Tribunal: STF
Processo: ACO 3485
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-11-22
Data de publicação: 2021-11-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de pedido de tutela provisória incidental apresentado pelo Estado de Santa Catarina, em face da União, objetivando a suspensão do ato administrativo de aplicação das penalidades em razão do descumprimento, em 2018, do limite de gastos previsto no art. 4º da Lei Complementar 156/2016, e, por eventualidade, pede seja autorizada a adesão ao termo aditivo previsto na LC 178/2021 e no Decreto 10.819/2021 se, ao final, forem julgados improcedentes os pedidos ou no caso de eventual revogação da liminar. 



    O autor alega que seu interesse processual decorre da imputação de penalidades por suposto descumprimento dos limites de despesas do teto de gastos, as quais entende indevidas e inconstitucionais, requerendo, consequentemente, o reconhecimento da regularidade do Estado de Santa Catarina no cumprimento das condições do teto de gastos.



    Aduz, in verbis, que:



    “Neste sentido, muito embora tenha informado a União que ‘o Estado de Santa Catarina pode equacionar as penalidades decorrentes do descumprimento do teto de gastos previsto no art. 4° da LC n° 156/2016, medida que depende, todavia, da assinatura do termo aditivo previsto no novo art. 4°-A da LC n° 156/2016, inserido pela LC n° 178/2021’, é certo que tal equacionamento legal, como já exposto em petição anterior, não é de interesse autoral primacial, considerando a convicção jurídica-constitucional de que cumpriu, escorreitamente, os limites de despesas do teto de gastos. 



    Note-se, à guisa de esclarecimento, que o que a opção de aditivo da LC 178/2021, agora regulamentada pelo Decreto 10.819/2021, faz é possibilitar que o pagamento das penalidades se dê em maior número de prestações. Há, em realidade, uma diluição em parcelas dos valores bilionários a que foi penalizado o Estado de Santa Catarina. 



    Com efeito, os valores da penalidade de revogação da redução extraordinária da prestação mensal disposta no art. 3º da LC 156/2016 permanecem e serão convertidos ‘em recálculo com encargos de inadimplência dos valores não pagos à União em decorrência da redução extraordinária de que trata o art. 3º e imputação desse montante ao saldo devedor principal da dívida’, conforme art. 4º-A, II, ‘a’, da LC 156/2016, incluído pela LC 178/2021. 



    Como mesmo informado nos documentos da União, para adesão essa penalidade importa em um incremento da dívida em mais de R$ 1 bilhão de reais, ou, aproximadamente, quase R$ 2 milhões mensais. Certamente, qualquer Administração Pública que tenha responsabilidade fiscal deve buscar impedir, com os instrumentos legítimos e democráticos – como a presente ação de natureza constitucional-federativa –, que os cofres públicos sejam atingidos com uma despesa de tal jaez que se entende indevida. Como descrito em petição anterior do autor, o seu interesse processual emerge da aplicação de penalidades inconstitucionais pelo órgão federal que impõe um dano ao erário público catarinense de bilhões de reais”. (eDOC 74) 



    Em 9.4.2021, após a apresentação de informações preliminares pela União (eDOC 31), indeferi o pedido de tutela de urgência antecipatória, nos exatos termos formulados pelo Estado de Santa Catarina.



    Entretanto, presentes os requisitos legais, concedi tutela de urgência de natureza cautelar, nos termos do artigo 301 do CPC, in fine, suspendendo o presente feito até 1º de junho de 2021, para análise da realização do termo aditivo previsto no artigo 4º-A da Lei Complementar 156/2016, na seara administrativa.



    Além disso, foi determinado na decisão que: i) o Estado de Santa Catarina deveria, no prazo de até 15 dias, postular, administrativamente, a elaboração do termo aditivo previsto no artigo 4º-A da LC 156/2016, sob pena de extinção sem julgamento de mérito; além de que ii) a União deveria analisar e responder, até 1º.6.2021, acerca do andamento das negociações e do requerimento administrativo, informando nestes autos. (eDOC 37) 



    O Estado de Santa Catarina opôs embargos de declaração (eDOC 41), aduzindo que essa decisão seria obscura e omissa, porque teria tomado como parâmetro que as penalidades poderão ser substituídas ou convertidas, olvidando que, pela redação da alínea “a” do art. 4º-A da LC 178/2021, tal substituição se dará pelo “recálculo com encargos de inadimplência dos valores não pagos à União em decorrência da redução extraordinária de que trata o art. 3º e imputação desse montante ao saldo devedor principal da dívida", de modo que as penalidades irão continuar imputadas em eventual novo débito. 



    Após as contrarrazões apresentadas pela União (eDOC 45), pugnando pela manutenção do decisório, os embargos de declaração opostos foram rejeitados. (eDOC 47)



    Na sequência, a União apresentou manifestação (eDOC 55), informando que a pactuação do termo aditivo previsto no art. 4º-A da LC 156/2016 dependeria de regulamentação administrativa, que ainda não teria ocorrido à época, mas que o Estado não sofrerá prejuízos, tendo em vista a alteração da redação do art. 4º-C da Lei Complementar 156/2016, em decorrência da aprovação da Lei Complementar 181/2021, que estendeu, até 31 de dezembro de 2021, o prazo de suspensão das penalidades do art. 4º, §§ 1º e 2º. 



    Afirma, ainda, que o pedido de reconsideração da avaliação de descumprimento do teto de gastos pelo Estado de Santa Catarina ainda está pendente de resposta administrativa, conforme consta da Nota Técnica SEI 25179/2021/ME, de 28.5.2021. Ao fim, requer a extinção do processo, sem resolução de mérito, nos termos do inciso IV do art. 485 do Código de Processo Civil. 



    O Estado de Santa Catarina, por sua vez (eDOC 58), informa que postulou pela análise de realização de termo aditivo nos termos da LC 156/2016, com a redação dada pela LC 178/2021, conforme determinado na decisão de natureza cautelar.



    Explica que:



    “(…) o interesse processual do Estado de Santa Catarina não emerge da necessidade de regulamentação da lei para pactuação de novos termos aditivos. Emerge, dito interesse, da aplicação de penalidades inconstitucionais pelo órgão federal que impõe um dano ao erário público catarinense de bilhões de reais. (…) 



    (…) 



    O que pretende, portanto, o Estado autor, conforme pedido de mérito da exordial, é ‘que seja anulado o ato exarado pela Secretaria do Tesouro Nacional que impôs penalidades ao Estado de Santa Catarina em razão de suposto descumprimento do teto de gastos referente ao ano de 2018; determinando-se, ainda, que a União se abstenha de considerar, em relação aos exercícios de 2018 e 2019, para fins de cálculo do limite previsto no art. 4º da Lei Complementar nº 156/2016, a diferença positiva entre a variação anual das bases de cálculo das aplicações mínimas constitucionais em saúde, educação e precatórios e a variação do IPCA no mesmo período’. 



    Nesse sentido, uma vez reconhecida a nulidade da imposição das penalidades, não se fará necessário a adesão a quaisquer das opções de aditivos que foram disponibilizados na recente lei. A adesão a aditivo somente faz sentido aos Estados que tenham sofrido penalidades; e, o que o Estado de Santa Catarina discute na ação é justamente a juridicidade das penalidades aplicada a si, considerando o crescimento da receita experimentado no período e o consequente aumento dos valores necessários para cumprir os limites constitucionais mínimos em saúde, educação e precatórios. 



    (…) 



    Como já destacado nos autos, o transcurso do tempo e a necessidade de decisão favorável, mesmo havendo suspensão das penalidades, agora até o final do ano, é premente, a bem de uma eficiente organização, administração e responsabilidade fiscais e implemento, ou não, de diversas políticas públicas e o modo de as executar, a depender da disponibilidade do caixa do Tesouro, esvaziado, ou não, pelo pagamento de penalidades inconstitucionais. 



    Por fim, imperioso reassentar que a discussão ora judicializada não é relativa ao cumprimento dos percentuais mínimos constitucionais em saúde, educação e pagamento de precatórios. Estes foram cumpridos! Pelo contrário, a celeuma reside em que, uma vez cumpridos os percentuais obrigatórios, se maiores que a inflação, se poderia haver penalidade nesta atuação, já que não se tem controle sobre a aplicação obrigatória de recursos em tais áreas”. (eDOC 58)



    A União apresenta nova manifestação (eDOC 63), aduzindo haver violação por parte do ente catarinense a um dos corolários da boa-fé objetiva (venire contra factum proprium), em virtude da adoção de comportamento inesperado, pois, em um primeiro momento, anuíra com as exigências legais para fruir dos benefícios financeiros da LC 156/2016, ao passo que, no segundo momento, sustentou surpresa e apontou supostas contradições na forma de cumprimento dos limites legalmente estabelecidos. 



    Destaca ter havido ofensa ao princípio da pacta sunt servanda, pois o Estado de Santa Catarina assinou o aditivo contratual previsto na LC 156/2016, em 22.12.2017, optando expressamente pelos seguintes benefícios: (i) prazo adicional de até duzentos e quarenta meses para o pagamento das dívidas refinanciadas; e (ii) a redução extraordinária das prestações mensais nos anos de 2017 e 2018 (arts. 1º e 3º, ambos da LC 156/2016); sem olvidar que não haveria conflito entre as limitações do art. 4º da LC 156/2016 e o texto constitucional, nos termos do que foi decidido na ADI-MC 5807, de minha relatoria.



    Conclui que, a partir das informações prestadas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e do próprio contexto normativo inaugurado pela LC 178/2021, o ente federativo autoral não faz jus a qualquer espécie de “perdão” das penalidades impostas por descumprimento do teto de gastos (art. 4º da LC 156/2016, na sua redação original), mas sim a alternativas para sanar a violação contratual e ao texto da LC 156/2016, sendo ilegítima eventual anulação das penalidades que lhe foram aplicadas, por ausência de previsão na ordem jurídica.



    Intimada a se manifestar sobre a regulamentação do art. 4º-A da LC 156/2016, a União apresenta petição (eDOC 70), informando que não apenas o disposto no art. 4º-A da LC 156/2016, inserido pela LC 178/2021, mas toda a nova lei complementar foi regulamentada por meio da edição do Decreto 10.819/2021. 



    Assevera que, caso seja do interesse do ente autoral solucionar as penalidades legitimamente impostas pelo Ministério da Economia, em virtude do descumprimento do teto de gastos fixado na redação original do art. 4º da LC 156/2016, basta que proceda à adesão do aditivo disposto no art.4º-A da referida norma, seguindo os parâmetros fixados na LC 178/2021 e regulamentados pelo Decreto 10.819/2021, inclusive com a aprovação de lei autorizativa nesse sentido.



    Aponta o cálculo dos valores devidos pelo Estado-autor em razão do descumprimento do teto de gastos e ao final, pugna pela improcedência total dos pedidos autorais, nos termos do art. 487, I, do CPC.



    É o breve relatório. Decido.



1) Tutela provisória de urgência incidental



    O provimento jurisdicional de urgência encontra respaldo no art. 294 e seguintes do CPC, a seguir transcritos:



    “Art. 294. A tutela provisória pode fundamentar-se em urgência ou evidência.



    Parágrafo único. A tutela provisória de urgência, cautelar ou antecipada, pode ser concedida em caráter antecedente ou incidental.



     Art. 295. A tutela provisória requerida em caráter incidental independe do pagamento de custas.



    Art. 296. A tutela provisória conserva sua eficácia na pendência do processo, mas pode, a qualquer tempo, ser revogada ou modificada.



    Parágrafo único. Salvo decisão judicial em contrário, a tutela provisória conservará a eficácia durante o período de suspensão do processo.



    Art. 297. O juiz poderá determinar as medidas que considerar adequadas para efetivação da tutela provisória.



    Parágrafo único. A efetivação da tutela provisória observará as normas referentes ao cumprimento provisório da sentença, no que couber.



     Art. 298. Na decisão que conceder, negar, modificar ou revogar a tutela provisória, o juiz motivará seu convencimento de modo claro e preciso.



     Art. 299. A tutela provisória será requerida ao juízo da causa e, quando antecedente, ao juízo competente para conhecer do pedido principal.



    Parágrafo único. Ressalvada disposição especial, na ação de competência originária de tribunal e nos recursos a tutela provisória será requerida ao órgão jurisdicional competente para apreciar o mérito.



    Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”. (grifo nosso) 



    É necessário, portanto, que esteja comprovada a verossimilhança das alegações, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.



    No caso dos autos, o Estado-autor questiona o ato exarado pela Secretaria do Tesouro Nacional, segundo o qual teria descumprido a limitação do crescimento das despesas primárias correntes estabelecido no art. 4º da Lei Complementar 156/2016.



    Seu objetivo é a suspensão desse ato administrativo, praticado por órgão da União, que impôs as penalidades previstas no art. 4º, §§ 1º e 2º, ao Estado, em razão desse descumprimento, em 2018, conforme informado no Ofício Circular SEI 1185/2019/ME (eDOC 2).



    1.1) Breves considerações sobre a Emenda Constitucional 95/2016 , a Lei Complementar 156/2016 e o contrato firmado pelas partes



    Por meio da Emenda Constitucional 95/2016, foi instituído o Novo Regime Fiscal no âmbito do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União, que vigorará por vinte exercícios financeiros.



    Além da referida emenda constitucional, em 29.12.2016, foi publicada a Lei Complementar 156/2016, editada com vistas a amenizar a grave crise fiscal que afetou os Estados a partir de 2015, autorizando a União a celebrar termo aditivo aos contratos celebrados com base na Lei 9.496/1997 e na Medida Provisória 2.192-70/2001, conferindo o prazo adicional de até 240 (duzentos e quarenta) meses para o pagamento das dívidas refinanciadas e a redução extraordinária da prestação mensal das dívidas. Vide:



    “Art. 1º. A União poderá adotar, nos contratos de refinanciamento de dívidas celebrados com os Estados e o Distrito Federal com base na Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, e nos contratos de abertura de crédito firmados com os Estados ao amparo da Medida Provisória nº 2.192-70, de 24 de agosto de 2001, mediante celebração de termo aditivo, o prazo adicional de até duzentos e quarenta meses para o pagamento das dívidas refinanciadas.



    § 1º. O aditamento previsto no caput deste artigo está condicionado à celebração do aditivo contratual de que trata o art. 4º da Lei Complementar n° 148, de 25 de novembro de 2014.



    § 2º. O novo prazo para pagamento será de até trezentos e sessenta meses, conforme efetivamente definido em cada um dos contratos vigentes, acrescido do prazo de que trata o caput deste artigo, contado a partir da data de celebração do instrumento contratual original e, caso o ente federado tenha firmado um instrumento relativo à Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, e outro relativo à Medida Provisória nº 2.192-70, de 24 de agosto de 2001, será contado a partir da data em que tiver sido celebrado o primeiro dos dois contratos.



    (…)



    Art. 2º. Ficam dispensados os requisitos legais para contratação de operação de crédito e para concessão de garantia, exigidos nos arts. 32 e 40 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, nas renegociações dos contratos de empréstimos e financiamentos celebrados até 31 de dezembro de 2015 entre as instituições públicas federais e os Estados e o Distrito Federal, com recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES.



    Parágrafo único. Para aplicação do disposto neste artigo, as renegociações deverão ser firmadas em até trezentos e sessenta dias contados da publicação desta Lei Complementar.



    Art. 3º. Fica a União autorizada a conceder redução extraordinária da prestação mensal das dívidas referidas no art. 1º mediante a celebração de aditivo contratual”. (grifo nosso)



    Em contrapartida ao alívio financeiro proporcionado aos Estados e ao Distrito Federal, foi estabelecida uma limitação ao crescimento anual das despesas primárias correntes dos mencionados entes à variação da inflação medida pelo IPCA, nos dois exercícios financeiros subsequentes à celebração do acordo. Excetuava-se da referida limitação, tão somente, as transferências constitucionais aos municípios e o Pasep.



    Os §§ 1º e 2º do art. 4º da referida lei complementar estabelecem que, caso não sejam cumpridas as limitações dessas despesas, ocorrerá a revogação do prazo adicional de que trata o art. 1º, com o afastamento dos seus efeitos financeiros, devendo haver a restituição dos valores decorrentes do diferimento do prazo adicional pelo ente. Vide:



    “Art. 4º. Para celebração, lastreada no Acordo Federativo celebrado entre a União e os entes federados em 20 de junho de 2016, dos termos aditivos de que tratam os arts. 1º e 3º desta Lei Complementar, tendo em vista o que dispõe o art. 169 da Constituição Federal, respeitadas a autonomia e a competência dos entes federados, fica estabelecida a limitação, aplicável nos dois exercícios subsequentes à assinatura do termo aditivo, do crescimento anual das despesas primárias correntes, exceto transferências constitucionais a Municípios e Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PASEP, à variação da inflação, aferida anualmente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA ou por outro que venha a substituí-lo, a ser observada pelos Estados e pelo Distrito Federal, cabendo-lhes adotar as necessárias providências para implementar as contrapartidas de curto prazo constantes do Acordo acima referido.



    § 1º. O não cumprimento da medida de que trata o caput implicará a revogação do prazo adicional de que trata o art. 1º e da redução de que trata o art. 3º.



    § 2º. Revogado o prazo adicional, ficam afastados seus efeitos financeiros, devendo o Estado ou o Distrito Federal restituir à União os valores diferidos por força do prazo adicional nas prestações subsequentes à proporção de um doze avos por mês, aplicados os encargos contratuais de adimplência”. (grifo nosso)



    Assim, para a celebração do acordo federativo entre a União e os Estados, o art. 4º da LC 156/2016 estabeleceu uma limitação ao crescimento anual das despesas primárias correntes à variação da inflação, medida pelo IPCA. Descumprida essa exigência haverá: i) a revogação do prazo adicional de pagamento, ii) o afastamento dos efeitos financeiros e iii) a restituição à União dos valores então diferidos. 



    Em poucas palavras, as despesas primárias são as despesas não financeiras, que não englobam pagamentos de juros da dívida pública. Despesas correntes, por sua vez, são as destinadas à manutenção (custeio) das atividades da Administração Pública, as quais não concorrem para a ampliação dos serviços ou expansão de atividades da Administração nem contribuem para a formação de capital. 



     O limite dos gastos corresponde ao valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice de Preços ao Consumidor Aplicado - IPCA (e assim sucessivamente). Esse índice é o mesmo adotado pela EC 95/2016, que também estabeleceu um limite ao teto de gastos para a União. 



    Assim, o teto de gastos criado em 2016 é um limite estipulado pelo legislador constituinte para as despesas anuais, como forma de controlar o aumento da dívida pública, calculado com base nos gastos do ano anterior, corrigidos pela inflação. 



    Desse limite, como visto acima, excluem-se para os Estados apenas as transferências constitucionais aos Municípios, bem como o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep). 



    Em relação à União, as exceções são mais amplas, excluindo-se da base de cálculo dos limites estabelecidos pela EC 95/2016 no art. 107 do ADCT, o seguinte:



    "Art. 107. Ficam estabelecidos, para cada exercício, limites individualizados para as despesas primárias:



    I - do Poder Executivo;



    (…)



    § 6º. Não se incluem na base de cálculo e nos limites estabelecidos neste artigo:



    I - transferências constitucionais estabelecidas no § 1º do art. 20, no inciso III do parágrafo único do art. 146, no § 5º do art. 153, no art. 157, nos incisos I e II do art. 158, no art. 159 e no § 6º do art. 212, as despesas referentes ao inciso XIV do caput do art. 21, todos da Constituição Federal, e as complementações de que tratam os incisos V e VII do caput do art. 60, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;



    II - créditos extraordinários a que se refere o § 3º do art. 167 da Constituição Federal;



    III - despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização de eleições; e



    IV - despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes”. (grifo nosso)



    Assim, a EC 95/2016 também estabeleceu um teto de gastos para a União, no entanto, a limitação constante do art. 4º da LC 156/2016 incide sobre um parâmetro mais restrito, qual seja, as despesas primárias correntes, enquanto que as do “Novo Regime Fiscal” engloba todas as despesas primárias (art. 107, caput, do ADCT). 



    Esse novo regime fiscal que estabeleceu um “teto de gastos” governamental, causou alvoroço entre juristas e economistas, havendo aqueles chamados de “ortodoxos”, que defenderam o teto de gastos, e outro grupo de economistas, considerados “heterodoxos”, que defenderam a extinção desse regime. 



    O professor Fernando de Holanda Barbosa da FGV/EPGE (Escola Brasileira de Economia e Finanças), em artigo publicado no jornal Valor Econômico em 14.9.2020, explica que:



    “A Emenda do Teto foi baseada no fato de que algumas rubricas dos gastos do governo têm crescido mais rapidamente do que a economia. Esse fenômeno observa-se, também, nos Estados Unidos. Greenspan e Wooldridge, no livro que escreveram sobre a história do capitalismo nos Estados Unidos, afirmam que as despesas com benefícios sociais cresceram tanto nos governos republicanos como nos governos democratas, e, surpreendente para os autores, cresceu mais com presidentes republicanos (10,7% ao ano) do que com presidentes democratas (7,3% ao ano) (Greenspan, Alan e Adrian Wooldridge (2018). Capitalism in America An Economic History of the United States. Nova York: Penguin Books, p.405-406). 



    No Brasil, a participação dos gastos com previdência e assistência social já ultrapassa 15% do PIB. Todavia, a carga tributária não tem aumentado e está próxima de 34% do PIB. Os dados do Observatório de Política Fiscal do IBRE, da Fundação Getúlio Vargas, mostram que as despesas primárias do governo tiveram uma tendência de crescimento desde a década de 90 e atingiram 19,6% do PIB potencial em 2019. 



    Não resta dúvida que o crescimento dos gastos primários é um problema que a sociedade brasileira terá de resolver nessa gigantesca crise fiscal que afeta a União e os Estados. O principal argumento dos que defendem o teto é de que o mesmo seria a âncora fiscal que impediria a dominância fiscal e reduziria o risco do governo e, portanto, a taxa de juros. Ao pé da letra os gastos do governo não afetam a taxa de juros numa economia aberta. Todavia, o teto desempenharia a função de sinalização de uma política fiscal de sustentabilidade da dívida pública. 



    Os economistas que defendem a extinção da Emenda Constitucional 95 acreditam que a recuperação da economia depende do investimento público e que, numa sociedade tão injusta como a nossa, não tem sentido cortar gastos em educação e saúde. Alegam que o crescimento da dívida pública é um fenômeno mundial e que nesse barco cabe mais um passageiro. Esse argumento ignora o fato de que o referido passageiro não tem um passado que inspire confiança no crédito pois a taxa de juros do governo embute um prêmio de risco”. (BARBOSA, Fernando de Holanda. Teto de gastos ou piso do superávit primário. Disponível em: https://epge.fgv.br/files/default/teto-de-gastos-ou-piso-do-superavit-primario_valor_economico.pdf. Acesso em: 9.11.2021)



    Não por outro motivo, a inconstitucionalidade do art. 4º da LC 156/2016 foi questionada pelo Estado da Bahia na ADI 5.807, de minha relatoria, na qual foi pleiteada que fosse conferida interpretação conforme ao referido dispositivo, de modo que, além das exceções legalmente previstas, fossem reconhecidas outras, diretamente advindas do sistema constitucional, quais sejam, aquelas despesas que, por decorrerem de imperativos constitucionais, não poderiam se sujeitar a tal contingenciamento estabelecido por uma lei ordinária, caso houvesse um aumento da receita pública, preservando-se, assim, a vigência e a validade do ato normativo impugnado. 



    Em juízo de cognição sumária, em 11.12.2017, indeferi o pedido de liminar, pois, naquele contexto (antes do surgimento da pandemia e do advento da LC 178/2021), considerei essencial a limitação das despesas primárias para o ajuste estrutural das contas dos Estados, necessário para evitar novos quadros de desequilíbrio fiscal. Caso contrário, o alívio financeiro proporcionado pelos benefícios da Lei Complementar 156/2016 teria efeitos meramente temporários nas finanças dos entes federados.



    Além disso, àquela época, havia expectativa de que, nos exercícios financeiros subsequentes do Estado da Bahia (requerente da ADI), o IPCA fosse superior ao crescimento da receita prevista na própria Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2018, de modo que eventual aumento de despesas mínimas, segundo as previsões efetuadas, não seria superior ao IPCA. 



    No entanto, com o advento da pandemia do Sars-CoV-2 (coronavírus), o teto de gastos voltou a ser tema de grande debate entre juristas e economistas no federalismo brasileiro.



    Isso porque a crise sanitária global trouxe um aumento de gastos públicos na área social, tendo em vista as consequências devastadoras do vírus para a sociedade, como a perda de vidas e postos de trabalho. 



    Em obra doutrinária coordenada por mim, pelo Prof. José Roberto Afonso e por Hadassah Laís Santana (Governance 4.0 para Covid-19 no Brasil. Propostas para Gestão Pública e para Políticas Sociais e Econômicas, no prelo), tivemos a oportunidade de registrar, no capítulo introdutório, em coautoria, o seguinte:



    “Vivemos um dos maiores desafios dos últimos cem anos (certamente o maior das últimas quatro gerações), em se tratando de medidas sanitárias, epidemiológicas, econômicas e sociais.



    As consequências que já sabemos (milhares de mortes, desemprego de milhões de pessoas, fechamento de milhares de empresas, diminuição da remuneração de praticamente todo o Segundo e Terceiro setores, estagnação econômica, entre outros) e as ainda incertas (em sua extensão tamanho da recessão e o momento da retomada do crescimento econômico, retorno dos empregos e do padrão remuneratório perdidos etc.) perdurarão algumas delas por mais de um ano, necessitando de uma resposta estatal à altura do problema que estamos enfrentando.



    Temos assistido a medidas contraditórias, descoordenadas e investimentos públicos ineficazes no combate à pandemia (vide a espiral de casos confirmados e a escalada de dezenas de milhares de mortes lastimáveis), seja pela sobreposição de atos governamentais dúbios, seja pela gritante disparidade de preços dos mesmos produtos nas unidades federativas, incluindo a necessidade de auxílio financeiro aos entes subnacionais que perderam receitas com a crise que assola o país.



    É induvidoso que o Congresso Nacional tem atuado de maneira célere, aprovando, desde a descoberta da circulação do vírus em nosso território, a cada mês, uma importante medida legislativa, v. g., a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020 (que instituiu medidas sanitárias para enfrentamento da emergência de saúde pública), o Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020 (declaração do estado de calamidade pública, para os fins do art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal), a Lei nº 13.982, de 2 de abril de 2020 (auxílio financeiro de R$ 600,00 a pessoas que preencham os requisitos legais), a Emenda Constitucional nº 106, de 7 de maio de 2020 (instituição de regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações) e a Lei Complementar nº 173, de 27 de maio de 2020 (Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus), mas é necessário se pensar em um projeto de coordenação unificada, de alcance nacional, com execução descentralizada e de média duração para fazer frente à esse cenário de guerra à Covid-19 (Sars-CoV-2).



    (...)



    A quadra atual exige grandeza, altivez e espírito público de todos aqueles que representam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, em todas as suas esferas de poder.



    (...)



    É chegada a hora de, deixando as divergências de lado, promovermos uma verdadeira união nacional e paritária entre todos as unidades federativas, em torno do tema comum: o combate à pandemia, construindo-se consensos mínimos em medidas administrativas, financeiras e operacionais necessárias para fazer frente à calamidade sanitária, fiscal, orçamentária e econômica decorrente daquela.



    Enfrentar a pandemia é um desafio nacional que requer, por óbvio, resposta de mesma envergadura”. (MENDES, Gilmar Ferreira; AFONSO, José Roberto; e SANTANA, Hadassah Laís. Org. In Governance 4.0 para Covid-19 no Brasil. Propostas para Gestão Pública e Para Políticas Sociais e Econômicas. São Paulo: Almedina, 2020, p. 27/82, grifo nosso)



    Nesse contexto, a Lei 13.982/2020, que determinou o pagamento de um auxílio emergencial aos trabalhadores, su