Tribunal: STF
Processo: RMS 36924
Classe: RMS
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-23
Data de publicação: 2021-04-23

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso ordinário em mandado de segurança com pedido de efeito suspensivo interposto por Creuza Antônio Chicon contra acordão do Superior Tribunal de Justiça – STJ, cuja ementa segue transcrita: 
    “PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. CONFIGURAÇÃO. PORTARIA DECLARATÓRIA. REMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. ART. 67 DO ADCT. LAPSO TEMPORAL. PRAZO PROGRAMÁTICO. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. PROCESSO DEMARCATÓRIO. ATO JURÍDICO PERFEITO, CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. OFENSA. INEXISTÊNCIA. DIREITO DE PROPRIEDADE. DIREITO DOS ÍNDIOS SOBRE AS TERRAS QUE OCUPAM. CONFLITO. DILAÇÃO PROBATÓRIA. VIA ELEITA. INADEQUAÇÃO. 
    1. Mandado de segurança preventivo impetrado contra o Ministro de Estado da Justiça e Segurança Pública, a fim de que se abstenha de assinar a Portaria Declaratória de Ampliação da Terra Indígena de Barra Velha e determine o arquivamento definitivo do Proc. FUNAI/BSB/2556/1982 em relação ao imóvel adquirido pela impetrante, mediante título aquisitivo de compra e venda devidamente registrado no cartório de imóveis.
    2. A despeito da função institucional do Ministério Público (art. 129, V, da CF) e da obrigação da União de zelar pela proteção das terras e dos direitos dos índios no Brasil (art. 215, § 1, e 231 da CF), o art. 232 da Constituição Federal de 1988 reconheceu a capacidade processual dos índios, suas comunidades e organizações para a defesa de seus próprios direitos e interesses, objetivando facilitar o seu acesso ao Poder Judiciário.
    3. Hipótese em que as lideranças da Terra Indígena Pataxó de Barra Velha e comunidades parceiras, organizadas pela Federação Indígena das Nações Pataxó e Tupinambá do Extremo Sul da Bahia, devidamente representada por seus advogados, foram admitidas como litisconsortes passivos necessários.
    4. O Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que o prazo quinquenal previsto no 67 da ADCT não é decadencial, sendo o lapso temporal estipulado pelo Poder Constituinte para fins programáticos, com o intuito de impor ao administrador maior agilidade nos processos de demarcação, até porque somente em 1996 foi publicado o Decreto n. 1.775, que disciplina o procedimento administrativo de demarcação.
    5. A jurisprudência dos tribunais superiores firmou-se na linha de que o prazo previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999 não pode ser aplicado de forma retroativa, devendo incidir somente após a vigência do referido diploma legal.
    6. Considerando que o prazo decadencial começou a fluir em 1º/02/1999, data da entrada em vigor da Lei n. 9.784, forçoso convir que, quando a FUNAI resolveu constituir o primeiro grupo técnico para realizar estudos de revisão de limites da Terra Indígena de Barra Velha, por meio de sua Portaria 685 de 18 de agosto de 1999, ainda não havia ocorrido a decadência administrativa.
    7. O processo administrativo de ampliação da aludida terra encontra-se em curso há anos, em razão de inúmeros fatores, entre eles, a controvérsia jurídica entre ICMBIO, INCRA e FUNAI a respeito da sobreposição de terra indígena sobre áreas de proteção ambiental no sul da Bahia e dos projetos de assentamento, alvos de arbitragem da Câmara de Conciliação e Arbitragem da Advocacia Geral da União - CCAF/AGU, a qual não chegou a uma resolução nesse caso concreto.
    8. Publicado o relatório circunstanciado de revisão de limites da terra indígena, conforme exigido pelo § 6º do art. 2º do Decreto n. 1.775/996 e 231 da CF/1988, o Presidente da FUNAI encaminhou o processo administrativo ao Ministro da Justiça, que, por sua vez, minutou uma portaria em que declara de posse permanente do Grupo Indígena Pataxó a Terra Indígena Barra Velha, ampliando a área de 8.627,4590ha (oito mil, seiscentos e vinte e sete hectares, quarenta e cinco ares e noventa centiares), originalmente demarcada por meio do Decreto Federal n. 396/1991, para mais de 52.000,00ha (cinquenta e dois mil hectares), não tendo sido o documento assinado, em virtude de decisão liminar. No caso, a administração pública não permaneceu inerte, tendo exercido o seu poder de autotutela no prazo legal, nos termos das Súmulas 346 e 473 do STF e, ainda que assim não fosse, trata-se de procedimento administrativo instaurado com o objetivo de rever ato supostamente eivado de vícios formais e materiais, o que afasta a alegada violação dos arts. 5º, XXXVI, da CF/88 e 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro.
    10. A possibilidade de superação do vício pelo decurso do prazo decadencial, mesmo nas hipóteses de absoluta contrariedade à Constituição Federal, encontra-se pendente de julgamento pelo STF, que reconheceu a repercussão geral do tema (RE 817.338/DF, Relator Min. DIAS TOFFOLI, DJe 08/10/2015), e, enquanto não houver decisão com caráter vinculante, deve prevalecer a atual jurisprudência dos tribunais superiores, no sentido de que os atos administrativos nulos não podem ser convalidados pelo decurso de tempo. 
    11. De qualquer ângulo de que se examine a questão, não se vislumbra a alegada ofensa ao art. 54 da Lei n. 9.784/1999, sendo garantido à impetrante, contudo, o controle judicial da legalidade de qualquer ato administrativo, sempre que se sentir ofendida em seus direitos.
    12. Segundo o entendimento da Suprema Corte, ‘o processo de demarcação de terras indígenas, tal como regulado pelo Decreto n. 1.775/1996, não vulnera os princípios do contraditório e da ampla defesa, de vez que garante aos interessados o direito de se manifestarem’ (RMS 27255 AgR/DF, Relator Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 11/12/2015), sendo a referida norma editada com o fito de concretizar os mandamentos contidos nos arts. 231 e 232 da Constituição Federal de 1988.
    13. O rito estabelecido no Decreto n. 1.775/96 não determina a notificação direta (citação pessoal) de eventuais interessados para manifestação no processo demarcatório, sendo bastante a publicação, em diário oficial, do resumo do relatório circunstanciado, do memorial descritivo e do mapa da área e, ainda, sua fixação na sede da prefeitura do município em que situado o imóvel, nos termos do § 7º do art. 2º do Decreto n. 1.775/1996, o que ocorreu na espécie.
    14. No julgamento da Petição n. 3.388/RR (caso da Raposa Serra do Sol), considerado como leading case da matéria, o Supremo Tribunal Federal adotou a data da promulgação da Constituição Federal (5 de outubro de 1988) como marco temporal para aferir se a área objeto de demarcação constitui terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, tendo sido estabelecidas 19 condições para a revisão da demarcação dos limites da terra indígena.
    15. Não se vislumbra a alegada violação das diretrizes impostas pelo STF nos itens XVII (é vedada a ampliação da terra indígena já demarcada) e XIX (é assegurada a efetiva participação de todos os entes da Federação em todas as etapas do processo de demarcação) do referido julgado, não havendo ensejo para o impedimento da continuidade da revisão do procedimento demarcatório originário das Terras Indígenas de Barra Velha, sob a ótica da legalidade. 
    16. Os documentos constantes nos autos indicam que o procedimento originário de demarcação da terra indígena Barra Velha decorreu de um acordo entre FUNAI e IBDF, sem a realização de estudos específicos de identificação da ocupação tradicional e permanente do Grupo Indígena Pataxó, apresentando (tal processo) vícios de legalidade que, se mantidos, podem gerar mais instabilidade do que segurança jurídica, considerando-se sobretudo os múltiplos interesses envolvidos no processo de demarcação em análise - econômico, ambiental, fundiário e sociocultural.
    17. A discussão a respeito da tradicionalidade da ocupação indígena - que deve ser analisada sob o prisma técnico da história do grupo indígena e da natureza da ocupação -, bem como acerca da validade dos títulos imobiliários existentes em nome de particulares sob a área sub judice exigem dilação probatória, providência incompatível com o rito mandamental.
    18. Tendo em vista os vários interesses envolvidos nos processos de demarcação em análise, bem como o tempo de sua tramitação, a Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal (CCAF) deveria buscar meios alternativos para uma solução amigável do conflito entre as partes, nos termos dos arts. 3º e 174 do atual Código de Processo Civil, antes de se concluir a última etapa do procedimento administrativo.
    19. Ordem denegada. Liminar cassada e agravos regimentais julgados prejudicados” (págs. 41-44 do documento eletrônico 84).
    Como se pode notar, este recurso foi interposto contra acórdão do STJ que versa sobre a demarcação da Terra Indígena Barra Velha. Nele alega-se, entre outros temas, o descumprimento das diretrizes estabelecidas por este Supremo Tribunal no julgamento da Petição 3.388/RR (caso da Terra Indígena Raposa Serra do Sol).
    O Plenário do STF, na análise do RE 1.017.365/SC, da relatoria do Ministro Edson Fachin, reconheceu a repercussão geral da matéria referente ao reconhecimento e à demarcação de terras indígenas, conforme a ementa abaixo transcrita:
    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. POSSE INDÍGENA. TERRA OCUPADA TRADICIONALMENTE POR COMUNIDADE INDÍGENA. POSSIBILIDADES HERMENÊNTICAS DO ARTIGO 231 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. TUTELA CONSTITUCIONAL DO DIREITO FUNDAMENTAL INDÍGENA ÀS TERRAS DE OCUPAÇÃO TRADICIONAL. 
    1. É dotada de repercussão geral a questão constitucional referente à definição do estatuto jurídico-constitucional das relações de posse das áreas de tradicional ocupação indígena à luz das regras dispostas no artigo 231 do texto constitucional. 
    2. Repercussão geral da questão constitucional reconhecida” 
    No referido leading case, o relator asseverou a necessidade de analisar-se novamente a questão, agora sob a sistemática da repercussão geral, com o fim de conferir efeito vinculante às matérias apreciadas na Petição 3.388/RR. Confira-se:
     “A despeito dessa tutela das terras e do próprio modo de vida indígena, pelo texto constitucional vigente, e mesmo pelas previsões constitucionais e legais a ele anteriores, a questão indígena não se encontra resolvida ou ao menos serenada, razão pela qual, compreendo ser necessário que este Tribunal desempenhe uma vez mais sua tarefa de guardião da Constituição, lançando novamente um olhar a todas as questões imbricadas nessa temática que, para além de assentar questões meramente possessórias e de domínio, envolve a própria sobrevivência de indivíduos, comunidades, etinias, línguas e modos de vida que compõem, à sua maneira, a pluralidade inerente à sociedade brasileira. 
    Assim, questões como o acolhimento pelo texto constitucional da teoria do fato indígena, os elementos necessários à caracterização do esbulho possessório das terras indígenas, a conjugação de interesses sociais, comunitários e ambientais, a configuração dos poderes possessórios aos índios e sua relação com procedimento administrativo de demarcação, apesar do esforço hercúleo da Corte na Pet nº 3.388, não se encontram pacificadas, nem na sociedade, nem mesmo no âmbito do Poder Judiciário. 
    Nesse sentido, dado o caráter não vinculante da decisão proferida na Pet nº 3.388, assentado pelo Plenário, bem como da permanência de questões a serem dirimidas por esta Corte, além do evidente acirramento das tensões fundiárias que não foram minimizadas apesar do importantíssimo julgamento da demanda acima referida, entendo ser imperioso que este Tribunal venha a se debruçar sobre a matéria, em processo que contenha carga vinculante suficiente para encontrar caminhos e soluções a tema tão sensível como a questão indígena no Brasil. 
    Abre-se, inclusive, a via da ampla participação de todos os setores interessados no deslinde de demandas como a presente, com a possibilidade de intervenção na qualidade de amici curiae e de eventual realização de audiência pública, nos termos legais. 
    Assim sendo, entendo caracterizada a repercussão geral do tema referente à definição do estatuto jurídico constitucional das relações de posse das áreas de tradicional ocupação indígena, nos termos do contigo no artigo 231 da Constituição da República”. 
    Em 6/5/2020, o Ministro Edson Fachin, com fundamento nos arts. 225 da CF e 1.035, § 5°, do Código de Processo Civil – CPC/2015, proferiu decisão cujo dispositivo segue abaixo transcrito:
    “[...]
    Assim, com base no artigo 1.035, § 5º, do Código de Processo Civil, determino, nos termos do pedido, a suspensão nacional dos processos judiciais, notadamente ações possessórias, anulatórias de processos administrativos de demarcação, bem como os recursos vinculados a essas ações, sem prejuízo dos direitos territoriais dos povos indígenas, modulando o termo final dessa determinação até a ocorrência do término da pandemia da COVID-19 ou do julgamento final da Repercussão Geral no Recurso Extraordinário 1.017.365 (Tema 1031), o que ocorrer por último, salvo ulterior decisão em sentido diverso”.
    Isso posto, determino o sobrestamento deste processo na forma preconizada pelo relator do RE 1.017.365/SC.
    Publique-se.
    Brasília, 23 de abril de 2021.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator