tribunal: STF
Processo: SL 1456
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-07-16
Data de publicação: 2021-07-16

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. SEPARAÇÃO DE PODERES. DECISÃO LIMINAR EM AÇÃO POPULAR QUE SUSPENDE LEI MUNICIPAL QUE EXTINGUE FUNDAÇÃO PÚBLICA. ALEGADO RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. DECISÃO QUE SE FUNDAMENTA NA INTERPRETAÇÃO DE NORMAS REGIMENTAIS. ATOS INTERNA CORPORIS NÃO SUJEITOS, COMO REGRA, À REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. PRINCÍPIO PÉTREO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DE DESCONSIDERAÇÃO DA DIMENSÃO DOS CUSTOS DOS DIREITOS. NECESSIDADE DE ATUAÇÃO DEFERENTE DO PODER JUDICIÁRIO EM RELAÇÃO ÀS ESCOLHAS ALOCATIVAS REALIZADAS PELOS PODERES EXECUTIVO E LEGISLATIVO, QUE DETÊM MAIOR CAPACIDADE INSTITUCIONAL PARA A MATÉRIA. PEDIDO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar ajuizado pelo Município de São Bernardo do Campo contra decisão proferida pela Vara da Infância e da Juventude da Comarca de São Bernardo do Campo, nos autos da Ação Popular nº 1027198-54.2020.8.26.0564, mediante a qual foi deferida liminar para suspender os efeitos da Lei Municipal nº 6.940/2020, que dispõe sobre a extinção da Fundação Pública Municipal denominada Fundação Criança.
    Narra que foi editada a Lei Municipal nº 6.940/2020, que autorizou a extinção da Fundação Criança e a transferência dos seus bens e dos seus serviços públicos à Secretaria Municipal de Assistência Social, optando pela continuidade da prestação dos serviços da antiga Fundação por meio de parceria com o Terceiro Setor, nos moldes da Lei Federal nº 13.019/2014. 
    Sustenta que a decisão impugnada, ao suspender os efeitos da Lei Municipal em referência, causa insegurança jurídica e grave lesão à economia municipal, haja vista que a entidade em processo de extinção atuava de forma ilegal, sendo que suas contratações foram julgadas nulas pela Justiça do Trabalho por ausência de concurso público. Aduz que a decisão que se busca suspender “gera a suspensão de chamamento público que está em estágio avançado, suspendendo assim, por prazo indeterminado, a prestação de serviço essencial às crianças e adolescentes”.
    Alega, ademais, que o juízo de origem realizou controle concentrado de constitucionalidade pela via incidental, em violação ao artigo 97 da Constituição Federal e à Súmula Vinculante 10, bem como ao princípio da separação dos poderes, consistindo em “indevida ingerência do Poder Judiciário em assunto “interna corporis”, de competência exclusiva do Legislativo Municipal, em deliberar em regime de urgência as proposições em tramitação na Câmara Municipal”.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da decisão proferida nos autos da Ação Popular nº 1027198-54.2020.8.26.0564, até o trânsito em julgado da ação.
    O autor da ação popular na origem apresentou manifestação (doc. 37), pugnando pelo indeferimento do pedido de suspensão formulado, aos argumentos de que haveria uma série de irregularidades na administração municipal de São Bernardo do Campo/SP e de que a extinção da Fundação Criança teria como objetivo “criar cabides de emprego, colocar nessas empresas apoiadores políticos, sem concurso público, além, de aparelhar o executivo e, manipular grande somas em dinheiro”.
     Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República ofertou parecer pelo indeferimento do pedido suspensivo.
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15, caput, da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996)
    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, Rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/2/2020, grifei)
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra liminar de primeira instância, mantida pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, que determina a suspensão de lei municipal de São Bernardo do Campo/SP que dispõe sobre a extinção de fundação municipal outrora destinada ao atendimento de crianças e adolescentes. Haja vista ter sido a liminar impugnada confirmada por Tribunal e considerando a natureza constitucional da matéria controvertida na origem, relacionada à separação de poderes, à constitucionalidade de lei municipal e à proteção da criança e do adolescente (art. 227 da CF), verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal. 
    A leitura da decisão cuja suspensão se requer (doc. 28) revela que o magistrado prolator fundamentou a suspensão da Lei Municipal nº 6.940/2020 essencialmente em dois aspectos, a saber: (i) o fato de a tramitação do projeto de lei na Câmara ter se dado “a toque de caixa”, com o atropelo de diversas regras regimentais e sem prévia consulta ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCA; (ii) o fato de que o móvel da edição da lei teria sido exclusivamente a redução de custos, o que violaria a regra constitucional da absoluta prioridade ao atendimento de crianças e adolescentes. 
    Desta sorte, consigno ser assente a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal no sentido de ser restrito o controle judicial sobre os atos interna corporis do Poder Legislativo, relacionados à interpretação de regras regimentais que não tenham paralelo claro e expresso na própria Constituição Federal, sob pena de violação ao postulado pétreo da separação de poderes. Neste sentido são os seguintes precedentes:
    “MANDADO DE SEGURANÇA DENÚNCIA CONTRA O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA IMPUTAÇÃO DE CRIME DE RESPONSABILIDADE RECUSA DE PROCESSAMENTO POR INÉPCIA DA PEÇA ACUSATÓRIA: INSUFICIÊNCIA DOCUMENTAL E AUSÊNCIA DE DESCRIÇÃO ADEQUADA DA CONDUTA IMPUTADA AO DENUNCIADO IMPUGNAÇÃO MANDAMENTAL A ESSE ATO EMANADO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS RECONHECIMENTO, NA ESPÉCIE, DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA O PROCESSO E O JULGAMENTO DA CAUSA MANDAMENTAL PRECEDENTES A QUESTÃO DO JUDICIAL REVIEW E O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES ATOS INTERNA CORPORIS E DISCUSSÕES DE NATUREZA REGIMENTAL: APRECIAÇÃO VEDADA AO PODER JUDICIÁRIO, POR TRATAR-SE DE TEMA QUE DEVE SER RESOLVIDO NA ESFERA DE ATUAÇÃO DO PRÓPRIO CONGRESSO NACIONAL OU DAS CASAS LEGISLATIVAS QUE O COMPÕEM PRECEDENTES RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO”. (MS 34.099 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 24/10/2018).
    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE ATRIBUÍDA AO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. INOCORRÊNCIA. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. IMPOSSIBILIDADE. ASSUNTO INTERNA CORPORIS. SEPARAÇÃO DOS PODERES. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    1. Não é possível o controle jurisdicional em relação à interpretação de normas regimentais das Casas Legislativas, sendo vedado ao Poder Judiciário, substituindo-se ao próprio Legislativo, dizer qual o verdadeiro significado da previsão regimental, por tratar-se de assunto interna corporis, sob pena de ostensivo desrespeito à Separação de Poderes, por intromissão política do Judiciário no Legislativo.
    2. É pacífica a orientação jurisprudencial desta SUPREMA CORTE no sentido de que, a proteção ao princípio fundamental inserido no art. 2º da CF/1988, segundo o qual, são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, afasta a possibilidade de ingerência do Poder Judiciário nas questões de conflitos de interpretação, aplicação e alcance de normas meramente regimentais.
    3. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (MS 36.662 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 07/11/2019).
    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ARTIGO 58, §2°, I, DA CF/88. INOCORRÊNCIA. DELIBERAÇÃO PLENÁRIA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. DESPROVIMENTO DO RECURSO APRESENTADO. MERA APLICAÇÃO DE DISPOSITIVOS REGIMENTAIS DA CASA LEGISLATIVA. ATO INTERNA CORPORIS, NÃO SUJEITO AO CONTROLE JUDICIAL. SEPARAÇÃO DE PODERES. ORDEM DENEGADA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    1. O Poder Judiciário não possui competência para sindicar atos das Casas Legislativas que se sustentam, unicamente, na interpretação conferida às normas regimentais internas. Precedentes: MS 25.144 AgR, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 28/2/2018; MS 31.951 AgR, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 31/8/2016, MS 24.356, Relator Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 12/9/2003.
    2. In casu, a despeito de o impetrante invocar o art. 58, §2°, I, da CRFB/1988, para amparar seu direito líquido e certo, o ato apontado como coator está baseado na interpretação dos arts. 58, § 3º, e 132, § 2º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, os quais regulam o procedimento a ser adotado na hipótese de interposição do recurso previsto no supracitado artigo da Constituição.
    3. Deveras, com base nessas disposições regimentais e diante da votação plenária pela rejeição dos recursos apresentados pelos ora agravantes, o ato apontado como coator se ateve a determinar o regular prosseguimento da tramitação inicialmente prevista para o Projeto de Lei 1.645, de 2019, o qual foi então enviado à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) para a confecção da redação final.
    4. Consectariamente, inexiste fundamento constitucional sendo violado pelo ato emanado pela Presidência da Casa do Povo, máxime seu alicerce decorrer unicamente da exegese do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, razão pela qual revela a hipótese de ato interna corporis insindicável pelo Poder Judiciário. 5. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO”. (MS 36.817 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 07/07/2020).
    À luz da mencionada jurisprudência desta Corte, verifico a procedência da argumentação do Município autor no sentido de que o juízo de origem não poderia ter adentrado à análise da tramitação interna do projeto de lei pelas comissões da Câmara Municipal, haja vista referida tramitação estar regulamentada exclusivamente em normas regimentais não plasmadas em legislação. Com efeito, a urgência dada a determinado projeto de lei é questão acerca da qual o Poder Legislativo é soberano e a forma de tramitação interna de um determinado projeto, desde que respeitados parâmetros constitucionais gerais, há de ser definida pelos próprios parlamentares, não podendo ser submetida a revisão pelo Poder Judiciário. 
    Lado outro, entendo, não ser cabível ao Poder Judiciário, sobretudo em sede de tutela provisória, a revisão da decisão legislativa de extinção de ente da Administração Indireta municipal pelo só fato de a mesma estar fundamentada na necessidade de economia de recursos públicos. Como é sabido, os direitos têm custos e os recursos públicos são sempre limitados em comparação com as imensas necessidades públicas. Destarte, cumpre à Administração Pública a tomada de decisões que promovam a melhor alocação possível de recursos, respeitados os parâmetros constitucionais e orçamentários, cabendo-lhe, entre outras coisas, a definição acerca do modo pela qual serão prestados os serviços públicos: se de modo direito, se por intermédio da criação de entes da Administração Indireta ou se por meio de parcerias com organizações do terceiro setor, na forma prevista, por exemplo, na Lei Federal 13.019/2014. 
    Neste cenário, cabe ao Poder Judiciário atuação em regra deferente em relação às escolhas alocativas realizadas pelos Poderes Executivo e Legislativo, haja vista a sua óbvia ausência de capacidade institucional para a definição técnica acerca do meio mais adequado à prestação de determinado serviço público em um determinado caso concreto, cabendo-lhe, isto sim, zelar pela observância de normas legais claras que regem a atuação dos agentes administrativos, além de garantir diretamente a fruição de direitos sociais relativos ao mínimo existencial. 
    Deveras, vislumbra-se das alegações do requerente risco à ordem e à economia públicas, haja vista que a suspensão dos efeitos da lei municipal que determinou a extinção da mencionada fundação municipal tem como consequência a paralisação de procedimento de chamamento público para a celebração de parceria para a prestação de serviços de atendimento às crianças e adolescentes no Município de São Bernardo do Campo/SP, além de obstar economia de recursos públicos na ordem de mais de R$ 17 milhões por ano. 
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, para suspender as decisões provisórias proferidas nos autos da Ação Popular nº 1027198-54.2020.8.26.0564, em curso na Vara da Infância e Juventude de São Bernardo do Campo/SP, a fim de restabelecer a eficácia da Lei Municipal nº 6.940/2020, com fundamento no §7º do art. 4º da Lei Federal 8.437/92, até ulterior decisão nestes autos. 
    Publique-se. Int..
    Brasília, 16 de julho de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente