Tribunal: STF
Processo: STP 768
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2021-06-25
Data de publicação: 2021-06-25

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA.
FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO DE ALTO CUSTO. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCA DEFERIDA EM RELAÇÃO AO MUNICÍPIO E AO ESTADO. DECISÃO QUE AFASTA A INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO E A REMESSA DO FEITO À JUSTIÇA FEDERAL. SUPOSTA OFENSA AO QUE DECIDO NO RE 855.178 - TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM ECONÔMICA. OCORRÊNCIA. ELEVADO VALOR DA PRESTAÇÃO. JUÍZO DE PRIMEIRA INSTÂNCIA QUE OBSERVOU A JURISPRUDÊNCIA VINCULANTE DESTA CORTE SOBRE A MATÉRIA. MEDIDA LIMINAR CONFIRMADA. MANUTENÇÃO DA OBRIGAÇÃO DO MUNICÍPIO E DO ESTADO PARA O FORNECIMENTO DO MEDICAMENTO ATÉ ULTERIOR DECISÃO DO JUÍZO FEDERAL COMPETENTE. PEDIDO DE SUSPENSÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória, ajuizado pelo Município de Belo Horizonte, contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, nos autos do Agravo de Instrumento nº 1.0000.20.458246-4/001, que, revendo posicionamento do Juízo de origem, suspendeu decisão que havia determinado o ingresso da União no processo em que se discute o fornecimento do medicamento PIRFENIDONA, para o tratamento de fibrose pulmonar idiopática (CID J 84.1).
    Narra o ente público autor que foi ajuizada na origem ação de obrigação de fazer com o intuito de obter condenação do Estado de Minas Gerais e do Município de Belo Horizonte ao fornecimento do referido medicamento. Informa que, após deferida a tutela provisória, diante da superveniente da publicação do precedente vinculante firmado no ED no RE 855.178 (Tema 793), o Juízo de primeiro grau determinou a inclusão da União no polo passivo e a remessa do feito para a Justiça Federal. Posteriormente, em face dessa decisão a parte autora interpôs agravo de instrumento pleiteando a não inclusão da União no polo passivo, o que foi deferido pela 5ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais.
    Argumenta que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada origina grave lesão à ordem e à economia públicas, pois “acarreta desorganização administrativa e financeira no âmbito do Município ao lhe impor o fornecimento de medicamento de alto custo para tratamento de doença de alta complexidade que não foi padronizada no SUS por expressa opção da União”, consoante decisão do Ministério da Saúde, fundada no Relatório da CONITEC nº. 420/2018 e veiculada por meio da Portaria nº 88, de 24 de dezembro de 2018. Defende que deve ser aplicada ao caso a tese firmada no RE 657.718 (Tema 500 da sistemática da repercussão geral), no sentido de que as ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Isso porque no referido precedente, específico e vinculante, o Supremo Tribunal Federal reconhece a necessidade de a União integrar o polo passivo em se tratando de medicamento ou tratamento não incluídos na política pública (não padronizados), uma vez que o Ministério da Saúde é quem detém competência para incorporação, exclusão ou alterações de medicamentos e insumos.
    Aduz que a necessária composição no polo passivo pela União extrai-se também da leitura do inteiro teor do acórdão do Tema 793 da Repercussão Geral (paradigma ED no RE 855.178) no qual, consoante parte dispositiva do voto do Min. Edson Fachin, restou reafirmada a solidariedade da União, Estados e Municípios para o cumprimento de prestações de saúde e foi atribuído o poder/dever à autoridade judicial para direcionar seu cumprimento observando a seguinte diretriz. Pleiteia, portanto, o declínio do feito para a Justiça Federal, na forma do artigo 109, I, da Constituição Federal, apontando decisões monocráticas proferidas pelos Ministros desta Suprema Corte que teriam determinado a necessária inclusão da União nas ações que versem sobre medicamentos não integrantes das políticas públicas de saúde do SUS (ARE 128493; ARE 1285333; RE 1303165; ARE 1298325; STP 694; RE 1307921, e ARE 1301670).
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da execução do acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais nos autos do agravo de instrumento nº 1.0000.20.458246-4/001, até o trânsito em julgado da ação originária.
    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento da medida de contracautela, em parecer que porta a seguinte ementa, in verbis:
    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO DE ALTO CUSTO. DOENÇA GRAVE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. DESCENTRALIZAÇÃO E HIERARQUIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE. TESE FIRMADA NO JULGAMENTO DO RE 855.178/SE-ED (TEMA 793). COMPLEXIDADE DO TRATAMENTO. ALTO CUSTO DO MEDICAMENTO. MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO FINANCEIRO ENTRE AS ESFERAS DE GESTÃO DO SUS. SUPREMACIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS À VIDA E À SAÚDE. DEFERIMENTO DA CONTRACAUTELA. 1. A responsabilidade pela prestação de serviços à saúde é solidária entre todos os entes da federação, mas há de obedecer aos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização das ações e serviços de saúde, de forma a manter o equilíbrio financeiro entre as esferas de gestão do SUS, a própria manutenção do sistema e a harmonia das contas públicas. 2. É necessário ponderar, caso a caso, questões estruturais (orçamentárias e de competência) que, não resolvidas, dificultam a concretização do direito que se quer preservar; mas, em nenhum caso se pode olvidar da irreversibilidade e supremacia dos direitos fundamentais previstos no art. 5º da Constituição Federal, dentre os quais se destacam os direitos à vida e à saúde. — Parecer pelo deferimento parcial do pedido de contracautela, confirmando-se a liminar deferida.”
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, as quais se revelam como conceitos jurídicos indeterminados e se diferenciam dos argumentos que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais. Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis: 
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento.
    1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência.
    2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal.
    3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais que suspendeu decisão de primeira instância que determinava o chamamento ao processo da União e a consequente remessa do feito à Justiça Federal, afastando, por conseguinte, a possibilidade de direcionamento da obrigação de fornecimento de medicamento de alto custo à União Federal. Haja vista ter sido a decisão impugnada proferida por Tribunal e considerada a natureza da controvérsia da causa de origem, relativa à repartição de competências constitucionais, verifico o cabimento do presente incidente perante este Supremo Tribunal Federal.
    No mérito, pontuo que a jurisprudência desta Corte, reafirmada no julgamento do RE 855.178 - Tema 793 da repercussão geral, é no sentido da existência de responsabilidade solidária entre os entes federativos para as causas em que se postula a concessão judicial de medicamentos, eis que se trata de competência atribuída comumente a todos eles pela Constituição da República de 1988. Nada obstante, naquela oportunidade, o Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou igualmente o dever de as autoridades judiciais direcionarem o cumprimento das decisões para fornecimento de prestações de saúde aos entes competentes de acordo com as regras de organização do Sistema Único de Saúde. Com efeito, na ocasião, restou fixada a seguinte tese:
    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro” (RE 855.178-ED, Tribunal Pleno redator para o acórdão o Min. Edson Fachin, julgamento em 23/5/2019).
    Referida necessidade de direcionamento da execução da prestação de saúde à luz da repartição de competência advém da imperativa necessidade de racionalização administrativa e financeira do sistema, no afã de perquirir maior eficiência na aplicação dos recursos, como se depreende dos seguintes excertos do voto do Ministro Edson Fachin, redator para o acórdão, no RE 855.178-ED:
    “(...) A compreensão de que qualquer cidadão pode demandar qualquer pessoa política, independentemente do que prevê a lei e as pactuações no âmbito do SUS sobre a respectiva atribuição, aliada ao fato de não se admitir o chamamento (do ente correto) aos processo, tende a acarretar a falência do SUS em médio ou longo prazo. (…)
    Disso facilmente também se conclui que, ao adotar o entendimento da solidariedade irrestrita ACABA-SE COM O PODER DO GESTOR DE PLANEJAR E DE EXECUTAR AS POLÍTICAS PÚBLICAS QUE LHE É LEGALMENTE ATRIBUIDA. (…)
    De todo o exposto, é possível concluir que, em minha óptica, a solidariedade tal como interpretada - irrestritamente (ou seja: conferindo poder ilimitado de escolha ao cidadão e impossibilitando a adequada discussão e defesa por parte do ente político legalmente responsável; a) tem aprofundado as desigualdades sociais e não as diminuído; b) tem piorado a prestação da saúde mais básica: retirado recursos inclusive de medidas preventivas, como do saneamento básico e da vacinação infantil, da atenção à saúde dos idosos; c) tem desestruturado o sistema de saúde e orçamentário dos entes políticos; d) tem aumentado exponencialmente gastos sem a correlata melhora na prestação de saúde; e ainda: e) tem retirado do campo próprio do Legislativo, ao desrespeitar as normas legais de regência e do Executivo, ao retirar-lhe a escolha e a gestão os poderes de planejar, executar e gerir políticas públicas atribuições constitucionalmente definidas.
    Em face desse quadro, visualizo, por meio do aprimoramento da jurisprudência quanto à solidariedade, a possibilidade de dar um passo à frente para racionalizar o sistema do SUS, conferir-lhe eficiência, incluindo a economia (com menos recursos, obter melhores resultados). (…).
    Neste caso, ou seja: quando se trata de pedido de dispensa de medicamento ou de tratamento padronizado na rede pública sem dúvida está-se diante de demanda cujo polo passivo e consequente competência são regulados por lei ou outra norma; e disso não deve se desviar o autor na propositura da ação até para que seu pedido, se deferido, seja prestado de forma mais célere e mais eficaz.
    É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material.(...)”.
    À luz das premissas assentadas neste julgamento, verifico que o custo da prestação de saúde, no caso sub examine, é sobremaneira elevado, de modo que, entre os entes federativos igualmente responsáveis pelo seu fornecimento, é a União aquele que tem mais condições financeiras de fornecer a prestação sem prejuízo relevante ao atendimento de outras necessidades sociais. Ciente desta circunstância é que o Juízo de Primeira Instância, sem afastar a responsabilidade do Município autor e do Estado de Minas Gerais, determinou o chamamento da União ao feito e sua remessa à Justiça Federal. Ao fazê-lo, o Juízo originário observou a jurisprudência vinculante deste Supremo Tribunal Federal, fixada no RE 855.178 Tema-RG 793, pois direcionou o cumprimento da prestação conforme as regras de repartição de competência, sem descurar da necessidade do particular.
    A observância pelo Juízo de Primeira Instância do Tema 793 da sistemática da repercussão geral deste Supremo Tribunal Federal somado ao elevado valor da prestação de saúde objeto do feito originário estão a indicar a presença dos requisitos necessários à concessão do presente pedido de suspensão, nos termos do que preveem o artigo 4º, caput, da Lei 8.437/92.
    Ex positis, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO DE SUSPENSÃO, confirmando a medida liminar anteriormente deferida, para sustar os efeitos da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 1.0000.20.458246-4/001, em curso perante o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, determinando a remessa do feito à Justiça Federal, para que decida acerca da responsabilidade da União para o fornecimento da prestação de saúde em tela, salientando estar mantida a obrigação de seu fornecimento pelo Município de Belo Horizonte e pelo Estado de Minas Gerais até eventual decisão ulterior do Juízo Federal competente.
    Publique-se.
    Brasília, 25 de junho de 2021. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente