Tribunal: STF
Processo: ADPF 756
Classe: ADPF
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-12-31
Data de publicação: 2021-12-31

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de pedido de tutela provisória de urgência formulado pelo Partido Socialista Brasileiro – PSB  



     



    “[...] contra a medida inconstitucional adotada pelo Ministério da Educação, que, por meio do Despacho de 29 de dezembro de 2021, aprovou o Parecer 01169/2021/CONJUR-MEC/CGU/AGU e proibiu a exigência de comprovante de vacinação contra a Covid-19 como condicionante ao retorno das atividades presenciais no âmbito das Instituições Federais de Ensino.”  



     



    Eis a íntegra do ato impugnado:  



     



    “DESPACHO DE 29 DE DEZEMBRO DE 2021  



     



    Nos termos do art. 42 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, o Ministro de Estado da Educação aprova o Parecer nº 01169/2021/CONJUR-MEC/CGU/AGU (3065063), da Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Educação, e consolida o seguinte entendimento: 



    (I) Não é possível às Instituições Federais de Ensino o estabelecimento de exigência de vacinação contra a Covid-19 como condicionante ao retorno das atividades educacionais presenciais, competindo-lhes a implementação dos protocolos sanitários e a observância das diretrizes estabelecidas pela Resolução CNE/CP nº 2, de 5 de agosto de 2021. 



    (II) A exigência de comprovação de vacinação como meio indireto à indução da vacinação compulsória somente pode ser estabelecida por meio de lei, consoante o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal - STF nas ADI nº 6.586 e ADI nº 6.587. 



    (III) No caso das Universidades e dos Institutos Federais, por se tratar de entidades integrantes da Administração Pública Federal, a exigência somente pode ser estabelecida mediante lei federal, tendo em vista se tratar de questão atinente ao funcionamento e à organização administrativa de tais instituições, de competência legislativa da União”.  



     



    O Partido afirma, em síntese, que o despacho que aprovou o Parecer 01169/2021/CONJURMEC/CGU/AGU, publicado no dia 30.12.2021  



     



    “[...] descumpre o compromisso institucional do Governo Federal firmado na presente ADPF de atuação diligente no combate à pandemia, com ações fundadas em dados técnicos e abalizados pelos órgãos sanitários nacionais e internacionais. A ausência de qualquer justificativa plausível demonstra que o despacho está pautado em premissas equivocadas e contraria frontalmente o posicionamento reiterado dos órgãos sanitários no sentido de que a vacinação da população é a medida mais adequada ao enfrentamento da pandemia.”  



     



    Ao final, requer:  



     



    “[...] seja deferida a tutela de urgência, inaudita altera parte, determinando-se a imediata suspensão do Despacho de 29 de dezembro de 2021 do Ministério da Educação, que aprovou o Parecer n. 01169/2021/CONJUR-MEC/CGU/AGU e proibiu a exigência de comprovante de vacinação contra a Covid-19 como condicionante ao retorno das atividades presenciais no âmbito das Instituições Federais de Ensino.”  



     



    É o relatório necessário. Decido.  



     



    Inicialmente, observo que, nos termos do art. 1°, parágrafo único, da Lei 9.882/1999, a ADPF é cabível para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público, e, também, quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anteriores à Constituição.  



     



    Esta é a Décima Segunda Tutela Provisória Incidental - TPI apresentada nesta ADPF 756/DF. Observo que o presente pedido incidental, assim como os demais que o antecederam, diz respeito a atos e omissões do Poder Executivo Federal relacionados à preservação do direito à saúde e à vida no contexto do período excepcional da emergência de saúde pública, de importância internacional, decorrente da Covid-19.  



     



    Tanto na inicial deste pleito, quanto nos pedidos incidentais antecedentes, o cerne da questão trazida a juízo sempre foi a necessidade de explicitação e de planejamento das ações estatais no enfrentamento do novo coronavírus, responsável pelo surto iniciado no ano de 2019.  



     



    Assim, entendendo que o pleito ora formulado é compatível com o objeto desta ADPF e com as decisões que já foram proferidas em seu bojo, passo ao respectivo exame. Nesse proceder, bem analisado - embora ainda em um exame perfunctório, de mera delibação, próprio desta fase embrionária da demanda - penso que o pedido merece ser parcialmente contemplado.  



     



    Com efeito, nas ADIs 6.587/DF e 6.586/DF, de minha relatoria, o STF evidenciou, dentre outras indicações, que a política pública relativa à vacinação deve tomar por base evidências científicas e análises estratégicas pertinentes.  



     



    Nunca é demais recordar que a saúde, segundo a Constituição Federal, é um direito de todos e um dever irrenunciável do Estado brasileiro, garantido mediante políticas públicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos (art. 196 da CF), cujo principal pilar é o Sistema Único de Saúde - SUS (art. 198 da CF).  



     



    Da leitura do art. 198 do Texto Magno, extrai-se que compete à União assumir a coordenação das atividades do setor, incumbindo-lhe, em especial, executar ações de vigilância epidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do SUS ou que representem risco de disseminação nacional, conforme estabelece o disposto no art. 16, III, a, e parágrafo único, da Lei 8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde).  



     



    Na coordenação do PNI, e bem assim ao se posicionar sobre a exigência de comprovação de vacinação em instituições federais de ensino, a União deverá levar em consideração, por expresso mandamento legal, as evidências científicas e análises estratégicas em saúde, nos termos do art. 3°, § 1°, da Lei 13.979/2020, cuja vigência se mantém na medida em que, na Sessão Virtual realizada entre 26/2 e 5/3/2021, o Plenário do STF referendou a cautelar por mim deferida nos autos da ADI 6.625-MC-Ref/DF, para conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 8° da Lei 13.979/2020, com a redação dada pela Lei 14.035/2020, a fim de manter em vigor as medidas extraordinárias previstas nos arts. 3°, 3°-A, 3°-B, 3°-C, 3°-D, 3°-E, 3°-F, 3°-G, 3°-H e 3°-J, inclusive dos respectivos parágrafos, incisos e alíneas.  



     



    Não é o que se verifica no ato impugnado, o qual, além de contrariar as evidências científicas e análises estratégicas em saúde ao desestimular a vacinação, ainda sustenta a exigência de lei federal em sentido estrito para que as instituições pudessem estabelecer tal restrição, quando já existe a Lei 13.979/2020, cujo art. 3º, caput, III, d prevê que  



     



    “[...] as autoridades poderão adotar, no âmbito de suas competências, entre outras, as seguintes medidas: 



    [...] 



    III – determinação de realização compulsória de: 



    [...] 



    d) vacinação e outras medidas profiláticas”. 



     



    Evidente, pois, que ao subtrair da autonomia gerencial, administrativa e patrimonial das instituições de ensino a atribuição de exigir comprovação de vacinação contra a Covid-19 como condicionante ao retorno das atividades educacionais presenciais, o ato impugnado contraria o disposto nos arts. 6º e 205 a 214, bem assim direito à autonomia universitária e os ideais que regem o ensino em nosso País e em outras nações pautadas pelos cânones da democracia.  



     



    O Supremo Tribunal Federal tem, ao longo de sua história, agido em favor da plena concretização dos direitos à saúde, à educação e à autonomia universitária, não se afigurando possível transigir um milímetro sequer no tocante à defesa de tais preceitos fundamentais, sob pena de incorrer-se em inaceitável retrocesso civilizatório.  



     



    O tema da autodeterminação das universidades, consagrado no art. 207 da Constituição federal, é especialmente caro a esta Suprema Corte. Relembro que já em 1989, na ADI 51-9/RJ, da qual foi relator o  Ministro  Paulo Brossard, coube ao Ministro Celso de Mello, em percuciente voto, enaltecer a relevância desse valor, o qual, antes mesmo ser incorporado ao texto magno, já configurava expressiva garantia institucional das universidades brasileiras.  



     



    Ao distinguir as três dimensões que compõem a autonomia universitária, quais sejam, a didático-científica, a administrativa e  a financeira, o antigo decano do Supremo Tribunal Federal enfatizou competir aos estabelecimentos de ensino superior, verbis:  



              



    “[...] sob a égide do pluralismo de ideias, o direito à liberdade de ensino e de comunicação do pensamento. Essa expressão de autonomia universitária transforma a Universidade no locus, no espaço social privilegiado da liberdade e é, em torno dela, que se desenvolvem os demais aspectos. 



    As autonomias de natureza administrativa e financeira ostentam caráter acessório ou instrumental, em face daquela de ordem didático-científica, que apenas buscam complementar. Por isso mesmo, adverte o eminente Caio Tácito (v. Parecer, in RDA, vol. 136/263-268, 265), 'na autonomia universitária o que está em causa é o princípio mais alto da liberdade do ensino, que é uma das facetas da liberdade de expressão do pensamento'. E prossegue: 'A liberdade de comunicação de conhecimentos no exercício do Magistério [...] é o fulcro da autonomia didático-científica das universidades [...]'” (ADI 51-9/RJ, grifei).  



     



    Da decisão acima transcrita fica claro que as autonomias administrativa e financeira constituem condição sine qua non para a concretização da autonomia didático-científica. Ou seja, sem as autonomias consideradas no referido acórdão de “acessórias ou instrumentais”, a universidade não logrará cumprir o seu relevantíssimo papel de guardiã, formuladora e transmissora da cultura e do saber.  



     



    No voto que proferi na ADPF 548/DF, ressaltei a importância de proteger-se a universidade contra todas as formas de pressão externa de modo a assegurar que ela possa contribuir para forjar uma sociedade livre, democrática e plural. Nina Beatriz Stocco Ranieri, explica que essa capacidade de atuaação autárquica conferida à universidade constitui um postulado  



     



    “[...] fundado na significação social do trabalho acadêmico e em sua natureza autônoma, compreende prerrogativas de autogoverno atribuídas às universidades nas áreas didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial para que melhor desempenhem atividades de ensino, pesquisa e extensão de serviços à comunidade” (RANIERI, Nina Beatriz Stocco. Trente années d’autonomie universitaire: résultats divers, effets contradictoires. Educ. Soc. [online]. 2018, vol.39, n.145, p. 947.  Epub Nov 14, 2018, grifei).  



     



    Mas a verdade é que o papel da universidade transcende, em muito, as atividades propriamente acadêmicas que lhe foram atribuídas pelo constituinte de 1988. Veja-se o que dizem, a propósito, Carolina Machado Cyrillo da Silva e Luiz Fernando Castilhos Silveira:  



     



    “No direito constitucional, sobretudo naquele de matriz sul-americana e garantista, fruto de uma luta de transição entre ditaduras e democracias, aparecem  novas  funções  constitucionais destinadas  a  algumas  instituições  de  Estado.  Essas instituições ganham protagonismo normativo constitucional, com o objetivo de serem garantias de direitos fundamentais, reconquistados nas novas democracias constitucionais. Essas instituições ganham proteção constitucional, inclusive, em relação aos poderes públicos (executivo, legislativo, judiciário), justamente para que seja possível atribuir a elas a concretude dos direitos fundamentais, independentemente das políticas governamentais, dando-lhes autonomia.



    E, por este motivo, as universidades foram dotadas de autonomia pelo constituinte, para funcionarem como verdadeiras instituições de garantia de direitos fundamentais. É indispensável frisar que os titulares dos direitos fundamentais. É indispensável frisar que os titulares dos direitos albergados pela autonomia universitária não são as universidades; tampouco são os seus administradores, docentes e funcionários, públicos ou privados. Incompleta, se não incorreta, inclusive a noção de que os seus titulares são, única e talvez até principalmente, os estudantes dessas instituições. Tem-se, no Brasil, o mau hábito de ver a universidade como um local apenas de ensino quando, até por força constitucional, estão alicerçadas nos pilares do ensino, pesquisa e extensão. Desde a sua concepção e várias vezes ao longo da história, as universidades foram centros de produção, custódia e disseminação do conhecimento humano e das liberdades.



    Essa liberdade acadêmica não é, apenas, uma “liberdade individual”, embora inclua diversas liberdades individuais. Ela é, também, uma liberdade institucional. Essa é uma dimensão fundamental para o  desenvolvimento  científico  de  uma  comunidade,  visto   que  a  ciência  não  é  um  projeto individual,  mas  de  colaboração  coletiva.  A  Universidade  é  a  instituição,  historicamente  e  por excelência,  na qual  essa  pesquisa  pode  (e  deve)  acontecer  de  maneira  desinteressada  de  pressões externas  em  busca  do  conhecimento,  tais como o objetivo  do lucro  ou  as  amarras  de  ideologias  religiosas ou políticas de ocasião. Por esse motivo, essa liberdade acadêmica precisa de uma garantia específica, que na Constituição Federal de 1988 é a autonomia universitária, na forma do seu artigo 207” (SILVA, Carolina Machado Cyrillo da, e SILVEIRA, Luiz Fernando Castilhos Silveira. A autonomia universitária na Constituição de 1988: um modelo de autonomia institucional em construção. Revista Práticas em Gestão Pública Universitária, ano 5, v. 5, n. 1, jan.- jun. 2021, grifei).  



     



    Este Supremo Tribunal Federal, em acórdão de relatoria do Ministro Dias Toffoli (ADI 3792/DF), bem resumiu o alcance da autonomia universitária, assentando o seguinte:  



     



    “A previsão da autonomia universitária vem consagrada no art. 207 da Carta Política. Embora não se revista de caráter de independência (RMS nº 22.047/DF-AgR, ADI nº 1.599/UF-MC), atributo dos Poderes da República, revela a impossibilidade de exercício de tutela ou indevida ingerência no âmago próprio das suas funções, assegurando à universidade a discricionariedade de dispor ou propor (legislativamente) sobre sua estrutura e funcionamento administrativo, bem como sobre suas atividades pedagógicas” (grifei)  



     



    As instituições de ensino têm, portanto, autoridade para exercer sua autonomia universitária e podem legitimamente exigir a comprovação de vacinação, com fulcro no art. 3º, III, d, da Lei 13.979/2020.  



     



    Vale lembrar, por derradeiro, que este Supremo Tribunal Federal, no julgamento das já citadas ADIs 6586 e 6587, em acórdão de minha relatoria, assim se pronunciou sobre a exigência de comprovação de vacinação para exercício de determinados direitos:  



     



    “AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. VACINAÇÃO COMPULSÓRIA CONTRA A COVID-19 PREVISTA NA LEI 13.979/2020. PRETENSÃO DE ALCANÇAR A IMUNIDADE DE REBANHO. PROTEÇÃO DA COLETIVIDADE, EM ESPECIAL DOS MAIS VULNERÁVEIS. DIREITO SOCIAL À SAÚDE. PROIBIÇÃO DE VACINAÇÃO FORÇADA. EXIGÊNCIA DE PRÉVIO CONSENTIMENTO INFORMADO DO USUÁRIO. INTANGIBILIDADE DO CORPO HUMANO. PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE HUMANA. INVIOLABILIDADE DO DIREITO À VIDA, LIBERDADE, SEGURANÇA, PROPRIEDADE, INTIMIDADE E VIDA PRIVADA. VEDAÇÃO DA TORTURA E DO TRATAMENTO DESUMANO OU DEGRADANTE. COMPULSORIEDADE DA IMUNIZAÇÃO A SER ALÇANÇADA MEDIANTE RESTRIÇÕES INDIRETAS. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DE EVIDÊNCIAS CIENTÍFICAS E ANÁLISES DE INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS. EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA SEGURANÇA E EFICÁCIA DAS VACINAS. LIMITES À OBRIGATORIEDADE DA IMUNIZAÇÃO CONSISTENTES NA ESTRITA OBSERVÂNCIA DOS DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS PARA CUIDAR DA SAÚDE E ASSISTÊNCIA PÚBLICA. ADIS CONHECIDAS E JULGADAS PARCIALMENTE PROCEDENTES.



    I - A vacinação em massa da população constitui medida adotada pelas autoridades de saúde pública, com caráter preventivo, apta a reduzir a morbimortalidade de doenças infeciosas transmissíveis e a provocar imunidade de rebanho, com vistas a proteger toda a coletividade, em especial os mais vulneráveis.



    II - A obrigatoriedade da vacinação a que se refere a legislação sanitária brasileira não pode contemplar quaisquer medidas invasivas, aflitivas ou coativas, em decorrência direta do direito à intangibilidade, inviolabilidade e integridade do corpo humano, afigurando-se flagrantemente inconstitucional toda determinação legal, regulamentar ou administrativa no sentido de implementar a vacinação sem o expresso consentimento informado das pessoas.



    III - A previsão de vacinação obrigatória, excluída a imposição de vacinação forçada, afigura-se legítima, desde que as medidas às quais se sujeitam os refratários observem os critérios constantes da própria Lei 13.979/2020, especificamente nos incisos I, II, e III do § 2º do art. 3º, a saber, o direito à informação, à assistência familiar, ao tratamento gratuito e, ainda, ao pleno respeito à dignidade, aos direitos humanos e às liberdades fundamentais das pessoas, bem como os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, de forma a não ameaçar a integridade física e moral dos recalcitrantes.



    IV - A competência do Ministério da Saúde para coordenar o Programa Nacional de Imunizações e definir as vacinas integrantes do calendário nacional de imunização não exclui a dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para estabelecer medidas profiláticas e terapêuticas destinadas a enfrentar a pandemia decorrente do novo coronavírus, em âmbito regional ou local, no exercício do poder-dever de cuidar da saúde e assistência pública que lhes é cometido pelo art. 23, II, da Constituição Federal.



    V - ADIs conhecidas e julgadas parcialmente procedentes para conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 3º, III,  d  , da Lei 13.979/2020, de maneira a estabelecer que: (A) a vacinação compulsória não significa vacinação forçada, por exigir sempre o consentimento do usuário, podendo, contudo, ser implementada por meio de medidas indiretas, as quais compreendem, dentre outras, a restrição ao exercício de certas atividades ou à frequência de determinados lugares, desde que previstas em lei, ou dela decorrentes, e (i) tenham como base evidências científicas e análises estratégicas pertinentes, (ii) venham acompanhadas de ampla informação sobre a eficácia, segurança e contraindicações dos imunizantes, (iii) respeitem a dignidade humana e os direitos fundamentais das pessoas; (iv) atendam aos critérios de razoabilidade e proporcionalidade, e (v) sejam as vacinas distribuídas universal e gratuitamente; e (B) tais medidas, com as limitações expostas, podem ser implementadas tanto pela União como pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, respeitadas as respectivas esferas de competência” (grifei).



    Ante o exposto, defiro a tutela de urgência para determinar a imediata suspensão do despacho de 29 de dezembro de 2021 do Ministério da Educação, que aprovou o Parecer 01169/2021/CONJUR-MEC/CGU/AGU, proibindo a exigência de vacinação contra a Covid-19 como condicionante ao retorno das atividades acadêmicas presenciais.



    Comunique-se com urgência.  



     



    Publique-se.  



     



    Brasília, 31 de dezembro de 2021.  



 



Ministro Ricardo Lewandowski



Relator