Tribunal: STF
Processo: ADPF 754
Classe: ADPF
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-09
Data de publicação: 2021-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
Ref. Petição STF 1.141.116/2021



    Trata-se de petição juntada aos autos desta Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental, na qual o Advogado-Geral da União formula requerimento de concessão de tutela incidental, 



    “[...] a fim de que essa Suprema Corte reafirme (i) a competência da União para coordenar a campanha de vacinação em âmbito nacional; bem como (ii) a necessidade de regular observância, pelos demais entes federados, das diretrizes estabelecidas pelo ente central no Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, ressalvada a possibilidade de adaptação por circunstância local, desde que devidamente justificada por critérios técnico-científicos.” (págs. 21-22 do documento eletrônico 406) 



    Para fundamentar o pedido, sustenta a necessidade de observância ao Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, já que, em suma, “as diretrizes do PNO não têm sido seguidas de modo uniforme no âmbito de todos os estados e municípios da federação, o que prejudica, sobremaneira, o planejamento realizado pela União.” (pág. 20 do documento eletrônico 406) 



    É o relatório necessário.



    Inicialmente, anoto que o Pleno do STF já assentou que os entes federados possuem competência concorrente para adotar as providências normativas e administrativas necessárias ao combate da pandemia, de acordo com as respectivas realidades locais (ADI 6.341-MC-Ref/DF, redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin). No mesmo sentido: ADI 6.343-MC-Ref/DF, redator do acórdão o Ministro Alexandre de Moraes; e ADPF 672/DF, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes.



    Por outro lado, no julgamento da ADPF 770-MC-Ref/DF, de minha relatoria, esta Suprema Corte franqueou aos Estados, Distrito Federal e Municípios a possibilidade de dispensarem as vacinas das quais disponham, na hipótese de o PNO contra a Covid-19, elaborado pelo Governo Federal, esteja sendo, no todo ou em parte, descumprido. 



    Recordo, a propósito, que o art. 13, § 3°, da Lei 14.124/2021, autoriza os entes subnacionais a distribuir e aplicar vacinas, “caso a União não realize as aquisições e a distribuição tempestiva de doses suficientes para a vacinação dos grupos previstos no Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19”. 



    Convém registrar, todavia, por oportuno, conforme decidido nas ADIs 6.587/DF e 6.586/DF, de minha relatoria, que todas as iniciativas dos entes federados no âmbito do combate da pandemia, consistentes em campanhas de vacinação ou na implementação de medidas profiláticas diversas, devem observar as evidências científicas e a análise de informações estratégicas pertinentes, garantidas, sempre, a segurança e a eficácia dos imunizantes disponibilizados às populações locais.



    Em que pesem tais considerações, cumpre ter em conta que, como regra, vale o que dispõe o caput do art. 13 da referida Lei 14.124/2021, verbis: “a aplicação das vacinas contra a covid-19 deverá observar o previsto no Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação”, o qual “é o elaborado, atualizado e coordenado pelo Ministério da Saúde” (grifei).



    Pois bem. A jurisprudência do STF, fundada no texto constitucional e na legislação ordinária, embora haja assentado a atuação concorrente dos entes federados em se tratando de vacinação, jamais atribuiu um papel secundário à União. E nem poderia fazê-lo, pois cabe a esta, nos termos dos arts. 21, XVIII, e 198 da Carta da República, coordenar as atividades do setor, incumbindo-lhe, em especial, “executar ações de vigilância epidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do Sistema Único de Saúde - SUS ou que representem risco de disseminação nacional”, conforme estabelece o disposto no art. 16, III, a, e parágrafo único, da Lei 8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde). 



    Relembro, outrossim, que, nos presentes autos, deferi em parte medida cautelar, posteriormente referendada pelo Plenário desta Casa (Sessão Virtual de 19 a 26/2/2021), para determinar ao Governo Federal que divulgasse, com base em critérios técnico-científicos, a ordem de preferência entre os grupos prioritários, especificando, com clareza, dentro dos respectivos grupos, a ordem de precedência dos subgrupos nas distintas fases de imunização contra a Covid-19. 



    Naquela oportunidade, ressaltei que, estando em jogo a saúde de toda a população brasileira, em tempos de grande angústia e perplexidade, avultava, mais do que nunca, o dever que incumbe ao Estado de pautar as respectivas ações em conformidade com evidências técnicas, científicas e estratégicas, baseando-as, sobretudo, nos princípios da prevenção e da precaução. 



    Também nestes mesmos autos, ao analisar a Petição STF 33.961/2021, na qual o Advogado-Geral da União retransmitiu “relevante apelo” formulado pelo Ministério da Justiça e da Segurança Pública, pelo Ministério da Saúde e por Governadores de Estado “que enfatizam a circunstância de vulnerabilidade dos profissionais de segurança pública e defesa social, bem como a essencialidade dos serviços por eles prestados” (documento eletrônico 365), determinei a remessa do pleito ao 



    “[...] ao Ministério da Saúde para que este analise e decida, motivadamente, e com a mais ampla publicidade, acerca da inclusão dos profissionais de segurança pública e salvamento na mesma ordem de prioridade dos trabalhadores de saúde, ou, subsidiariamente, da população privada de liberdade e dos funcionários do sistema de privação de liberdade, tal como veiculado na petição da Advocacia-Geral da União.”



    Assim procedi porque entendi, dentre outras razões, que



    “[...] essa é, portanto, uma decisão de caráter técnico-política a ser tomada pelos representantes eleitos e pelas autoridades sanitárias por eles nomeadas, refugindo à competência do Poder Judiciário, ao qual só é dado pronunciar-se sobre aspectos constitucionais e legais dos atos administrativos, se e quando adequadamente provocado.



    Por isso, entendo que cabe à União, por meio do Ministério da Saúde, promover eventuais alterações na ordem de preferência da vacinação dentro dos grupos prioritários, evidenciando os motivos em que tal escolha se apoia, os quais deverão tomar por base, sobretudo, o fato de a quantidade de vacinas disponíveis até o momento em solo nacional ser muito inferior ao número de pessoas incluídas como prioritárias, além de levar em conta critérios científicos, estratégicos, estatísticos e logísticos (estoques e disponibilidade de vacinas, agulhas, seringas e pessoal), sempre considerados os demais grupos de risco.” (grifei)



    É interessante consignar, também, que, numa postura dialógica, no dia 12/12/2020, a União juntou a estes autos o Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19 (documento eletrônico 44). Na sequência, em 15/12/2020, acostou o cronograma provável da vacinação (documento eletrônico 68). Mas não só: por meio da Petição STF 106.360/2020 (documento eletrônico 49), o Governo Federal firmou o compromisso de encaminhar, mensalmente, as atualizações do referido Plano, as quais, conforme constou do despacho proferido em 12/1/2021, deveriam contemplar, inclusive, o cronograma correspondente às distintas fases da imunização. 



    Por sua vez, nos autos da ADPF 756/DF, distribuída a mim por prevenção derivada destes autos, ao deferir, em parte, a cautelar, referendada posteriormente pelo Plenário desta Suprema Corte (Sessão Virtual de 4 a 8/10/2021), “para assentar que se insere na competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios a decisão de promover a imunização de adolescentes maiores de 12 anos, consideradas as situações concretas que vierem a enfrentar, sempre sob sua exclusiva responsabilidade, e desde que observadas as cautelas e recomendações dos fabricantes das vacinas, da ANVISA e das autoridades médicas, respeitada, ainda, a ordem de prioridades constante da Nota Técnica 36/2021-SECOVID/GAB/SECOVID/MS, de 2/9/2021”, assinalei que o Sistema Único de Saúde – SUS é 



    “[...] compatível com o nosso ‘federalismo cooperativo’ ou ‘federalismo de integração’, adotado pelos constituintes de 1988, no qual ocorre um entrelaçamento de competências e atribuições dos diferentes níveis governamentais, encontrando expressão, quanto à temática aqui tratada, na competência concorrente partilhada pela União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre a ‘proteção e defesa da saúde’ (art. 24, XII, da CF), bem assim na competência comum a todos eles e também aos Municípios de ‘cuidar da saúde e assistência pública’ (art. 23, II, da CF). 



    Referido compartilhamento de competências entre os entes federados na área da saúde, por óbvio, não exime a União de exercer a obrigação constitucional de ‘planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações’ (art. 21, XVIII, CF).



    Isso porque, quando o mencionado dispositivo é lido em conjunto com o precitado art. 198 do Texto Magno, percebe-se que compete à União assumir a coordenação das atividades do setor, incumbindo-lhe, em especial, ‘executar ações de vigilância epidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do Sistema Único de Saúde (SUS) ou que representem risco de disseminação nacional’, conforme estabelece o disposto no art. 16, III, a, e parágrafo único, da Lei 8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde).



    Isso não significa que os entes subnacionais, em situações extraordinárias, fiquem impedidos de levar a efeito ajustes pontuais no referido Plano Nacional, sempre, porém, de forma técnica e cientificamente motivada, adaptando-o às respectivas realidades locais, sem que, assim agindo, desnaturem ou contrariem o planejamento elaborado pela União.” (grifei)



    De outro lado, no julgamento do referendo da cautelar deferida nos autos da ACO 3.441-MC-Ref (Sessão Virtual de 12 a 23/2/2021), de minha relatoria, anotei, igualmente, que compete à União assumir a coordenação das atividades do setor, já que, dentre outros motivos, 



    “[a] Lei 6.259/1975 estabelece que cabe ao Ministério da Saúde a elaboração do Programa Nacional de Imunizações - PNI, com a definição das vacinações, inclusive as de caráter obrigatório (art. 3°, caput), prescrevendo, ainda, que aquela Pasta coordenará e apoiará tal atividade - técnica, material e financeiramente - em âmbito nacional e regional, cuja responsabilidade cabe às Secretarias de Saúde das unidades federadas (art. 4°, caput e § 1°). Ademais, consigna que ‘o Ministério da Saúde poderá participar, em caráter supletivo, das ações previstas no programa e assumir sua execução, quando o interesse nacional ou situações de emergência o justifiquem’ (art. 4°, § 2°).



    Não obstante constitua incumbência do Ministério da Saúde coordenar o PNI e definir as vacinas integrantes do calendário nacional de imunizações, tal atribuição não exclui a competência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para adaptá-los às peculiaridades locais, no típico exercício da competência comum de que dispõem para ‘cuidar da saúde e assistência pública’ (art. 23, II, da CF).



    Embora o ideal, em se tratando de uma moléstia que atinge o País por inteiro, seja a inclusão de todas as vacinas seguras e eficazes no PNI, de maneira a imunizar uniforme e tempestivamente toda a população, o certo é que, nos diversos precedentes relativos à pandemia causada pela Covid-19, o Supremo Tribunal Federal tem ressaltado a possibilidade de atuação conjunta das autoridades estaduais e locais para o enfrentamento dessa emergência de saúde pública, em particular para suprir lacunas ou omissões do governo central.” (grifei)



    Ainda, nos autos da ADPF 829/RS, ajuizada pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul, “em face de atos praticados pela UNIÃO, por meio do Ministério da Saúde, na elaboração do Plano de Operacionalização da Vacinação contra COVID-19 e na definição da ordem de vacinação contra o Novo Coronavírus dos grupos prioritários”, asseverei que 



    “[...] a União, por meio do Ministério da Saúde, ao elaborar o Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação contra a Covid-19, exerceu o seu relevante mister de ordenar e orientar as ações de vacinação contra a Covid-19 a serem executadas por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, indistintamente, sobretudo diante da severidade da crise sanitária vivida no País, bem como da escassez de imunizantes, situação que está a exigir uma pronta e competente atuação da direção nacional do SUS.



    Isso não significa, porém, ao menos num exame prefacial, que os entes subnacionais, em situações excepcionalíssimas, fiquem proibidos de levar a efeito ajustes pontuais no referido Plano Nacional, e sempre de forma técnica e cientificamente motivada, adaptando-o às respectivas realidades locais - considerada, em especial, eventual severidade do surto da doença sobre determinado grupo de pessoas nas distintas regiões -, sem que com isso desnaturem ou contrariem o planejamento elaborado pela União.” (grifei)



    Naquela ocasião, deixei claro que não seria qualquer alteração do Plano que poderia ser levada a efeito pelos entes subnacionais, mas apenas aquelas motivadas por situações excepcionais e justificadas de forma técnica e científica, sem desnaturar ou contrariar o planejamento elaborado pela União.



    Nos dias atuais, considerado o avanço ainda incontido da pandemia, mostra-se até intuitivo perceber que o acesso desigual às vacinas estimula o aparecimento de novas variantes do coronavírus. Tal constatação, leva à convicção de que o planejamento de ações de combate ao surto virótico que aflige o País, a partir de uma perspectiva nacional, oferece maiores chances de êxito, especialmente por razões de economia de escala.



    Não foi por outra razão, portanto, que fiz o seguinte alerta na precitada ADPF 829/RS:



    “[...] as autoridades governamentais, acaso decidam promover adequações do Plano às suas realidades locais, além da necessária publicidade das suas decisões, precisarão, na motivação do ato, explicitar quantitativamente e qualitativamente as pessoas que serão preteridas, estimando o prazo em que serão, afinal, imunizadas.



    Isso sem prejuízo do escrupuloso respeito ao prazo estabelecido pelos fabricantes das vacinas - e aprovado pela Anvisa - para a aplicação da segunda dose do imunizante naquelas pessoas que já receberam a primeira, sob pena de frustrar-se a legítima confiança daqueles que aguardam a complementação da imunização, em sua maioria idosos e portadores de comorbidades, como também de ficar caracterizada, em tese, a improbidade administrativa dos gestores da saúde pública local, caso sejam desperdiçados os recursos materiais e humanos já investidos na campanha de vacinação inicial.



    Assim, qualquer que seja a decisão concernente à ordem de prioridade da vacinação, esta deverá levar em consideração, por expresso mandamento legal, as evidências científicas e análises estratégicas em saúde, nos termos do art. 3°, § 1°, da Lei 13.979/2020. Tal apreciação, sempre explícita e fundamentada, compete exclusivamente às autoridades sanitárias, consideradas as situações concretas que enfrentam e vierem a enfrentar, baseando-as, sobretudo, nos princípios da prevenção e da precaução.” (grifei)



    Assim, não parece suscitar maiores dúvidas a compreensão de que os entes federados não podem desenvolver planos de vacinação autônomos, quer dizer, próprios, contrariando as diretrizes estabelecidas pela União, notadamente aquelas baseadas em pareceres técnico-científicos da Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA ou em orientações emanadas de autoridades sanitárias estrangeiras idôneas (ADIs 6.421-MC/DF, 6.422-MC, 6.424-MC/DF, 6.425-MC/DF, 6.427-MC/DF, 6.428-MC/DF e 6.431-MC/DF, todas de relatoria do Ministro Roberto Barroso). 



    Em face do acima exposto, assento que nada há a prover quanto ao pedido formulado pela União, porquanto a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já se debruçou, amplamente, sobre o tema nele veiculado, ficando ressalvada, porém, a possibilidade de que ela lance mão dos meios processuais apropriados para fazer valer o Plano Nacional de Operacionalização da Vacinação Contra a Covid-19, caso os entes federados o contrariem, no todo ou em parte, de modo desarrazoado ou injustificado.



     



    Publique-se.



    Brasília, 9 de dezembro de 2021.



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator