Tribunal: STF
Processo: MS 37916
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-20
Data de publicação: 2021-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito constitucional. Mandado de segurança. Medida cautelar. Processo legislativo. Exigência de submissão de medidas provisórias à Comissão Mista durante a pandemia da Covid-19.
1. Mandado de segurança contra ato do Presidente da Câmara dos Deputados que incluiu a Medida Provisória (MP) nº 1.031/2021 na ordem do dia do Plenário daquela casa, sem prévia submissão à Comissão Mista prevista no art. 62, § 9º, da Constituição.
2. O controle jurisdicional do processo legislativo tem caráter excepcional. O Supremo Tribunal Federal somente deve intervir em procedimentos legislativos para assegurar o cumprimento da Constituição, proteger direitos fundamentais e resguardar os pressupostos de funcionamento da democracia e das instituições republicanas. Em juízo de cognição sumária, a situação dos autos não parece se enquadrar nessas hipóteses.
3. Em deliberação recente, esta Corte assentou ser “razoável em tempos de estado de emergência decretado em face de grave pandemia, a possibilidade de o Congresso Nacional, temporariamente, estabelecer a apresentação de parecer sobre as medidas provisórias diretamente em Plenário”, em virtude da impossibilidade momentânea de atuação da comissão mista (ADPF 661 MC-Ref, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 21.12.2020). A despeito da relevância da atuação das comissões mistas no procedimento de conversão de medidas provisórias em lei, não é possível a este relator contrariar de forma monocrática o conteúdo de decisão plenária.
4. Em que pese a alegação de alteração nas circunstâncias fáticas, é inquestionável a persistência da emergência de saúde pública que justificou a edição do Ato Conjunto nº 1/2020, pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. O restabelecimento, de forma limitada, do funcionamento de comissões parlamentares não permite a conclusão, de forma inequívoca, pela superação do procedimento validado anteriormente por este Tribunal.
4. Diante da recomendável autocontenção judicial em relação ao processo legislativo, mormente em juízo monocrático, e na ausência de inconstitucionalidade patente, a liminar deve ser indeferida.
    I. Relatório
    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por deputados federais contra a inclusão na pauta de hoje (19.05.2021) da Medida Provisória nº 1.031/2020, relativa à desestatização do Sistema Eletrobras, sem prévia submissão à Comissão Mista prevista no art. 62, § 9º, da Constituição.
    2. Os impetrantes narram que, por ocasião da decretação do estado de emergência em saúde pública, com base na Lei nº 13.979/2020, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal aprovaram atos disciplinando o próprio funcionamento. Nesse contexto, foi editado o Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1, de 2020, que prevê o regime especial de tramitação das medidas provisórias a ser adotado durante a pandemia do novo coronavírus. Ressaltam que, de acordo com o art. 2º, parágrafo único, do referido ato conjunto, os pareceres deveriam ser apresentados diretamente no Plenário de cada uma das casas legislativas, não se submetendo à Comissão Mista prevista no art. 62, § 9º, da CF/1988. 
    3. Afirmam, ainda, que havia duas condições excepcionais e cumulativas para o regime especial de tramitação de MPs previsto no Ato Conjunto nº 1/2020: a) a emergência de saúde pública e b) o estado de calamidade pública, o que inclusive teria sido reconhecido por esta Corte na decisão proferida na ADPF 663. Pontuam que, apesar de a emergência de saúde pública ainda se encontrar em vigor, o prazo de vigência do estado de calamidade pública decorrente da Covid-19 expirou em 31 de dezembro de 2020, conforme previsão expressa do Decreto Legislativo nº 6/2020. Assim, na sua visão, o Ato Conjunto nº 1/2020 estaria superado.
    4. Mencionam, também, que as comissões permanentes da Câmara dos Deputados voltaram a funcionar, o que teria se tornado viável por meio do Sistema de Deliberação Remoto, disciplinado pelo Ato da Mesa nº 161, de 17.02.2021. Não haveria, desse modo, nenhum impedimento técnico ou logístico para que a Comissão Mista fosse constituída.
    5. Ressaltam que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4.029, entendeu que o art. 62, § 9º, da CF/1988 tinha como função permitir que se instaurasse “reflexão mais detida sobre os atos emanados do Executivo”, evitando-se que o Plenário decidisse de maneira “inopinada”. Sustentam que “a democracia envolve, além da decisão majoritária, também a possibilidade efetiva de se deliberar publicamente sobre as questões a serem decididas” e que “a troca de argumentos e contra-argumentos racionaliza e legitima as decisões legislativas”. Destacam que a privatização da Eletrobras é assunto complexo, que deve objeto de deliberação suficiente. 
    6. Pedem, liminarmente, a suspensão da tramitação da MP nº 1.031/2021, até que se constitua a Comissão Mista prevista no art. 62, § 9º, da CF/1988 e a matéria seja apreciada em seu âmbito. Subsidiariamente, caso a deliberação já tenha se concluído no Parlamento quando do exame do pedido, pleiteiam a suspensão de eficácia de eventual lei de conversão até o julgamento definitivo do mandado de segurança. Afirmam que há perigo na demora, em razão de a votação da MP nº 1.031/2021 estar agendada para o dia 19.05.2021. 
    7. No mérito, requerem a procedência da ação e a concessão em definitivo da segurança, para que “se determine a submissão da Medida Provisória n. 1.031 à Comissão Mista prevista no artigo 62, § 9º, da Constituição Federal, pronunciando-se a nulidade das deliberações ocorridas sem observar essa exigência procedimental”.
    8.  É o relatório. Passo a apreciar o pedido liminar.
    II. Fundamentação
    9. De início, assento a competência deste Tribunal para examinar o feito, haja vista ter atribuição constitucional para processar e julgar, originariamente, mandado de segurança contra atos da Mesa de qualquer das casas legislativas (CF/1988, art. 102, I, d).
    10. Reconheço, ainda, a legitimidade dos impetrantes para propor o presente mandado de segurança. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite que o parlamentar federal se valha dessa ação constitucional para a proteção de seu direito público subjetivo ao devido processo legislativo, isto é, de seu direito “à correta elaboração, pelo Poder Legislativo, das leis e demais espécies normativas”[1]. Nessa linha: MS 20.257, Rel. Min. Décio Miranda, Rel. p/ acórdão Min. Moreira Alves, j. em 08.10.1980; e MS 24.642, Rel. Min. Carlos Velloso, j. em 18.02.2004. 
    11. Os impetrantes sustentam ofensa ao devido processo legislativo, com base, em síntese, nos seguintes argumentos: (i) o art. 62, §9º, da Constituição exige o exame das medidas provisórias por comissão mista de Deputados e Senadores antes de sua apreciação pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional; (ii) o encerramento do prazo de vigência do estado de calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 determinaria a superação do procedimento simplificado de conversão de MPs em lei instituído pelo Ato Conjunto nº 1/2020, por ausência de uma de suas condições; e (iii) o restabelecimento do funcionamento de comissões parlamentares evidenciaria a necessidade de que a Medida Provisória 1.031 seja submetida ao exame de comissão mista.
    12. Não obstante sejam respeitáveis as alegações dos impetrantes, entendo que o pedido liminar não deve ser deferido. Em juízo de cognição sumária, parece-me não se estar diante de situação de flagrante inconstitucionalidade que justifique a intervenção do Judiciário no funcionamento de outro poder.
    13. Em diversas oportunidades, consignei o caráter excepcional do controle exercido pelo Poder Judiciário sobre o processo legislativo. Nesse sentido, reitero premissa que tem orientado minha atuação nesses casos: o Supremo Tribunal Federal somente deve intervir em procedimentos legislativos para assegurar o cumprimento da Constituição, proteger direitos fundamentais e resguardar os pressupostos de funcionamento da democracia e das instituições republicanas. Trata-se ademais de atribuição que se justifica, de forma mais intensa, quando esteja em questão a potencial vulneração de alguma cláusula pétrea. Nesse sentido: MS 34767 MC, j. em 26.04.2017; MS 34.327, j. em 25.08.2016; e MS 34.448 MC, j. em 10.10.2016.
    14. Dada a excepcionalidade do controle judicial do processo legislativo, seria necessário identificar na espécie uma violação clara e direta ao texto constitucional para que o pedido liminar pudesse ser acolhido. Todavia, não parece ser esse o caso. Numa análise preliminar, parece-me não ser possível concluir que a ausência de prorrogação do prazo do estado de calamidade pública, decretado pelo Congresso Nacional exclusivamente por razões fiscais, tenha determinado a superação do procedimento especial de tramitação das medidas provisórias, instituído em razão das limitações de reunião impostas por grave emergência sanitária.
    15. Em deliberação recente, o Plenário desta Corte decidiu ser “razoável, em tempos de estado de emergência decretado em face de grave pandemia, a possibilidade de o Congresso Nacional, temporariamente, estabelecer a apresentação de parecer sobre as medidas provisórias diretamente em Plenário” (ADPF 661 MC-Ref, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 21.12.2020). A validade do procedimento em questão foi atestada em vista da dificuldade momentânea de reunião das comissões, circunstância que independe da formalização de estado de calamidade pública. 
    16. É inquestionável a persistência da emergência de saúde pública que justificou a edição do Ato Conjunto nº 1/2020 e que fundamentou a decisão desta Corte pela legitimidade do procedimento nele previsto. Em verdade, os números de novos casos e de mortes diárias demonstram que a pandemia se encontra, hoje, em situação mais grave do que no momento em que foi tomada aquela decisão plenária. Sendo assim, mantida a circunstância que orientou o julgamento no qual referendada a medida cautelar concedida na ADPF 661, não é possível a este relator contrariar de forma monocrática o conteúdo daquela decisão.
    17. A despeito da relevância da atuação das comissões mistas no procedimento de conversão de medidas provisórias em lei, entendo, ao menos em primeira análise, que persistem as razões que autorizaram a adoção de rito simplificado. Ainda que se tenha demonstrado a retomada do funcionamento de comissões parlamentares, verifico que o Ato nº 161/2021 da Mesa da Câmara dos Deputados impõe restrições à reunião desses órgãos, como a impossibilidade de reunião concomitante de mais de 10 (dez) comissões, a definição de dias e horários para a realização de reuniões deliberativas e a fixação de capacidade máxima de pessoas em cada plenário. O restabelecimento, de forma limitada, do funcionamento de comissões parlamentares não permite a conclusão, de forma inequívoca, pela superação do procedimento validado anteriormente por este Tribunal.
    18. A tudo isso se acrescenta a existência de periculum in mora inverso, consistente na interrupção do processo deliberativo do Congresso Nacional, em momento em que ele já se encontra em curso. Além da delicadeza para a separação de Poderes, trata-se, também, de tema sensível do ponto de vista político e econômico, em que a abrupta interferência judicial pode produzir insegurança jurídica, com risco de impactos desfavoráveis para o país. Naturalmente, se houvesse inconstitucionalidade manifesta, tais circunstâncias não seriam impeditivas do cumprimento do dever, por esta Corte, de fazer valer a Lei Maior. Mas, na linha da argumentação apresentada até aqui, esse não parece ser o caso.
    III. Conclusão
    19. Em breve síntese dos fundamentos apresentados, é possível assentar:
          a) o Supremo Tribunal Federal tem uma tradicional postura de autocontenção e de deferência ao Congresso Nacional em questões envolvendo o processo legislativo. Como regra geral, sua intervenção somente se justifica nas situações de patente inconstitucionalidade, notadamente quando esteja em questão direitos fundamentais, os pressupostos de funcionamento da democracia e o princípio republicano;
          b) persistem as razões sanitárias que justificaram o estabelecimento de procedimento especial para tramitação das medidas provisórias, com a dispensa de submissão às Comissões Mistas. A despeito da relevância da atuação desses órgãos no procedimento de conversão de MPs em lei, não é possível a este relator contrariar de forma monocrática o conteúdo de decisão plenária que concluiu pela legitimidade daquele rito simplificado. Além disso, o restabelecimento, de forma limitada, do funcionamento de comissões parlamentares não permite a conclusão, de forma inequívoca, pela superação do procedimento validado anteriormente por este Tribunal.
    20. Diante do exposto, indefiro o pedido liminar.
    21. Notifique-se o Presidente da Câmara dos Deputados para tomar ciência desta decisão e prestar informações no prazo de 10 (dez) dias. Dê-se ciência ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, para que, querendo, ingresse no feito.
    22. Na sequência, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se. Intimem-se. 
    Brasília, 20 de maio de 2021.
Ministro Luís Roberto Barroso
Relator
    [1] MS 27.931, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 29.06.2017.