Tribunal: STF
Processo: RE 1351379
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-06
Data de publicação: 2021-12-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 2, p. 1-2):



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, DISPONDO SOBRE A RESERVA DE ESPAÇO PARA MULHERES E CRIANÇAS NO ÔNIBUS BRT NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. NORMA EIVADA DE VÍCIO FORMAL. INCONSTITUCIONALIDADE QUE SE RECONHECE. Diploma legislativo que dispõe sobre a obrigatoriedade da reserva de espaço (último carro) para mulheres e crianças no ônibus BRT no Município do Rio de Janeiro. Determinação legal para contratação de profissionais de segurança pelo consórcio para fiscalizar o embarque e desembarque dos passageiros nos terminais. Matéria relativa a contrato de concessão ou permissão de serviço público, que se insere na gestão administrativa, cabendo ao Chefe do Executivo deflagrar o processo legislativo no tocante às leis que regulem a organização e o funcionamento da administração pública, conforme art. 145, inc. VI, al. “a”, da Constituição Estadual. Inaplicabilidade da tese 917, firmada pelo STF com repercussão geral reconhecida. Interferência em contrato de concessão firmado pela administração com particulares, acarretando aumento de despesa, através da contratação de funcionários para fiscalizar os embarques e desembarques em todas as estações, com o objetivo de dar eficácia à legislação impugnada. Violação à separação dos Poderes e à competência privativa do Chefe do Executivo para a iniciativa de lei pertinente à matéria tratada (arts.7º; 112, § 1º, inc. II, al. ‘d’; e 145, inc. VI, al. ‘a’; todos da CERJ). PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO COM EFEITOS EX TUNC. 



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 5).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 1º, III, 23, I, 24, XV e 30, I e V, todos da Constituição da República.



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que os Municípios possuem competência para legislar sobre assuntos de interesse local e organizar os serviços públicos, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial.



    Alega que a competência pio para legislar sobre proteção à infância é concorrente e que a proteção às mulheres decorre do princípio da dignidade da pessoa humana, o qual possui aplicabilidade direta, sendo dever do Estado proteger essa camada da população, em especial diante da previsão do art. 227 da Constituição Federal. 



    Ressalta que o diploma impugnado não estabelece a forma e, tampouco, os parâmetros a serem adotados no espaço a ser reservado para crianças e mulheres e que compete ao contratado particular comprovar a ruptura do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, caso entenda ter havido. 



    A Terceira Vice- Presidência do TJ/RJ admitiu o recurso extraordinário (eDOC 9). 



    Instada, a Procuradoria-Geral  da  República  manifestou-se em parecer assim ementado (eDOC 18, p.1): 



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADI JULGADA PROCEDENTE NO TJ LOCAL. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO TRATA DA ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL. MATÉRIA DE LEI DE INICIATIVA NÃO EXCLUSIVA DO EXECUTIVO. NÃO CONFIGURADA OFENSA À SEPARAÇÃO DE PODERES. TEMA 917/STF. - Parecer pelo provimento do recurso extraordinário. 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar. 



    Eis o teor da Lei 6.274/2017, do Município do Rio de Janeiro, que foi objeto da impugnação no Tribunal local: 



    Art.1º O consórcio de empresas que administra o ônibus BRT – Bus Rapid Transit, que opera no Município do Rio de Janeiro, fica obrigado a reservar um espaço exclusivo para mulheres e crianças no período de 6 às 10 horas e 17 às 21 horas, visando coibir as oportunidades de assédio sexual, sem prejuízo das demais medidas de segurança.



     §1º Fica reservado o último carro para uso exclusivo das mulheres e crianças.



     §2º A obrigatoriedade de identificação será efetivada com envelopamento na parte traseira do veículo na cor rosa, informando o horário da exclusividade.



     §3º Fica a empresa consorciada obrigada a fixar cartazes informativos em todos os terminais e no interior do veículo, esclarecendo a existência do direito e o horário da exclusividade.



     Art. 2º No intuito de permitir a eficácia da medida, fica o consórcio de empresas comprometido em contratar profissionais da área de segurança, a fim de fiscalizar o embarque e desembarque nos terminais. 



    Art. 3º O descumprimento do preceituado nesta Lei acarretará ao consórcio administrador multa diária no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais). 



    Art. 4º Os usuários individuais que descumprirem esta Lei e utilizarem o BRT no horário exclusivo serão multados em R$ 180,00 (cento e oitenta reais). 



    Art. 5º Esta Lei entra em vigor, no prazo de noventa dias, a partir da data de sua publicação. 



    Observa-se que o entendimento adotado pelo acórdão recorrido está em dissonância com a jurisprudência desta Corte. 



    O Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do ARE-RG 878.911, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe de 11.10.2016 (Tema 917), reconheceu a existência de repercussão geral da matéria e, ao julgar o mérito, reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria, fixando a seguinte tese:



    Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).



    Nesse mesmo sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DO FUNDO ROTATIVO DE EMERGÊNCIA DA AGRICULTURA FAMILIAR. ISENÇÃO DE PAGAMENTO CONCEDIDA AOS PRODUTORES RURAIS BENEFICIADOS PELO PROGRAMA EMERGENCIAL DE MANUTENÇÃO E APOIO A PEQUENOS PROPRIETÁRIOS RURAIS. LEI GAÚCHA N. 11.367/1999. 1. Perda de objeto da presente ação e do interesse de agir do Autor quanto aos arts. 3º e 4º da Lei gaúcha n. 11.367/1999, pela revogação parcial da lei impugnada pela Lei gaúcha n. 11.774/2002. 2. Ausência de contrariedade ao art. 22, inc. I, da Constituição da República: normas de direito administrativo e financeiro. 3.  O art. 1º da Lei n. 11.367/1999 não contraria o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da República porque não criou ou extinguiu secretarias ou órgãos da administração pública.  4. O Supremo Tribunal Federal assentou que a reserva de lei de iniciativa do chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, inc. II, al. b, da Constituição, somente se aplica aos territórios federais. Precedentes. 5. Não comprovação de ter sido excedido o limite da dívida mobiliária do Estado ou de prejuízo no desenvolvimento de políticas públicas estaduais. Matéria de fato. Ofensa constitucional indireta. Precedentes. Inexistência de contrariedade ao art. 52, inc. IX, da Constituição da República. 6. A opção política do legislador estadual de isentar de pagamento os produtores rurais beneficiados pelo programa emergencial de manutenção e apoio a pequenos proprietários rurais não contraria o princípio da moralidade (art. 37, caput, da Constituição da República), nem equivale à tentativa de fraudar o pagamento da dívida contraída com a União. A isenção dos devedores primitivos foi conjugada com a assunção, pelo Estado do Rio Grande do Sul, da condição de devedor principal, sem prejudicar o adimplemento das obrigações assumidas. 7. A vedação do art. 63, inc. I, da Constituição da República não abrange a Lei gaúcha n. 11.367/1999. 8. O art. 167, inc. II, da Constituição da República dirige-se ao administrador público, a quem cabe executar os programas contemplados na lei, com a utilização de créditos orçamentários. 9. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei gaúcha n. 11.367/1999.



    (ADI 2072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 02.03.2015, grifos nossos)



    Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como norma geral. 2.  Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e).  3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente.



    (ADI 2444, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2015, grifos nossos)



    Não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da República Federativa ou Estaduais, por força do princípio da simetria. Os diplomas legais que não criam ou alteram a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública, nem tratam do regime jurídico de servidores públicos, não usurpam a iniciativa do Chefe do Poder Executivo. 




    No caso em exame, da leitura do texto normativo, é possível depreender que a Câmara Municipal limitou-se a garantir  direito  social  constitucionalmente previsto. A norma vai ao encontro dos direitos sociais à segurança e proteção à mulher e à infância previsto nos art. 6º, da CRFB.



    Noutras palavras, não se trata sequer de reconhecer direitos, visto que eles emanam da própria Constituição, mas de lhes dar concretude. Trata-se, assim, de providência exigida de todos os poderes do Estado. Conforme fiz observar quando do julgamento da ADI 5.243, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Red. para o acórdão Min. Edson Fachin, Pleno, DJe 02.08.2019, não há invasão de competência quando o poder legislativo limita-se a explicitar o conteúdo de direito fundamental já expresso na Constituição.



    A lei objeto desta ação, ao instituir a reserva de espaço exclusivo para mulheres e crianças no BRT, em determinados horários, visando coibir as oportunidades de assédio sexual, densifica os diversos comandos constitucionais de proteção integral da  criança  e de grupos sociais  vulneráveis  que mereçam proteção especial do Estado.



    A Câmara Municipal atuou em exercício legítimo de sua competência prevista nos arts. 23 e 30, I, da Constituição Federal, para tratar de interesse local, de forma abstrata e geral em matéria de iniciativa concorrente.



    Se não há vício de iniciativa, não há falar em ofensa à separação dos poderes ou em usurpação dos poderes constitucionais outorgados ao Executivo.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade estadual, nos termos dos artigos 932, V, b e VIII do CPC, por estar o acórdão recorrido em confronto com entendimento do Plenário desta Suprema Corte. 




    Publique-se.



    Brasília, 6 de dezembro de 2021.



    Ministro  Edson Fachin