Tribunal: STF
Processo: ARE 1067797
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-18
Data de publicação: 2021-10-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos.



    Trata-se de novo recurso extraordinário deduzido e admitido nestes autos perante o Tribunal Regional Federal da 1ª Região (eDoc 23, fls. 121) com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional. 



    Eis a ementa do acórdão recorrido: 



    “PENAL. PROCESSUAL PENAL. AGRAVO INTERNO. EX-PREFEITO MUNICIPAL. DECISÃO. DECLINAÇÃO DE COMPETÊNCIA POR CESSAÇÃO DO FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO. COMPETÊNCIA DE JUÍZO DE PRIMEIRO GRAU. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. Agravo interno interposto contra decisão que determinou a remessa da presente ação penal a. Justiça Federal de 1° Instância, haja vista a perda da função pública que garantia prerrogativa de foro ao agravante perante esta Corte Regional Federal. 2. É entendimento dessa Segunda Seção que "o princípio da perpetuação da jurisdição não alcança decisão que reconhece a incompetência de Tribunal para o processamento do feito criminal em razão da inexistência de réu com prerrogativa de foro. A competência em razão da função é modalidade de competência absoluta, cuja cessação deve ser reconhecida quando se encerra o exercício funcional que a justifica." Precedentes do STJ e desta Corte Regional Federal. 3. Agravo interno não provido.“



    No recurso extraordinário, sustenta-se violação do art. 5º, inciso LII, da Constituição Federal.



    O recorrente aduz que



     “ao tempo da propositura da inaugural acusatória, o Recorrente encontrava-se no exercício da Chefia do Poder Executivo Municipal. Eis, portanto, a determinação da competência para o processamento e julgamento da demanda.“



    Assim, defende a impossibilidade do Tribunal Regional Federal da 1ª Região declinar da competência para a Subseção Judiciária de Juazeiro/BA.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Na espécie, é fato incontroverso que o recorrente não mais ocupa o cargo de prefeito municipal, o qual lhe garantia foro por prerrogativa de função.



    Registro que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em sessão realizada em 3 de maio de 2018, ao julgar Questão de Ordem na AP nº 937, Relator o Ministro Roberto Barroso, assentou a tese de que “o foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas”.



    Naquela oportunidade, definiu-se também que, em caso de inaplicabilidade da regra constitucional de foro, os processos devem ser remetidos ao juízo de primeira instância competente.



    No caso dos autos, verifico que a decisão recorrida harmoniza-se perfeitamente com o precedente supramencionado, inclusive no que concerne à remessa dos autos ao órgão jurisdicional de primeiro grau competente.



    Aliás, a jurisprudência da Corte é pacífica no sentido de que a prerrogativa de foro não configura privilégio de caráter pessoal, sendo concedida exclusivamente ‘ratione muneris’. 



     Já entendia o saudoso Ministro Nelson Hungria que “[a] prerrogativa é concedida em obséquio à função, a que é inerente, e não ao cidadão que a exerce” (HC 33.440/SP, Tribunal Pleno, Rel. p/ o ac. Min. Nelson Hungria, publicado no DJ de 23/5/1955).



    Esse entendimento ainda hoje é válido e orienta a jurisprudência do Supremo Tribunal. Vide:



    “(...) A prerrogativa de foro é outorgada, constitucionalmente, ‘ratione muneris’, a significar, portanto, que é deferida em razão de cargo ou de mandato ainda titularizado por aquele que sofre persecução penal instaurada pelo Estado, sob pena de tal prerrogativa - descaracterizando-se em sua essência mesma - degradar-se à condição de inaceitável privilégio de caráter pessoal. (...)” (INQ 1.376-AgR/MG, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso de Mello, publicado no DJ de 16/3/07).



    No mesmo sentido, já tive a oportunidade de me manifestar:



    “Nos termos do art. 102, inciso I, alíneas b e c, da Constituição de 1988, compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, nas infrações penais comuns, o presidente da República, o vice-presidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios ministros e o procurador-geral da República, e, nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os ministros de Estado e os comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, os membros dos tribunais superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente.



    É importante que se diga que a prerrogativa de foro não tem como objetivo favorecer aqueles que exercem os cargos listados, mas garantir a independência do exercício de suas funções, além de evitar manipulações políticas nos julgamentos e a subversão da hierarquia.



    Não se trata de privilégio, pois, nas palavras do saudoso professor Hélio Tornaghi 



    ‘[esse] refere-se à pessoa; não assim à prerrogativa. Não há foro especial para conde, barão ou duque; para Jafet, Café ou Mafé; não existe acepção de pessoas; a lei não tem preferências nem predileções. Mas leva em conta a dignidade da função, a altitude do cargo, a eminência da posição. Se a pessoa deixa a função, perde a prerrogativa, que não é sua, mas dela’ (Instituições de Processo Penal. vol. III. 1 edição. Editora: Forense: Rio de Janeiro, 1959. p. 56).



    Logo, é equivocada a ideia de que a prerrogativa de foro é um privilégio e que os seus detentores são beneficiados pelo foro com a demora no julgamento, com a consequente impunidade. Essa percepção, decorre, em verdade, da existência, até 2001, da imunidade formal para deputados e senadores, os quais não podiam ser processados criminalmente sem a licença da respectiva Casa Legislativa. 



    Em 2001, a Emenda Constitucional nº 35 alterou essa imunidade formal, não sendo mais necessária a licença, mas apenas a comunicação do recebimento da denúncia pelo Supremo Tribunal Federal à Casa respectiva, que poderá sustar o andamento da ação (art. 53, § 3º, CF/88). Ou seja, esse controle deixou de ser prévio e passou a ser posterior.



    Após essa reforma constitucional, os inquéritos passaram a tramitar regularmente e as ações penais começaram a ser julgadas, resultando na condenação de vários parlamentares. Desde 1988, tramitaram na Corte 628 ações penais, sendo que 622 foram autuadas após a Emenda Constitucional nº 35/2001.



    O papel do Supremo Tribunal Federal como Corte Criminal relaciona-se intrinsecamente com o princípio constitucional do juiz natural, segundo o qual ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente (CF, art. 5º, inciso LIII). 



    José Frederico Marques, ao tratar do princípio do juiz natural, afirma que “ninguém pode ser subtraído de seu juiz constitucional” (Elementos de Direito Processual Penal. Campinas: Bookseller, 1997. v. I, p. 190).



    Como aduzem Ada Pellegrini Grinover, Antônio Scarance Fernandes e Antônio Magalhães Gomes Filho, 



    '[a] expressão constitucional do art. 5º, LIII (‘ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente’), deve ser lida, portanto, como garantia do juiz constitucionalmente competente para processar e julgar' (As Nulidades no Processo Penal. 9 ed. rev. e atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p.54). 



    A relevância dessa garantia foi bem destacada pelo Ministro Celso de Mello no voto condutor do HC nº 106.171/AM, quando assentou que



    ‘(...) o princípio da naturalidade do juízo representa uma das mais importantes matrizes político-ideológicas que conformam a própria atividade legislativa do Estado e que condicionam o desempenho, por parte do Poder Público, das funções de caráter penal-persecutório, notadamente quando exercidas em sede judicial. 



    Daí a advertência de JOSÉ FREDERICO MARQUES (O Processo Penal na Atualidade, in Processo Penal e Constituição Federal, p. 19, item n. 7, 1993, Ed. Acadêmica/Apamagis, São Paulo), no sentido de que, ao rol de postulados básicos, deve acrescer-se 'aquele do Juiz natural, contido no item nº LIII do art. 5º, que declara que ‘ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente'. É que autoridade competente só será aquela que a Constituição tiver previsto, explícita ou implicitamente, pois, se assim não fosse, a lei poderia burlar as garantias derivadas do princípio do Juiz independente e imparcial, criando outros órgãos para o processo e julgamento de determinadas infrações (grifei).



    A essencialidade do princípio do juiz natural impõe, ao Estado, o dever de respeitar essa garantia básica que predetermina, em abstrato, os órgãos judiciários investidos de competência funcional para a apreciação dos litígios penais.



    Na realidade, o princípio do juiz natural reveste-se, em sua projeção político-jurídica, de dupla função instrumental, pois, enquanto garantia indisponível, tem, por titular, qualquer pessoa exposta, em juízo criminal, à ação persecutória do Estado, e, enquanto limitação insuperável, incide sobre os órgãos do poder incumbidos de promover, judicialmente, a repressão criminal.



    Vê-se, desse modo, que o postulado da naturalidade do juízo, ao qualificar-se como prerrogativa individual (ex parte subjecti), tem, por destinatário específico, o réu, erigindo-se, em conseqüência, como direito público subjetivo inteiramente oponível ao próprio Estado. Esse mesmo princípio, contudo, se analisado em perspectiva diversa, ex parte principis, atua como fator de inquestionável restrição ao poder de persecução penal, submetendo, o Estado, a múltiplas limitações inibitórias de suas prerrogativas institucionais.



    Isso significa que o postulado do juiz natural deriva de cláusula constitucional tipicamente bifronte, pois, dirigindo-se a dois destinatários distintos, ora representa um direito do réu (eficácia positiva da garantia constitucional), ora traduz uma imposição ao Estado (eficácia negativa dessa mesma garantia constitucional).



    O princípio da naturalidade do juízo, portanto, encerrando uma garantia constitucional, limita, de um lado, os poderes do Estado (impossibilitado, assim, de instituir juízos “ad hoc” ou de criar tribunais de exceção) e assegura ao acusado, de outro, o direito ao processo perante autoridade competente, abstratamente designada na forma de lei anterior (vedados, em conseqüência, os juízos ex post facto).



    É por essa razão que ADA PELLEGRINI GRINOVER - após destacar a importância histórica e político-jurídica do princípio do juiz natural - acentua, com apoio no magistério de JORGE FIGUEIREDO DIAS (Direito Processual Penal, vol. 1/322-323, 1974, Coimbra), que esse postulado constitucional acha-se tutelado por garantias irredutíveis que se desdobram, 'na verdade, em três conceitos: só são órgãos jurisdicionais os instituídos pela Constituição; ninguém pode ser julgado por órgão constituído após a ocorrência do fato; entre os juízes pré-constituídos vigora uma ordem taxativa de competências, que exclui qualquer alternativa deferida à discricionariedade de quem quer que seja' (O Processo em Sua Unidade – II, p. 39, item n. 6, 1984, Forense – grifei)’ (Segunda Turma, DJe de 13/4/11).



    A esse propósito, a Constituição italiana, ao tratar do princípio do juiz natural em seu art. 25, inciso 1, estabelece que nessuno pò essere distolto dal giudice naturale precosttituito per legge.



    Como aduz Paolo Tonini, não existe poder discricionário de escolha a respeito da competência: o princípio do juiz natural impede que um órgão jurisdicional possa subtrair discricionariamente um procedimento de um determinado juiz (Manuale di procedura penale. 14 ed. Milão: Giuffrè Editore, 2013. p. 86)” (RHC nº 135.683/GO, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 3/4/17).



    Ademais, não se pode olvidar que a Súmula 394/STF, segundo a qual “[c]ometido o crime durante o exercício funcional prevalece a competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício”, foi cancelada por decisão unânime do Tribunal Pleno da Corte, em sessão realizada em 25/8/99, quando do julgamento de Questão de Ordem no Inquérito nº 687, Relator no Relator Sydney Sanches. 



    A partir de então, pacificou-se na jurisprudência da Corte, como regra geral, que a competência penal originária por prerrogativa de função cessa quando encerrado o exercício funcional correlato. Nesse sentido:



    “EMENTA: (...) III. Foro especial por prerrogativa de função: extensão, no tempo, ao momento posterior à cessação da investidura na função dele determinante. Súmula 394/STF (cancelamento pelo Supremo Tribunal Federal). Lei 10.628/2002, que acrescentou os §§ 1º e 2º ao artigo 84 do C. Processo Penal: pretensão inadmissível de interpretação autêntica da Constituição por lei ordinária e usurpação da competência do Supremo Tribunal para interpretar a Constituição: inconstitucionalidade declarada. 1. O novo § 1º do art. 84 CPrPen constitui evidente reação legislativa ao cancelamento da Súmula 394 por decisão tomada pelo Supremo Tribunal no Inq 687-QO, 25.8.97, rel. o em. Ministro Sydney Sanches (RTJ 179/912), cujos fundamentos a lei nova contraria inequivocamente. 2. Tanto a Súmula 394, como a decisão do Supremo Tribunal, que a cancelou, derivaram de interpretação direta e exclusiva da Constituição Federal. 3. Não pode a lei ordinária pretender impor, como seu objeto imediato, uma interpretação da Constituição: a questão é de inconstitucionalidade formal, ínsita a toda norma de gradação inferior que se proponha a ditar interpretação da norma de hierarquia superior (...)” (ADI 2.797/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJe de 19/12/05)



    “Recurso extraordinário. Processo penal. Competência. 2. Crime de formação de quadrilha e peculato submetido ao Órgão Especial do Tribunal de Justiça em razão do privilégio de foro especial de que gozava o primeiro acusado. Preliminar de incompetência acolhida, em face de o referido réu já se encontrar aposentado. (…) 4. Com o cancelamento da Súmula 394,pelo Plenário do STF, cessa a competência especial por prerrogativa de função quando encerrado o exercício funcional que a ela deu causa, ainda que se cuide de magistrado. Precedente: Questão de Ordem no Inquérito n.º 687-4. (...) 6. Recurso extraordinário não conhecido” (RE nº 295.217/RJ, Segunda Turma, Relator o Ministro Néri da Silveira, DJ de 26/4/02)



    “Agravo regimental em reclamação. 2. Direito Processual Penal e Constitucional. 3. Extensão da prerrogativa de foro de ex-agentes públicos. 4. Cancelamento da Súmula 394 desta Corte. Declaração de inconstitucionalidade dos §§ 1º e 2º do art. 84, do Código de Processo Penal com a redação dada pela Lei 10.682/2002 (ADI 2.797, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 19.12.2006). 5. Superado o entendimento pretérito sobre a subsistência da prerrogativa de foro dos ex-agentes públicos. 6. Ofensa ao princípio do juiz natural não configurada. 7. Agravo regimental a que se nega seguimento.” (Rcl nº 3302-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Dje de 19/05/2014). 



    “PRERROGATIVA DE FORO - OBJETO. A prerrogativa de foro não visa beneficiar o cidadão mas proteger o cargo ocupado. COMPETÊNCIA - PRERROGATIVA DE FORO - AFASTAMENTO DO CARGO. Não mais ocupando o envolvido no inquérito o cargo que deu margem à prerrogativa de foro, cessa a competência do Supremo.” (Inq nº 2010-QO, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Marco Aurélio, Dje de 06/06/2008).



    Tal entendimento não restou superado com o julgamento da Questão de Ordem na AP nº 937. Primeiro, porque nada foi mencionado nesse sentido durante os debates. Segundo, porque o Ministro Relator, Luís Roberto Barroso, no voto condutor do respectivo acórdão, faz referência ao cancelamento da Súmula 394/STF com lastro na mesma diretriz hermenêutica de interpretação restritiva das exceções, o que indica que ambos os entendimentos convivem harmoniosamente. Confira:



    “24. Assim, parece claro que se o foro privilegiado pretende ser, de fato, um instrumento para garantir o livre exercício de certas funções públicas, e não para acobertar a pessoa ocupante do cargo, não faz sentido estendê-lo aos crimes cometidos antes da investidura nesse cargo e aos que, cometidos após a investidura, sejam estranhos ao exercício de suas funções. Fosse assim, o foro representaria reprovável privilégio pessoal. Trata-se, ainda, de aplicação da clássica diretriz hermenêutica – interpretação restritiva das exceções –, extraída do postulado da unidade da Constituição e do reconhecimento de uma hierarquia material ou axiológica entre as normas constitucionais. Não há dúvida de que direitos e princípios fundamentais da Constituição, como o são a igualdade e a república, ostentam uma preferência axiológica em relação às demais disposições constitucionais. Daí a necessidade de que normas constitucionais que excepcionem esses princípios – como aquelas que introduzem o foro por prerrogativa de função – sejam interpretadas sempre de forma restritiva, de modo a garantir que possam se harmonizar ao sistema da Constituição de 1988.



    25. Esse postulado foi adotado pelo STF em inúmeros casos. Especificamente em relação à prerrogativa de foro, na ADI 2587, esta Corte declarou a inconstitucionalidade da norma de Constituição estadual que conferia o foro especial aos delegados de polícia. No julgamento, assentou-se que os Estados não têm “carta em branco” para assegurar o privilégio a quem bem entendam, pois não se trata de “simples opção política”, mas “um sistema rígido de jurisdição excepcional, que por diferir dos postulados basilares do Estado de Direito Democrático exige uma interpretação restritiva e expressa” (Red. p/ acórdão Min. Carlos Britto, j. 01.12.2004). Essa lógica já foi também aplicada pelo Tribunal no julgamento de questão de ordem no Inquérito 687 (Rel. Min. Sydney Sanches, j. 25.08.1999), quando houve o cancelamento da Súmula 394 e se passou a entender que, após a cessação do exercício do cargo que conferia ao seu ocupante foro privilegiado, cessa igualmente a competência do STF para o julgamento. Na ocasião, esta Corte assentou que “as prerrogativas de foro, pelo privilégio que, de certa forma, conferem, não devem ser interpretadas ampliativamente, numa Constituição que pretende tratar igualmente os cidadãos comuns”. - Grifo nosso.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Publique-se.



    Brasília, 18 de outubro de 2021.



Ministro Dias Toffoli



Relator



Documento assinado digitalmente