Tribunal: STF
Processo: ADPF 827
Classe: ADPF
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-30
Data de publicação: 2021-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de arguição de preceito fundamental, promovida pela Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, que visa, inclusive com pedido liminar, reparar e evitar lesões ao preceito fundamental da saúde, decorrentes de contratos administrativos e leis que obrigam o pagamento mensal da dívida pública do Estado do Rio de Janeiro com a União, enquanto durar a pandemia da COVID-19.
    Alega a requerente que a despeito de o Estado do Rio de Janeiro estar submetido ao Regime de Recuperação Fiscal, disciplinado pela Lei Complementar federal n 159/2017, a exigência de cumprimento inflexível das normas por ele previsto, durante o período que persistir a pandemia, subtrai os meios necessários para garantir o direito à saúde (6º e 196, da CRFB/88).
    Sustenta que, além do repasse mensal do valor acordado com a União Federal, o Regime de Recuperação Fiscal impede a expansão dos serviços de saúde, essenciais no atual momento, a demonstrar o excepcional interesse público veiculado na presente ação.
    Colaciona julgados nos quais esta Suprema Corte teria deferido liminares a outros Estados, semelhantes a ora requerida pelo Rio de Janeiro.
    Defende ainda que os valores já pagos, desde 11 de março de 2020, data do reconhecimento da pandemia pela Organização Mundial de Saúde, devem ser imputados às futuras prestações que serão devidas pelo Estado após o fim da emergência sanitária. 
    Despachei em 16 de abril de 2021, a fim de que a requerente esclarecesse o atendimento da subsidiariedade e indicasse o ato questionado na presente ADPF (eDOC 4). 
    A requerente manifestou-se (eDOC 5), indicando que o ato questionado seria a “cobrança por parte da UNIÃO, no caso, presentada pelo Ministério da Economia, da dívida fluminense com o ente nacional nos termos do Regime de Recuperação Fiscal desde 11 de março de 2020, data da decretação da pandemia.”
    E, quanto à subsidiariedade, anota que, de fato, há a ACO 3457, na qual foi inclusive deferida medida liminar, mas não haveria coincidência total de pedidos e que o Legislativo não tem legitimidade para o ajuizamento da ACO, na qual não caberia a alegação de descumprimento de preceito fundamental.
    Despachei, então, em 06 de maio de 2021, solicitando informações nos termos do art. 5º, § 2º, da Lei n. 9.882/99. 
    A Advocacia-Geral da União não se manifestou (eDOC 19) e a Procuradoria-Geral da República apresentou parecer assim ementado:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. SUBSIDIARIEDADE. NÃO CONHECIMENTO. COVID-19. SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DE DÍVIDA DE ESTADO COM A UNIÃO. MEDIDA CAUTELAR. PERICULUM IN MORA E FUMUS BONI JURIS. INEXISTÊNCIA. EDIÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR. ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO COMO LEGISLADOR POSITIVO. NECESSIDADE. IMPACTO ORÇAMENTÁRIO.
    1. A irresignação quanto à cobrança de dívidas do Estado do Rio de Janeiro pela União caracteriza o conflito federativo necessário para o ajuizamento de ação cível originária fundada no art. 102, I, “f”, da CF, motivo pelo qual não há de ser conhecida a ADPF, por não atendimento da subsidiariedade, haja vista a possibilidade de manejo de ação no STF capaz de neutralizar a alegada lesão aos preceitos fundamentais. Precedentes.
    2. Não há perigo da demora na prestação jurisdicional (periculum in mora) quando a medida cautelar requerida (suspensão do pagamento de dívidas do estado com a União) já foi deferida em outra ação.
    3. A extensão, para além do exercício financeiro de 2020, dos efeitos da Lei Complementar 173/2020, que, entre outras medidas, permitiu a suspensão do pagamento das dívidas dos estados com a União, demanda a edição de nova lei complementar, não cabendo ao STF atuar na anômala posição de legislador positivo.
     — Parecer pelo não conhecimento da ação. No mérito, pelo indeferimento da medida cautelar e, desde logo, pela improcedência do pedido.” (eDOC 17)
    É o relatório.
    2. A preliminar suscitada pela PGR deve ser acolhida.
    A arguição de descumprimento de preceito fundamental tem por objetivo evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público, sendo certo que, nos termos do art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/99, “não será admitida ADPF quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”.
    Os requisitos de cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental não traduzem mera formalidade jurídica que possa ser dispensada quando o direito material, por relevante, assim o exigir. As formalidades exigidas pela lei servem de amparo para o funcionamento das instituições constitucionais e, por isso, são parâmetros estruturantes do Estado Democrático de Direito que visam preservar a competência própria de cada um de seus órgãos.
    Quanto ao requisito da subsidiariedade, é o entendimento desta Corte: 
    “A norma inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99 que consagra o postulado da subsidiariedade estabeleceu, validamente, sem qualquer ofensa ao texto da Constituição, pressuposto negativo de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental, pois condicionou, legitimamente, o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à observância de um inafastável requisito de procedibilidade, consistente na ausência de qualquer outro meio processual revestido de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado.” (ADPF 237 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe30.10.2014, grifei). 
    Em sede doutrinária, o Ministro Luís Roberto Barroso leciona acerca do alcance e da caracterização da subsidiariedade para fins do cabimento de ADPF no seguinte sentido: 
    “O descabimento de outros mecanismos concentrados de controle de constitucionalidade, como assinalado, é um elemento necessário para caracterizar a presença da subsidiariedade que justifica a ADPF. Não se trata, porém, de elemento suficiente. Além da presença dos demais requisitos referidos acima, é preciso que os mecanismos subjetivos existentes sejam insatisfatórios justificando uma intervenção concentrada por parte do STF. Se tais mecanismos forem adequados para afastar eventual lesão, não se justifica o uso da ADPF. 
    O sistema brasileiro de controle concentrado de constitucionalidade não se destina a absorver toda e qualquer discussão subjetiva envolvendo questões constitucionais. Por tal razão, os jurisdicionados não detêm a expectativa legítima de verem todas as suas disputas apreciadas pelo STF em sede de uma ação abstrata. Para conhecer as lides e dar-lhes solução, existe um complexo sistema orgânico e processual que, eventualmente, poderá até mesmo chegar ao STF pelas vias recursais próprias de natureza subjetiva. 
    Nesse contexto, portanto, a ADPF não é uma ação abstrata subsidiária, no sentido de que seria cabível sempre que a ação direta de inconstitucionalidade ou a ação declaratória de constitucionalidade não o fossem. Como explicado acima, a subsidiariedade significa apenas que não caberá ADPF se outro meio idôneo capaz de sanar a lesividade estiver disponível, não podendo ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão de que seria possível o ajuizamento de APDF sempre que não coubesse ADIn e ADC. ” (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 289, g.n.). 
    A partir dessas fontes, no julgamento do Agravo Regimental na ADPF 673, j. 29.06.2020, ponderei que deve haver um equilíbrio na compreensão do requisito da subsidiariedade, tendo em vista, especialmente, mas não exclusivamente, os demais processos objetivos. O que se deve observar, na realidade, é a existência de meio eficaz para solver a controvérsia de “forma ampla, geral e imediata”(ADPF 388, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 01.08.2016)
    Estabelecidas essas premissas, observo, aqui, que haveria outros meios eficazes de sanar eventual lesividade, a qual guarda contornos individuais e concretos. A jurisprudência desta Corte, nesses casos, entende incabível a ADPF:
    2. A ADPF não se presta à defesa de direitos e interesses individuais e concretos, em decorrência do perfil objetivo que caracteriza o controle abstrato de constitucionalidade. Precedentes desta CORTE. (...)
    (ADPF 629 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 29/11/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-019 DIVULG 31-01-2020 PUBLIC 03-02-2020)
    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL. INDEFERIMENTO DE ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. MÚLTIPLOS FUNDAMENTOS. REVOGAÇÃO DO ATO CONCRETO IMPUGNADO. PREJUÍZO DO RECURSO. SUBSISTÊNCIA DOS DEMAIS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. 1. Após a interposição do recurso, sobreveio a extinção do ato de nomeação que motivou, no particular, o ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental. Em decorrência disso, a ADPF perdeu o elemento concreto que dava lastro ao interesse processual, tornando-se prejudicada. 2. A ADPF será cabível desde que não exista, para a hipótese in concreto, qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade, tais como o habeas corpus, habeas data; mandado de segurança individual e coletivo; mandado de injunção; ação popular; ADI estadual, entre outros meios. No caso, a decisão recorrida demonstrou a viabilidade de acionamento, com igual proveito, de diversas outras ações constitucionais, evidenciando a inobservância da regra da subsidiariedade. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.
    (ADPF 390 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 30/06/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-174 DIVULG 07-08-2017 PUBLIC 08-08-2017, g.n.)
    Como relatado, a discussão quanto ao pagamento da dívida do Estado do Rio de Janeiro no período posterior à pandemia é objeto da ACO n. 3457, na qual houve inclusive a concessão de tutela provisória, a fim de “determinar à União que mantenha o Estado do Rio de Janeiro no Regime de Recuperação Fiscal, nos termos do que inicialmente já determinado pelo Tribunal de Contas da União, assegurados todos os direitos e obrigações a ele inerentes” (min. Luiz Fux, j. 24.12.2020) e, em seguida estendida “até que o Novo Regime de Recuperação Fiscal, instituído pela Lei Complementar nº 178/21, seja regulamentado.” (min. Dias Toffoli, j. 22.4.2021).
    Trata-se, pois, ainda que não coincidentes os pedidos e a causa de pedir, de típica pretensão de índole “individual e concreta”, que, por força do art. 102, I, “f”, da Constituição da República, enseja a propositura da Ação Cível Originária. 
    Na jurisprudência da Corte, a ausência de atendimento ao requisito da subsidiariedade, uma vez que a pretensão deve ser veiculada por meio de Ação Cível Originária, serviu também à extinção da ADPF 796, rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 30.04.2021.
    A subsidiariedade refere-se, enfim, ao “meio eficaz” e não à legitimidade ou capacidade processual do ente. 
    3. Ante o exposto, com fundamento no art. 4º, caput, e §1º da Lei n. 9.882/1999 e art. 21, §1º, do RISTF, julgo extinta a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. Prejudicado o pedido liminar. 
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 30 de junho de 2021
Ministro Edson Fachin
Relator
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