Tribunal: STF
Processo: MS 37291
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-02-01
Data de publicação: 2021-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Ementa: Direito constitucional e processual civil. Mandado de Segurança. Atos do Tribunal de Contas da União e da Universidade Federal de Uberlândia. Ilegitimidade ativa. Incompetência
1. Mandado de segurança impetrado contra o Acórdão nº 9.172/2017, da Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União – TCU, e a Notificação nº 33/2017 SEFOP/ DIFOP/DIRAP/PROGEP/REITO, emanada do Setor de Folha de Pagamento da Universidade Federal de Uberlândia. 
2. O Acórdão nº 9.172/2017 foi prolatado no âmbito do Relatório de Auditoria TC nº 003.409/2017-1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que os processos de auditoria são estabelecidos entre a instância de controle externo, e as unidades administrativas auditadas e seus responsáveis. Precedentes. Os servidores beneficiários dos atos auditados não são parte nos processos de auditoria e, por decorrência lógica, não são legitimados para questionar as decisões ali tomadas. Daí dever ser reconhecida a ilegitimidade ativa do impetrante para o manejo deste writ no que direcionado à anulação deste ato.
3. A insurgência dirigida contra a Notificação nº 33/2017 SEFOP/DIFOP/ DIRAP/PROGEP/REITO, emanada do Setor de Folha de Pagamento da Universidade Federal de Uberlândia, escapa ao âmbito de competência desta Suprema Corte, a quem cabe processar e julgar apenas os mandados de segurança impetrados contra atos praticados pelas autoridades elencadas no art. 102, I, d, da Constituição Federal.
4. Mandado de segurança a que se nega seguimento, na parte em que questionado o Acórdão nº 9.172/2017, da Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União – TCU. Reconhecimento da incompetência deste Tribunal, na parte em que contestada a Notificação nº 33/2017 SEFOP/DIFOP/DIRAP/PROGEP/REITO, do Setor de Folha de Pagamento da Universidade Federal de Uberlândia. Remessa dos autos à Justiça Federal.
    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado contra atos praticados pela Universidade Federal de Uberlândia, por seu Reitor e pelo Presidente do Tribunal de Contas da União, que resultaram na determinação de restituição ao erário, pelo impetrante, do valor de R$ 45.245,34 (quarenta e cinco mil, duzentos e quarenta e cinco reais e trinta e quatro centavos). Tais valores teriam sido recebidos indevidamente, uma vez que ultrapassavam o teto remuneratório do serviço público.
    2. O impetrante, professor aposentado da instituição de ensino superior, relata que o débito lhe foi imputado por meio da Notificação nº 33/2017/SEFOP/DIFOP/DIRAP/PROGEP/REITO, expedida com fundamento na Nota Técnica nº 10/2017/SEFOP/DIFOP/ DIRAP/PROGEP/REITO, ambas exaradas pelo Setor de Folha de Pagamento da Universidade. Informa que a determinação decorreu do Acórdão nº 9.127/2017 da Segunda Câmara do TCU, no qual se reconheceu a ausência de observância do teto remuneratório em valores pagos a servidores pelas fundações de apoio ligadas àquela universidade.
    3. Por meio deste writ, o impetrante insurge-se contra a restituição dos valores ao erário. Esclarece que exerceu dois cargos de docente do magistério superior federal, tendo se aposentado do primeiro em 1992 e do segundo em 2017. Noticia que participou de projetos e atividades de ensino, pesquisa e extensão desenvolvidos pela Universidade Federal de Uberlândia, com administração financeira da Fundação de Apoio Universitário, em razão das quais recebeu bolsa de pesquisa. 
    4. Alega que as quantias representam verba alimentar e foram recebidas de boa-fé, em razão de erro da Administração. Portanto, não seriam passíveis de repetição. Argumenta, ademais, que não teve a garantia da ampla defesa e do contraditório no procedimento que apurou os pagamentos irregulares. Aduz que os valores recebidos acima do teto decorreram de atrasos nos pagamento, causando o acúmulo de prestações em alguns meses. Sustenta, também, que percebe proventos de dois cargos de professor em situação permitida constitucionalmente, de modo que o teto remuneratório deveria ser aplicado a cada cargo isoladamente. Defende, por último, que a Universidade Federal de Uberlândia não teria legitimidade para requerer a restituição, uma vez que o órgão pagador foi a Fundação de Apoio Universitário.
    5. A impetração foi ajuizada na Justiça Federal de 1º Instância, tendo sido distribuída à 1º Vara Federal da Subseção Judiciária de Uberlândia – MG. Aquele juízo deferiu o pedido liminar, para que a autoridade coatora não efetuasse descontos na remuneração do impetrante (doc. 2, fls. 134-137). Foram apresentadas informações pelo TCU (doc. 2, fls. 91-116 e doc. 1, fls. 57-82) e contestações pela AGU (doc. 2. fls. 69-90) e pela UFU (doc. 1, fls. 99-107). Estas também agravaram contra o deferimento da liminar (doc. 1, fls. 33-51 e doc. 1, fls. 87-98). O Juízo da 1ª Vara Federal reconheceu sua incompetência, em razão de constar, como autoridade impetrada, o Presidente do Tribunal de Contas da União. Determinou a remessa do feito ao STF (doc. 1, fls. 16-17).
    6. Com a chegada dos autos nesta Corte, abri vista à Procuradoria-Geral da República (doc. 9). A PGR ofertou parecer pela denegação da segurança, em vista da (i) legitimidade da aplicação do teto a valores percebidos a título de vantagem pessoal e da (ii) ausência de violação ao contraditório, à ampla defesa e ao devido processo legal, uma vez que essas garantias devem ser asseguradas pelo órgão auditado pelo TCU (doc. 13).
    7. É o relatório. Decido.
    8. A presente impetração está dirigida contra o Acórdão nº 9.172/2017, proferido pela Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União – TCU, e a Notificação nº 33/2017 SEFOP/DIFOP/DIRAP /PROGEP/REITO, emanada do Setor de Folha de Pagamento da Universidade Federal de Uberlândia. 
    9. O Acórdão nº 9.172/2017 foi prolatado no âmbito do Relatório de Auditoria TC nº 003.409/2017-1, autuado para realizar a oitiva e apurar responsabilidades dos gestores da Universidade Federal de Uberlândia quanto a irregularidades identificadas em fiscalização promovida pela Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais – SECEX-MG, nos autos do processo TC nº 024.413/2016-0. A decisão acolheu o parecer ofertado pela unidade técnica, tendo assentado que a Universidade não possuía mecanismos efetivos de controle de incidência do teto constitucional à remuneração de servidores e que teriam sido realizados pagamentos indevidos a uma parcela do quadro. Ao fim, determinou, no que interessa, que a instituição de ensino “comprove as providências adotadas para restituir ao erário os valores pagos acima do teto constitucional da Administração Pública Federal (art. 7º, § 4º, do Decreto 7.423/2010) aos nove servidores identificados na auditoria, sem prejuízo da realização prévia de levantamento acerca das importâncias efetivamente pagas que extrapolaram o teto e da oitiva dos beneficiários”.
    10. O ato atacado, portanto, foi proferido pelo Tribunal de Contas da União em processo de auditoria que alcançou a atividade financeira da Universidade Federal de Uberlândia. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que, nos processos de auditoria, o objeto da atividade fiscalizatória são os atos praticados pelos órgãos e entes administrativos, de modo que a relação processual se estabelece apenas entre a instância de controle externo e as unidades administrativas auditadas e seus responsáveis. A atuação do Tribunal de Contas da União se volta à tutela objetiva da regularidade da atuação administrativa e não ao exame da situação subjetiva de determinados servidores. Consequentemente, o comando emanado de suas decisões fixa normas abstratas, genéricas e impessoais a serem observadas pela Administração Pública, mas não decidem definitivamente acerca de atos concretos e específicos praticados em face de certos agentes públicos, os quais deverão ser analisados pelos órgãos e entidades fiscalizados, em processos nos quais os indivíduos afetados devem ser chamados a participar. Nesse sentido, confiram-se as seguintes ementas: 
    “ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - FISCALIZAÇÃO - SERVIDORES REQUISITADOS - DESNECESSIDADE DE PARTICIPAÇÃO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO-FISCAL. Tratando-se de atuação do Tribunal de Contas da União, considerado certo órgão da Administração Pública, não há como concluir pelo direito dos servidores requisitados de serem ouvidos no processo em que glosadas as requisições. 
    JUSTIÇA ELEITORAL - CARGOS - PREENCHIMENTO - SERVIDORES REQUISITADOS - BALIZAMENTO NO TEMPO. Cumpre aos tribunais eleitorais preencher os cargos existentes no quadro funcional, fazendo cessar a prática das requisições, de modo a atender as balizas da Lei nº 6.999/82. O servidor não conta com o direito líquido e certo de permanecer no órgão cessionário, cabendo, isso sim, o retorno ao cedente. “
    (MS 25.206, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. em 09.06.2005, DJ de 02.09.2005)
    “MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, QUE DETERMINOU A NÃO PRORROGAÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. VIOLAÇÃO DAS GARANTIAS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA NÃO CONFIGURADA. 
    1. Não há direito líquido e certo à prorrogação de contrato celebrado com o Poder Público. Existência de mera expectativa de direito, dado que a decisão sobre a prorrogação do ajuste se inscreve no âmbito da discricionariedade da Administração Pública. 
    2. Sendo a relação jurídica travada entre o Tribunal de Contas e a Administração Pública, não há que se falar em desrespeito às garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. 
    3. Segurança denegada.”
    (MS 26.250, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, j. em 17.02.2010, Dje de 12.03.2010)
    “TRIBUNAL DE CONTAS – ATUAÇÃO – NATUREZA. A atividade do Tribunal de Contas é exercida no campo administrativo. CONTRADITÓRIO – PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL – ADEQUAÇÃO. A exigibilidade do contraditório pressupõe o envolvimento, no processo administrativo, de acusado ou de litígio. Descabe observá-lo em julgamento implementado pelo Tribunal de Contas da União ante auditoria realizada em órgão público. DECADÊNCIA – ARTIGO 54 DA LEI Nº 9.784/99 – ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS – ADEQUAÇÃO. Aplica-se à atuação do Tribunal de Contas o disposto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, presente situação jurídica constituída há mais de cinco anos.”
    (MS 31.344, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, j. em 23.04.2013, Dje de 14.05.2013)
    “AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APRECIAÇÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DA UNIVERDADE FEDERAL DE GOIÁS. ALEGAÇÃO DO IMPETRANTE – PROFESSOR NA REFERIDA INSTITUIÇÃO – DE QUE DEVERIA TER SIDO CHAMADO A SE MANIFESTAR NO CITADO PROCESSO. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    I – A impetração volta-se contra ato do Tribunal de Contas da União que examinou a prestação de contas da Universidade Federal de Goiás. O impetrante, portanto, não era parte no processo administrativo, não devendo, por isso mesmo, ser notificado para apresentar manifestação perante a Corte de Contas. II – Agravo regimental a que se nega provimento.”
    (MS 26.809 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 12.08.2014, Dje de 02.09.2014)
    “MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR. PREJUDICIALIDADE DO PRESENTE MANDADO DE SEGURANÇA POR VINCULAÇÃO DO COM O QUE DECIDIDO NO MS 26.086, RELATOR MINISTRO CELSO DE MELLO. IMPROCEDÊNCIA. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA E CONSEQUENCIAL ENTRE OS ATOS IMPUGNADOS. CASO CONCRETO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INADMISSIBILIDADE DO MANDAMUS. ATO ABSTRATO, GENÉRICO E IMPESSOAL. DETERMINAÇÃO ÀS UNIDADES PAGADORAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO DEVIDO CUMPRIMENTO DAS ORDENS JUDICIAIS E DA POSSIBILIDADE DA PERDA DA EFICÁCIA VINCULANTE DA COISA JULGADA. PARCELAS CONCEDIDAS JUDICIALMENTE. PLANOS ECONÔMICOS. REBUS SIC STANTIBUS. ALTERAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E JURÍDICOS QUE DERAM SUPORTE AO DECISUM JUDICIAL DEFINITIVO. REESTRUTURAÇÕES NAS CARREIRAS DOS SERVIDORES. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DE CONHECIMENTO DA AÇÃO. EFEITOS MEDIATOS. AUSÊNCIA DE DESCONSTITUIÇÃO DE RELAÇÕES JURÍDICAS. NECESSIDADE DE POSTERIOR ATO ADMINISTRATIVO QUE CONCRETIZE AS DETERMINAÇÕES DO TCU. INEXISTÊNCIA DE ULTRAJE AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA, DA COISA JULGADA, DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. ANÁLISE QUANTO À DESNECESSIDADE DE DEVOLUÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS A MAIOR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. MANDADO DE SEGURANÇA NÃO CONHECIDO. (...) 10. A violação ao contraditório, a decadência do direito de revisão, e a desnecessidade de devolução dos valores recebidos a maior são apreciáveis em demandas que tenham como objeto do pedido ato praticado pelos órgãos administrativos – no caso concreto a Universidade Federal do Ceará – no cumprimento das deliberações exaradas pelo TCU. 
    11. O contraditório é prescindível nos procedimentos abstratos de controle perante o Tribunal de Contas da União, nos moldes retratados nos autos, em que não há análise de qualquer situação individualizada que resulte efeitos concretos e imediatos, restando multitudinário o número de possíveis litisconsortes, como v.g., a orientação que atinge a toda a Administração. Precedentes: MS 31.344, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 14/05/2013, e MS 26.809 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 02/09/2014. (...). 
    15. Mandado de segurança NÃO CONHECIDO.”
    (MS 26.387, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. em 28.11.2017, Dje de 19.12.2017)
    “Direito administrativo e previdenciário. Mandado de segurança contra ato do Tribunal de Contas da União e do Ministério da Saúde que determinou a adequação de pensões ao artigo 15 da Lei nº 10.887/2004. Alegada violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, da segurança jurídica e da irredutibilidade de vencimentos. 1. Nos procedimentos de fiscalização instaurados perante o TCU, a relação é estabelecida entre a Corte de Contas e a Administração Pública. De acordo com a jurisprudência do STF, diante do caráter geral, impessoal e abstrato dos procedimentos fiscalizatórios, não há necessidade de observância do contraditório e da ampla defesa em relação às pessoas indiretamente interessadas, devendo-se respeitar tais garantias apenas junto ao órgão fiscalizado. 2. Além disso, não há que se falar em violação à segurança jurídica, pois a determinação do TCU não atinge diretamente a esfera jurídica da impetrante. Eventual violação ao contraditório, à ampla defesa, à segurança jurídica e à irredutibilidade de vencimentos deve ser verificada no âmbito do ato concreto do Ministério da Saúde, que, acolhendo as recomendações do TCU, determinou a redução do valor da pensão da impetrante. No entanto, nos termos no artigo 105, I, b, da Constituição, compete ao Superior Tribunal de Justiça processar e julgar os mandados de segurança impetrados contra ato de Ministros de Estado. 3. Segurança denegada.”
    (MS 34.238, Red. p/o ac. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, j. em 15.08.2017, Dje de 01.02.2018)
    11. Assentadas essas premissas, a legitimidade para impugnar os pronunciamentos do TCU em processo de auditoria por meio da impetração de mandado de segurança é de ser reconhecida apenas aos agentes públicos que praticaram os atos e às pessoas jurídicas a que imputadas as condutas censuradas. Os servidores beneficiários dos atos auditados não são parte nos processos de auditoria e, por decorrência lógica, não são legitimados para questionar as decisões ali tomadas. Nesta linha, destaco julgado em processo de minha relatoria:
    “EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. HORTO FLORESTAL DO RIO DE JANEIRO. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. TCU. AUSÊNCIA E INTERESSE DE AGIR E ILEGITIMIDADE ATIVA. 1. Ausência de interesse em agir no que tange à concessão de direito real de uso (CDRU) a uma moradora em particular, por não ter sido acolhida pela autoridade impetrada a sugestão de sua anulação. 2. O mandado de segurança se volta contra ato do TCU, dirigido exclusivamente a agentes públicos, que não afetou nenhum direito líquido e certo da associação impetrante ou de seus associados. Ilegitimidade ativa configurada. 3. A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que, na auditoria promovida pelo Tribunal de Contas sobre órgãos públicos, o contraditório se forma entre os referidos órgãos e o TCU, não se admitindo a integração do feito por eventuais terceiros. 4. Agravo a que se nega provimento.”
    (MS 31.707 AgR, Primeira Turma, j. em 24.11.2017, Dje de 07.12.2017)
    12. Desse modo, afirmo a ilegitimidade ativa do impetrante para questionar o Acórdão nº 9.172/2017, proferido pela Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União – TCU.
    13. A insurgência dirigida contra a Notificação nº 33/2017 SEFOP/DIFOP/DIRAP/PROGEP/REITO, emanada do Setor de Folha de Pagamento da Universidade Federal de Uberlândia, escapa ao âmbito de competência desta Suprema Corte, a quem cabe processar e julgar apenas os mandados de segurança impetrados contra atos praticados pelas autoridades elencadas no art. 102, I, d, da Constituição Federal. In verbis:
    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: 
 I - processar e julgar, originariamente:
          (...) 
 d) o habeas corpus, sendo paciente qualquer das pessoas referidas nas alíneas anteriores; o mandado de segurança e o habeas data contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado  Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal;”.
    14. Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento ao mandado de segurança, na parte em que atacado o Acórdão nº 9.172/2017, da Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União – TCU. Nos termos do art. 113, caput e § 2º, do CPC, e no art. 21, IX e § 1º, do RI/STF, declaro a incompetência absoluta do Supremo Tribunal Federal para julgar o presente mandado de segurança, na parte em que impugnada a Notificação nº 33/2017 SEFOP/DIFOP/DIRAP/PROGEP/ REITO, do Setor de Folha de Pagamento da Universidade Federal de Uberlândia, e determino a remessa dos autos à Justiça Federal de primeira instância – Seção Judiciária de Minas Gerais.
    Intimem-se. Publique-se.
          Brasília, 1º de fevereiro de 2021.
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
Relator