Tribunal: STF
Processo: ACO 3223
Classe: ACO
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-09-02
Data de publicação: 2021-09-02

Ementa:

Inteiro teor:
Ação Cível Originária. Conflito federativo. Inscrição de Estado-membro em cadastros federais de inadimplência. Legitimidade passiva ad causum da União. Precedentes. Aplicação do percentual mínimo de 25% da receita resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino (CF, art. 212). Atraso na transmissão dos dados via Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPI). Contraditório, ampla defesa e devido processo legal não preservados. RE 1.067.086, da minha Relatoria (Tema 327 da sistemática de repercussão geral). Procedência do pedido. 
    Vistos etc.
    Trata-se de Ação Cível Originária, com pedido de tutela provisória, proposta pelo Estado de Mato Grosso em face da União Federal e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), via da qual questiona a inscrição do autor nos cadastros federais de inadimplência (CAUC/SICONFI/SIOPE) em razão do não envio do relatório resumido de execução orçamentária – RREO (via sistema SIOPI), referente à aplicação do percentual mínimo de 25% da receita resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino (CF, art. 212), relativos aos anos de 2018 e 2019.
    Aduz-se ter comprovado o adimplemento da obrigação constitucional de aplicação mínima de recursos em educação, entretanto, não teria, o autor, conseguido validar a transmissão dos dados exigidos via SIOPE, a partir do terceiro bimestre de 2018. Sustenta-se que a inscrição nos cadastros federais de inadimplência não foi precedida de notificação prévia, do contraditório e do exercício da ampla defesa. Reputa-se vulnerada a autonomia do Estado do Mato Grosso, pois não teriam, as rés, atribuição constitucional para exercer o controle externo das contas dos entes federativos. Aponta-se violação do princípio da proporcionalidade em sentido estrito, porquanto o bloqueio das receitas (que do registro da inadimplência decorre) compromete a prestação de serviços essenciais à coletividade, bem como a execução de políticas públicas implementados pelo Estado de Mato Grosso.
    A antecipação dos efeitos da tutela foi parcialmente deferida pelo Ministro Dias Toffoli, no exercício da Presidência desta Suprema Corte, ‘para determinar à União que se abstenha de inscrever ou que retire a inscrição, caso efetuada, dos cadastros de inadimplência federais, do Estado de Mato Grosso, decorrente da não transferência do Anexo VIII do RREO referente ao terceiro, quarto, quinto e sexto bimestres de 2018 por meio do SIOPE’ (evento 16). Estendi a tutela de urgência para alcançar os primeiro, segundo, terceiro, quarto e quinto bimestres de 2019 (eventos 70 e 93).
    O FNDE apresentou contestação na qual, em síntese, defende a legalidade da inclusão do Estado-autor nos cadastros federais de inadimplência (evento 28). 
    Também em contestação a União, em síntese, (i) argui sua ilegitimidade passiva, porquanto seria do FNDE a competência para operacionalizar o SIOPE; (ii) defende a legalidade da exigência de apresentação do Anexo 8 do RREO via SIOPE, ao entendimento de que a exigência permite fiscalizar o endereçamento das receitas e despesas com a manutenção e desenvolvimento do ensino; (iii) argumenta a não ocorrência de violação do contraditório e do princípio da proporcionalidade, porquanto seria do próprio Estado-autor a responsabilidade pelos dados que abastecem o SIOPE; (iv) aduz não existir direito subjetivo ao recebimento de transferências voluntárias à margem da fiscalização dos recursos repassados pela União, do que resultaria a regularidade do procedimento adotado da Secretaria do Tesouro Nacional quanto ao apontamento das pendências questionadas no presente caso (evento 38).
    O Estado de Mato Grosso apresentou réplica às contestações (eventos 55 e 57).
    Malograda a instância conciliatória (evento 90).
    A tutela de urgência foi referendada pelo Tribunal Pleno em Sessão Virtual ocorrida entre os dias 21.8 e 28.8.2020 (evento 108).
    Saneado o feito e rejeitadas as preliminares, a União Federal e o FNDE não manifestaram interesse em produzir outras provas, enquanto o Estado de Mato Grosso deixou transcorrer in albis o prazo assinalado (eventos 116, 118, 121, 123). 
     Indeferi o pedido de reconsideração da União do decisum que, no saneamento do feito, rejeitou a sua ilegitimidade passiva ad causum (evento 125). 
     O Estado de Mato Grosso apresentou razões finais pela procedência dos pedidos, enquanto a União Federal e o FNDE pugnaram pela improcedência dos pleitos (eventos 121, 127 e 131).
    O Procurador-Geral da República opinou pela procedência do pedido (evento 134).
    É o relatório. Decido.
    A preliminar de ilegitimidade passiva da União foi afastada ao ensejo do saneamento do processo, sem insurgência recursal contra o decisum (evento 116). E, após, também indeferi o pedido de reconsideração formulado pela União quanto a este ponto do saneamento do feito (evento 125).
    Reafirmo o entendimento.
    É estabilizada a compreensão nesta Suprema Corte no sentido do reconhecimento da legitimidade passiva da União em ações nas quais impugnadas inscrições de entes federados nos cadastros federais de inadimplência (CAUC/SIAFI/CADIN/SIOPE), enquanto responsável pelo gerenciamento de ditos cadastros. Nesse sentido: ACO 2.171 MC, de minha Relatoria; ACO 2.159 MC, Rel. Min. Marco Aurélio; AC 3282, Rel. Min. Gilmar Mendes; ACO 2.165-AgR, Rel. Min. Luiz Fux; ACO 3310 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ACO- MC-Ref 2733, Rel. Min. Cármen Lúcia; ACO 2656 AgR-segundo, Rel. Min. Ricardo Lewandowski.
    Passo ao exame do mérito.
    O pedido procede no que diz com o registro do Estado-autor nos cadastros federais de inadimplência, o qual se deu, no caso, em afronta ao devido processo legal, e aos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.
    As rés defendem a desnecessidade de contraditório para o registro da inadimplência na presente demanda. 
    Entretanto, o Tribunal Pleno desta Suprema Corte, no RE 1.067.086, da minha Relatoria, sob a sistemática da Repercussão Geral (Tema 327, Sessão Virtual finalizada em 14.9.2020), consolidou o entendimento no sentido de que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.
    Eis a ementa do acórdão:
    RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União.
    2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal.
    3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quando tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto.
    4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.
    4. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com fixação de tese em repercussão geral (DJe 21.10.2020). (destaquei).
    O caso dos autos se encaixa no item ‘b’ da tese de RG, uma vez que, embora desnecessária a tomada de contas especial, não houve oportunidade ao autor para desenvolver contraditório sobre sua inscrição nos cadastros federais de inadimplência, ausentes prova de sua notificação específica sobre as supostas irregularidades constatadas a partir do SIOPE e do decurso do prazo nela previsto. Em casos tais, ‘(…) mesmo que a inserção das informações nos sistemas governamentais seja de responsabilidade do próprio Estado, isso não autoriza sua negativação automática no Cauc/Siafi, sem a efetiva observância dos princípios balizadores do contraditório e da ampla defesa, sobretudo quando se considera a gravidade dos efeitos a que o ente federado está sujeito em relação ao desenvolvimento e implementação de políticas públicas e na prestação de serviços públicos essenciais à população’ (ACO 3.338/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes) (destaquei).
    Destaco, nessa linha, a manifestação do Procurador-Geral da República (evento 134):
    Ao deixarem de notificar o ente estadual e de de conceder prazo para a correção da irregularidade, procedendo automaticamente ao registro do Estado de Mato Grosso nos cadastros federais de inadimplência, a União e o FNDE violaram o devido processo legal e seus corolários do contraditório e ampla defesa.
    Haveria de ter ocorrido, no caso vertente, notificação prévia do Estado autor para apresentação de defesa em tempo hábil, bem como a adoção de outras cautelas procedimentais para que o ente federado exercitasse o contraditório e a ampla defesa.
    (…) 
    Eventual divergência entre os critérios da União e do autor quanto ao mecanismo de apuração do valor a ser considerado como mínimo é tema revelador de impasse, cujos reflexos não poderiam ser minimizados nem desconsiderados objetivamente pelo ente federal, mediante inscrição automática do estado no cadastro de inadimplentes ante a impossibilidade de preenchimento das informações. 
    Sem dúvida que os cadastros de inadimplência abrangem mais do que a simples inadimplência financeira, (ou seja, o não pagamento de seus créditos), mas também outras ocorrências, tais como descumprimento parcial ou total de convênio, termo ou parceria ou desaprovação de suas contas; não envio de determinadas informações ou não prestação de contas; descumprimento de obrigação legal o constitucional (por exemplo gasto mínimo com saúde ou educação) e; dívida financeira (em virtude, por exemplo, do não-pagamento de financiamentos concedidos pela União ou por terceiros com seu aval) (adimplência obrigacional). 
    O descumprimento de gasto mínimo com saúde, como previsto no art. 160, parágrafo único, inciso II da CF, bem como com educação, constitui hipótese de inadimplemento obrigacional com efeitos nas transferências voluntárias de recursos (art. 25, § 1º, IV, “b”, da LRF):
    “Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. 
    § 1º São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: [...] 
    IV - comprovação, por parte do beneficiário, de: 
    a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, 
    empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; 
    b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;” 
    Dadas essas implicações de grande relevância financeira (e conquanto a não comprovação de gasto mínimo com educação ou saúde não dependa da tomada de contas especial, pois se trata de informação colhida pela União, por meio de dados fornecidos pelos próprios entes subnacionais), não prescinde, a inscrição dos Estados nos cadastros federais de inadimplência, da devida notificação do ente faltoso e do decurso do prazo nela previsto, como forma de assegurar o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal ao Estado-membro.
    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, §1º, do RISTF, julgo procedente o pedido para determinar que a União e o FNDE retirem/suspendam do sistema SIAFI/CADIN/CAUC (ou de outros cadastros federais congêneres), as restrições cadastrais que pesam contra o autor relativamente aos registros de inadimplências por suposto atraso na transmissão de dados do terceiro, quarto, quinto e sexto bimestres de 2018, e dos bimestres de 2019, no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE (Itens 3.2 e 4.2 do CAUC), até que oportunizados o contraditório e a ampla defesa . 
    Por estas razões, torno definitiva a tutela de urgência concedida nestes autos (eventos 16, 70 e 93). 
    Condeno a União Federal e o FNDE, de forma solidária, ao pagamento de honorários advocatícios ao autor que fixo em R$ 2.000,00 (dois mil reais) (artigo 85, §8º, c/c artigo 87, §2º, do CPC/2015). 
    Transitada em julgado e nada sendo requerido, arquivem-se. 
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 02 de setembro de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora