Tribunal: STF
Processo: ACO 2077
Classe: ACO
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-11
Data de publicação: 2021-10-11

Ementa:

Inteiro teor:
Ação Cível Originária. Conflito federativo. Direito financeiro. Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000). Oferecimento de garantias pela União em operações de crédito realizadas por Estado-membro. Pedido declaratório de prevalência da interpretação do Tribunal de Contas do Estado sobre a da Secretária de Tesouro Nacional todas as vezes em que houver divergência sobre os limites de gastos com pessoal previstos na LRF. Relação jurídica abstrata. Inviabilidade. Pretensão genérica e universal. Impossibilidade. Processo extinto sem resolução de mérito.
    Vistos etc.
    Trata-se de Ação Cível Originária ajuizada pelo Estado de Sergipe em face da União com o objetivo de ver declarada a prevalência da interpretação conferida pelo Tribunal de Contas do Estado (TCE) nos casos em que houver divergência com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) sobre a observância dos limites de gastos com pessoal impostos pela LC 101/2000 (LRF), quando em jogo de operações de crédito que dependam de aval ou garantias da União.
    Argumenta-se que o autor vem experimentado entraves à realização de ‘diversas’ operações de crédito, as quais estariam paralisadas no âmbito da STN sob o fundamento de que o limite de gastos com pessoal no âmbito do Tribunal de Contas do Estado teria sido extrapolado. Aduz-se, todavia, que o próprio TCE certificou a regularidade de seus (próprios) gastos com as despesas de pessoal no período controvertido, em divergência ao entendimento da STN. Defende-se que diante dessa ‘dualidade de entendimentos’ entre os critérios adotados pelo TCE e pela STN (a qual seria o ‘ponto nevrálgico, o cerne da presente lide’), deve prevalecer o posicionamento do TCE, a quem competiria a ‘última palavra’ para certificar o cumprimento dos limites com despesas de pessoal para fins de realização de operações de crédito (art. 59 da LRF c/c art. 21, IV, da Resolução 43/01 do Senado Federal): ‘Assim, no exame das condições necessárias ao aval da União para a realização de operações de crédito dos Estados-membros, no tocante ao cumprimento dos limites com despesas de pessoal, o Ministério da Fazenda (Secretaria do Tesouro Nacional) deve se basear nos pareceres e certidões emitidas pelos Tribunais de Contas que detém presunção de legitimidade e de veracidade’ (evento 1). 
    Deduzido, ao final, o seguinte pedido:
    (c) Ao final, pelo julgamento de procedência do pedido, de modo a declarar que, para fins de verificação dos limites de gastos com pessoal impostos pela Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), há de prevalecer o quanto certificado pelo Tribunal de Contas do Estado. 
    A tutela antecipada foi deferida parcialmente pelo Ministro Joaquim Barbosa, no exercício da Presidência desta Suprema Corte, tão somente para ‘permitir a tramitação do processo de aprovação e de aval das operações de mútuo desejadas pelo autor, cabendo ao Senado a responsabilidade por analisar a constitucionalidade, a legalidade e a conveniência de tais pedidos, nos termos do art. 52, V e VI da Constituição. Para os contratos de mútuo cuja aprovação não dependa do Senado Federal, mas de agente político do Executivo, fica assegurado o mesmo dever-poder de examinar a constitucionalidade, a legalidade e a conveniência dos pedidos, sopesando os argumentos apontados pela STN e os argumentos alinhavados pelo autor’  (evento 20). 
    Citada, a União apresentou contestação na qual, em síntese (i) defende a incompetência do TCE para verificar a observância dos limites de gastos com pessoal para fins de realização de operações de crédito que dependam de aval da União; e (iii) aduz a competência da STN para verificar o cumprimento de limites e de condições para a contratação de operações de crédito nas quais a União figure como garantidora, e do Senado Federal, privativamente, para autorizar tais operações que envolvam recursos externos (art. 32 da LRF c/c art. 52, V, da CF) (evento 29).
    As partes não manifestaram interesse em produzir outras provas (eventos 36 e 38).
    Razões finais do Estado de Sergipe pela procedência dos pedidos, e da União Federal pela improcedência dos pleitos (eventos 41 e 44).
    O Procurador-Geral da República opina pela improcedência dos pedidos (evento 45).
    A tutela antecipada foi referendada pelo Tribunal Pleno na Sessão Virtual de 04.09 a 14.09.2020 (eventos 46 a 48).
    É o relatório. Decido.
    O pedido formulado é genérico e incompatível com a natureza declaratória da demanda, portanto, defeso na órbita processual (art. 286 do CPC /1973; arts. 322, caput, e 324, caput, do CPC/2015, art. 4º do CPC/1973 e art. 19 do CPC/2015). 
    Remarco que o pedido é de declaração da prevalência da interpretação do TCE sobre a da STN em todos os casos em que houver divergência sobre o cumprimento dos limites de gastos com pessoal, quando em jogo de operações de crédito que dependam de aval ou garantias da União, in literis:
    (c) Ao final, pelo julgamento de procedência do pedido, de modo a declarar que, para fins de verificação dos limites de gastos com pessoal impostos pela Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), há de prevalecer o quanto certificado pelo Tribunal de Contas do Estado. 
    Ocorre que de todo inviável pedido que busque declaração ‘dissociada do caso concreto’ (ACO 3165/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia), voltada a garantir que a União avalize todas e quaisquer operações de crédito (de modo permanente e pro futuro) sempre que houver divergência entre a Corte de Contas local e a STN quanto ao atingimento dos limites de gastos com pessoal previstos na LRF.
    A rigor, busca-se, no presente caso, provimento jurisdicional que previna (com alto teor de abstração e sempre a favor do TCE) eventuais, futuras e incertas divergências interpretativas entre a Corte de Contas local e a STN, ou seja, uma espécie de tutela abstrata de conflito de atribuições entre órgãos, o que não se admite. 
    Sem dúvida, é da jurisprudência desta Suprema Corte que a sindicalização das restrições que inviabilizam operações de crédito e transferências federativas de recursos, ou que inibam a obtenção de certidões de regularidade pelos entes federados, devem ser analisadas a partir de situações concretas, sobre eventos individualizados (ACO 1.669 e ACO 3397, da minha relatoria). E é assim porque ‘em sendo o pedido do autor de caráter genérico e ilimitado, eventual procedência da ação imprimiria ao provimento jurisdicional almejado efeitos desmedidos, desprestigiando preceitos esculpidos na Constituição Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal que prezam pelo controle e fiscalização dos recursos públicos’ (ACO 1.449, Rel. Min. Teori Zavascki). 
    Nesse sentido, ‘[a] pretensão de que a União se abstenha de impor obstáculos à conclusão de novas operações pelo Poder Executivo com base no descumprimento futuro de regra prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal pelos demais poderes e órgãos autônomos colimou prestação jurisdicional de caráter universal. Com efeito, o sistema processual brasileiro veda, como regra, a formulação de pedido genérico, não se tratando, no caso dos autos, de qualquer das hipóteses de exceção previstas nos incisos do art. 286 do CPC/73 e, atualmente, regulamentadas nos incisos do § 1º do artigo 324 do CPC/2015 (ACO 3.325, Rel. Min. Alexandre de Moraes). 
    O fato de veiculada pretensão ‘declaratória’ não altera a conclusão pela inviabilidade processual do pedido. Realmente, o cabimento da ação declaratória também exige ‘uma relação jurídica concreta, decorrente de fatos precisos e determinados’ (LOPES, João Batista. Ação Declaratória, 5ª ed. rev. atual. e ampl. – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 64), ou, conforme de maneira excepcional franqueado, a falsidade ou autenticidade de um documento (art. 4º, II, do CPC/1973, e arts. 19 e 20 do CPC/2015). Portanto, também não se admite ação declaratória sobre questão abstrata (de fato ou de direito), que vise a tutelar situações hipotéticas e futuras, ou voltadas à interpretação em tese de dispositivos legais, sobretudo quando não verse, a declaração pretendida, sobre evento determinado (ACO 457 AgR, da minha relatoria).
    Enfatizo  que o Estado-autor deixa claro que o objeto da demanda (sua postulação, sua manifestação de vontade) visa, apenas, ao pedido (genérico) que formulou, conforme seguinte trecho da petição inicial (reafirmado em alegações finais): 
    Na presente ação, não se pretende discutir qual a melhor interpretação para o devido tratamento do Imposto de Renda Retido na Fonte – IRRF para fins de cálculo dos limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, não se constituindo tal questão em objeto desta demanda.
    O que se pretende é estabelecer, em hipóteses de divergência entre o Tribunal de Contas do Estado e a Secretaria do Tesouro Nacional, qual o entendimento que há de prevalecer, para fins de aplicação das sanções impostas pela Lei Complementar nº 101/2000, no que tange aos limites de gastos com pessoal: o do Tribunal de Contas ou o da Secretaria do Tesouro Nacional.
    Em razão disso resulta inviável realizar, no presente caso, uma interpretação teleológica do pedido para, com base no conjunto das postulações e no princípio da boa-fé (art. 322, § 2º, do CPC/2015), prestigiar o enfrentamento do mérito da causa. Realmente, a interpretação do pedido tem como limite a declaração de vontade do autor, a qual como visto, foi expressada de forma clara para postular apenas o pedido genérico, tal como formulado: ‘[é] preciso investigar a vontade do postulante, para que se possa proceder corretamente à interpretação do pedido. Registre-se: a vontade da parte não é irrelevante para a interpretação do pedido (DIDIER JUNIOR, Fredie. Curso de direito processual civil - v. 1: introdução ao direito processual civil, parte geral e processo de conhecimento. 23. ed. Salvador: JusPODIVM, 2021, p.740).
    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, §1º, do RISTF, c/c art. 485, I , do CPC/2015, extingo o processo sem resolução do mérito e, por consequência, revogo a tutela antecipada parcialmente concedida nestes autos pelo Ministro Joaquim Barbosa, no exercício da Presidência.
    Condeno o autor ao pagamento de honorários advocatícios que fixo em R$ 2.000,00 (dois mil reais) (art. 20, § 4º, do CPC 1973, e art. 85, §8º, do CPC/2015). 
    Transitada em julgado e nada sendo requerido, arquivem-se.
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 11 de outubro de 2021.
Ministra Rosa Weber
Relatora