Tribunal: STF
Processo: RE 1310964
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-03-26
Data de publicação: 2021-03-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. INTEMPESTIVIDADE. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. PRAZO PARA INTERPOSIÇÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA POR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ART. 183 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL: INAPLICABILIDADE. DESNECESSIDADE DE INTIMAÇÃO PESSOAL. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO NÃO CONHECIDO.
Relatório
    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro com a seguinte ementa:
    “Controle de constitucionalidade. Representação ajuizada por prefeito contra lei municipal de iniciativa parlamentar que institui política pública de creche noturna. Organização administrativa. Vício de iniciativa. Ofensa à separação de poderes. Inconstitucionalidade manifesta. 1. O Prefeito de Volta Redonda argui, em ação direta, a inconstitucionalidade de lei municipal, de iniciativa parlamentar, que ‘institui o Programa Espaço Infantil Noturno ' Atendimento à primeira infância’, com a finalidade de ‘atender à demanda de famílias que tenham suas atividades profissionais ou acadêmicas concentradas no horário noturno’. 2. A lei que institui política pública permanente relativa à prestação de serviços à população, com necessária alocação de pessoal e destinação de estrutura física, necessariamente implica a geração de despesa, a atribuição de novos encargos a órgãos públicos já existentes e a alteração da organização administrativa do ente federativo. Por isso, a constitucionalidade formal de tal lei condiciona-se à iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, bem como à precisa indicação da fonte de custeio (cf., respectivamente, arts. 145, VI, ‘a’, e 113, I, da Constituição fluminense). 3. Daí que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tenha se firmado no sentido de que ‘padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, lei municipal que, resultante de iniciativa parlamentar, imponha políticas de prestação de serviços públicos para órgãos da Administração Pública’ (RE 704.450, Min. Luiz Fux, DJe 16.5.14 ' no mesmo sentido: ADI 2.857, Min. Joaquim Barbosa, Pleno, DJe 30.11.07; ADI 2.730, Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe 28.5.10; ADI 2.329, Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe 25.6.10; ADI 2.417, Min. Maurício Corrêa, Pleno, DJ 5.12.03; ADI 1.275, Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe 8.6.10; RE 393.400, Min. Cármen AC 2 Lúcia, DJe 17.12.09; RE 573.526, Min. Ayres Britto, DJe 7.12.11; RE 627.255, Min. Cármen Lúcia, DJe 23.8.10). 4. Procedência do pedido” (fls. 1-2, e-doc. 3).
    2. A Mesa Diretora da Câmara Municipal de Volta Redonda alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput do art. 2º e a al. e do inc. II do § 1º do art. 61 da Constituição da República.
    Sustenta que “a matéria veiculada na Lei Municipal nº 5.596/19 de Volta Redonda-RJ, embora seja uma lei local, cuida de programa voltado ao atendimento de crianças, estabelecendo norma geral e abstrata que visa dar suporte à primeira infância com a criação de um espaço infantil noturno” (fl. 6, e-doc. 5).
    Salienta que “não se trara, in casu, de norma de organização da Administração Pública, muito menos de uma lei municipal que cria novas atribuições à secretaria, cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo. A Lei em questão inova o ordenamento jurídico municipal criando norma geral e abstrata, resultado da típica atuação parlamentar no exercício de sua função legislativa. Como se observa, a norma impugnada trata de matéria de iniciativa concorrente entre os membros do Poder Legislativo e o chefe do Executivo, e não viola o rol taxativo de competência privativa insculpido no art. 61, § 1º da CF/88” (fls. 7-8, e-doc. 5).
    Argumenta que deveria ter sido aplicada a Tese 917 da repercussão geral.
    Ressalta que, “embora a lei municipal declarada inconstitucional possa gerar despesas para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou atribuição de seus órgãos, nem tampouco de regime jurídico de servidores, o que afastaria de plano a inconstitucionalidade formal subjetiva, ou seja, vício de iniciativa” (fl. 9, e-doc. 5).
    Assinala que “a Lei Municipal busca apenas e tão somente dar concretude a um direito fundamental” (fl. 9, e-doc. 5).
    Pede o provimento do recurso “de modo a se reformar o acórdão censurado, com a consequente declaração de constitucionalidade da Lei Municipal nº 5.596/19, do Município de Volta Redonda-RJ” (fl. 10, e-doc. 5). 
    3. Em 1º.2.2021 o recurso extraordinário foi admitido (e-doc. 8).
    4. Em 8.3.2021, este recurso veio-me em distribuição (e-doc. 13).
    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.
    5. Razão jurídica não assiste à recorrente.
    6. O acórdão recorrido foi publicado em 5.10.2020 (e-doc. 4) e o recurso extraordinário foi interposto em 5.11.2020 (e-doc. 5).
    É intempestivo o recurso, tendo este Supremo Tribunal consolidado jurisprudência no sentido de não se aplicar a prerrogativa do art. 183 do Código de Processo Civil em processos de controle concentrado de constitucionalidade:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INAPLICABILIDADE DE PRAZO RECURSAL EM DOBRO. PRECEDENTE DO PLENÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (AI n. 827.810-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 23.5.2019).
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. INTEMPESTIVIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FERIADO LOCAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO NO ATO DA INTERPOSIÇÃO. FAZENDA PÚBLICA. PRAZO EM DOBRO. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. INAPLICÁVEL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. O recurso interposto pela pessoa jurídica de direito público deve observar as prescrições legais, sendo, como regra, de 30 (trinta) dias úteis, ex vi dos artigos art. 1.003, § 5º, e 183 do Código de Processo Civil, não se aplicando o prazo processual em dobro no controle concentrado de constitucionalidade. 2. O feriado local deve ser comprovado no ato de interposição do recurso, nos termos do artigo 1.003, § 6º, do CPC. Precedentes: ARE 1.117.110-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 27/8/2018; ARE nº 1.083.956-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 10/12/2019; ARE nº 1.160.390-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 2/9/19; ARE nº 1.185.991-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 6/5/2019; ADI 2674 MCAgR-ED, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 13/6/2016 e ADI 1797 AgR, Rel.Min. ILMAR GALVÃO, DJU de 23/2/2001. 3. Agravo interno não provido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.280.014-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 6.11.2020).
    “Processo Constitucional. Agravo Regimental em Ação direta de inconstitucionalidade. Desprovimento. 1. As prerrogativas processuais dos entes públicos, tal como prazo recursal em dobro e intimação pessoal, não se aplicam aos processos em sede de controle abstrato. 2. Agravo regimental não provido” (ADI n. 5.814-MC-AgR-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Plenário, DJe 7.8.2019).
    Esse óbice processual conduz ao não conhecimento do presente recurso.
    7. Anote-se que, ainda que fosse possível superar esse óbice formal de conhecimento do recurso extraordinário, o que não se dá na espécie, melhor sorte não assistiria à recorrente.
    8. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro julgou procedente a “representação de inconstitucionalidade”, ajuizada pelo Prefeito de Volta Redonda “para declarar a inconstitucionalidade, por vícios formal e material, de toda a Lei nº 5.596/2019, do Município de Volta Redonda, com efeito ex tunc e eficácia erga omnes” (fl. 8, e-doc. 3), e afastou de forma correta a aplicação do Tema 917 de repercussão geral.
    No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator afirmou:
    “[A] lei impugnada, em seu conjunto, padece de vício formal e material de inconstitucionalidade. Isso porque ela não se limita a uma sinalização programática, mas cria uma obrigação permanente para a estrutura da Administração Pública municipal ' e uma obrigação de dimensões consideráveis, abrangendo toda a rede municipal de educação infantil, seus imóveis, seus servidores. 
    O recurso à tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE nº 878.911/RJ (Tema nº 917) não prospera. Naquele tema, se discutia, ‘à luz dos arts. 24, XV; 30, I e II; 74, XV; e 227 da Constituição Federal, a competência para a iniciativa de lei municipal que preveja a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias’. 
    Ora, a instalação de câmeras de segurança em escolas públicas constitui uma obrigação pontual, de baixo custo relativo, que não chega a criar um encargo permanente a nenhum órgão da administração municipal. 
    Não assim para o caso dos autos. A lei impugnada criou verdadeira política pública de educação infantil, como obrigação permanente de prestação de um serviço público pela Administração local. 
    Qualquer lei que institua política pública permanente relativa à prestação de serviços à população, com necessária alocação de pessoal, recursos orçamentários e destinação de estrutura física, necessariamente implica a a atribuição de novos encargos a órgãos públicos já existentes e a alteração da organização administrativa do ente federativo. 
    Por isso, a constitucionalidade formal de tal lei condiciona-se à iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, bem como à precisa indicação da fonte de custeio (cf., respectivamente, arts. 145, VI, ‘a’, e 113, I, da Constituição fluminense)” (fls. 5-6, e-doc. 3). 
    O julgado recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de ser competência privativa do Chefe do Executivo a iniciativa de lei dispondo sobre criação, estruturação e atribuições das secretarias e de órgãos da Administração Pública, sob pena de declaração de inconstitucionalidade pela afronta ao princípio da separação dos Poderes. 
    No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.981, Relator o Ministro Roberto Barroso, este Supremo Tribunal fixou a tese de que “padece de inconstitucionalidade formal lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições de órgãos da Administração Pública (art. 61, § 1º, II, ‘e’ e art. 84, VI, da Constituição Federal)” (DJe 20.5.2020).
    Confiram-se também os seguintes julgados:
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI DISTRITAL 5.422/2014 PROPOSTA PELO PODER LEGISLATIVO. LEI QUE INTERFERE NA ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DE ÓRGÃOS PÚBLICOS SUJEITOS À DIREÇÃO SUPERIOR DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTS. 3º, 4º E 5º. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. Tem-se, na origem, ação direta de inconstitucionalidade proposta em face da Lei Distrital 5.422, de 24 de novembro de 2014 - que ‘dispõe sobre a obrigatoriedade de avaliação dos impactos das políticas fiscais, tributárias e creditícias do Governador do Distrito Federal e dá outras providências’. 2. Apesar de não criar expressamente órgãos ou cargos públicos, os dispositivos da Lei Distrital que ora se analisam atribuem deveres ao ESTADO, que, claramente, demandam a atuação da Administração Pública. 3. A iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida no art. 61, § 1º, II, c e e, da Constituição Federal, para legislar sobre a organização administrativa no âmbito do ente federativo, veda que os demais legitimados para o processo legislativo proponham leis que criem, alterem ou extingam órgãos públicos, ou que lhes cominem novas atribuições. Precedentes. 4. Agravo Interno a que se nega provimento” (RE n. 1.232.084-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 3.2.2020).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEMONSTRAÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PELO TRIBUNAL DE ORIGEM EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. LEI QUE DISPÕE SOBRE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VÍCIO FORMAL. INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 1.035, § 2°, do CPC. II - O acórdão recorrido encontra-se em consonância com o entendimento desta Corte, no sentido de que é inconstitucional a lei proveniente de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições de órgãos da Administração Pública. Precedentes. III - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC/2015” (ARE n. 1.293.984-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 9.2.2021). 
    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 11.750/2002 do Estado do Rio Grande do Sul. Projeto ‘Escotismo Escola’. 3. Ofendem a competência privativa do Chefe do Executivo para iniciar o processo legislativo normas que criem atribuições para órgão da administração pública. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI n. 2.807, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 20.3.2020). 
    Nada há a prover quanto às alegações da recorrente.
    9. Pelo exposto, não conheço do presente recurso extraordinário (inc. III do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 26 de março de 2021. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora