Tribunal: STF
Processo: ARE 1266996
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-19
Data de publicação: 2021-05-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Superior Eleitoral, ementado nos seguintes termos: 
    “GOVERNADOR. CONTAS DE CAMPANHA. ART. 29 DA RES.-TSE 23.406/2014. RECURSOS DE ORIGEM NÃO IDENTIFICADA. DEVOLUÇÃO AO TESOURO NACIONAL. PROVIMENTO.
    1. Descabe sobrestar o presente processo - contas de campanha do recorrido, Governador de Goiás eleito em 2014 - a fim de se aguardar o julgamento do ajuste contábil da agremiação a que é filiado. Pedido indeferido.
    2. No caso, os recorridos arrecadaram R$ 1.000.000,00 provenientes do Comitê Financeiro do Partido da Social Democracia Brasileira, sem, entretanto, indicação de doador originário.
    3. As Leis 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos) e 9.504/97 (Lei das Eleições) contêm relevantes instrumentos de controle de contas visando resguardar máxima transparência de recursos recebidos e empregados durante o ciclo eleitoral.
    4. Todas as formas de doação devem ser identificadas, inclusive oriundas de repasse por partidos políticos, comitês e candidatos.
    5. A regra do art. 29 da Res.-TSE 23.406/2014 - segundo a qual recursos de origem não identificada deverão ser recolhidos ao Tesouro Nacional -já havia sido editada para as Eleições 2010 e 2012, não extrapola função regulamentar desta Corte e, ademais, decorreu de sugestão próprios partidos em audiência pública. Precedentes: REspe 2134-54/GO, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, julgado em 25.2.2016; REspe 2481-87/GO, Rel. Min. Henrique Neves, DJe de 13.10.2015; REspe 2280-95/GO, Rel. Min. Luciana Lóssio, DJe de 2.2.2016; AgR-AI 1611-58/MS, Rel. Min. Luciana Lóssio, julgado em 2.2.2016; AgR-AI 1961-94/RS, Rel. Min. Luciana Lóssio, julgado em 1°.2.2016 e, ainda, AI 1614-13/MS, Al 1443-56/MS, AI 1444-41/MS, REspe 623-15/RN, REspe 1601-36/AM, REspe 1776-03/BA e REspe 1832-89/RS, todos de minha relatoria, decididos em 16.2.2016; ED~AgR-REspe 2004-64/GO, Rel. Min. Luciana Lóssio, DJe de 17.6.2016; AgR-REspe 1928-40/GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 25.5.2016; AgR-REspe 2094-72/GO, Rel. Min. Henrique Neves, DJe de 19.4.2016.
    6. Essa norma confere maior efetividade, legitimidade e transparência ao fluxo de recursos movimentados em campanha e é benéfica às agremiações, que não mais terão quotas do Fundo Partidário suspensas enquanto não esclarecida origem do montante (art. 36, l, da Lei 9.096/95).
    7. Recurso especial do Ministério Público provido para determinar ao candidato que recolha R$ 1.000.000,00 ao Tesouro Nacional”. (eDOC 56)
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos artigos 5º; 16; 22, I; e 48; todos do texto constitucional. 
    Nas razões recursais, o recorrente alega, em síntese, que o Tribunal Superior Eleitoral extrapolou os limites do poder regulamentar que lhe foi conferido pela Lei ao expedir a Resolução 23.406/2014, que teria criado obrigações inéditas e bastante onerosas aos candidatos. 
    Afirma que:
    “A questão ora colocada é que a Resolução TSE n° 23.406 fez inserir a obrigação de o candidato informar em seus recibos eleitorais, quando recebesse recursos doados pelos partidos, a figura do doador originário. Ou seja, aquele que nas eleições doou para o partido.
    Essa norma está perfeitamente inserida no poder regulamentar, porém, é a junção dessa norma com a outra que determina o recolhimento ao Tesouro Nacional faz surgir a obrigação para o candidato, antes não prevista em resoluções, tampouco na lei. Insere norma sancionadora da conduta.
    Ou seja, a hipótese lançada pela resolução é: (i) se o candidato não indicar o doador originário, ao receber recursos do seu partido, (ii) tais recursos serão qualificados como de fonte não identificada, logo, (iii) deverá, também, receber o mesmo tratamento, terá a obrigação de recolher ao Tesouro Nacional. Essa foi a nova lógica inserida na resolução para as eleições de 2014, o gue não existia, afrontando claramente o art. 16 da Constituição Federal. O fato incontroverso é que a resolução fora editada há menos de um ano antes das eleições”. (eDOC 64)
    Requer a admissão e o provimento do recurso extraordinário, a fim de reconhecer-se a inconstitucionalidade da Resolução TSE 23.406/2014 e, consequentemente, afastar-se a sanção/obrigação imposta ao recorrente de recolher ao Tesouro Nacional a quantia de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais). 
    A Procuradoria-Geral da República manifesta-se pelo não provimento do agravo (eDOC 78). 
    É o relatório. Decido. 
    O recurso não merece prosperar. 
    Na origem, cuida-se de prestação de contas de campanha, referente ao pleito de 2014, de Marconi Ferreira Perillo Júnior e José Eliton Figueredo Júnior, eleitos Governador e Vice-Governador do Estado de Goiás. 
    Consta dos autos que os recorridos arrecadaram para a campanha um milhão de reais por meio do Comitê Financeiro Único do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), sem, entretanto, promover a indicação do doador originário do montante. 
    Com base na Resolução TSE 23.406/2014, o Tribunal Superior Eleitoral, mantendo a aprovação, com ressalvas das contas de campanha, decidida pelo TRE, determinou adicionalmente o recolhimento ao Tesouro Nacional do montante não identificado. 
    Em síntese, neste recurso, o recorrente afirma que a Resolução TSE 23.406/2014 criou obrigação pecuniária nova, não prevista na legislação, qual seja, o recolhimento do valor não identificado ao Tesouro Nacional. Em dado momento, delimita a controvérsia da seguinte forma:
    “(...) é fato que em nenhuma das resoluções pretéritas. repetida pela Resolução TSE n° 23.406, trouxe a obrigatoriedade de, ao receber doação do seu próprio partido, o candidato lançar no recibo eleitoral o nome e CPF/CNPJ do ‘doador originário’, SOB PENA DE TER TAIS RECURSOS CONSIQERADOS DE ‘ORIGEM NÃO IDENTIFICADA’, OBRIGANDO-O, NO PRAZO DE 5 DIAS A RECOLHER OS RECURSOS AO TESOURO NACIONAL. NÍTIDA A CRIAÇÃO DE OBRIGAÇÃO NOVA! PIOR, COM TERCEIRO QUE SEQUER PARTICIPOU DA RELAÇÃO, IN CASU, A UNIÃO. Essa foi a inovação introduzida na resolução de prestação de contas para as eleições de 2014”. (eDOC 64, p. 14)
    De plano, verifico que há dois equívocos nas premissas fixadas pelo recorrente.
    Ao contrário do alegado, o Tribunal Superior Eleitoral, por meio da Resolução 23.406/2014, não impôs penalidade ao candidato pela simples razão de ter ele recebido recursos do Diretório do Partido e não efetuado o devido lançamento no recibo eleitoral. Em verdade, os recursos são de origem não identificada, isto é, não houve a devida indicação, pelo candidato, do doador originário do montante que utilizou em sua própria campanha eleitoral. 
    Além do mais, não há como prosperar o argumento de que houve inovação da sanção prevista pela Resolução 23.406/2014, que violaria o disposto no art. 16 da Constituição Federal. Como bem salientou o Min. Herman Benjamin, relator do recurso especial eleitoral, desde as eleições de 2010, há norma no sentido de que devem ser recolhidos ao erário os valores de campanha que não tiveram a sua origem identificada. Nesse sentido, confira-se: 
    “Estratégia mais condizente com o aperfeiçoamento da higidez das contas sobreveio com a Res.-TSE 23.217, relativa às Eleições 2010, que passou a estabelecer em seu art. 249 transferência desses recursos ao Tesouro Nacional no prazo de cinco dias contados do trânsito em julgado da decisão. Semelhante imperativo repetiu-se na resolução que instruiu o pleito seguinte, o de 2012: art. 32 da Res.-TSE 23.376.
    Em 2014, reiterou-se regra de recolhimento ao Erário Público, porém, com acréscimo do seguinte termo ao art. 29 da Res.-TSE 23.406: ‘[...] tão logo seja constatada a impossibilidade de identificação’. Em outras palavras, comparativamente às Eleições 2012, houve mudança apenas quanto ao momento de se recolher os recursos de origem não identificada. 
    A respeito do último ato regulamentar, o e. Ministro Henrique Neves, ao proferir voto no REspe 2481-87/GO, esclareceu que o texto final do dispositivo foi fruto de debate realizado em audiência pública, tendo sido submetido ao crivo dos partidos políticos sem que tenha havido qualquer objeção”. (eDOC 56, p. 11)
    A sanção há muito está prevista nas Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral. Nesse sentido, confira-se: 
    “PRESTAÇÃO DE CONTAS – CONTAS PARTIDÁRIAS - PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO (PSB) - EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2008. DESPESAS DE TRANSPORTE E HOSPEDAGEM. AGÊNCIA DE VIAGENS. FATURA. COMPROVANTE. IDONEIDADE. APROVAÇÃO COM RESSALVAS.
    1. A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral admite o desmembramento da prestação de contas para instauração de processo específico destinado à apuração das sobras de campanha (Pet nº 16-12, rel. Min. Felix, DJE de 30.3.2010; Pet nº 16-05, rel. Min. Felix Fischer, DJE de 19.10.2009).
    2. A decisão acatando a primeira posição do órgão técnico que propôs o desmembramento do feito não pode ser alterada, seja em razão da preclusão da matéria, seja porque a agremiação não pode ser surpreendida com exigência que é apresentada apenas na manifestação final conclusiva do órgão técnico, de forma contrária ao anteriormente sugerido e acatado.
    3. O processo de prestação de contas, após a edição da Lei nº 12.034, de 2009, passou a deter natureza jurisdicional, nele devem ser admitidos todos os meios de prova lícitos.
    4. As faturas emitidas por agência de turismo que atestam o valor da despesa com os serviços de transporte aéreo - desde que nelas estejam identificados, o nº do bilhete aéreo, o nome do passageiro, a data e o destino da viagem - podem ser consideradas como comprovante de despesas realizadas, sem prejuízo de, se forem levantadas dúvidas sobre a sua idoneidade, serem realizadas diligências de circularização.
    5. A não apresentação de documentos relativos às despesas de transporte que percentualmente representam aproximadamente 0,7% do volume financeiro do Fundo Partidário utilizado pela agremiação não revela motivo suficiente para desaprovação das contas, que, nesta hipótese, podem ser aprovadas, com ressalvas, sem prejuízo da determinação de devolução do valor das despesas não comprovadas ao erário.
    6. Contas aprovadas, com ressalva, determinação de devolução de recursos financeiros ao Erário e ratificação da determinação de desmembramento do processo para apuração das sobras de campanha em autos específicos.” (0038695-05.2009.6.00.0000, Rel. Min. Henrique Neves da Silva, DJe 4.10.2013, grifo nosso)
    “AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. ELEIÇÕES 2010. PRESTAÇÃO DE CONTAS. IRREGULARIDADES. REVALORAÇÃO JURÍDICA DAS PREMISSAS FÁTICAS. POSSIBILIDADE. MONTANTE INEXPRESSIVO NO CONTEXTO DA CAMPANHA. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. APLICAÇÃO. RECURSOS RECEBIDOS DE FONTE VEDADA. IMPOSIÇÃO DE DEVOLUÇÃO AO TESOURO NACIONAL. APROVAÇÃO COM RESSALVAS. PROVIMENTO.
    1. In casu, o deslinde da questão implica apenas na análise da realidade fática devidamente assentada pela Corte de origem.
    2. O Tribunal a quo, ao retomar o julgamento dos embargos de declaração, registrou que a soma dos itens glosados correspondeu a 3,4% do montante arrecadado.
    3. O TSE já decidiu que, diante do caso concreto, é possível a aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade para aprovar com ressalvas as contas nas quais as irregularidades verificadas não alcançam montante expressivo em relação ao total dos recursos movimentados na campanha. Precedentes.
    4. Agravo regimental provido para acolher parcialmente o recurso especial e, reformando o acórdão regional, aprovar com ressalvas as contas do candidato, com a imposição de devolução de valores recebidos de fontes vedadas ao Tesouro Nacional.” (0000084-07.2014.6.00.0000, Re. Min. Luiz Fux, Relator designado Min. Dias Toffoli, DJe 29.10.2015, grifo nosso)
    Portanto, sob a perspectiva constitucional, não há falar-se em violação ao princípio da anterioridade eleitoral. 
    No que tange aos limites do poder regulamentar da Justiça Eleitoral, o tema já foi objeto de análise diversas vezes no âmbito do Tribunal Superior Eleitoral, inclusive no que diz respeito à Resolução 23.406/2014.
    Sobre a matéria, manifestei-me no sentido de que, considerando que o art. 29 da Resolução TSE 23.406/2014 destina-se a garantir efetividade ao previsto no citado art. 24 da Lei das Eleições, não exigir o recolhimento ao erário do valor referente à doação sem doador originário identificado seria semelhante a permitir sua utilização mesmo sendo possível tratar-se de fonte vedada. Transcrevo, a propósito, acórdão de minha lavra no TSE:
    “ELEIÇÕES 2014. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. DEPUTADO FEDERAL. IDENTIFICAÇÃO. DOADOR ORIGINÁRIO. RECURSO ESTIMÁVEL. ORIGEM NÃO IDENTIFICADA. RECOLHIMENTO. TESOURO NACIONAL. DESPROVIMENTO.
    1. O TSE não se excedeu em seu poder regulamentar ao aprovar a regra prevista no art. 29 da Res.-TSE nº 23.406/2014, segundo a qual os recursos de origem não identificada devem ser recolhidos ao Tesouro Nacional. Precedentes.
    2. Mesmo em se tratando de doação estimável em dinheiro, o doador originário deve ser identificado para que seja possível à Justiça Eleitoral fiscalizar a adequada e lícita origem dos recursos, visto que a proibição de recebimento de recursos oriundos de fonte vedada atinge também as doações estimáveis (art. 24 da Lei nº 9.504/1997). Precedente.
    3. Não pode ser conhecida a pretensão de retorno dos autos ao Regional para análise de documentos que objetivam afastar irregularidade que ensejou a desaprovação de contas, pois foi apresentada apenas em contrarrazões ao recurso do MPE. Havendo sucumbência e não interposto o recurso com a irresignação, está preclusa a matéria. Precedente.
    4. Agravo regimental desprovido.” (Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral 192.840, de minha relatoria, DJe 25.5.2016)
    No citado julgado, fiz referência ao seguinte acórdão, também do TSE, sobre o mesmo tema: 
    “ELEIÇÕES 2014. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATA AO CARGO DE DEPUTADO ESTADUAL. DECISÃO REGIONAL. APROVAÇÃO COM RESSALVAS. IRREGULARIDADE. DOAÇÃO DE BEM ESTIMÁVEL POR OUTRO CANDIDATO. MATERIAL DE PUBLICIDADE. FALTA DE IDENTIFICAÇÃO DO DOADOR ORIGINÁRIO.
    1. A determinação de recolhimento aos cofres públicos do valor correspondente aos recursos recebidos pelo candidato de fonte vedada ou de origem não identificada, prevista no § 30do art. 26 da Res.-TSE no 23.406, atende aos princípios e às regras constitucionais que regem a prestação de contas, a transparência do financiamento eleitoral e a normalidade e legitimidade das eleições.
    2. A prestação de contas - cuja obrigatoriedade está prevista no art. 17, III, da Constituição da República - pressupõe a perfeita identificação da origem de todas as doações recebidas pelo candidato, independentemente de elas serem realizadas em dinheiro, por meio da cessão de bens, produtos, serviços ou qualquer outra forma de entrada financeira ou econômica em favor das campanhas eleitorais.
    Recurso especial a que se nega provimento, mantendo-se integralmente o acórdão regional que aprovou as contas da candidata com ressalvas, com determinação de recolhimento de valor aos cofres públicos.” (REspe 1224-43/MS, Rel. Min Henrique Neves da Silva, julgado em 6.10.2015, grifo nosso) 
    Superadas essas questões, entendo que, no caso, o Tribunal Superior Eleitoral, com base nas provas dos autos, consignou que o recorrente aplicou recursos de origem não identificada em sua campanha eleitoral, contrariando o disposto na Resolução TSE 23.406, fazendo incidir as sanções previstas na norma. 
    Dessa forma, para entender de maneira diversa do consignado pelo acórdão recorrido seria necessário o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, cito os seguintes julgados:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ELEITORAL. PRESTAÇÕES DE CONTAS REJEITADAS. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO INC. LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (ARE 1.159.133 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 29.3.2019)
    “DIREITO ELEITORAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. IRREGULARIDADES. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. REEXAME DE PROVAS. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. A decisão está devidamente fundamentada, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante, circunstância que não configura violação ao art. 93, IX, da CF/88 2. Hipótese em que para chegar à conclusão pretendida pela parte recorrente, seria imprescindível a apreciação dos pressupostos do recurso especial eleitoral, matéria que está restrita ao âmbito infraconstitucional (RE 598.365-RG, Rel. Min. Ayres Britto) 3. A solução da controvérsia pressupõe, necessariamente, a análise de legislação infraconstitucional e o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios de sucumbência pela Corte eleitoral 5. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015”. (ARE 941.314 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 26.8.2016)
    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.
    Publique-se.
    Brasília, 19 de maio de 2021.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
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