Tribunal: STF
Processo: SL 1350
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-18
Data de publicação: 2021-11-18

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. DIREITO PREVIDENCIÁRIO PÚBLICO. NORMAS ESTADUAIS QUE EXPANDEM A BASE DE CÁLCULO DE CONTRIBUIÇÃO INCIDENTE SOBRE PROVENTOS E PENSÕES. INCIDÊNCIA SOBRE O VALOR QUE EXCEDE O SALÁRIO-MÍNIMO. MEDIDAS CAUTELARES EM ADI´S ESTADUAIS QUE SUSPENDE OS EFEITOS DAS NORMAS. ALEGAÇÃO DE RISCO DE GRAVE DANO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. DISPOSITIVOS IMPUGNADOS QUE ENCONTRAM FUNDAMENTO DE VALIDADE DIRETO NA DISPOSIÇÃO DO ART. 149, § 1º-A, DA CONSTITUIÇÃO, INCLUÍDO PELA EC Nº 103/2019. ADEQUAÇÃO À TESE VINCULANTE FIXADA PELO PLENÁRIO DESTE STF NO ARE 875.958 – TEMA 933 DA REPERCUSSÃO GERAL. DECRÉSCIMO ARRECADATÓRIO. AGRAVAMENTO DO DESEQUILÍBRIO ATUARIAL E FRUSTRAÇÃO DO PLANEJAMENTO FINANCEIRO. MEDIDAS LIMINARES CONFIRMADAS. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 



    Decisão: Trata-se de suspensão de liminar, com pedido liminar, ajuizada pelo Estado de São Paulo contra decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, nos autos da Representação de Inconstitucionalidade nº 2145293-69.2020.8.26.0000, que determinou a suspensão da eficácia dos artigos 9º, § 2º, da Lei Complementar 1.012/07; 1º a 4º do Decreto Estadual nº 65.021/20; e 126, § 21, da Constituição do Estado de São Paulo.



    Narra o Estado autor ter sido ajuizada na origem Representação de Inconstitucionalidade, na qual se buscava a declaração de inconstitucionalidade do “a) artigo 9º, § 2º, da Lei Complementar nº 1.012, de 5 de julho de 2007, incluído pelo artigo 31 da Lei Complementar Estadual 1.354, de 6 de março de 2020; b) artigos 1º a 4º do Decreto do Estado de São Paulo 65.021, de 19 de junho de 2020, por arrastamento; e c) artigo 126, § 21, da Constituição do Estado de São Paulo, com a redação fornecida pelo artigo 1º da Emenda Constitucional 49, de 6 de março de 2020”, que implementaram no Estado de São Paulo a reforma do Regime Próprio de Previdência, determinada pela Emenda Constitucional nº 103, de 12/11/2019, procedendo ao aumento da base de cálculo de inativos e de pensionistas, no caso de déficit atuarial do regime, além de extinguir o benefício de a contribuição incidir somente naquilo que superar o dobro do teto do regime geral de previdência, no caso de doença incapacitante.



    Relata que a liminar foi deferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, “para sustar imediatamente a eficácia, até o julgamento final desta ação: a) do artigo 9º, § 2º, da Lei Complementar 1.012, de 5 de julho de 2007, com redação dada pelo artigo 31 da Lei Complementar Estadual 1.354, de 6 de março de 2020; b) dos artigos 1º a 4º do Decreto do Estado de São Paulo 65.021, de 19 de junho de 2020, por arrastamento; e c) do artigo 126, § 21, da Constituição do Estado de São Paulo, com a redação fornecida pelo artigo 1º da Emenda Constitucional 49, de 6 de março de 2020”.



    Sustenta que a decisão objurgada suspende a implementação de parte significativa da reforma da previdência do Estado de São Paulo, agravando o desequilíbrio financeiro e atuarial do regime próprio de previdência do Estado, colocando em risco a ordem e a economia públicas. Alega ser notório o grave quadro financeiro de todos os entes públicos brasileiros, quadro este recentemente agravado pela pandemia da Covid-19, “que impôs pesada perda de arrecadação tributária, causada pela retração da atividade econômica, ao mesmo tempo em que obriga o Estado a realizar gastos extraordinários com as medidas de combate à pandemia”. Argumenta que a decisão que se busca suspender obriga o tesouro estadual a arcar com a insuficiência financeira do regime, com impacto financeiro de R$ 22 bilhões de reais, sendo que o alargamento da base de cálculo das contribuições previdenciárias devidas pelos aposentados e pensionistas do regime próprio estadual tem como objetivo a atenuação da aportes do tesouro estadual, contribuindo para o equilíbrio financeiro e atuarial do RPSS e, no limite, para a garantia do pagamento dos benefícios. 



    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da decisão proferida nos autos da Representação de Inconstitucionalidade nº 2145293- 69.2020.8.26.0000, até o trânsito em julgado daquela ação. 



    Em 20 de julho de 2020, o então Presidente, Ministro Dias Toffoli, deferiu o pedido liminar para suspender a execução da decisão proferida na Representação de Inconstitucionalidade nº 2145293-69.2020.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (doc. 08).



    A Associação Paulista de Magistrados – APAMAGIS e outros apresentaram contrariedade ao pedido de suspensão, alegando, em síntese: a) a incompetência desta Suprema Corte para apreciação do pedido de suspensão, haja vista que a representação de inconstitucionalidade questiona a compatibilidade de normativos de natureza local em relação a dispositivos da Constituição Paulista; b) a impossibilidade de alteração, através de legislação infraconstitucional, da base de cálculo da imunidade em relação à contribuição previdenciária dos aposentados e pensionistas prevista no artigo 126, §18, da Constituição Estadual; c) a existência de risco reverso à ordem pública e à saúde dos aposentados e pensionistas decorrente da manutenção da decisão liminar.



    Após pedido de aditamento formulado pelo Estado autor, determinei a extensão da liminar, para suspender os efeitos da decisão proferida nos autos da da Ação Direta de Inconstitucionalidade Estadual nº 2044985-25.2020.8.26.0000.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido de suspensão, em parecer que restou assim ementado (doc. 51):



    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. INATIVOS E PENSIONISTAS. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. AUMENTO DA BASE DE CÁLCULO. DEFICIT ATUARIAL. PORTADORES DE DOENÇA INCAPACITANTE. LIMINAR DEFERIDA. RISCO DE GRAVE LESÃO À ECONOMIA E À ORDEM PÚBLICAS. CONFIGURAÇÃO. PARECER PELO DEFERIMENTO DO PEDIDO. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO. 



    1. É cabível pedido de suspensão da liminar em face de decisão mediante a qual se suspendeu os efeitos das normas que aumentaram a base de cálculo da contribuição previdenciária quando há situação de grave deficit atuarial no regime próprio do funcionalismo estadual, bem como em relação a aposentados e pensionistas portadores de doença incapacitante.



    2. Importa em grave risco de lesão à ordem e à economia públicas a decisão que suspende as normas estaduais que adequaram o regime estadual de previdência à reforma da previdência promovida pela LC 103/2019, mediante o aumento da base de cálculo da contribuição previdenciária quando há situação de grave deficit atuarial no regime previdenciário dos servidores públicos estaduais, bem como da revogação do desconto do duplo teto do RGPS na contribuição previdenciária de aposentados e pensionistas portadores de doença incapacitante. 



    — Parecer pelo deferimento da contracautela, prejudicado o agravo interno”.



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).



    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 



    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS nº 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).



    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).



    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 



    In casu, trata-se de incidente de contracautela manejado contra decisões provisórias proferidas em ações diretas de inconstitucionalidade estaduais por desembargadores do Tribunal de Justiça de São Paulo, em virtude das quais restou suspensa a eficácia de dispositivos de lei complementar estadual, de decreto do Governador do Estado de São Paulo e dispositivo da Constituição daquele Estado, inserido por emenda recente, os quais alargaram a base de cálculo de contribuição previdenciária incidente sobre a remuneração de inativos e pensionistas, determinando sua incidência sobre a parcela o que exceda o valor do salário mínimo (doc. 2, fls. 32 e ss., e doc. 44). 



    A leitura das decisões cuja suspensão se requer revela terem os julgadores de origem se fundamentado nos seguintes aspectos: a) aparente contrariedade a dispositivos da Constituição do Estado de São Paulo; b) aparente vício de iniciativa legislativa; c) aparente violação aos princípios da razoabilidade e da vedação ao retrocesso, etc. É o que se depreende de ementa do acordão proferido na ADI Estadual nº 2145293-69.2020.8.26.0000, in verbis:



    “LIMINAR - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - A) ARTIGO 9º, § 2º, DA LEI COMPLEMENTAR 1.012, DE 5 DE JULHO DE 2007, COM REDAÇÃO DADA PELO ARTIGO 31 DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 1.354, DE 6 DE MARÇO DE 2020; B) ARTIGOS 1º A 4º DO DECRETO DO ESTADO DE SÃO PAULO 65.021, DE 19 DE JUNHO DE 2020, POR ARRASTAMENTO; E C) ARTIGO 126, § 21, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO, COM A REDAÇÃO FORNECIDA PELO ARTIGO 1º DA EMENDA CONSTITUCIONAL 49, DE 6 DE MARÇO DE 2020 - MEDIDA LIMINAR - SUBMISSÃO DA QUESTÃO AO PLENÁRIO, NOS TERMOS DO ARTIGO 168, §2º, DO RITJ/SP, DIANTE DE SUA RELEVÂNCIA E CONTROVÉRSIA - PRESENÇA DOS REQUISITOS AUTORIZADORES PARA EXCEPCIONAL CONCESSÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA - ATOS NORMATIVOS IMPGUNADOS QUE DISPÕEM SOBRE ALTERAÇÕES NO REGIME PREVIDENCIÁRIO DO FUNCIONALISMO PÚBLICO ESTADUAL - INSTITUIÇÃO DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA 'EXTRAORDINÁRIA', A INCIDIR SOBRE PARCELA DE PROVENTOS DE APOSENTADOS E PENSIONISTAS DO REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RPPS), SUPERIOR A UM SALÁRIO MÍNIMO E CONDICIONADA À DECLARAÇÃO DE 'DÉFICIT ATUARIAL' PELO ESTADO - HIPÓTESE QUE CRIA AMPLIAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DA CONTRIBUIÇÃO - RELEVÂNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO NO TOCANTE À CONTRARIEDADE A DISPOSITIVOS DA CARTA PAULISTA (ARTIGOS 111, 115, INCISO XVII, 126, §§8º-A E 18, 163, INCISOS II E IV, E 218), INCLUINDO PRINCÍPIOS DA ISONOMIA, RAZOABILIDADE - DISPOSIÇÃO NORMATIVA (NOVA REDAÇÃO AO §2º DO ARTIGO 9º, DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 1.012, DE 5 DE JULHO DE 2007) PROVENIENTE DE EMENDA LEGISLATIVA - APARENTE DESBORDO DA AÇÃO PARLAMENTAR SUPRESSÃO, LADO OUTRO, DE PREVISÃO CONSTITUCIONAL QUE GARANTIA 'IMUNIDADE', AOS APOSENTADOS E PENSIONISTAS PORTADORES DE DOENÇA INCAPACITANTE, EM RELAÇÃO A PARCELA DOS PROVENTOS PERCEBIDOS QUE SÃO INFERIORES AO DOBRO DO LIMITE MÁXIMO ESTABELECIDO PARA OS BENEFÍCIOS DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS) - ALTERAÇÃO QUE, EM PRINCÍPIO, ESBARRA NA IDEIA DE VEDAÇÃO AO RETROCESSO - COEXISTÊNCIA DO 'FUMUS BONI IURIS' E DO 'PERICULUM IN MORA' - LIMINAR DEFERIDA”. 



    Haja vista terem sido as decisões impugnada proferidas por Tribunal e considerando a natureza constitucional da matéria controvertida na origem, relacionada à competência dos entes federativos para a instituição de contribuições para o custeio de seus regimes próprios de previdência social (CF, art. 149, §§1º e 1º-A) vislumbro cabível o presente pedido de suspensão perante esta Corte.



    Assentado, pois, o cabimento do presente pedido de suspensão, consigno desde logo estarem presentes os requisitos legais para a concessão da medida de contracautela. Isto porque, em primeiro lugar, verifico a plausibilidade da argumentação do Estado autor no sentido de que o alargamento da base de cálculo da contribuição previdenciária incidente sobre proventos e pensões pagas pelo regime próprio de previdência, operada por lei complementar estadual, estaria em conformidade com a ordem constitucional vigente. 



    Deveras, a EC 103/2019 acrescentou à Constituição Federal o §1º-A do art. 149, autorizando expressamente os entes federativos que experimentem déficit atuarial em seus regimes próprios de previdência a fixar como base de cálculo das contribuições previdenciárias que instituírem “o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que supere o salário-mínimo”. Saliento, no ponto, ter o Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconhecido a repercussão geral da matéria relativa aos requisitos necessários à elevação da contribuição previdenciária, nos previstos pela EC 103/2019, tendo como caso concreto de análise lei do Estado de Goiás (ARE 875.958 – Tema 933 da sistemática da repercussão geral). Em julgamento concluído no último dia 19 de outubro, o Plenário desta Corte fixou a seguinte tese vinculante: 



    “1. A ausência de estudo atuarial específico e prévio à edição de lei que aumente a contribuição previdenciária dos servidores públicos não implica vício de inconstitucionalidade, mas mera irregularidade que pode ser sanada pela demonstração do déficit financeiro ou atuarial que justificava a medida. 2. A majoração da alíquota da contribuição previdenciária do servidor público para 13,25% não afronta os princípios da razoabilidade e da vedação ao confisco".



    À luz do mencionado precedente e observados os limites cognitivos próprios dos incidentes de contracautela, vislumbro que os dispositivos legais, infralegais e constitucional cuja suspensão foi determinada na origem encontram fundamento de validade na disposição do §1º-A do art. 149 da Constituição Federal, incluído pela EC nº 103/2019, na medida em que, a despeito da existência ou não de prévio estudo atuarial que o demonstrasse à época da edição das normas controvertidas, verifica-se notória a situação de déficit atuarial existente no âmbito do regime próprio de previdência dos servidores paulistas. Cumpre consignar que regra inserida pela EC 103/2019 tem aplicação imediata aos entes federativos, prescindindo de reprodução nas constituições estaduais. 



    À plausibilidade da tese sustentada pelo Estado soma-se a existência de risco de grave lesão à ordem econômica na manutenção da decisão cuja suspensão se requer. Com efeito, a sustação da legislação impugnada na origem tem o condão de gerar significativo decréscimo arrecadatório em curto prazo, comprometendo ainda mais sistema previdenciário que já observa déficit atuarial e frustrando o planejamento financeiro efetivado para o custeio de aposentadorias e pensões dos servidores estaduais a longo prazo. Referido risco às finanças públicas resta particularmente acentuado na presente quadra, haja vista a gravíssima crise mundial sanitária e econômica decorrente da pandemia da Covid-19, que impõe também ao Poder Público Estadual a concentração de esforços financeiros em prol de medidas sanitárias e de estímulo econômico.



    Assim, evidenciado o fumus boni iuris e o ínsito periculum in mora que a questão envolve, verifica-se a necessidade de acolhimento do pedido cautelar, completando-se a presença de todos os requisitos legais que ensejam o deferimento da presente medida (art. 4º da Lei 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do STF).



    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, confirmando as liminares anteriores, com fundamento no art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, para determinar a sustação dos efeitos das decisões cautelares proferida nos autos das Ações Diretas de Inconstitucionalidade Estaduais nºs 2145293-69.2020.8.26.0000 e 2044985-25.2020.8.26.0000, em curso perante o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, até o trânsito em julgado daquelas ações.



    Ficam prejudicados os agravos internos interpostos contra as liminares deferidas nestes autos.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de novembro de 2021.



Ministro Luiz Fux



Presidente



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