Tribunal: STF
Processo: ADPF 710
Classe: ADPF
Órgão julgador: MARCO AURÉLIO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-22
Data de publicação: 2021-06-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – INADEQUAÇÃO – SEGUIMENTO – NEGATIVA. 
    1. O assessor Vinicius de Andrade Prado prestou as seguintes informações:
    O Partido Socialismo e Liberdade – P-Sol ajuizou arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de concessão de liminar, contra a Portaria nº 1.348, de 3 de dezembro de 2019, do Secretário Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia, mediante a qual estabelecidos parâmetros para Estados, Distrito Federal e Municípios comprovarem a adequação dos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS, considerado o versado no artigo 9º da Emenda Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019. Eis o teor:
    Art. 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios terão o prazo até 31 de julho de 2020 para adoção das seguintes medidas, em cumprimento das normas constantes da Lei nº 9.717, de 1998, e da Emenda Constitucional nº 103, de 2019:
    I – comprovação à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho:
    a) da vigência de lei que evidencie a adequação das alíquotas de contribuição ordinária devida ao RPPS, para atendimento ao disposto no § 4º do art. 9º da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, aos arts. 2º e 3º da Lei nº 9.717, de 1998, e ao inciso XIV do art. 5º da Portaria MPS nº 204, de 2008;
    b) da vigência de norma dispondo sobre a transferência do RPPS para o ente federativo da responsabilidade pelo pagamento dos benefícios de incapacidade temporária para o trabalho, salário-maternidade, salário-família e auxílio-reclusão, para atendimento ao disposto no § 3º do art. 9º da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, no inciso III do art. 1º da Lei nº 9.717, de 1998, e no inciso VI do art. 5º da Portaria MPS nº 204, de 2008.
    II – encaminhamento dos documentos de que trata o art. 68 da Portaria MF nº 464, de 19 de novembro de 2018, relativos ao exercício de 2020, para atendimento ao disposto no § 1º do art. 9º da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, ao inciso I do art. 1º e ao parágrafo único do art. 9º da Lei nº 9.717, de 1998, e ao inciso II e a alínea “b” do inciso XVI do art. 5º da Portaria MPS nº 204, de 2008.
    Parágrafo único. O pagamento dos benefícios a que se refere a alínea “b” do inciso I do art. 1º, dentro do prazo de adequação estabelecido na legislação do ente, limitado ao prazo referido no caput, não será considerado para fins da verificação do atendimento ao inciso VI do art. 5º da Portaria MPS nº 204, de 2008.
    Art. 2º Na definição das alíquotas de contribuição ordinária devida ao RPPS, para cumprimento da adequação a que se refere a alínea “a” do inciso I do art. 1º, deverão ser observados os seguintes parâmetros:
    I – Para o RPPS em relação ao qual seja demonstrada a inexistência de déficit atuarial a ser equacionado, a alíquota de contribuição dos segurados e pensionistas não poderá ser inferior às alíquotas aplicáveis aos segurados do Regime Geral de Previdência Social;
    II – Para o RPPS com déficit atuarial:
    a) caso não sejam adotadas alíquotas progressivas, a alíquota mínima uniforme dos segurados ativos, aposentados e pensionistas será de 14% (quatorze por cento), na forma prevista no caput do art. 11 da Emenda Constitucional nº 103, de 2019;
    b) caso sejam adotadas alíquotas progressivas, será observado o seguinte:
    1. deverão ser referendadas integralmente as alterações do art. 149 da Constituição Federal, nos termos do inciso II do art. 36 da Emenda Constitucional nº 103, de 2019;
    2. as alíquotas de contribuição ordinária dos segurados ativos, aposentados e pensionistas e suas reduções e majorações corresponderão, no mínimo, àquelas previstas no § 1º do art. 11 da Emenda Constitucional nº 103, de 2019.
    § 1º As alíquotas deverão estar embasadas em avaliação atuarial que demonstre que a sua aplicação contribuirá para o equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS, nos termos do § 1º do art. 9º da Emenda Constitucional nº 103, de 2019.
    § 2º Não será considerada como ausência de déficit a implementação de segregação da massa de segurados ou a previsão em lei de plano de equacionamento de déficit.
    § 3º A contribuição ordinária a cargo do ente federativo deverá ser adequada, simultaneamente, com a dos segurados e pensionistas, quando necessário para o cumprimento do limite de que trata o art. 2º da Lei nº 9.717, de 1998.
    Art. 3º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
    Ressalta a legitimidade, reportando-se ao artigo 103, inciso VIII, da Constituição Federal. Diz inexistir outro meio processual apto a sanar, de modo eficaz, lesão a preceito fundamental, observado o requisito da subsidiariedade – artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999.
    Afirma desrespeitada a autonomia dos entes federados para disporem sobre o regime previdenciário dos servidores, tendo em conta a competência legislativa concorrente em matéria de previdência social – artigos 18 e 24, inciso XII e § 1º, da Carta da República. Narra editada a Emenda Constitucional nº 103/2019, a versar diretrizes à organização dos regimes próprios de previdência, fixando prazo de dois anos relativamente ao implemento de duas medidas previstas no artigo 9º, § 6º: (i) instituição do regime de previdência complementar, na forma dos parágrafos 14 a 16, e (ii) adequação da entidade gestora aos termos do § 20, todos do artigo 40 da Lei Maior, a vedar a existência de mais de um regime próprio e órgão ou unidade gestora, a partir dos parâmetros definidos em lei complementar.
    Frisa que a norma em jogo excede o poder regulamentar, ao estabelecer período de seis meses, com término em 31 de julho de 2020, sem respaldo na Constituição Federal, no tocante às seguintes providências: (i) adequação, consideradas as alíquotas, ao disposto no artigo 9º, § 4º, da Emenda de nº 103/2019; (ii) transferência, ao ente federado, da responsabilidade pelos benefícios alusivos à incapacidade temporária para o trabalho, salário-maternidade, salário-família e auxílio-reclusão; (iii) reprodução integral das alíquotas aplicadas pela União, se implementada a progressividade. Pondera que a adoção de faixas de contribuição progressivas em patamares diversos do utilizado no âmbito do ente central não sujeita os entes locais à sanção prevista no artigo 167, inciso XIII, da Lei Maior, também introduzido pela Emenda de nº 103/2019, a vedar o recebimento de transferências voluntárias de recursos federais caso inobservadas regras gerais de organização e funcionamento do regime próprio.
    Sob o ângulo do risco, realça o termo estipulado na Portaria para as providências de Estados, Distrito Federal e Municípios. Refere-se aos impactos da crise econômica, agravada ante a situação de calamidade pública reconhecida no Decreto Legislativo nº 6/2020.
    Requereu, no campo precário e efêmero, a suspensão da eficácia da Portaria. Busca, no mérito, a declaração de inconstitucionalidade.
    Em 13 de julho de 2020, Vossa Excelência determinou o aparelhamento, visando apreciação definitiva.
    O Ministério da Economia anexou nota técnica por intermédio da qual apresenta análise das regras constitucionais da reforma previdenciária aplicáveis aos regimes próprios dos entes subnacionais. Assevera que as normas gerais implementadas têm por objetivo diminuir os desequilíbrios e contribuir para a sustentabilidade do regime de previdência dos servidores públicos. Articula com o prejuízo do pedido de suspensão da eficácia do ato normativo atacado, considerada a superveniência da Portaria nº 18.084, de 29 de julho de 2020, a alterar para 30 de setembro de 2020 o prazo voltado à comprovação do cumprimento das providências relacionadas aos regimes próprios. Discorre sobre as regras atinentes à expedição do certificado de regularidade previdenciária. Argumenta estar no artigo 3º da Lei nº 9.717/1998 o fundamento legal concernente ao piso das contribuições de servidores ativos e inativos, incluídos pensionistas, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, tendo em vista o equilíbrio financeiro e atuarial. Destaca a edição da Emenda de nº 41/2003, com previsão análoga, ficando vedada contribuição inferior à recolhida considerados os servidores federais. Sustenta que, até a elaboração da lei complementar versada no artigo 9º da Emenda Constitucional nº 103/2019, tem-se por recepcionada, como complementar, a Lei nº 9.717/1998. Nega haver sido criado, em substituição ao legislador, prazo visando o cumprimento de preceito constitucional. Esclarece ser a negativa de renovação do certificado de regularidade previdenciária efeito da ausência de providências no período estipulado.
    A Advocacia-Geral da União manifesta-se no sentido da inadmissibilidade da arguição e, quanto ao mérito, da improcedência do pedido, nos seguintes termos: 
    Previdenciário. Portaria nº 1.348/2019 da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia. Alegada ofensa aos artigos 18; 24, inciso XII, e 167, inciso XIII, todos da Constituição da República. Preliminar. Natureza regulamentar do ato impugnado. Mérito. A continuidade do modelo de previdência pública demandava a introdução, no texto constitucional, de padrões normativos capazes de dar concretude ao equilíbrio financeiro/atuarial dos regimes próprios de previdência social. Os artigos 40, § 22, da Constituição Federal, e 9º da Emenda Constitucional nº 103/2019 dispõem sobre esses regimes, estabelecendo, salvo expressa ressalva, regras que devem ser aplicadas de forma imediata. O descumprimento dessas normas gerais impossibilita o recebimento de transferências voluntárias da União, nos termos do artigo 167, inciso XIII, da Constituição da República. A Lei nº 9.717/1998 atribui à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho a fiscalização dos regimes próprios e a emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária. O ato sob invectiva apenas disciplina a atuação do referido órgão à luz das alterações promovidas pela Emenda Constitucional nº 103/2019. Não se pode, sob o manto da autonomia, pretender burlar os comandos legais e constitucionais. A reforma previdenciária, pensada à luz do déficit da maioria dos regimes próprios de previdência, exige um esforço conjunto da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em homenagem ao princípio da lealdade federativa. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido. 
    A Procuradoria-Geral da República opina pela inadmissão da arguição de descumprimento de preceito fundamental, ante fundamentos assim resumidos: 
    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PORTARIA 1.348/2019/SEPRT/ME. IMPOSIÇÃO DE PRAZO E CONDIÇÕES PARA QUE ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS EDITEM LEIS PARA ADEQUAREM SEUS REGIMES PRÓPRIOS (RPPS) ÀS DISPOSIÇÕES DA EC 103/2019 (REFORMA DA PREVIDÊNCIA). ATO NORMATIVO DE CARÁTER MERAMENTE REGULAMENTAR. CONTROLE DE LEGALIDADE E NÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. NÃO ATENDIMENTO À SUBSIDIARIEDADE.
    1. Não cabe arguição de descumprimento de preceito fundamental para apreciar inconstitucionalidade reflexa de ato regulamentar quando a questão se reduz ao exame de conformação à lei. Precedentes.
    2. Portaria ministerial que não retire fundamento de validade de lei, decreto ou regulamento e que se revista de abstração e generalidade é impugnável pela via da ação direta de inconstitucionalidade.
    3. Cabimento de ação direta de inconstitucionalidade contra portaria ministerial atrai a incidência da cláusula da subsidiariedade como pressuposto negativo de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental. Precedentes.
    — Parecer pelo não conhecimento da arguição. 
    Com o Ofício SEI nº 255.015/2020, o Ministério da Economia informa a publicação da Portaria nº 21.233/2020, a prorrogar, até 31 de dezembro de 2020, o prazo a ser observado por Estados, Distrito Federal e Municípios para adequação dos regimes próprios de previdência.
    2. O requerente sustenta desrespeitada a autonomia de Estados, Distrito Federal e Municípios, no que editada a Portaria nº 1.348/2019 do Secretário Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia, a estabelecer prazo visando providências concernentes a regime próprio de servidores locais, ante a disciplina introduzida pela Emenda Constitucional nº 103/2019. Constata-se, consideradas as manifestações do Ministério da Economia, que ocorreram, a partir das Portarias nº 18.084 e 21.233, ambas de 2020, alterações do período inicialmente estipulado, ausente aditamento da inicial, a inviabilizar a sequência do processo. 
    A par disso, faz-se em jogo discussão relativa à adequação de norma regulamentar, levando em conta o previsto na Lei nº 9.717/1998, que dispõe sobre regras gerais para organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência social de servidores. O debate está direcionado ao alcance das atividades de orientação, supervisão, fiscalização e acompanhamento, atribuídas, nos termos do artigo 9º, inciso I, à União, por intermédio da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia. O controle abstrato da validade de normas de hierarquia inferior à de lei pressupõe a inexistência de preceito legal interposto, sob pena de ter-se conflito de legalidade considerado o parâmetro envolvido.
    3. Nego seguimento à arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    4. Publiquem.
Brasília, 22 de junho de 2021.
Ministro MARCO AURÉLIO
Relator