Tribunal: STF
Processo: SL 1434
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-05-14
Data de publicação: 2021-05-14

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. HABEAS CORPUS PREVENTIVO. DECISÃO DE ORIGEM QUE SUSPENDE DECRETO MUNICIPAL QUE IMPÔE RESTRIÇÕES TEMPORÁRIAS À LOCOMOÇÃO COM VISTAS AO COMBATE À PANDEMIA DA COVID-19. JURISPRUDÊNCIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ATO NORMATIVO EDITADO EM CONFORMIDADE COM AS COMPETÊNCIAS DO MUNICÍPIO. PREVISÃO NO ART. 3º DA LEI FEDERAL 13.979/2020. FUNDAMENTAÇÃO IDÔNEA DE CARÁTER TÉCNICO-CIENTÍFICO. RAZOABILIDADE. MEDIDA LIMINAR CONFIRMADA. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.
    Decisão: Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra decisão monocrática proferida por Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, nos autos do Habeas Corpus preventivo nº 2058949-51.2021.8.26.0000, que deferiu liminar para exonerar parcialmente o paciente do cumprimento das medidas restritivas constantes do Decreto nº 18.861, de 16 de março de 2021, do Prefeito de São José do Rio Preto/SP, adotadas como forma de combater a pandemia da Covid-19.
    Narra o Ministério Público autor que David Viana Tedeschi impetrou HC contra ato do Prefeito de São José do Rio Preto, com o objetivo de garantir seu direito à locomoção pelas vias públicas municipais a despeito das restrições previstas no mencionado decreto municipal, tendo obtido liminar favorável, ao fundamento de que referidas restrições seriam materialmente inconstitucionais e o Município não teria competência para estabelecê-las. Sustenta que referida decisão constitui grave lesão à ordem e à saúde públicas, pois se revela “em absoluto descompasso com a gravidade dos dados atuais e da fundamentação técnica que acompanhou o ato normativo”. Argumenta que a taxa global de ocupação de leitos de UTI no Estado de São Paulo e na região de São José do Rio Preto gira em torno de 92% e que o Município é o terceiro com mais pessoas infectadas pela Covid-19 no Estado. Defende vigerem na seara de tutela ao meio ambiente e à saúde pública os princípios da precaução e da prevenção, de modo que “existindo qualquer dúvida científica acerca da adoção da medida sanitária de distanciamento social a questão deve ser solucionada em favor da saúde da população”. 
    Aduz que o Município é competente para o estabelecimento de medidas restritivas, à luz da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, e que “a imposição de medidas mais severas de isolamento social, pelo Município de São José do Rio Preto, não viola a divisão constitucional de competência legislativa e o pacto federativo”. Argumenta que as severas medidas de isolamento social impostas pelo Município encontram previsão na Lei Federal n° 13.979, de 06 de fevereiro de 2020, que elencou uma série medidas a serem implementadas pelo Poder Público com vistas ao “enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019”, dentre as quais a determinação de isolamento, quarentena e restrição temporária de locomoção interestadual e intermunicipal, dentre outras, as quais “somente poderão ser determinadas com base em evidências científicas e em análises sobre as informações estratégicas em saúde e deverão ser limitadas no tempo e no espaço ao mínimo indispensável à promoção e à preservação da saúde pública”. 
    Reforça a existência de risco à saúde pública na manutenção da decisão impugnada, alegando que a mesma inibiria ações de polícia administrativa sanitária, teria potencial efeito multiplicador (dada a existência de diversos pedidos de extensão) e representaria “expressa sinalização acerca da possibilidade e do incentivo ao abrandamento do isolamento social, não só na região de São José do Rio Preto mas em todo o Estado, militando contra toda a estratégia governamental no enfrentamento do Covid-19, tomada de forma emergencial e excepcional em face do agravamento da situação nos últimos dias, em que o número de mortes e de pessoas infectadas tem batido recordes em todo o país, tornando o Brasil epicentro mundial da pandemia”. 
    Por estes fundamentos, requer “a suspensão da execução da liminar concedida no Habeas Corpus nº 2058949-51.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo”. 
    Em 23/03/2021, deferi a medida liminar, para suspender os efeitos da decisão liminar proferida nos nos autos do Habeas Corpus preventivo nº 2058949- 51.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, de modo a restabelecer a plena eficácia do Decreto nº 18.861, de 16 de março de 2021, do Prefeito de São José do Rio Preto/SP. 
    A parte interessada apresentou contrariedade ao pedido, argumentando, em síntese, que “o Decreto Municipal não encontra legitimidade na Lei Federal nº. 13.979/2020, mormente por tolher o pleno respeito à dignidade, aos direitos humanos e às liberdades fundamentais das pessoas, na medida em que obsta a livre locomoção no território no Município (obstando a circulação de pessoas que não sejam os trabalhadores descritos no decreto) conforme assegurado pelo Art. 5º, inciso XV da Constituição Federal”. (doc. 9).
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pela extinção do pedido de suspensão, em parecer que porta a seguinte ementa, in verbis:
    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. HABEAS CORPUS PREVENTIVO. EPIDEMIA DE COVID-19. DECRETO MUNICIPAL. MEDIDAS RESTRITIVAS E EMERGENCIAIS PARA CONTENÇÃO. RESTRIÇÕES TEMPORÁRIAS À LOCOMOÇÃO. DECURSO DO PRAZO PREVISTO. INTERESSE DE AGIR. PERDA SUPERVENIENTE. PARECER PELA EXTINÇÃO DO PEDIDO DE CONTRACAUTELA. 1. Há perda superveniente do interesse de agir no prosseguimento de pedido de suspensão de liminar pela ausência do binômio utilidade-necessidade quando esgotado o prazo e exauridos os efeitos do decreto municipal impugnado na origem. — Parecer pela extinção do pedido de suspensão sem resolução do mérito” (Doc. 15)
    Intimado, Ministério Público do Estado de São Paulo se manifestou pelo prosseguimento do feito (doc. 19).
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016). 
    In casu, a controvérsia em discussão deriva de ordem proferida em habeas corpus preventivo que determinou a não aplicação ao paciente de restrições à locomoção previstas em decreto expedido pelo Prefeito de São José do Rio Preto/SP. A decisão ora impugnada fundamentou-se essencialmente nos entendimentos de que o Município não teria competência para o estabelecimento da medida, por ser matéria que extrapolaria o conceito de “peculiar interesse”, além de ser materialmente inconstitucional. 
    Com efeito, na presente situação de pandemia da COVID-19, especialmente na tentativa de equacionar os inevitáveis conflitos federativos, sociais e econômicos existentes, a gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitadas a competência constitucional e a autonomia de cada ente da Federação. Esse entendimento foi explicitado pelo Plenário desta Suprema Corte no referendo da medida cautelar proferida na ADI 6.341 – ação proposta em face de dispositivos da Lei Federal 13.979/2020 -, ocasião em que restou consignado que os entes federativos possuem competência administrativa comum e legislativa concorrente para dispor sobre o funcionamento de serviços públicos e outras atividades econômicas no âmbito de suas atribuições, nos termos do art. 198, I, da Constituição Federal. 
    Sobre o tema, também deve ser destacada o que assentado na ADPF 672, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgada em 13/10/2020, em cuja ementa se assentou que:
     “Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990)”.
    Deveras, o Supremo Tribunal Federal tem seguido essa compreensão, forte no entendimento de que a competência da União para legislar sobre assuntos de interesse geral não afasta a incidência das normas estaduais e municipais expedidas com base na competência legislativa concorrente, devendo prevalecer aquelas de âmbito regional, quando o interesse sob questão for predominantemente de cunho local. Trata-se da jurisprudência já sedimentada neste Tribunal, no sentido de que, em matéria de competência federativa concorrente, deve-se respeitar a denominada predominância de interesse. 
    Tal como mencionado na liminar proferida nestes autos, verifico ser ser essa a hipótese em análise nestes autos, segundo os precedentes e lições aqui expostos. Isto porque o Prefeito de São José do Rio Preto/SP, nos limites de sua competência, estabeleceu medidas de restrição à locomoção, fundamentando-as na necessidade de redução da interação entre as pessoas como forma de diminuição da propagação da Covid-19 em âmbito municipal, haja vista o aumento dos números de casos e internações (preâmbulo do Decreto nº 18.861, de 16 de março de 2021, do Prefeito de São José do Rio Preto/SP). Por estes fundamentos, foram impostas medidas emergenciais, “de caráter temporário e excepcional, no âmbito da medida de quarentena”, no período de 17 a 31 de março de 2021, dentre as quais a vedação à circulação de pessoas nas vias públicas municipais, salvo hipóteses que elenca, a aglomeração de pessoas e a prática de “práticas esportivas e de condicionamento físico em espaços coletivos públicos ou privados”. É o que se depreende do art. 4º do mencionado Decreto, in verbis: 
    “Art.4º. As medidas emergenciais, instituídas por este decreto, consistem na vedação de: 
    I – circulação sem o uso de máscara de proteção facial com cobertura total do nariz e boca, excetuadas as crianças menores de 3 (três) anos e pessoas com deficiências; 
    II – circulação de pessoas que não sejam trabalhadores previstos nos serviços descritos neste decreto ou pessoas em busca de atendimento de saúde, devidamente justificado, inclusive em condomínios, clubes e áreas residenciais; 
    III – aglomeração, considerada mais de 3 (três) pessoas reunidas, sem o distanciamento mínimo de 1,5 m (um metro e meio) entre cada pessoa e/ou sem uso de máscaras, incluindo festas particulares em chácaras, condomínios, reuniões e eventos com qualquer finalidade; 
    IV – práticas esportivas e de condicionamento físico em espaços coletivos públicos ou privados; 
    V – utilização de equipamentos de uso coletivo, tais como, bancos, brinquedos de parques infantis, espaço kids, academias ao ar livre, piscinas e outras estruturas em espaços públicos e privados; 
    VI – transportes turísticos ou com finalidade recreativa e de lazer, tais como “trenzinhos e ônibus adaptados para lazer”; 
    VII – realização de cultos ou missas religiosas presenciais; 
    VIII – aulas, cursos e treinamentos presenciais; 
    IX – venda de produtos, distribuição de panfletos, entre outras abordagens que não respeitem o distanciamento mínimo entre pessoas, em áreas públicas ou privadas; 
    X – comércio, fornecimento e transporte de bebidas alcoólicas; 
    XI – fornecimento ou consumo de alimentos e bebidas nas dependências do estabelecimento; 
    XII – utilização de bebedouros com ingestão de água diretamente da torneira; 
    XIII – a visitação aos cemitérios públicos ou privados; 
    XIV – atendimento no sistema drive até as 23:59 h do dia 21 de março de 2021, sendo permitido nas atividades que estão autorizadas a funcionar no presente decreto, apenas a partir da 0:00 h do dia 22 de março de 2021 tão somente nos estabelecimentos que possuírem estrutura para a realização, observados os protocolos estabelecidos no Anexo V deste Decreto”. 
    Neste exercício de cognição não exauriente sobre matéria, verifico, inicialmente, que a imposição de restrições à locomoção é medida de combate à pandemia da Covid-19 prevista no rol exemplificativo do art. 3º da Lei Federal 13.979/2020 (inciso VI, alínea “b”), tendo a Municipalidade competência para o estabelecimento de tais medidas, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, acima mencionada. Ademais, em um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, próprio das medidas de contracautela, saliento que a medida restritiva em questão se revela dotada de razoabilidade, haja vista o cenário relatado de colapso do sistema de saúde e a existência de exceções à vedação à circulação, além da limitação temporal de sua vigência, de apenas poucos dias, a indicar a plena observância da disposição do §1º do art. 3º Lei Federal 13.979/2020.
    Destarte, tratando-se de ato normativo expedido no exercício de competência legítima do Município, conforme já reconhecido pelo Plenário desta Corte, e inexistindo desproporcionalidade ou irrazoabilidade em seu conteúdo, impõe-se o reconhecimento da plausibilidade da argumentação do Ministério Público autor, de modo a ser privilegiada a iniciativa local. Inegável, lado outro, que a decisão atacada representa potencial risco de violação à ordem público-administrativa, no âmbito do Município de São José do Rio Preto/SP e região, bem como à saúde pública, dada a real possibilidade que venha a desestruturar as medidas por ele adotadas como forma de fazer frente a essa epidemia, em seu território, contribuindo para o agravamento da sobrecarga verificada no sistema de saúde. 
    Assim, verifica-se a necessidade de acolhimento do pedido de suspensão formulado, completando-se a presença de todos os requisitos legais que ensejam o deferimento da presente medida de contracautelaa, até que ocorra o trânsito em julgado na ação principal (art. 15 da Lei nº 12.016/2009; art. 4º da Lei nº 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do STF).
    Ex posits, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, para suspender os efeitos da decisão liminar proferida nos nos autos do Habeas Corpus preventivo nº 2058949-51.2021.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, até o trânsito em julgado daquela ação. 
    Publique-se. Int.
    Brasília, 14 de maio de 2021.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente