Tribunal: STF
Processo: ADPF 854
Classe: ADPF
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-05
Data de publicação: 2021-11-05

Ementa:

Inteiro teor:
Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Despesas públicas decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual. Pretensão de inconstitucionalidade fundada tanto em situações verificáveis no plano objetivo-normativo (práticas institucionais) quanto em alegações somente passíveis de constatação por meio de investigação fático-probatória (condutas individuais). Inadmissibilidade do conhecimento da arguição de descumprimento quanto ao suposto esquema de desvio de verbas públicas denominado “tratoraço”. Controvérsia cuja análise demanda aprofundado exame de fatos e instauração incidental de fase de dilação probatória. Impossibilidade de exame de fatos concretos e situações específicas em sede de processos de perfil objetivo. Execução orçamentária e financeira das emendas do relator (classificadas pelo identificador RP 9). Constatação objetiva da ocorrência de transgressão aos postulados republicanos da transparência, da publicidade e da impessoalidade no âmbito da gestão estatal dos recursos públicos. práticas institucionais condescendentes com a ocultação dos autores e beneficiários das despesas decorrentes de emendas do relator do orçamento federal. Modelo que institui inadmissível exceção ao regime de transparência no âmbito dos instrumentos orçamentários.  Medida cautelar deferida, “ad referendum” do plenário.



1. As práticas institucionais e padrões de comportamento verificáveis objetivamente na esfera dos Poderes Públicos traduzem formas de atuação estatal subsumíveis à noção jurídica de atos de poder (Lei nº 9.882/99, art. 1º, caput). Precedentes.



2. A jurisprudência desta Corte reconhece possível a utilização da arguição de descumprimento para impugnar omissões sistêmicas e práticas institucionais dos Poderes Públicos, sempre que – diante da inexistência de outro meio capaz de sanar a controvérsia de forma geral, imediata, eficaz – os atos impugnados, transcendendo interesses meramente individuais, ostentam os atributos da generalidade, da impessoalidade e da abstração, justificando a intervenção judicial para a tutela de direitos fundamentais ou de interesses políticos e jurídicos socialmente relevantes. Precedentes.



3. A natureza dos processos de índole objetiva é incompatível com a análise aprofundada de fatos envolvendo supostas práticas ilícitas, atos de improbidade administrativa ou infrações criminais imputadas a particulares, servidores públicos ou autoridades políticas, pois a apuração desses fatos, além de envolver ampla dilação probatória, também exige a observância dos postulados que informam o devido processo legal, especialmente o contraditório e a ampla defesa. Precedentes.



4. O Congresso Nacional institucionalizou uma duplicidade de regimes de execução das emendas parlamentares: o regime transparente próprio às emendas individuais e de bancada e o sistema anônimo de execução das despesas decorrentes de emendas do relator. Isso porque, enquanto as emendas individuais e de bancada vinculam o autor da emenda ao beneficiário das despesas, tornando claras e verificáveis a origem e a destinação do dinheiro gasto, as emendas do relator operam com base na lógica da ocultação dos efetivos requerentes da despesa, por meio da utilização de rubrica orçamentária única (RP 9), na qual todas as despesas previstas são atribuídas, indiscriminadamente, à pessoa do relator-geral do orçamento, que atua como figura interposta entre parlamentares incógnitos e o orçamento público federal.



5. Enquanto a disciplina normativa da execução das emendas individuais e de bancada (RP 6 e RP 7) orienta-se pelos postulados da transparência e da impessoalidade, o regramento pertinente às emendas do relator (RP 9) distancia-se desses ideais republicanos, tornando imperscrutável a identificação dos parlamentares requerentes e destinatários finais das despesas nelas previstas, em relação aos quais, por meio do identificador RP 9, recai o signo do mistério.



6. Mostra-se em tudo incompatível com a forma republicana e o regime democrático de governo a validação de práticas institucionais por órgãos e entidades públicas que, estabelecidas à margem do direito e da lei, promovam o segredo injustificado sobre os atos pertinentes à arrecadação de receitas, efetuação de despesas e destinação de recursos financeiros, com evidente prejuízo do acesso da população em geral e das entidades de controle social aos meios e instrumentos necessários ao acompanhamento e à fiscalização da gestão financeira do Estado. Precedentes.



7. Medida cautelar deferida, “ad referendum” do Plenário, para determinar a adoção das seguintes medidas:



(a) quanto ao orçamento dos exercícios de 2020 e de 2021, ampla publicização aos documentos embasadores da distribuição de recursos das emendas de relator-geral (RP-9);



(b) quanto à execução das despesas indicadas pelo classificador RP 9 (despesas decorrentes de emendas do relator do projeto de lei orçamentária anual), implementação de medidas para que todas as demandas de parlamentares voltadas à distribuição de emendas de relator-geral, independentemente da modalidade de aplicação, sejam registradas em plataforma eletrônica centralizada, em conformidade com os princípios da publicidade e transparência (CF, arts. 37, caput, e 163-A); e



(c) quanto ao orçamento do exercício de 2021, a suspensão integral e mediata da execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário nº 9 (RP 9), até final julgamento de mérito desta arguição de descumprimento.



    Vistos etc.



    1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Partido Socialismo e Liberdade - PSOL diante do que identifica como atos do Poder Público relativos à execução do orçamento público federal, especificamente no tocante às despesas oriundas de emendas do relator-geral do projeto de lei orçamentária (classificadas sob o indicador RP 09).



    A controvérsia



    2. O autor afirma existir um “esquema montado pelo Governo Federal”, objetivando aumentar sua base política de apoio no Congresso Nacional. Esse “esquema” envolveria a atuação combinada entre o relator-geral do orçamento e a Chefia do Poder Executivo da União.



    Segundo alega, o relator-geral utilizaria seus poderes regimentais para introduzir a previsão de despesas públicas na LOA mediante emendas parlamentares (emendas do relator). Essa programação orçamentária seria utilizada, em momento posterior, para negociar apoio político de parlamentares, que seriam contemplados com uma “quota orçamentária” (fração das despesas alocadas no orçamento por emendas do relator). 



    A fração da quota parlamentar obtida pelos congressistas poderia ser por eles destinada, individualmente, a suas bases eleitorais, bastando, para tanto, a simples indicação das entidades públicas ou órgãos beneficiários, por meio de ofícios e outras vias informais de comunicação encaminhados pelos Deputados e Senadores ao próprio relator-geral do orçamento ou ao Chefe da unidade orçamentária competente.



    Desse modo, o Executivo (atuando em comunhão de esforços com o relator-geral do orçamento) teria o instrumento político-institucional necessário à cooptação do apoio político de congressistas, utilizando-se, para esse fim, de transferências voluntárias de recursos financeiros da União aos órgãos e entidades selecionados pelos parlamentares envolvidos nesses supostos acordos.



    Alega, ainda, o Partido autor que as emendas do relator-geral não possuem previsão constitucional e que o regimento comum do Congresso Nacional as disciplina apenas como um instrumento técnico de ajuste final do projeto de lei à legislação de regência.



    Reputa violados, pela forma como adotadas e executadas as emendas do relator, os preceitos fundamentais regentes da Administração, da execução do orçamento público e das finanças públicas, bem como os princípios constitucionais da legalidade, da moralidade, da eficiência e da publicidade.



    Sustenta que o desvirtuamento do regime de emendas orçamentárias, mediante a alocação unilateral, pessoal, arbitrária e sem transparência de recursos públicos, configura afronta direta aos arts. 37, caput, 163-A, 165 e 166 da Constituição da República.



    Argumenta, igualmente, que o condicionamento da liberação de recursos contemplados nas aludidas emendas à adesão de parlamentares aos interesses do Governo em votações evidencia desvio de finalidade na distribuição dos recursos do orçamento.



    3. À alegação de que presentes o fumus boni juris – evidenciada a verossimilhança das alegações – e o periculum in mora – ante as consequências imediatas e irreparáveis ao Erário, às políticas públicas e ao patrimônio público –, requer a concessão de medida liminar para que sejam determinadas:



    (i) “a imediata suspensão da execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário nº 9, as emendas do relator-geral (RP 9) ao orçamento de 2021”, e



    (ii) “a publicação e/ou juntada nestes autos das informações pormenorizadas das emendas RP 9, dentre outros com as informações completas relativas aos parlamentares autores das indicações, o detalhamento da destinação dos recursos das emendas em 2020 e 2021 e os convênios e contratos de repasse e termos de execução descentralizadas firmados com recursos orçamentários de emenda de relator-geral (RP 9)”.



    4. No mérito, pugna pela procedência da arguição de descumprimento de preceito fundamental, a fim de que seja declarada a inconstitucionalidade do conjunto de atos do Poder Público consistente na execução do identificador de resultado primário (RP) nº 9 (despesa discricionária decorrente de emenda de relator-geral) e, por conseguinte, das emendas do relator-geral do Orçamento de 2021.



    5. Em suas informações oficiais, o Presidente da República argui a inadmissibilidade da arguição de descumprimento e requer o indeferimento do pedido, produzindo nos autos parecer da Consultoria- -Geral da União assim ementado: 



    “Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental 854. Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2021. Indicador de resultado primário (RP) n° 09. Emenda do relator. Preliminares. Alegações genéricas. Princípio da subsidiariedade. Não há limitação constitucional à emenda de relator. Não há que se falar em ausência de regulamentação legal, infralegal ou de vácuo legislativo para a execução das emendas de relator. Competência constitucional dos Poderes Executivo e Legislativo para o processo de formulação e execução do orçamento público.” 



    6. O Presidente do Congresso Nacional, por sua vez, afirma que a apresentação de quaisquer emendas ao projeto de lei orçamentária constitui prerrogativa constitucional dos membros do Congresso Nacional, observadas as restrições pertinentes à indicação da fonte de recursos e à compatibilidade com o plano plurianual e à lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 166, §§ 3º e 4º).



    Aduz que o teor das emendas do relator e respectivos fundamentos técnicos e legais são indicados discriminadamente e publicados no relatório preliminar antes mesmo de serem aprovadas. Esclarece que a Portaria Interministerial ME/SeGov-PR nº 6.145/2021, em atenção ao princípio da execução orçamentária equitativa, estende às emendas do relator o mesmo contingenciamento proporcional previsto no art. 166, § 19, referente às emendas individuais e de bancada. 



    Defende a observância dos postulados da publicidade e da transparência com a disponibilização nos sites oficiais do Governo Federal das informações sobre a execução orçamentária das emendas do relator.



    7. O Advogado-Geral da União manifesta-se, preliminarmente, pela incognoscibilidade desta ação e, quanto ao pedido cautelar, pelo seu indeferimento: 



    “Orçamento Público. Arguição dirigida contra a execução do indicador de resultado primário (RP) nº 09 (despesa discricionária decorrente de emenda de relator-geral, exceto recomposição e correção de erros e omissões) da Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2021. Pretensão de que se suspenda a execução das emendas do relator-geral (RP 9) previstas no orçamento de 2021 e de que se publique as informações referentes à autoria das indicações e à destinação dos recursos das emendas do relator em 2020 e 2021. Preliminar. Inobservância do requisito da subsidiariedade. Mérito. Ausência de fumus boni iuris. A prerrogativa do Congresso Nacional para definir a alocação de recursos orçamentários por meio de emendas de relator-geral conta com amplo respaldo na legislação infraconstitucional. O ordenamento jurídico pátrio também oferece parâmetros e critérios para a boa gestão financeira e para a preservação do patrimônio público, afastando, assim, o risco de fraudes ou abusos no direcionamento de recursos orçamentários via emenda de relator-geral e em sua respectiva implementação. Existe, ademais, um extenso rol de normas voltadas a assegurar a publicidade e a eficiência da execução das programações orçamentárias decorrentes dessas emendas. Esferas próprias de atuação dos Poderes Executivo e Legislativo. Necessidade de autocontenção do Poder Judiciário. Ausência de periculum in mora. Manifestação pelo não conhecimento da presente arguição e, quanto ao pedido de medida cautelar, pelo seu indeferimento.”



    8. O Procurador-Geral da República também opina pelo não conhecimento da ação e pelo indeferimento da pretensão cautelar:



    “CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL DE 2021. EMENDAS DO RELATOR-GERAL (RP 9). SUBSIDIARIEDADE. FATOS E PROVAS. MATÉRIA INTERNA CORPORIS. ORÇAMENTO SECRETO. INEXISTÊNCIA. 1. Não se conhece de arguição de descumprimento de preceito fundamental quando cabível, na hipótese, ação direta de inconstitucionalidade. 2. A pretensão de obrigar o Poder Público a divulgar, previamente, os critérios estabelecidos em lei (art. 86 da Lei 14.116/2020 - LDO de 2021) para a distribuição de recursos orçamentários, é inviável na ADPF, ante a inexistência de questão constitucional e ante o não atendimento da regra da subsidiariedade (Lei 9.882/1999, art. 4º, § 1º). 3. Inviável proceder-se, em controle concentrado de constitucionalidade, à análise de fatos e provas. 4. Arguição de descumprimento de preceito fundamental não serve para impugnação de matéria interna corporis do Congresso Nacional, qual seja, o RP9.”



    Feito este breve relato, analiso a presença dos pressupostos de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    Legitimidade ativa



    9. Presente a legitimidade ativa ad causam da agremiação partidária autora da arguição de descumprimento, nos termos dos arts. 2º, I, da Lei 9.882/1999 e 103, VIII, da Constituição da República.



    Cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental



    10. Reputo cabível, em parte, a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental na medida em que visa, na forma do art. 1º, caput, da Lei 9.882/1999, a evitar ou reparar lesões a preceitos fundamentais resultantes de ato do Poder Público.



    Consabido que a arguição de descumprimento de preceito fundamental desempenha, no conjunto dos mecanismos de proteção da higidez da ordem constitucional, específica função de evitar, à falta de outro meio eficaz para tanto, a perenização no ordenamento jurídico de comportamentos estatais – ostentem eles ou não a natureza de atos normativos – contrários a um identificável núcleo de preceitos – princípios e regras – tidos como sustentáculos da ordem constitucional estabelecida.



    O descumprimento de preceito fundamental, acionador do singular mecanismo de defesa da ordem constitucional (art. 102, § 1°, da Carta Política) que é a ADPF, manifesta-se na contrariedade às linhas mestras da Constituição, àquilo que, mesmo não identificado com esta ou aquela fração do texto positivado, tem sido metaforicamente chamado, por escolas do pensamento jurídico, de seu espírito. Pilares de sustentação, explícitos ou implícitos, sem os quais a ordem jurídica delineada pelo Poder Constituinte, seja ele originário ou derivado, ficaria desfigurada na sua própria identidade.



    Nessa ordem de ideias, tenho por inequívoco que a lesão aos postulados fundamentais pertinentes ao princípio republicano, à publicidade e à impessoalidade dos atos da Administração Pública e ao regime de transparência na aplicação de recursos financeiros do Estado, considerada a posição de centralidade por eles ocupada no complexo deontológico e político consubstanciado na Constituição, mostra-se passível de desfigurar a própria essência do regime constitucional pátrio.



    11. Tendo em vista estarem em discussão práticas institucionais atribuídas ao Presidente da República e a membros do Congresso Nacional, impõe-se tecer algumas considerações quanto à possibilidade da subsunção dessa hipótese à noção de atos de poder (Lei nº 9.882/99, art. 1º, caput).



    Não há dúvida de que todas as ações de controle concentrado de constitucionalidade, independentemente da via eleita (ADI, ADC, ADO ou ADPF), sempre instauram processo objetivo de fiscalização normativa abstrata, pois a própria Constituição exige que os atos estatais sujeitos a essa especial modalidade de controle judicial sejam dotados de autonomia e de densidade normativa primária.



    Nessa linha, a jurisprudência desta Corte tem acentuado a inadmissibilidade da instauração do processo de controle de constitucionalidade em face de atos de efeitos concretos ou de normas de caráter meramente regulamentar, mesmo em sede de arguição de descumprimento de preceito fundamental. Confiram-se os seguintes precedentes - ADPF 93-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 20.5.2009, DJe 07.8.2009; ADPF 169-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 19.9.2013, DJe 14.10.2013 -, de que transcrevo excerto: 



    “(…) 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) firmou-se no sentido de que a ADPF é, via de regra, meio inidôneo para processar questões controvertidas derivadas de normas secundárias e de caráter tipicamente regulamentar (ADPF-AgR 93/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 



    (ADPF 210 AgR, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 06/06/2013, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-119 DIVULG 20-06-2013 PUBLIC 21-06-2013)



    A possibilidade de sujeição dos atos do Poder Público ao controle objetivo de constitucionalidade, segundo a diretriz firmada por esta Corte, não pressupõe a necessidade das normas impugnadas ostentarem, no plano formal, o “status” de lei ou de ato normativo primário, mostrando-se suficiente, para esse fim, a presença de conteúdo normativo primário evidenciado pelos atributos da autonomia, da generalidade, da impessoalidade e da abstração (ADI 2321, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 25.10.2000, DJe 10.5.2005; ADI 4874, sob a minha relatoria, Tribunal Pleno, j. 01.02.2018, DJe 01.02.2019; ADI 5543, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 11.5.2020, DJe 26.8.2020).



    Especificamente quanto ao processo legislativo orçamentário, matéria objeto desta arguição de descumprimento, já prevaleceu nesta Corte entendimento no sentido da inadmissibilidade do controle de constitucionalidade em abstrato de leis orçamentárias, considerada a circunstância de tais atos legislativos, embora revestindo-se do status formal de lei, possuírem destinatários certos e objeto determinado (efeitos concretos), esgotando sua eficácia na previsão de receitas e na autorização para a realização de despesas e para a abertura de créditos adicionais (ADI 1.640-QO, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, j. 12.02.1998, DJe 03.4.1998; ADI 2.484-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, j. 19.12.2001, DJe 14.11.2013; ADI 3.652, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, j. 19.12.2006, DJe 16.3.2007).



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, contudo, evoluiu para assentar a possibilidade do controle de constitucionalidade de leis orçamentárias sempre que o conteúdo das normas impugnadas, indo além dos juízos político-administrativos de alocação de recursos financeiros, transcende o campo da eficácia concreta, projetando-se no plano da materialização de atos de aplicação primária da Constituição (ADI 2.925-MC, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 19.12.2003, DJe 04.3.2005; ADI 4.048-MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 14.5.2008, DJe 22.8.2008; ADI 4.049-MC, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, j. 05.11.2008, DJe 08.5.2009): 



    “(...) 1. Leis orçamentárias que materializem atos de aplicação primária da Constituição Federal podem ser submetidas a controle de constitucionalidade em processos objetivos. Precedentes. 



    (ADI 5449 MC-Ref, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 10/03/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-077 DIVULG 20-04-2016 PUBLIC 22-04-2016)



    Aprofundando essa compreensão quanto aos limites do objeto do controle concentrado de constitucionalidade, o Supremo Tribunal Federal reconheceu possível o ajuizamento de arguição de descumprimento em face da constatação objetiva da existência, no âmbito do sistema penitenciário nacional, de quadro de violações massivas e persistentes a direitos fundamentais, decorrente de falhas estruturais e ausência de políticas públicas eficientes, caracterizado como “estado de coisas inconstitucional”, a exigir a adoção de medidas amplas pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (ADPF 347-MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 09.9.2015, DJe 19.02.2016).



    Naquele julgamento, o Supremo Tribunal Federal não se restringiu ao controle de leis ou atos normativos específicos em face do texto constitucional. Na realidade, o Supremo Tribunal Federal reconheceu que o quadro de inconstitucionalidades instaurado resultava de causas estruturais, decorrentes de práticas institucionais incompatíveis com a tutela dos direitos fundamentais das pessoas encarceradas e de comportamentos, ativos ou omissivos, atribuídos aos Poderes Políticos da União, dos Estados e do Distrito Federal.



    A constatação objetiva da existência de um “estado de coisas inconstitucional” no sistema penitenciário brasileiro teve como fundamento não apenas a verificação da insuficiência de políticas públicas voltadas à tutela da população carcerária, mas especialmente a ocorrência generalizada, em todo o território nacional, de práticas institucionais e omissões sistêmicas violadoras dos direitos fundamentais dos presos quanto ao respeito à sua dignidade e ao dever de proteção à sua integridade física e moral.



    Evidencia-se, desse modo, a evolução jurisprudencial desta Corte no sentido de reconhecer possível, no âmbito dos processos de controle concentrado de constitucionalidade, especialmente na arguição de descumprimento de preceito fundamental, o controle de práticas institucionais e comportamentos, ativos ou omissivos, atribuídos aos Poderes Públicos, quando os atos do poder público impugnados, transcendendo interesses meramente individuais, ostentam os atributos da generalidade, da impessoalidade e da abstração, justificando a intervenção judicial para a tutela de direitos fundamentais ou de interesses políticos e jurídicos socialmente relevantes.



    Na linha dessa orientação, o Supremo Tribunal Federal entendeu cabível o exercício do controle concentrado de constitucionalidade sobre violações generalizadas e omissão estrutural do Poder Público na adoção de medidas para a redução da letalidade policial (ADPF 635-MC, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 18.8.2020, DJe 21.10.2020) e também em relação a falhas e omissões do Poder Público no combate à pandemia da COVID-19 entre os Povos Indígenas (ADPF 709-MC-Ref, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 05.8.2020, DJe 07.10.2020).



    Em todos esses precedentes, esta Suprema Corte enfatizou a possibilidade da utilização das ações de fiscalização normativa abstrata, notadamente a ADPF, como instrumentos de controle objetivo de práticas institucionais e comportamentos estatais atentatórios aos preceitos constitucionais fundamentais.



    No caso, anoto que a impugnação não se dirige contra ato específico ou omissão estatal determinada. Volta-se contra práticas institucionalizadas e omissões sistêmicas atribuídas a órgãos dos Poderes Executivo e Legislativo, pertinentes à execução financeira e orçamentária das despesas decorrentes de emendas do relator.



    Reputa-se violado o princípio republicano em face de comportamentos institucionais incompatíveis com os princípios da publicidade e da impessoalidade dos atos da Administração Pública e com o regime de transparência no uso dos recursos financeiros do Estado.



    Entendo, pois, diante do alegado na inicial, devidamente enquadrada a pretensão de inconstitucionalidade fundada em lesão a preceito fundamental.



    Impossibilidade da apuração judicial da autoria e da materialidade de fatos criminosos e de atos de improbidade por meio das vias objetivas de controle de constitucionalidade



    12. Há a considerar, quanto aos limites desta demanda, que o pedido formulado pelo partido arguente diz respeito tanto a situações verificáveis no plano objetivo-normativo (práticas institucionais) quanto a alegações somente passíveis de constatação por meio de investigação fático-probatória (condutas individuais).



    Refiro-me, na segunda hipótese, às alegações envolvendo supostos desvios financeiros e crimes contra a administração pública praticados no contexto do que o autor denominou de “tratoraço” (suposto esquema de aquisição de bens superfaturados com verbas oriundas de emendas do relator).



    Nesse ponto, a violação de preceito fundamental apontada pelo autor consiste na alegação de que as transferências voluntárias da União decorrentes das emendas do relator estariam sendo destinadas a entes municipais para fins de aquisição de bens superfaturados em licitações fraudadas. 



    Diante da ausência de quaisquer elementos objetivos de prova, o autor requer a instauração de fase probatória nos autos desta arguição de descumprimento para que seja oportunizada a produção “de toda modalidade de prova em direito admitido”, inclusive pericial.



    O autor, como se vê, não dispõe de elementos de informação aptos a veicular, no ponto, uma pretensão de ordem objetiva.



    Ao contrário da impugnação dirigida contra o processo orçamentário de execução das emendas do relator (fundado em leis, resoluções, atos normativos e costumes administrativos verificáveis objetivamente), a pretensão voltada à apuração de fatos criminosos e atos ilícitos envolvendo o suposto esquema denominado “tratoraço” não comporta análise compatível com o procedimento especial do controle concentrado de constitucionalidade.



    Na realidade, quanto a esse aspecto, a arguição de descumprimento é veiculada com o propósito de instaurar verdadeira investigação em torno de fatos incertos (aquisição de bens superfaturados), pessoas indeterminadas (agentes estatais e particulares envolvidos na fraude à licitação) e atos revestidos de elevado coeficiente político (destinação de programações orçamentárias).



    A natureza jurídica dos processos de índole objetiva não se mostra compatível com a análise aprofundada de fatos envolvendo supostas práticas ilícitas, atos de improbidade administrativa ou infrações criminais imputadas a particulares, servidores públicos ou autoridades políticas, pois a apuração desses fatos, além de envolver ampla dilação probatória, também exige a observância dos postulados que informam o devido processo legal, especialmente o contraditório e a ampla defesa.



    Inviável, desse modo, no âmbito da arguição de descumprimento, a apuração de ilícitos penais ou de violações funcionais decorrentes de comportamentos individuais ou multitudinários, dolosos ou culposos, cuja análise exija cognição ampla e exauriente, em conformidade com os postulados informadores do contraditório substancial e da ampla defesa, inclusive do direito à prova. Nessa linha de entendimento, esta Corte tem afirmado que o processo de fiscalização normativa abstrata não pode ser utilizado como indevido sucedâneo alternativo às vias processuais ordinárias:



    “Descabe transformar estas arguições, porém, em sucedâneo de meios de impugnação próprios do processo penal e transferir para elas discussões que têm sede apropriada em investigações e ações penais, a fim de não se preparar subversão do devido processo legal. No momento adequado, se for o caso e houver necessidade de o Ministério Público Federal adotar medidas processuais penais em face do ex-Presidente ou de outros cidadãos brasileiros, nos respectivos procedimentos é que terão lugar discussões profundas sobre possíveis ilícitos penais, sobre validade de meios probatórios e sobre efeitos penais dos atos ali descritos.”



    (ADPF 390, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, decisão monocrática, julgado em 04.4.2016, DJ 05.4.2016)



    “À parte a discussão sobre a validade das normas objetivas, as demais questões subjacentes, de natureza fática e concreta, deverão ser submetidas à apreciação das instâncias ordinárias. É impraticável na via processual da ação direta a instauração de dilação probatória profunda, para a averiguação de fatos que não dizem respeito à constitucionalidade em abstrato da norma objeto da ação.”



    (ADI 5.353-MC, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, decisão monocrática, julgado em 04.4.2016, DJ 05.4.2016)



    “(...) 1. Há impossibilidade de controle abstrato da constitucionalidade de lei, quando, para o deslinde da questão, se mostra indispensável o exame do conteúdo de outras normas jurídicas infraconstitucionais de lei ou matéria de fato. Precedentes. 



    2. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Violação ao art. 33 do ADCT/CF-1988 e ao art. 5º da EC nº 3/93. Alegação fundada em elementos que reclamam dilação probatória. Inadequação d