Tribunal: STF
Processo: RE 1288627
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-10-15
Data de publicação: 2021-10-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que julgou improcedente representação de inconstitucionalidade proposta contra o art. 7º, caput, § 1º, I, da Lei Complementar nº 29/2017, do Município de Ouroeste.



    Na origem, a representação de inconstitucionalidade foi movida pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, contra a expressão “responsável por pronunciar-se sobre toda e qualquer matéria da área do direito que lhe for submetida pelo Prefeito e demais órgãos e unidades do Executivo”, contida no art. 7º, caput, § 1º, I, da Lei Complementar nº 29/2017, do Município de Ouroeste, ao fundamento de que teriam sido outorgadas atribuições típicas de advocacia pública à Secretaria de Justiça e Assuntos Afins, além de subordinar a Procuradoria-Geral do Município ao referida órgão.



    O pedido foi julgado improcedente, conforme acórdão assim ementado: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE EM FACE DA EXPRESSÃO “RESPONSÁVEL POR PRONUNCIAR-SE SOBRE TODA E QUALQUER MATÉRIA DA ÁREA DO DIREITO QUE LHE FOR SUBMETIDA PELO PREFEITO E DEMAIS ÓRGÃOS E UNIDADES DO EXECUTIVO” CONSTANTE DO CAPUT DO ART. 7º E TAMBÉM DO INCISO I DO § 1º DO ART. 7º DA LEI COMPLEMENTAR Nº 029/2017, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI COMPLEMENTAR Nº 034/2017, AMBAS DO MUNICÍPIO DE OUROESTE. Alegação de inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados, por subordinar a Procuradoria Geral Município à Secretaria de Justiça e Assuntos Afins (art. 7, § 1º, I) e por determinar atribuição, à referida Secretaria Municipal, de competências típicas da Advocacia Pública (caput do art. 7º). Descabimento. 1) Princípio da simetria que não se aplica à hipótese dos autos. Inexistência de previsão na Constituição Federal de imposição aos Municípios das mesmas regras previstas ao Estado quanto à organização da Procuradoria Geral do Estado (arts. 98 a 100 da Constituição Paulista). Assim, a subordinação da Procuradoria Geral do Município à Secretaria Municipal de Justiça e Assuntos Afins, prevista no art. 7º, § 1º, I, da LC 29/2017, do Município de Ouroeste, não viola dispositivos constitucionais, estando dentro da capacidade de auto-organização do Município. Sendo certo ainda que referida vinculação não retira da Procuradoria Municipal o atributo de instituição de natureza essencial à administração da Justiça e à Administração Pública, bem como não afeta a garantia de independência (técnica) dos Procuradores. Precedentes do C. Supremo Tribunal Federal e deste Órgão Especial; 2) Da interpretação conjunta das disposições constantes do art. 7º da Lei Complementar nº 29/2017, com as alterações dadas pelas Leis Complementares 34/2017 e 54/2017, não se vislumbra nenhuma inconstitucionalidade na expressão “pronunciar-se sobre toda e qualquer matéria da área do direito que lhe for submetida pelo Prefeito e demais órgãos e unidades do Executivo”, constante do caput do art. 7º da Lei Complementar nº 29/2017 do Município de Ouroeste, concluindo-se que as atividades típicas da Advocacia Pública são atribuídas somente à Procuradoria do Município. Ação direta julgada improcedente” (eDOC 7, p. 2-3)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 131 e 132, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se “as disposições impugnadas atribuíram função típica de Advocacia Pública, isto é, função de consultoria e assessoramento do Poder Executivo, à Secretaria Municipal de Justiça e Assuntos Afins, além de subordinarem a Procuradoria-Geral do Município a tal Secretaria, o que é incompatível com os arts. 131 e 132 da Constituição Federal” (eDOC 10, p. 6).



    Argumenta-se, ainda, que “as normas constitucionais institutivas da Advocacia Pública obrigam os Municípios a criarem e organizarem tais organismos para o exercício de suas funções institucionais – consideradas essenciais à Justiça – e, ao mesmo tempo, impedem que outros órgãos ou agentes que não os integram desempenham essas missões, pois lhes foram expressamente reservadas em favor de maior profissionalização na cura dos direitos e interesses do Estado, através da representação judicial e extrajudicial, do assessoramento e da consultaria, como sujeitos de direitos e obrigações” (eDOC 10, p. 13)



    Parecer do Procurador-Geral da República, assim ementado:



    “Recurso extraordinário. Controle abstrato de constitucionalidade de lei municipal no Tribunal de Justiça. Secretaria Municipal de Justiça e Assuntos Afins. A Constituição Federal não obriga a criação de Procuradorias Municipais. As funções de advocacia da pessoa política, porém, devem ser desempenhadas por servidor aprovado em concurso público de provas e títulos específico. Precedentes. Parecer pelo provimento parcial do recurso, para fixar interpretação conforme a Constituição dos dispositivos impugnados” (eDOC 27, p. 1)



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem consignou que as funções atribuídas à Secretaria de Justiça e Assuntos Afins não são típicas da Advocacia Pública e que não há obrigatoriedade de os Municípios constituírem Procuradorias Municipais. Sendo assim, entendeu que a norma impugnada respeitou a autonomia conferida aos Municípios para dispor sobre sua auto-organização, seu autogoverno e sua autoadministração. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “A Constituição Federal consagrou o Município como entidade federativa e garantiu-lhe plena autonomia de auto-organização, conforme se constata da análise dos arts. 1º, 18, 29, 30, 34, VII, ‘e’, da Constituição Federal. 



    E, como ente federativo dotado de autonomia própria, ao Município é permitido estabelecer a sua própria estrutura, assegurando-se a sua auto-organização, autogoverno e autoadministração. 



    (...) conclui-se que o fato de a Constituição Estadual ter definido que as funções essenciais à Justiça, no âmbito estadual, se reservam à Procuradoria Geral do Estado, não obriga necessariamente os Municípios a esta mesma submissão normativa, pois ausente qualquer correspondência com o modelo positivado na Constituição Federal. A obrigatoriedade da criação da Advocacia Pública nos Municípios, com fundamento nas normas constitucionais previstas na Carta Bandeirante ofende, pois, a autonomia municipal, o que não pode ser admitido.



    No que tange, especificamente à criação da Advocacia Pública, o C. Supremo Tribunal Federal, já se manifestou no sentido de que os Municípios não estão obrigados a instituí-la, porque não há na Constituição Federal previsão que os obrigue a esta instituição. 



    (...)



    Nestes termos, ante a reconhecida autonomia dos Municípios, o que impede a Constituição do Estado de lhes impor outras restrições quanto à sua capacidade de auto-organização, além daquelas já previstas na Constituição Federal, não se vislumbra a ofensa alegada pelo requerente aos artigos 98 e 100 da Constituição Estadual quanto à disposição contida no inciso I, do § 1º do artigo 7º da Lei Complementar nº 029/2017, ora impugnado, que estabelece a integração da Procuradoria Geral do Município à estrutura organizacional da Secretaria de Justiça e Assuntos Afins do Município de Oureste. 



    (...)



    Sendo certo que da análise dos 08 incisos atualmente previsto no § 2º do artigo 7º (acima transcrito), constata-se que as atribuições atuais da Secretaria Municipal de Justiça e Assuntos Afins (orientação aos cidadãos, supervisão dos serviços prestados aos cidadãos, realização de estudos, acompanhamento, supervisão, controle e fiscalização dos princípios do ordenamento jurídico aplicáveis aos autos do Poder Executivo, indicação de medidas convenientes à defesa dos interesses municipais e à melhoria do serviço público, indicação de cursos e seminários na área jurídica) não correspondem às atividades típicas da Advocacia Pública, tais como representação judicial, consultoria e assessoramento (...)



    Assim, não obstante constar do caput do artigo 7º da Lei 27/2017 que a Secretaria de Justiça e Assuntos Afins é “responsável por pronunciar-se sobre toda e qualquer matéria da área do direito que lhe for submetida pelo Prefeito e demais órgãos e unidades do Executivo”, ao se analisar o contexto da norma, que inclui, no inciso I do referido artigo 7º, a Procuradoria do Município no âmbito da Secretaria de Justiça de Assuntos Afins, bem como disciplina, de forma expressa, as atribuições da Secretaria separadamente da Procuradoria (§ 2º do referido artigo 7º), conclui-se que as atividades típicas da Advocacia Pública são atribuídas somente à Procuradoria do Município, a não se justificar a pretensão do requerente de declaração de inconstitucionalidade da expressão acima destacada” (eDOC 7, p. 8-19)



    Quanto à alegação de que seria obrigatória a instituição de Procuradorias Municipais, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte, que entende não subsistir tal obrigatoriedade. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXERCÍCIO DA ADVOCACIA PÚBLICA. CRIAÇÃO DE ÓRGÃO PRÓPRIO. DESNECESSIDADE. PRECEDENTES 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é firme no sentido de que não há previsão constitucional de obrigação aos municípios de criação de órgão de advocacia pública. Precedentes. 2. A decisão proferida pelo Tribunal de origem está alinhada ao entendimento firmado pelo STF no sentido de que é inconstitucional norma que autoriza a ocupante de cargo em comissão o desempenho das atribuições de assessoramento jurídico, no âmbito do Poder Executivo. Precedentes. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não há prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 4. Agravo interno a que se nega provimento” (RE 1064618 ED-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 05.04.2019)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – AUSÊNCIA DE IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL PARA A CRIAÇÃO DE ÓRGÃO DE ADVOCACIA PÚBLICA MUNICIPAL – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, POR TRATAR-SE, AUSENTE SITUAÇÃO DE COMPROVADA MÁ-FÉ, DE PROCESSO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI Nº 7.347/85, ART. 18) – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO” (RE 893694 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 17.11.2016)



    No que se refere à alegação de atribuição de funções típicas das Procuradorias para órgão diverso da Advocacia Pública municipal e diretamente subordinado ao chefe do Poder Executivo local, o Tribunal de origem consignou que as funções exercidas pela Secretaria de Justiça e Assuntos Afins, conforme disposição da própria Lei Complementar Municipal nº 29/2017, são diferentes das funções típicas das Procuradorias, o que afastaria a confusão de atribuições entre os órgãos. 



    Cumpre registar que a orientação do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que não sejam delegadas funções de assessoramento jurídico para agentes públicos ocupantes de cargo em comissão, conforme se denota dos seguintes precedentes: 



    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ANEXO II DA LEI COMPLEMENTAR 500, DE 10 DE MARÇO DE 2009, DO ESTADO DE RONDÔNIA. ERRO MATERIAL NA FORMULAÇÃO DO PEDIDO. PRELIMINAR DE NÃO-CONHECIMENTO PARCIAL REJEITADA. MÉRITO. CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO DE ASSESSORAMENTO JURÍDICO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Conhece-se integralmente da ação direta de inconstitucionalidade se, da leitura do inteiro teor da petição inicial, se infere que o pedido contém manifesto erro material quanto à indicação da norma impugnada. 2. A atividade de assessoramento jurídico do Poder Executivo dos Estados é de ser exercida por procuradores organizados em carreira, cujo ingresso depende de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, nos termos do art. 132 da Constituição Federal. Preceito que se destina à configuração da necessária qualificação técnica e independência funcional desses especiais agentes públicos. 3. É inconstitucional norma estadual que autoriza a ocupante de cargo em comissão o desempenho das atribuições de assessoramento jurídico, no âmbito do Poder Executivo. Precedentes. 4. Ação que se julga procedente” (ADI 4261, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe 20.08.2010)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXERCÍCIO DA ADVOCACIA PÚBLICA. CRIAÇÃO DE ÓRGÃO PRÓPRIO. DESNECESSIDADE. PRECEDENTES 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é firme no sentido de que não há previsão constitucional de obrigação aos municípios de criação de órgão de advocacia pública. Precedentes. 2. A decisão proferida pelo Tribunal de origem está alinhada ao entendimento firmado pelo STF no sentido de que é inconstitucional norma que autoriza a ocupante de cargo em comissão o desempenho das atribuições de assessoramento jurídico, no âmbito do Poder Executivo. Precedentes. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não há prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 4. Agravo interno a que se nega provimento” (RE 1064618 ED-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 05.04.2019)



    No entanto, não é essa a hipótese dos autos. O caso concreto evidencia hipótese de diversidade de atribuições entre a Secretaria de Justiça e Assuntos Afins e a Procuradoria Municipal, preservando este órgão, com exclusividade, todas as funções típicas de representação, consultoria e assessoramento jurídico. Nesse ponto, destaque-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:



    “Assim, não obstante constar do caput do artigo 7º da Lei 27/2017 que a Secretaria de Justiça e Assuntos Afins é “responsável por pronunciar-se sobre toda e qualquer matéria da área do direito que lhe for submetida pelo Prefeito e demais órgãos e unidades do Executivo”, ao se analisar o contexto da norma, que inclui, no inciso I do referido artigo 7º, a Procuradoria do Município no âmbito da Secretaria de Justiça de Assuntos Afins, bem como disciplina, de forma expressa, as atribuições da Secretaria separadamente da Procuradoria (§ 2º do referido artigo 7º), conclui-se que as atividades típicas da Advocacia Pública são atribuídas somente à Procuradoria do Município, a não se justificar a pretensão do requerente de declaração de inconstitucionalidade da expressão acima destacada.



    Parece claro que, mesmo após a alteração realizada pela LC nº 54/2019, a expressão impugnada permanece no caput do artigo 7º, tendo em vista que a Procuradoria Geral do Município integra a estrutura organizacional da Secretaria de Justiça e Assuntos Afins e a ela incumbe ‘pronunciar-se sobre toda e qualquer matéria da área do direito que lhe for submetida pelo Prefeito e demais órgãos e unidades do Executivo’.



    Em sendo assim, na interpretação conjunta das disposições constante do art. 7º da Lei Complementar nº 29/2017, com as alterações dadas pelas Leis Complementares 34/2017 e 54/2017, não se vislumbra nenhuma inconstitucionalidade na expressão ‘pronunciar-se sobre toda e qualquer matéria da área do direito que lhe for submetida pelo Prefeito e demais órgãos e unidades do Executivo’, constante do caput do art. 7º da Lei Complementar nº 29/2017 do Município de Ouroeste” (eDOC 7, p. 19-20) (grifei)



    Logo, resta evidente que a declaração de constitucionalidade realizada pelo Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte, seja no ponto em que afirma não haver obrigatoriedade de os Municípios instituírem suas próprias Procuradorias, seja no ponto em que afirma não haver confusão entre as atribuições da Secretaria e da Procuradoria, sendo desnecessária a realização de interpretação conforme requerida pela Procuradoria-Geral da República, para limitar as funções da Secretaria para agentes ocupantes de cargos de provimento efetivo. 



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se. 



    Brasília, 15 de outubro de 2021.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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