Tribunal: STF
Processo: ACO 2971
Classe: ACO
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-04-26
Data de publicação: 2021-04-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Estado do Amapá em face da União, na pessoa do Delegado da Receita Federal do Brasil em Macapá-AP, na qual se requer que a parte Ré se abstenha de efetuar retenções de créditos relacionadas às cotas devidas ao Autor a título de Fundo de Participação dos Estados.
    Inicialmente, o feito consistia em mandado de segurança preventivo impetrado pela parte Autora contra Delegado da Receita Federal do Brasil em Macapá-AP, o qual corria na 1ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Amapá.
    Sustentou-se que ao Estado do Amapá não foi concedido o contencioso administrativo para discussão dos valores de contribuições previdenciárias devidos pelo ente federativo.
    Ademais, asseverou-se que os créditos não seriam exigíveis, porquanto não houve inscrição em Dívida Ativa.
    Após oitiva da autoridade então impetrada, o juízo referido determinou a suspensão cautelar da retenção do FPE.
    A União manifestou interesse em ingressar nesse writ mandamental.
    Em 12.08.2016, o juízo indigitado declinou de sua competência em favor do Supremo Tribunal Federal, porquanto estaria instaurado conflito federativo, cujo processo e julgamento compete originariamente ao STF, nos termos do art. 102, I, “f”, da Constituição da República. Além disso, cassou a suspensão cautelar anteriormente concedida.
    Em 28.12.2016, os autos foram recebidos e autuados como ACOs e a mim distribuídos.
    Em análise da medida liminar, inicialmente sustentei, com fundamento no art. 102, “f”, da Constituição da República, a aplicabilidade da fungibilidade entre o mandado de segurança e a ação cível ordinária e, no mérito indeferi a medida pleiteada com esteio em dois argumentos: i) “a jurisprudência do STF é no sentido da possibilidade de retenção de cotas do FPE nos casos de inadimplência do ente federativo perante o Regime Geral de Previdência Social, à luz do art. 160, parágrafo único, da Constituição da República.”(eDOC 2, p.2) e ii) “a jurisprudência do STF entende pela desnecessidade de prévia constituição dos créditos tributários para o ato de retenção.” (eDOC 2, p. 3) 
    O Estado do Amapá, em emenda à inicial, reiterou os termos da ação, sustentando que a pretensão da União em bloquear o Fundo de Participação dos Estados - FPE fere o princípio do devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa e o princípio da legalidade (eDOC 6). 
    Em contestação, a União apontou, inicialmente, a necessidade de extinção do processo sem resolução de mérito em virtude da suspensão da exigibilidade dos débitos do Estado relacionados à presente ação em virtude do seu parcelamento. No mérito, busca demonstrar tratar-se de débito confessado espontaneamente pelo Estado do Amapá, sendo dispensado, em seu entendimento, a fase de contencioso administrativo.
    Alega, ainda, que “o bloqueio do FPE não pode ser confundido com a efetiva constrição, pois consiste em instrumento de coerção indireta autorizado pela própria Constituição Federal.” Nesse sentido, defende a possibilidade da utilização do referido bloqueio como meio coercitivo indireto. Cita, ainda, jurisprudência do STF que atestaria a constitucionalidade da retenção das cotas dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios, inclusive nos casos em que o crédito tributário ainda não foi constituído. 
    Em réplica à contestação, o Estado do Amapá indica que persiste o interesse processual na medida em que eventual não pagamento dos débitos parcelados resultaria na possibilidade de novo bloqueio de verbas. 
    Em alegações finais, as partes reiteraram os termos das manifestações anteriores.
    A Procuradoria-Geral da República ofertou parecer com a seguinte ementa (eDOC 28, p. 169):
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. TRIBUTÁRIO. ADMINISTRATIVO. COBRANÇA. TRIBUTOS. VIA ADMINISTRATIVA. PORTARIA RFB 1.265/2015. CONSTITUCIONALIDADE. CONFRONTO. JUDICIALIZAÇÃO. CPC. REGIME. PRECATÓRIO. 1. A cobrança administrativa de tributos, introduzida por portaria da Receita Federal do Brasil e acompanhada da sanção de retenção financeira de fundos constitucionais destinados ao devedor tributário, vale-se de mera reprodução de norma constitucional (art. 160-parágrafo único-1), que autoriza a compensação financeira entre entes federados. 
    - Parecer pelo indeferimento dos pedidos deduzidos pelo Estado do Amapá.”
    Convertidos os autos físicos em eletrônicos, vieram a mim conclusos para prolação de sentença. 
    É o relatório. Decido.
     De saída, reitero a competência deste Tribunal para o julgamento da presente controvérsia, tendo em conta que se trata de entendimento iterativo do STF reconhecer a divergência sobre a retenção de valores devidos por transferência, via FPE, como conflito federativo, logo com aptidão para causar lesão ao pacto federativo.
    Quanto ao mérito, tenho que é caso de ratificação das razões de decidir apresentadas na decisão interlocutória que apreciou a tutela provisória pleiteada. 
    Nesse sentido, afasto, desde logo, a pretensão da União no tocante à extinção do processo sem resolução de mérito em virtude da suspensão da exigibilidade dos débitos do Estado. Nos termos do que consignado pelo Estado do Amapá, entendo que eventual inadimplência quanto aos débitos parcelados resultaria na possibilidade de novo bloqueio de verbas, de modo que persiste o interesse no julgamento da ação. 
    Verifico que no curso da demanda, a parte Autora não demonstrou a ocorrência da alegada violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa e da legalidade (art. 5°, incisos II, LIV, LV da CF) nem tampouco buscou superar os precedentes da Corte que atestam a conformidade da cobrança administrativa de tributos feita pela União contra o Estado do Amapá com base na Portaria RFB 1.265/2015.
    A Constituição Federal, ao disciplinar a repartição das receitas tributárias, consigna o seguinte:
    “Art. 160 É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.
    Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos:
    I – ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias;
    II – ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, incisos II e III.”
    Desse modo, a ausência de recolhimento da contribuição previdenciária pelos Estados, Distrito Federal e Municípios autoriza a União, nos termos do art. 160, parágrafo único, I, da Constituição, a reter cotas do Fundo de Participação daqueles entes federados até que eles comprovem a quitação do débito mencionado. Reitero assim os termos da ementa do MS 24.269, de relatoria do Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 13.12.2002: 
    “CONSTITUCIONAL. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS: RETENÇÃO POR PARTE DA UNIÃO: LEGITIMIDADE: C.F., art. 160, parágrafo único , I. 
    I. - PASEP: sua constitucionalização pela CF/88, art. 239. Inconstitucionalidade da Lei 10.533/93, do Estado do Paraná, por meio da qual este desvinculou-se da referida contribuição do PASEP: ACO 471/PR, Relator o Ministro S. Sanches, Plenário, 11.4.2002.
    II. - Legitimidade da retenção, por parte da União, de crédito do Estado cota do Fundo de Participação dos Estados em razão de o Estado-membro não ter se manifestado no sentido do recolhimento das contribuições retidas enquanto perdurou a liminar deferida na ACO 471/PR. C.F., art. 160, parág.único, I.
    III. - Mandado de segurança indeferido.”
    No mesmo sentido, colho do parecer ofertado pela Procuradoria-Geral da República o seguinte (eDOC 28, p. 172-173):
    “O caso em análise diz respeito à cobrança administrativa de tributos feita pela União contra o Estado do Amapá nos termos da Portaria RFB 1.265/2015. 
    Esse normativo introduz procedimentos relativos à denominada cobrança administrativa especial no âmbito da Secretaria da Receita Federal, "com vistas a aprimorar os procedimentos de recuperação de créditos tributários e, consequentemente, promover o aumento e a sustentação da arrecadação dos tributos federais" (art. 1°). 
    Prevê a citada portaria que a aludida cobrança administrativa incidirá sobre créditos tributários, na condição de exigíveis, alçados a valores iguais ou superiores a dez milhões de reais, mas cabe à unidade da RFB a inclusão nesse procedimento de outros créditos tributários que não se enquadrem nos critérios já referidos. 
    Tendo em vista as inúmeras sanções enumeradas no art. 2°, percebe-se que, no inciso XVlI, há previsão de bloqueio do Fundo de Participação do Distrito Federal, do Estado ou do Município (redação dada pela Portaria RFB 1.653/2018), o que, por lógica, faz deduzir que o procedimento mostra-se também aplicável à cobrança de débitos dos entes da federação, permitindo a devida excussão patrimonial e a compensação daquilo que se encontra devido com o saldo do respectivo fundo de participação. 
    É de notar, ademais, que aludida portaria não se mostra contrária ao ordenamento jurídico, já que a própria Constituição, em seu art. 160-parágrafo único-I, não só permite nesses casos a retenção de valores devidos pelos entes federados credores como sequer limita os valores a serem compensados.” (Grifei)
    Ou seja, diferentemente do que aludido na exordial do mandado de segurança originário, a pretensão do delegado da Receita Federal em Macapá de – com base Portaria RFB 1.265/2015 – utilizar-se do bloqueio dos valores do FPE para buscar a satisfação dos créditos previdenciários que entende serem devidos pelo Estado, encontra guarita tanto no texto constitucional quanto no âmbito da jurisprudência desta Corte. 
    Do mesmo modo, não procede a alegação quanto à ausência de constituição definitiva dos créditos tributários que, à época da interposição do writ na origem, ainda não encontravam-se inscritos em dívida ativa. Nesse ponto, reitero que a jurisprudência do STF entende ser desnecessária a prévia constituição dos créditos para fins de retenção. 
    Confira-se com as seguintes ementas:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PARA O PASEP. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO PELO MUNICÍPIO. RETENÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS PELA UNIÃO. DESNECESSIDADE DE PRÉVIA CONSTITUIÇÃO DOS CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS. PRECEDENTES. 
    A ausência de recolhimento da contribuição para o Pasep por parte dos Municípios e do Distrito Federal autoriza a União, nos termos do art. 160, parágrafo único, I, da Constituição Federal, a reter cotas do Fundo de Participação devidas em favor dos referidos entes federados. 
    Nos termos da jurisprudência da Corte, a prévia constituição do crédito tributário não é requisito para proceder ao bloqueio dos repasses. 
    Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 406557 AgR, Relator Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe 05.11.14 
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PARA O PASEP. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO PELO MUNICÍPIO. RETENÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS PELA UNIÃO. POSSIBILIDADE. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CF. DESNECESSIDADE DE PRÉVIA CONSTITUIÇÃO DOS CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS. AGRAVO IMPROVIDO. 
    I - A ausência de recolhimento da contribuição para o PASEP pelos Estados, Distrito Federal e Municípios autoriza a União, nos termos do art. 160, parágrafo único, I, da Constituição, a reter cotas do Fundo de Participação daqueles entes federados até que eles comprovem a quitação do débito. Precedentes. 
    II - Desnecessidade de prévia constituição do crédito tributário da União como requisito para bloquear os repasses devidos aos Estados, Municípios e ao Distrito Federal, na forma do art. 160 da CF. Precedentes. 
    III - Agravo regimental improvido. (RE 589105 AgR, Relator Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe 07.12.11) 
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. RETENÇÃO DE COTAS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. DESNECESSIDADE DE PRÉVIA CONSTITUIÇÃO DOS CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (RE 389977 AgR, Relatora Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe 22.02.11)
    Ante o exposto, conheço desta ação cível originária a que se nega procedência, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF, ratificando a decisão tomada na medida liminar.
    Despesas processuais arcadas pela parte Vencida.
    Tendo em vista o disposto no §8º do art. 85 do CPC, condeno o Autor ao pagamento de R$ 500,00 (quinhentos reais) a título de honorários advocatícios sucumbenciais 
    Publique-se.
    Brasília, 26 de abril de 2021.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente