Tribunal: STF
Processo: RE 1276910
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-07-08
Data de publicação: 2020-07-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. TRÂNSITO EM JULGADO. SUBSTITUIÇÃO DO TÍTULO JUDICIAL. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS PREJUDICADOS.
Relatório
    1. Recursos extraordinários interpostos com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Segunda Região:
    “APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO AMBIENTAL. RESERVA BIOLÓGICA DE COMBOIOS. AUSÊNCIA DE ZONA DE AMORTECIMENTO. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. LEGITIMIDADE DO ICMBio PARA FIGURAR NO POLO PASSIVO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À RESERVA DO POSSÍVEL E DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. MULTA DO ART. 11 DA LEI DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRAZO RAZOÁVEL PARA O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. VALOR EXCESSIVO. 1. Apelação contra a sentença que julgou procedente o pedido para determinar que o ICMBio elaborasse, no prazo de 180 dias, Plano de Manejo, com a delimitação de Zona de Amortecimento para a Reserva Biológica dos Comboios, e com a fixação de astreintes para o caso de descumprimento. 2. A prevenção a que se refere o art. 77 do Regimento Interno deve considerar o último julgamento, no caso de as demandas recursais distintas (oriundas do mesmo processo no primeiro grau) terem sido decididas por órgãos diversos, especialmente se, no primeiro julgamento, não se adentrar no mérito recursal. 3. Demanda que tem por objeto tão somente a elaboração do Plano de Manejo e a definição da Zona de Amortecimento, sendo a sua posterior aprovação, ou não, matéria estranha à lide. Não encontra amparo a tese de que seria o ICMBio parte ilegítima para figurar no polo passivo da relação processual, sob o argumento de que a Constituição Federal estabelece a competência do poder público para criar espaços territoriais sob proteção ambiental específica. Pretende-se, em síntese, compelir o apelante a realizar os estudos necessários para a fixação dos limites da zona de amortecimento, por meio de plano de manejo, o qual é "antecedente lógico" para a edição de ato que o referendará (TRF2, 6a Turma Especializada, AC 00004271120124025003, Rel. Des. Fed. GUILHERME COUTO DE CASTRO, DJE: 20.2.2015; TRF2, 6a Turma Especializada, AC 00003059520124025003, Rel. Des. Fed. NIZETE LOBATO CARMO, DJ-E. 17.11.2015). 4. O Supremo Tribunal Federal já reconheceu que o direito à integridade ao meio ambiente é típico direito de terceira geração, atribuído não ao indivíduo identificado em sua singularidade, mas a própria coletividade social, consagrando, por isso, valores fundamentais indisponíveis. A inserção do meio ambiente como direito fundamental permite maior amplitude e efetividade na sua proteção. A preservação dos recursos naturais é a única forma de se garantir e conservar o potencial evolutivo da humanidade. 5. Os direitos fundamentais sociais, entendendo-se aqui o meio ambiente como um bem difuso e integrante do patrimônio coletivo da humanidade, embora tenham um âmbito de proteção amplo, sujeitam-se às restrições proporcionais e constitucionais. Isso porque a sua efetivação se condiciona a uma atuação estatal que pressupõe, em geral, o dispêndio de elevados recursos públicos (nem sempre existentes ou disponíveis). 6. As limitações à efetivação de um direito fundamental, entretanto, não podem justificar a inobservância de um "mínimo existencial", compreendida, no caso em apreço, como o dever de preservação ambiental para as gerações futuras. Em relação a esse núcleo mínimo não há como transigir. Inadmissível, portanto, que o Estado, diante de uma omissão no seu dever de garantir o exercício de um direito fundamental, baseado em uma análise de proporcionalidade entre os valores em jogo - preservação dos recursos naturais e interesse econômico/financeiro do estado -, invoque a reserva do possível para justificar a inobservância de seu dever de assegurar a proteção ao meio ambiente. 7. A reserva do possível deve ser compreendida como restrições ou limitações a um mínimo existencial (até um mínimo) de direitos fundamentais sociais originários. Somente fora do âmbito de proteção desse mínimo - "inegociável" no debate político - justifica-se constitucionalmente a imposição de limites ou restrições aos direitos fundamentais enquanto não houver orçamento, ou políticas públicas que os compreendam. No caso vertente, restou demonstrado que esse núcleo mínimo - proteção à Reserva do Comboio - foi ofendido, pois o apelante, em momento algum, rechaça os danos ambientais noticiados pelo Ministério Público, na petição inicial, em razão das atividades econômicas desenvolvidas no entorno da Reserva, limitando-se a invocar, em sua defesa, teses jurídicas. 8. Causa em que o apelante alega, genericamente, falta de recursos, sem apontar onde estariam os mesmos sendo empregados, inviabilizando, com isso, o exercício de um juízo de ponderação. Reconhecimento de que embora revisado nos idos do ano de 2002, o Plano de Manejo da Reserva Biológico de Comboios permaneceu sem atender aos requisitos estabelecidos pela Lei n° 9.985/2000, uma vez que não delimitou a Zona de Amortização, que funcionaria como um filtro aos danos ambientais gerados no ambiente externo à Reserva. 9. Falta de observância ao prazo de 5 (cinco) anos, fixado no art. 27, § 3° da Lei n° 9.985, para a elaboração do Plano de Manejo, pois a Rebio de Comboios foi criada no ano de 1984, razão pela qual a sua contagem teria se inciado a partir de 2000, ano da promulgação da lei. Ainda que se considerasse como marco inicial a data da criação do Instituto Chico Mendes de Conservação, ocorrida em 2007, também já teria decorrido o prazo quinquenal. A revisão do Plano de Manejo da Reserva de Comboios, realizada no ano de 2002, não pode ser considerada para fins de desobrigar o poder público, uma vez que foi omissa quanto a delimitação de zona de amortecimento. 10. Não se sustenta a alegação de que teria havido ofensa ao princípio da separação de poderes, pois o controle judicial dos poderes discricionários das autoridades públicas é admitido quando estes são exercidos fora dos limites da lei ou tenham contrariado direitos fundamentais e princípios constitucionais, como os da proporcionalidade e da igualdade (art. 4° do Código Modelo Euro-Americano de Jurisdição Administrativa. Disponível em: ). Sobre o tema: STJ, 2a Turma, REsp 1041197, Min. HUMBERTO MARTINS, DJE. 18.9.2009. A omissão estatal representou uma afronta ao direito fundamental a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, na medida em que coloca em risco a Reserva Biológica de Comboios, que sofre com os impactos negativos decorrentes da exploração de atividades econômicas realizadas no seu entorno, em razão da inexistência de regras de observância obrigatória na zona de amortecimento (TRF2, 5a Turma Especializada, AI 00100888520124020000, Rel. Des. Fed. MARCUS ABRAHAM, DJE. 31.1.2013) . 11. Multa do art. 11 da Lei n° 7.347/85. No contempt of court, traduzido como "desacato à corte", cuja finalidade é dar maior efetividade às decisões judiciais, a multa pode ter natureza punitiva (contempt of court criminal), representando uma resposta ao descumprimento de um comando judicial, ou natureza coercitiva (contempt of court civil), de modo que, em ambos os casos, sendo o Estado - Jurisdição o prejudicado pela recalcitrância do devedor, é ele (o Estado) o destinatário dos valores advindos da execução da referida constrição (contempt ofCourt e Fazenda Pública. Niterói: Eduff, 2015. Disponível em: ). 12. A imposição de multa cominatória só encontra sentido se for direcionada àquele que, verdadeiramente, detenha meios de dar efetividade ao comando judicial. Frise-se que a Fazenda Pública se sujeita ao regime de precatório, tornando-se, por isso, evidente a ineficácia da multa como procedimento de coação (TRF2; 3a Turma; AG 0029066-38.1997.4.02.0000; Rel. Juiz Fed. Conv. RICARDO PERLINGEIRO, DJE. 21.8.2001; TRF2, 5a Turma Especializada, AG 0002687-40.2009.4.02.0000, Rel. Juiz Fed. Conv. RICARDO PERLINGEIRO, DJE. 1.10.2012). Em última análise, tal medida constritiva serviria apenas para onerar ainda mais a sociedade, a qual arcaria com o custo de seu pagamento (TRF2, 6a Turma Especializada, AC 0000233- 63.2007.4.02.5107, Rel. Des. Fed. GUILHERME COUTO DE CASTRO, DJE. 28.1.2015). 13. A fixação do valor da multa cominatória (contempt of court civil) submete-se ao critério da proporcionalidade, devendo ser expressiva a ponto de coagir o devedor a cumprir o preceito, sem se configurar um ônus excessivo. Não se pode perder de vista que o seu objetivo é estimular o cumprimento da obrigação e não punir o agente público pelo descumprimento da decisão (contempt of court criminal). Deve a multa implicar instrumento idôneo à coerção da vontade do devedor, de modo que o seu valor seja compatível e proporcional (stricto senso) ao dano causado à administração da justiça. 14. Remessa necessária e Apelação parcialmente providas para excluir a multa cominatória, mantendo a sentença nos demais aspectos” (e-doc. 4).
    Os embargos de declaração opostos pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade foram rejeitados.
    2. O Ministério Público Federal e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade interpuseram recursos especiais e recursos extraordinários, todos admitidos pelo Tribunal de origem. 
    3. No recurso extraordinário, o Ministério Público Federal alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 100 da Constituição da República.
    Sustenta que “a Corte Regional, ao excluir a multa, aplicou o art. 100 lhe conferindo a eficácia (que ele não tem) de norma proibitiva à imposição de astreinte em desfavor da Fazenda Pública e à efetividade desta medida coercitiva. Em outras palavras, o TRF2 decidiu que o sistema de precatórios decorrente do art. 100 da CRFB/88 tem o condão de impedir e/ou tornar vã a imposição de multa contra a Fazenda Pública” (fl. 57, e-doc. 6).
    Pede “o conhecimento e provimento do presente Recurso Extraordinário para que seja reformado o acórdão impugnado, de modo a reconhecer o cabimento da imposição da multa diária, em desfavor da Fazenda Pública, pelo descumprimento de decisão judicial que fixa obrigação de fazer ou não fazer, restabelecendo a providência, por conseguinte e afastando-se a interpretação do art. 100 da CRFB/88 (sistema de precatórios) que o constitui em óbice ao deferimento desta medida coercitiva e à efetividade do provimento judicial” (fls. 62-63, e-doc. 6).
    4. No recurso extraordinário, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade alega contrariados o art. 2º, o inc. IV do art. 84 e o caput e o § 1º do art. 225 da Constituição da República.
    Sustenta que “a Reserva Biológica de COMBOIOS foi criada pelo DECRETO nº 90.222, de 25 de setembro de 1984 (fls. 43), expedido pelo PRESIDENTE DA REPÚBLICA. 
    Dessa maneira, para se criar, juridicamente, a respectiva Zona de Amortecimento é necessário ato de idêntica natureza e hierarquia, ou seja, Decreto Presidencial.
    (…) Portanto, NÃO se insere na competência do ICMBio a expedição de ato normativo definidor da Zona de Amortecimento da Reserva Biológica de COMBOIOS. 
    Neste passo, o ato praticado pelo ICMBIO, noticiado às fls. 375/380, que delimita a zona de amortecimento, não pode ser equiparado ao decreto presidencial e, por consequência, produzir seus regulares efeitos. Assim, a decisão judicial que estabelece que cabe ao ICMBio definir a zona de amortecimento viola frontalmente o artigo 225, parágrafo primeiro da Constituição da República.
    (…) No caso concreto, como já demonstrado, NÃO cabe à Autarquia Ambiental atender à pretensão constante na Exordial, sendo a UNIÃO, através de seu órgão (Presidência da República), a pessoa jurídica competente para a expedição do DECRETO, objetivando a criação jurídica da Zona de Amortecimento da Reserva Biológica de Comboio” (fls. 30-32, e-doc. 7).
    Argumenta que “a expedição da Portaria n. 49, de 09/10/2015 pelo ICMBio, que delimita a zona de amortecimento, não pode ser equiparado ao decreto presidencial, uma vez que NÃO se insere na competência do ICMBio a expedição de ato normativo definidor da Zona de Amortecimento da Reserva Biológica de COMBOIOS. Por consequência, tal portaria não produz seus regulares efeitos” (fls. 43-44, e-doc. 7).
    Pede “que o presente recurso seja conhecido e provido, para o fim de reforma do v. acórdão ora recorrido, pelas razões acima expostas, reconhecendo-se a contrariedade aos dispositivos constitucionais apontados, de modo a extinguir o feito sem resolução do mérito, ante a ilegitimidade passiva do ICMBio e/ou, no mérito, julgar improcedente o pedido” (fl. 44, e-doc. 7).
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    5. Os presentes recursos estão prejudicados pela perda superveniente do objeto.
    6. O Superior Tribunal de Justiça julgou o REsp n. 1.684.893 nos seguintes termos:
    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA DETERMINAR A ELABORAÇÃO DE PLANO DE MANEJO COM DELIMITAÇÃO DE ZONA DE AMORTECIMENTO PARA A RESERVA BIOLÓGICA DOS COMBOIOS. POSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO DE MULTA DIÁRIA À FAZENDA PÚBLICA. RESTABELECIMENTO DA SENTENÇA NO PONTO. RECURSO ESPECIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL A QUE SE DÁ PROVIMENTO.
    (…) Ante o exposto, dá-se provimento ao Recurso Especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, para restabelecer a sentença no tocante a multa cominatória” (fls. 89-97, e-doc. 8).
    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA DETERMINAR A ELABORAÇÃO DE PLANO DE MANEJO COM DELIMITAÇÃO DE ZONA DE AMORTECIMENTO PARA A RESERVA BIOLÓGICA DOS COMBOIOS. LEGITIMIDADE DO ÓRGÃO AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL DO INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE CONHECIDO E NÃO PROVIDO.
    (…) Assim, em se tratando de ação em que se busca a elaboração de Plano de Manejo e definição da Zona de Amortecimento por meio de estudos técnicos, o ICMBio possui legitimidade passiva. 
    Ante o exposto, conhece-se do Recurso Especial interposto pelo INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE e a ele se nega provimento” (fls. 98-105, e-doc. 8).
    Contra essa decisão o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade opôs embargos de declaração, julgados nos seguintes termos:
    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DELIMITAÇÃO DE ÁREA DA RESERVA BIOLÓGICA DOS COMBOIOS. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DO ICMBIO ACOLHIDOS PARA FINS DE ESCLARECIMENTO. 
    (…) Na hipótese dos autos, a decisão monocrática embargada, de fato, consignou paragrafo equivocadamente. Assim, para fins de esclarecimento, o item 7 da decisão ora rechaçada, passa a ter o seguinte texto: Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo MPF contra o ICMBio no intuito de compelir a efetivar a delimitação da área denominada Zona de Amortecimento da Reserva Biológica dos Comboios. 7. Ante o exposto, acolhem-se os Embargos de Declaração do ICMBio para fins de esclarecimento” (fls. 26-27, e-doc. 9).
    Contra essas decisões não houve interposição de recurso extraordinário.
    7. A decisão do Superior Tribunal de Justiça transitou em julgado em 18.6.2020 (fl. 38, e-doc. 9), operando-se a substituição expressa do julgado recorrido, conforme disposto no art. 1.008 do Código de Processo Civil.
    Por não subsistir o acórdão recorrido, estão prejudicados os recursos. Assim, por exemplo:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PREJUDICADO EM VIRTUDE DE PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL. PERDA DE OBJETO. O Superior Tribunal de Justiça, em decisão transitada em julgado, deu provimento ao recurso especial, determinando o retorno dos autos à origem, para que o tribunal a quo aprecie eventual ocorrência de prescrição da ação, considerado o prazo de cinco anos do recebimento das restituições. Recurso extraordinário prejudicado, por perda de seu objeto. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI n. 651.966-AgR, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe 17.9.2012).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CAUTELAR DE EXIBIÇÃO DE DOCUMENTOS. PEDIDO DE INTIMAÇÃO ESPECÍFICA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PREJUDICADO: PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. ART. 512 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. Atendida a pretensão recursal no julgamento do recurso especial, é de ser reconhecido o prejuízo do recurso com o mesmo objeto” (RE n. 662.773-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 25.4.2012).
    “AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. AGRAVO PREJUDICADO. I - A pretensão deduzida no recurso extraordinário perdeu seu objeto, prejudicando, pois, o recurso de agravo nele interposto. II – Agravo regimental improvido” (ARE n. 639.404-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 10.2.2012).
    8. Pelo exposto, julgo prejudicados estes recursos extraordinários pela perda superveniente do objeto e determino a baixa imediata dos autos à origem (inc. IX do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 
    Publique-se.
    Brasília, 8 de julho de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora