Tribunal: STF
Processo: SS 5437
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-05
Data de publicação: 2020-11-05

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CÂMARA MUNICIPAL. DUODÉCIMOS. ARTIGOS 29-A E 168 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DECISÃO QUE DETERMINA A COMPLEMENTAÇÃO DOS VALORES A SEREM REPASSADOS. PREVISÃO NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. INOCORRÊNCIA. CONTROVÉRSIA NA ORIGEM ACERCA DA RECEITA EFETIVAMENTE REALIZADA NO EXERCÍCIO DE 2018. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA. PROVIDÊNCIA INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. DIFERENÇA NOS REPASSES INCAPAZ DE INVIABILIZAR A ADMISTRAÇÃO MUNICIPAL. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de segurança ajuizada pelo Município de Piranhas/AL contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, nos autos do Mandado de Segurança nº 0700159-14.2019.8.02.0030, que determinou recomposição de repasse do duodécimo, com base na Lei Orçamentária Anual de 2019.
    Narra o requerente que se trata, na origem, de mandado de segurança impetrado pela Câmara Municipal de Piranhas/AL, objetivando a recomposição do repasse mensal de duodécimo na forma constante na Lei Orçamentária Anual de 2019, do Município de Piranhas/AL. Relata que, em sede de apelação, o Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas concedeu a antecipação de tutela pleiteada, para “compelir o Município a repassar o valor do Duodécimo em desacordo com o que preconiza o art. 29-A, da Constituição Federal ”. 
    Discorre que a decisão que se busca suspender ocasiona risco de grave lesão ao Município, pois teria gerado obrigação de repasse à Câmara Municipal de valores acima da receita arrecada no ano de 2018, em desacordo com o artigo 29-A da Constituição Federal. Defende que o repasse dos duodécimos constitucionais ao legislativo municipal deve corresponder à receita efetivamente arrecadada no exercício anterior e não àquela projetada na Lei Orçamentária Anual, sendo que a decisão impugnada manteve determinação de pagamento do valor previsto na LOA/2019, causando grave lesão à ordem e à economia públicas.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da liminar proferida nos autos do Mandado de Segurança nº 0700159-14.2019.8.02.0030, para “afastar a exigência do Município de Piranhas encaminhar o valor pretendido pela Impetrante/Recorrida e, consequentemente, se abster de determinar qualquer bloqueio na conta do Município com relação a suposta diferença de Duodécimo de 2019”, até o trânsito em julgado da ação mandamental. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). 
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1.Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 
    In casu, trata-se de incidente de contracautela ajuizado pelo Município de Piranhas/AL contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, que concedeu tutela antecipada, determinando a recomposição de repasse do duodécimo, com base na Lei Orçamentária Anual de 2019. Haja vista ter a matéria controvertida assento constitucional (art. 29-A da CF) e ter havido manifestação de Tribunal local sobre o matéria, verifico a competência deste Supremo Tribunal Federal para o presente incidente de contracautela e passo a análise de seu mérito. 
    Da leitura da decisão cuja suspensão nestes autos se requer depreende-se que a concessão da tutela antecipada em favor da Câmara Municipal de Piranhas/AL se deu sobretudo com fundamento na ausência de comprovada razão para o Poder Executivo Municipal reduzir, de forma “abrupta e discricionária”, o valor dos duodécimos a serem repassados ao Poder Legislativo Municipal. In verbis (doc. 09):
    “Ao que se observa dos autos, o cerne da controvérsia se concentra na (i)legalidade do ato praticado pela então Prefeita do Município de Piranhas que promoveu a redução dos valores do duodécimo constitucional a serem repassados ao Poder Legislativo Municipal, sob o argumento de adequação à receita efetivamente arrecadada em 2018. 
    [...]
    Embora possível se efetivar a busca da real arrecadação ou receita do ente municipal, o fato é que, no caso em espécie, o Poder Executivo, unilateralmente, através de ofício comunicativo, procedeu à redução dos valores devidos ao Poder Legislativo, sem demonstrar efetivamente a razão comprovada disso, obstacularizando a prévia discussão sobre a redução, bem como sem se utilizar de ato normativo compatível com o ato. 
    Nesse ponto, os fatos trazidos aos autos, tanto pelo impetrante quanto pelo impetrado, estão a demonstrar a adoção, no âmbito municipal, de uma metodologia de ajuste dos duodécimos que parece não coadunar com a sistemática constitucional e legal de divisão de poderes em matéria orçamentária.
    O orçamento público é previsto em lei e a alteração do cálculo de forma abrupta e discricionária, com o consequente repasse do duodécimo em valor inferior ao previsto, pelo Poder Executivo Municipal, configura violação à Lei Orçamentária Anual do Município e à autonomia financeira e administrativa do Poder Legislativo.
    […]
    Ainda, é firme a jurisprudência do Colendo Supremo Tribunal Federal2 no sentido de que o repasse duodecimal previsto no art. 168 da Constituição Federal configura garantia de independência dos órgãos e poderes nele referidos, não se sujeitando, pois, ao alvedrio do Chefe do Poder Executivo efetuar o repasse, uma vez que a referida garantia assegura a distribuição prioritária dos recursos, bem como a não sujeição dos referidos repasses ao fluxo de arrecadação, a fim de resguardar a autonomia financeira dos órgãos e poderes nela mencionados. 
    A norma inscrita no art. 168 da Constituição reveste-se de caráter tutelar, concebida que foi para impedir o Executivo de causar, em desfavor do Judiciário, do Legislativo e do Ministério Público, um estado de subordinação financeira que comprometesse, pela gestão arbitrária do orçamento ou, até mesmo, pela injusta recusa de liberar os recursos nele consignados -, a própria independência políticojurídica daquelas instituições. 
    As programações orçamentárias são projetadas pelo Poder Executivo e aprovadas pelo Poder Legislativo, de modo que a lei orçamentária retrata um projeto que, em tese, está exteriorizando a vontade da sociedade, representada pelos legisladores. Frise-se, ainda, que a mudança de programação em sentido contrário àquilo que foi aprovado na lei orçamentária teria como consequência a negação de força normativa a este diploma, dando-lhe a condição de "singela sugestão de literatura jurídica, sem quaisquer outras funções que não de mero aconselhamento ao Executivo(Ives Gandra Martins, Celso Ribeiro Bastos. Comentários à Constituição Federal do Brasil, 6º vol., tomo II, arts. 157-169, São Paulo, Saraiva, p. 384).
      Em suma, estou convencido da probabilidade do direito alegado e do perigo da demora, especialmente porque a redução do duodécimo acarreta consequências desastrosas ao ente legislativo que, de forma abrupta, teve que se readequar financeiramente. 
    [...]
    Diante do exposto, CONCEDO O PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO ao recurso de apelação interposto por Câmara Municipal de Piranhas, sobrestando, portanto, os efeitos da sentença proferida pelo Juízo de Direito da Vara do Único Ofício de Piranhas nos autos do mandado de segurança n.º 0700159-14.2019.8.02.0030, ao tempo em que DEFIRO O PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA, para determinar que a autoridade coatora proceda com o repasse do valor correspondente à integralidade do duodécimo mensal da Câmara Municipal de Piranhas, inclusive aqueles que se encontrem em atraso, conforme estipulado na Lei Orçamentária Anual/2019.  ” (grifei)
    Deveras, tendo a concessão da tutela antecipada se fundamentado na ausência de comprovada razão para a redução unilateral dos valores dos duodécimos pertencentes ao Poder Legislativo, inviável se revela sua reapreciação em sede de incidente de contracautela, pois referida apreciação demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se confunde com o mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Nesse sentido são os seguintes precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal Federal em casos análogos ao ora em apreço: 
    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido”. (SS 5.333 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2020). 
    Agravo regimental na suspensão de segurança. Insurgência em face de negativa de seguimento a pedido de suspensão. Decisões originárias em que se determinou a anulação de ato proveniente de câmara municipal por descumprimento de formalidades previstas em seu regimento interno. Discussão que demanda reapreciação de fatos e provas a extrapolar os limites da contracautela. Agravo regimental não provido. 1. O exame da alegada ofensa à ordem pública, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação da Suprema Corte, demandaria análise de fatos e provas dos autos que refoge ao âmbito de cabimento da medida de suspensão 2. Ademais, não se vislumbra discussão de natureza constitucional, de modo que, inexistindo viabilidade em um futuro apelo extremo que venha a ser interposto nos autos, é incompetente esta Suprema Corte para a análise do presente pleito. 3. Agravo regimental não provido”. (SS 5.361 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/09/2020). 
    Outrossim, da argumentação do requerente e dos elementos constantes dos autos não se vislumbra potencial lesão de natureza grave ao interesse público a ensejar a concessão da medida pleiteada. Com efeito, o Município não se desincumbiu do ônus demonstrar o alegado risco de “grave lesão à ordem e à economia públicas” decorrente do incremento no valor do repasse mensal à Câmara Municipal em pouco mais de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais). Deveras, trata-se de valor relativamente pequeno para o orçamento municipal, incapaz de, por si só, comprometer a prestação de serviços públicos - salientando que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.F. 
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 5 de novembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente