Tribunal: STF
Processo: RE 1303889
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-01-27
Data de publicação: 2021-01-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DE CONTROLE ABSTRATO ESTADUAL. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO DE PRODUTIVIDADE FISCAL. TETO REMUNERATÓRIO. PAGAMENTO EXCEDENTE NOS MESES SEGUINTES. IMPOSSIBILIDADE. JULGADO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
Relatório
    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Espírito Santo:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. TETO FUNCIONALISMO PÚBLICO. ART. 37, XI, CF. BANCO DE PRODUTIVIDADE. PAGAMENTO EXCEDENTE NOS MESES SEGUINTES. INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 1. As normas cujas constitucionalidades ora se impugnam, instituíram e regulamentaram o pagamento da Gratificação de Produtividade Fiscal (GPF) aos agentes de fiscalização pública, coordenadores, gerentes e chefes de fiscalização do Município de Vila Velha. 2. O teto do funcionalismo público tem por objetivo limitar todas aquelas verbas cuja natureza represente contra prestação pelo serviço prestado àquelas pessoas previstas no art. 37, inciso XI, da CF, ou seja, que estejam diretamente ligadas ao exercício do cargo público, excepcionando, entretanto, somente aquelas cujo recebimento tenha por objetivo indenizar o servidor em razão de gastos realizados para o exercício da função ou em razão de supressão de direitos. 3. O STF tem firme entendimento no sentido de que, aqueles valores que excedam os limites fixados pelo teto do funcionalismo devem ser excluídos da folha de pagamento, sendo vedado ao servidor reclamar o pagamento do respectivo excesso nos meses subsequentes, sob pena de burlar a referida norma constitucional. 4. É flagrante a inconstitucionalidade apresentada, na medida em que, não obstante inicialmente limite o pagamento da Gratificação de Produtividade Fiscal à remuneração atribuída ao Chefe do Poder Executivo Municipal, permite o pagamento do valor excedente nos meses subsequentes. 5. Não se trata de mera remodelagem da forma de pagamento construído pelo Município de Vila Velha, mas verdadeira estratagema a fim de burlar a referida limitação e permitir remuneração acima do teto constitucional. 6. Pedidos julgados procedentes, a fim de declarar inconstitucionais os art. 48, da Lei Municipal n° 3.872/01, dos parágrafos 2º aos 5º, do art. 17, da Lei Municipal n° 5.645/15 e do art. 10, § 2º, da Lei Municipal n° 5.709/16, desde a sua suspensão cautelar, cujos valores contidos em Banco de Gratificação de Produtividade Fiscal ou o equivalente em pontos devem ser revertidos em favor da Fazenda Municipal ou extinta a respectiva pontuação e ou crédito, respectivamente, vedado o repasse a qualquer título aos servidores” (e-doc. 16).
    Os embargos de declaração opostos foram parcialmente acolhidos apenas “para corrigir erro material, devendo constar no acórdão embargado que o aludido julgamento deu-se por unanimidade de votos” (fl. 7, e-doc. 20). 
    2. A recorrente assevera ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XI do art. 37 da Constituição da República.
    Questiona “se a adoção de um sistema de banco de produtividade ou banco de pontos representa violação (burla indireta) ao teto remuneratório do art. 37, XI, da CF” (fls. 5-6, e-doc. 24).
    Alega que “a apuração do teto remuneratório não se dá eternamente. Ocorre in concreto e em períodos de tempo definidos na Carta Magna” (fl. 8, vol. 24).
    Argumenta que “nem todo valor que excede deve ser necessariamente extirpado. Tome-se como exemplo o hipotético servidor que tenha atingido remuneração do R$40.000,00 mas cujo teto é de R$20.000,00,00. 0 valor excedente aos R$20.000,00 não é extirpado do mundo jurídico mas, isto sim, fica congelado para efeitos futuros” (fl. 11, vol. 24).
    Ressalta que “o chamado abate-teto ou redutor, é um desconto temporário de valores; e não uma extinção de valores. À medida que o teto aumenta, vão-se validando os pagamentos na mesma proporção, sendo o desconto ou redução ou abate, proporcionalmente menores” (fl. 12, edoc-24).
    Alega que “a composição remuneratória in abstrato, ou seja, o nome dado à parcela remuneratória, não é relevante para fins do teto remuneratório. O que se ocupa com o limite remuneratório é tão somente, a adequação financeira aos limites de pagamento adstritos — neste caso — ao subsídio do prefeito municipal. E, mensalmente, não existe a menor violação de excedente pago” (fl. 14, e-dc. 24).
    Pede o provimento do presente recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente a “Ação de Inconstitucionalidade n° 0006037-54.2017.8.08.0000, pois o sistema de banco de pontos de produtividade tratado no art. 48, da Lei Municipal n° 3.872/01, dos §§ 2º ao 5°, do art. 17, da Lei Municipal n° 5.645/15 e do art. 10, § 2º, da Lei Municipal n° 5.709/16, NÃO VIOLA o art. 37, XI da CF” (fl. 18, e-doc. 24).
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    3. Razão jurídica não assiste à recorrente.
    4. No julgamento dos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário n. 376.440, Relator o Ministro Dias Toffoli, o Plenário deste Supremo Tribunal assentou que, em ação direta de inconstitucionalidade de competência originária de Tribunal de Justiça, o recurso extraordinário interposto pode ser decidido monocraticamente pelo Relator quando a questão constitucional objeto do recurso já tenha sido apreciada por este Supremo Tribunal em caso análogo, como ocorre na espécie. 
    Confira-se trecho do voto-vista do Ministro Teori Zavascki no Recurso Extraordinário n. 376.440:
    “A natureza objetiva de que se revestem esses recursos extraordinários acaba por atrair, no que couber, o regime decisório descrito nas Leis 9.868/99 e 9.882/99, que disciplinam o procedimento de julgamento das ações de fiscalização abstrata de constitucionalidade. E, segundo as normas constantes dos artigos 10, 11, 22, 23 e 28 da Lei 9.868/99 e 5º e 8º da Lei 9.882/99, somente o Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria absoluta, como previsto no art. 97 da Constituição, possui autoridade para declarar a inconstitucionalidade de leis e atos normativos federais, estaduais e municipais. 
    Assim, em princípio, não se mostra viável julgamentos monocráticos declarando a inconstitucionalidade de preceitos normativos. Todavia, conforme demonstrado na decisão agravada, em se tratando de ação direita de inconstitucionalidade de competência originária de Tribunal de Justiça, a jurisprudência do STF tem admitido que o correspondente recurso extraordinário pode ser decidido por decisão monocrática do Relator nas hipóteses em que a questão constitucional objeto do recurso já tenha sido apreciada pela Corte Suprema em caso semelhante. O procedimento se justifica pelas mesmas razões que sustentam a dispensa de reserva de plenário dada a hipóteses análogas pelo parágrafo único do art. 481 do CPC, invocável por analogia. Convém registrar que, em se tratando de decisão monocrática, a submissão a julgamento de plenário não fica excluída, podendo ser provocada mediante recurso interno - como ocorreu, aliás, no presente caso –, hipótese em que o princípio da reserva de plenário será concretizado em sua máxima extensão.
    Ante o exposto, considerando que, quanto ao mérito, a decisão agravada está amparada em pacífica jurisprudência do STF em casos análogos, acompanho o Ministro relator, conhecendo os embargos de declaração do Distrito Federal como agravo regimental e negando-lhe provimento” (RE n. 376.440-ED, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 14.11.2014).
    5. Na espécie vertente, o Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade do art. 48 da Lei municipal n. 3.872/2001, dos §§ 2º ao 5º do art. 17 da Lei municipal n. 5.645/2015 e do § 2º do art. 10 da Lei municipal n. 5.709/2016, nos quais se previa a possibilidade de pagamento de Gratificação de Produtividade Fiscal – GPF em meses subsequentes, quando o valor ultrapassar o teto remuneratório do funcionalismo público, com os seguintes fundamentos:
    “Conforme relatoriado, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Vila Velha, em face do art. 48, da Lei Municipal nº 3.872/01, dos parágrafos 2º ao 5º, do art. 17, da Lei Municipal nº 5.645/15 e do art. 10, § 2º, da Lei Municipal nº 5.709/16, que, em síntese, violam o teto remuneratório do funcionalismo público, disposto no inciso XI, do art. 37, e o princípio da eficiência administrativa, previsto expressamente no art. 37, caput, ambos da Constituição Federal. 
    As normas cujas constitucionalidades ora se impugnam, instituíram e regulamentaram o pagamento da Gratificação de Produtividade Fiscal (GPF) aos agentes de fiscalização pública, coordenadores, gerentes e chefes de fiscalização do Município de Vila Velha, conforme os dispositivos abaixo colacionados: (…)
    A norma da Constituição Federal, prevista no art. 37, XI, reproduzida no diploma Estadual em seu art. 32, que estipulou o teto remuneratório para o funcionalismo público, tem por objetivo fixar um teto mensal a ser recebidos pelos servidores públicos. 
    Nesse sentido, não obstante a Constituição Federal tenha fixado limite à remuneração do funcionalismo público, no qual incluiu as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, excepcionou apenas aquelas parcelas de caráter indenizatório, conforme previsto no art. 37, § 11º, vejamos: (…)
    Em outras palavras, o teto do funcionalismo público tem por objetivo limitar todas aquelas verbas cuja natureza represente contraprestação pelo serviço prestado àquelas pessoas previstas no art. 37, inciso XI, da CF, ou seja, que estejam diretamente ligadas ao exercício do cargo público, excepcionando, entretanto, somente aquelas cujo recebimento, de um modo geral, tenha por objetivo indenizar o servidor em razão de gastos realizados para o exercício da função ou em razão de supressão de direitos.
    Nesse passo, o STF tem firme entendimento no sentido de que, aqueles valores que excedam os limites fixados pelo teto do funcionalismo devem ser excluídos da folha de pagamento, sendo vedado ao servidor reclamar o pagamento do respectivo excesso nos meses subsequentes, sob pena de burlar a referida norma constitucional, vejamos: (…)
    Noutro giro, do exame das normas municipais em questão, é flagrante a inconstitucionalidade apresentada, na medida em que, não obstante inicialmente limite o pagamento da Gratificação de Produtividade Fiscal à remuneração atribuída ao Chefe do Poder Executivo Municipal, permite o pagamento do valor excedente nos meses subsequentes, conforme abaixo se confere: (…)
    Nesta senda, é firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que prêmios e gratificações de produtividade são vantagens diretamente relacionadas ao exercício de cargo público e, por isso, devem submeter-se ao teto remuneratório.
    Dessa maneira, tenho não se tratar de mera remodelagem da forma de pagamento construído pelo Município de Vila Velha, mas verdadeira estratagema a fim de burlar a referida limitação e permitir remuneração acima do teto constitucional. 
    Quanto à observância ao princípio da eficiência, como se o pagamento de gratificação de produtividade em afronta ao teto do funcionalismo público tivesse o condão de privilegiar referido princípio, peço a devida vênia para transcrever trecho de voto proferida pela e. Ministra Cármen Lúcia ao julgar RE 594.574, entendimento com o qual coaduno in verbis: (…)
    Por derradeiro, superado o exame da inconstitucionalidade das normas indicadas, passo à análise dos efeitos da presente de declaração de inconstitucionalidade, os quais entendo devem ser modulados, na forma do art. 27, da Lei nº 9.868/99, que assim dispõe: (…)
    Isto posto, tenho que presentes razões de segurança jurídica a legitimar a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, na medida em que a retroatividade total poderia impor, em última análise, a necessidade de devolução de quantias há muito recebidas com fundamento nas referidas normas. 
    Assim, em observância à segurança jurídica, a presente declaração de inconstitucionalidade deve ter seus efeitos modulados à suspensão cautelar, concedida às fls. 1.369/1.398, cujo acórdão foi disponibilizado no diário de Justiça em 27/04/2018. 
    Dessa maneira, a fim de extirpar qualquer dúvida e afastar a oposição de eventuais embargos de declaração ou medidas a fim de burlar o presente julgamento, em razão da declaração de inconstitucionalidade e da modulação de seus efeitos, os valores contidos em Banco de Gratificação de Produtividade Fiscal ou o equivalente em pontos devem ser revertidos em favor da Fazenda Municipal ou extinta a respectiva pontuação e ou crédito, respectivamente. 
    Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido e, por conseguinte, DECLARO A INCONSTITUCIONALIDADE do art. 48, da Lei Municipal nº 3.872/01, dos parágrafos 2º ao 5º, do art. 17, da Lei Municipal nº 5.645/15 e do art. 10, § 2º, da Lei Municipal nº 5.709/16, desde a sua suspensão cautelar, cujos valores contidos em Banco de Gratificação de Produtividade Fiscal ou o equivalente em pontos devem ser revertidos em favor da Fazenda Municipal ou extinta a respectiva pontuação e ou crédito, respectivamente, vedado o repasse a qualquer título aos servidores” (fls. 8-15, vol. 16).
    No Recurso Extraordinário n. 609.381, Tema 480, Relator o Ministro Teori Zavascki, o Plenário deste Supremo Tribunal firmou jurisprudência pela qual “o teto de retribuição estabelecido pela Emenda Constitucional 41/03 possui eficácia imediata, submetendo às referências de valor máximo nele discriminadas todas as verbas de natureza remuneratória percebidas pelos servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, ainda que adquiridas de acordo com regime legal anterior. A observância da norma de teto de retribuição representa verdadeira condição de legitimidade para o pagamento das remunerações no serviço público. Os valores que ultrapassam os limites pré-estabelecidos para cada nível federativo na Constituição Federal constituem excesso cujo pagamento não pode ser reclamado com amparo na garantia da irredutibilidade de vencimentos”. Esta a ementa do julgado:
    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. TETO DE RETRIBUIÇÃO. EMENDA CONSTITUCIONAL 41/03. EFICÁCIA IMEDIATA DOS LIMITES MÁXIMOS NELA FIXADOS. EXCESSOS. PERCEPÇÃO NÃO RESPALDADA PELA GARANTIA DA IRREDUTIBILIDADE. 1. O teto de retribuição estabelecido pela Emenda Constitucional 41/03 possui eficácia imediata, submetendo às referências de valor máximo nele discriminadas todas as verbas de natureza remuneratória percebidas pelos servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, ainda que adquiridas de acordo com regime legal anterior. 2. A observância da norma de teto de retribuição representa verdadeira condição de legitimidade para o pagamento das remunerações no serviço público. Os valores que ultrapassam os limites pré-estabelecidos para cada nível federativo na Constituição Federal constituem excesso cujo pagamento não pode ser reclamado com amparo na garantia da irredutibilidade de vencimentos. 3. A incidência da garantia constitucional da irredutibilidade exige a presença cumulativa de pelo menos dois requisitos: (a) que o padrão remuneratório nominal tenha sido obtido conforme o direito, e não de maneira ilícita, ainda que por equívoco da Administração Pública; e (b) que o padrão remuneratório nominal esteja compreendido dentro do limite máximo pré-definido pela Constituição Federal. O pagamento de remunerações superiores aos tetos de retribuição de cada um dos níveis federativos traduz exemplo de violação qualificada do texto constitucional. 4. Recurso extraordinário provido” (DJe 11.12.2014).
    Confiram-se também os seguintes julgados: 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. VERBAS RELATIVAS À BONIFICAÇÃO DE RESULTADOS. SUPERAÇÃO DO TETO REMUNERATÓRIO. INADMISSIBILIDADE. VERBA DE CARÁTER REMUNERATÓRIO. AFRONTA AO ART. 37, XI, CF/88. 1. É firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que prêmios e gratificações de produtividade são vantagens diretamente relacionadas ao exercício de cargo público e, por isso, devem submeter-se ao teto remuneratório. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC” (ARE n. 1.218.224AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 28.2.2020).
    “Agravo regimental nos embargos de divergência nos embargos de declaração no agravo regimental nos embargos de declaração no recurso extraordinário. Processual. Não atendimento dos requisitos de admissibilidade dos embargos de divergência. Jurisprudência firmada na Corte no sentido do acórdão embargado. Ausência de similitude fática e jurídica. Não cabimento dos embargos de divergência. Precedentes. 1. À luz do art. 332 do RISTF, não são cabíveis os embargos divergentes quando o posicionamento do Plenário ou de ambas as Turmas se encontrar firmado na mesma direção da decisão embargada. 2. O Supremo Tribunal Federal, no exame do RE nº 609.381/GO, Relator o Ministro Teori Zavascki, Tema nº 480, julgado sob a sistemática da repercussão geral, assentou que o teto de retribuição estabelecido pela Emenda Constitucional 41/03 possui eficácia imediata, submetendo às referências de valor máximo nele discriminadas todas as verbas de natureza remuneratória percebidas pelos servidores públicos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, ainda que adquiridas de acordo com regime legal anterior. 3. O julgado desencadeador dos embargos de divergência, no qual se negou provimento ao agravo regimental interposto, reafirmou a remansosa jurisprudência do Supremo Tribunal sobre a matéria. 4. A ausência de similitude fática e jurídica entre o acórdão embargado e o paradigma de divergência invocado obsta o seguimento do recurso de embargos de divergência. 5. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 2% (art. 1.021, § 4º, do CPC)” (RE n. 1.004.516-ED-AgR-ED-EDv-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 2.8.2018).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 41/2003. TETO REMUNERATÓRIO: INCIDÊNCIA SOBRE O PRÊMIO DE PRODUTIVIDADE ANUAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. Se antes da Emenda Constitucional n. 41/2003 o teto remuneratório incidia sobre o Prêmio de Produtividade, com mais razão deve ser incluído esse prêmio no redutor do teto remuneratório, previsto no inc. XI do art. 37 da Constituição da República, com a alteração da Emenda Constitucional n. 41/2003” (RE n. 594.574-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 26.6.2009).
    O julgado recorrido harmoniza-se com essa orientação jurisprudencial.
    6. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 
    Publique-se.
    Brasília, 27 de janeiro de 2021.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora