Tribunal: STF
Processo: SL 1349
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-02
Data de publicação: 2020-12-02

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. LEI COMPLEMENTAR DO ESTADO DO AMAZONAS. AUMENTO DA CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS. DECISÃO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL QUE SUSPENDE OS EFEITOS DA NORMA. RISCO DE GRAVE DANO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. EFEITO MULTIPLICADOR. PEDIDO QUE SE JULGA PROCEDENTE.
    Decisão: Trata-se de Suspensão de Liminar ajuizada pelo Estado do Amazonas com o objetivo de sustar os efeitos de decisão monocrática proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4002018- 40.2020.8.04.0000, em curso no Tribunal de Justiça do Amazonas, que suspendeu a eficácia dos art. 1º, I e 4º, I, da Lei Complementar nº 201/2019, para o fim de obstar o aumento para 14% da alíquota da contribuição previdenciária de seus associados, mantendo-a no patamar de 11%.
    Sustenta haver matéria constitucional na questão, pois fundada, em essência, no alcance a ser dado ao artigo 40 da Constituição Federal. Relata que as normas suspensas reproduzem, em âmbito local, as disposições constitucionais federais relativas aos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos titulares de cargo efetivo, introduzidas pela Emenda nº 103, de 12 de novembro de 2019. 
    Relata que “O Exmo. Sr. Desembargador Relator do feito deferiu a medida liminar, justificando-a, especialmente, no perigo que representa o aumento da carga tributária, com diminuição dos ganhos remuneratórios dos servidores, nesse período de pandemia, em que a saúde de nosso Estado apresenta fragilidade no atendimento dos milhares de casos de contaminação já existentes. Também viu problema no trâmite urgente do projeto da LCE ”. Defende a regularidade da legislação e aponta a SL 1299/AM como paradigma. 
    Nesse contexto, sustenta haver risco de grave lesão à ordem e à economia públicas. Isso porque em decorrência da concessão da medida ora atacada o déficit previdenciário do Regime Próprio de Previdência Social vem crescendo de forma acentuada. Em virtude disso, tem-se que a decisão atacada traz imediato e elevado impacto financeiro, caracterizador de lesão grave à ordem e à economia públicas, sendo, assim, bastante relevante o interesse público por ela atingido.
    Aduz que a decisão impugnada compromete o poder legiferante acerca do tema, violando a ordem pública em sua face administrativa e agravando, ainda mais, o deficitário sistema previdenciário regional. Defende, ainda, que nos termos do §4º do art. 9º da EC nº 103 “a apresentação de estudo atuarial não é condição para majoração da alíquota, mas sim condição para que o Estado estabeleça alíquota inferior à da contribuição dos servidores da União, desde que a conclusão daquele estudo seja pela inexistência de déficit”. 
    Sustenta haver periculum in mora inverso ao argumento de que não só os contribuintes sofrem com os impactos dessa crise sanitária, pois ”a diminuição da alíquota dos segurados, em 3%, agrava ainda mais sua situação financeira, já que compromete um valor maior dos recursos do Tesouro estadual para cobrir, mensalmente, o déficit do Regime Próprio de Previdência Social – RPPS”.
    Em 3/7/2020 o Ministro Dias Toffoli deferiu a liminar para “para suspender a execução do acórdão proferido nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 002018-40.2020.8.04.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça amazonense, até seu respectivo trânsito em julgado” (e-Doc. 11).
    Em 23/9/2020 a Procuradoria Geral da República manifestou-se no sentido do deferimento da contracautela, em parecer assim ementado:
    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. INATIVOS E PENSIONISTAS. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. MAJORAÇÃO. LIMINAR DEFERIDA. RISCO DE GRAVE LESÃO À ECONOMIA E À ORDEM PÚBLICAS. CONFIGURAÇÃO. PARECER PELO DEFERIMENTO DO PEDIDO. 
    1. É cabível pedido de suspensão de liminar em face de decisão do TJ/AM, proferida em controle abstrato de constitucionalidade, pela qual se suspendeu a eficácia de normas que aumentaram a alíquota da contribuição previdenciária de servidores públicos inativos e pensionistas.
    2. Importa em grave risco de lesão à ordem e à economia públicas a decisão em controle direto de constitucionalidade estadual que suspende dispositivos das normas estaduais que adequaram o regime estadual de previdência à reforma da previdência promovida pela LC 103/2019, quando há situação de grave deficit financeiro no regime previdenciário dos servidores públicos estaduais. 
    ' Parecer pelo deferimento do pedido de suspensão” (e-Doc. 16)
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, antes de analisar o mérito do caso sub examine, pontuo que a utilização do instrumento da medida de contracautela de suspensão de segurança pressupõe a demonstração de que o ato questionado apresenta potencial risco de abalo grave à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas (art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991; art. 15 da Lei nº 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como causas de pedir da suspensão, a própria lei indica causas de “natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais” e que se revelam como “conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto” (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção. 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, verbis: 
    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS nº 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, descabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016).
    Prefacialmente, há que se consignar que não se está a avaliar a compatibilidade do aumento da alíquota previdenciária em questão com o art. 40, da CRFB/88, mas tão somente averiguar se estão presentes os requisitos que autorizam a suspensão da decisão proferida no âmbito da ADI 4002018- 40.2020.8.04.0000. 
    A compreensão das razões que inspiram a utilização da suspensão de segurança permite concluir, portanto, que no caso sub examine está em jogo não a plausibilidade da tese da (in)constitucionalidade, mas sim o sopesamento das consequências para ambas as partes interessadas da manutenção da decisão ora impugnada. À luz dessa premissa, passo a análise do mérito.
    Diante de todo contexto no qual se insere o presente caso e do relevante interesse público por ele atingido, verifica-se que o pedido de suspensão da liminar deve ser concedido, sob pena de abalo à segurança jurídica e de imediato e elevado impacto financeiro, caracterizadores de lesão grave à ordem e à economia públicas.
    A indeterminação do conceito de ordem pública indica que seu conteúdo jurídico apenas pode ser definido concretamente, diante das circunstâncias que revela o caso apreciado. Sobre o tema, Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e o Ministro Gilmar Mendes assim asseveram:
    “Interpretando construtivamente e com largueza a ‘ordem pública’, o então Presidente do TFR (e posteriormente Ministro do STF) José Néri da Silveira explicitou que nesse conceito se compreende a ordem administrativa em geral, ou seja, a normal execução do serviço público, o regular andamento das obras públicas. o devido exercício das funções da Administração pelas autoridades constituídas. Realmente, assim há que ser entendido o conceito de ordem pública para que o Presidente do Tribunal competente possa resguardar os altos interesses administrativos. cassando liminar ou suspendendo os efeitos da sentença concessiva de segurança quando tal providência se lhe afigurar conveniente e oportuna.“ (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; e MENDES, Gilmar Mendes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 97, sem grifos no original).
    Com efeito, no caso sub examine, relativamente ao abalo à ordem pública, entendo pela presença de risco ensejador da concessão da presente medida de contracautela, porquanto ainda pende de solução nesta Corte debate sobre a hipótese dos autos. Deveras, foi reconhecida a repercussão geral da matéria no Tema 933, cujo recurso paradigma é o ARE 875.958, consoante decisão assim ementada:
    “DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO PREVIDENCIÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI ESTADUAL QUE ELEVA AS ALÍQUOTAS DA CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS SERVIDORES. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRESENÇA DE REPERCUSSÃO GERAL. 
    1. Constitui questão constitucional saber quais são as balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao confisco e da razoabilidade.
    2. Repercussão geral reconhecida”.
    Destaco que naqueles autos, em decisão proferida em 17/03/2020, foi determinada “a suspensão do processamento de todos os processos pendentes, individuais ou coletivos, que versem sobre a questão e tramitem no território nacional, nos termos do art. 1.035, § 5º do CPC/2015 e do art. 328 do RISTF”, naquilo que abarca o processo em que proferida a decisão ora atacada. Destarte, como a questão também é objeto do Tema 933 da sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o ARE nº 875.958/GO, de relatoria do Min. Roberto Barroso, que aguarda julgamento definitivo, pelo Plenário da Corte, mais adequado é suspender os efeitos da decisão impugnada até o trânsito em julgado da ação em que prolatada. 
    Destaque-se, ainda, que a mesma matéria foi objeto das SL’s 700 e 684 e, em ambos os casos, o pleito estatal foi atendido, de modo a suspender os efeito de decisões judiciais que impeçam os regulares efeitos de legislação estadual em exame, sobretudo ante o sobrestamento decorrente de decisão do Ministro Roberto Barroso no Tema 933.
    Relativamente ao risco causado à economia pública, pondero que a Lei Complementar nº 201/2019, ao determinar o aumento contribuição previdenciária dos servidores públicos, consubstancia-se em previsão legal expressa cuja reversão por decisão judicial, ainda não transitada em julgado, tem o condão de revelar risco à sustentação da ordem e da economia públicas.
    Há que se considerar o impacto substancial à economia pública advindo da generalização do entendimento firmado pelo decisum impugnado, podendo alcançar significativo decréscimo arrecadatório em curto prazo, além de se tratar de sistema previdenciário cujo déficit atuarial já é elevado. 
    Com efeito, o indicado abalo à ordem pública administrativa e à ordem econômica reforça-se pelo provável efeito multiplicador que a medida judicial questionada pode suscitar. Destarte, na espécie, o efeito multiplicador se revela presente pelo risco de proliferação de demandas idênticas, máxime em razão da existência de inúmeros outros servidores em situação análoga. Sendo assim, restam caracterizados os fundamentos aptos a ensejar a suspensão liminar da medida judicial impugnada, na linha do que afirmam os seguintes precedentes do Plenário desta Corte:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. TETO REMUNERATÓRIO. EMENDA CONSTITUCIONAL 41/2003. EFICÁCIA IMEDIATA DOS LIMITES NELA FIXADOS. EXCESSOS. GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. DECISÃO AGRAVADA QUE DEFERIU A SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    I – O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que a percepção por servidores públicos de proventos ou remuneração acima do limite estabelecido no art. 37, XI, da Constituição da República enseja lesão à ordem pública. 
    II – Impõe-se a suspensão das decisões como forma de evitar o efeito multiplicador, que se consubstancia no aforamento, nos diversos tribunais, de processos visando ao mesmo escopo. Precedentes. 
    III – Agravo regimental a que se nega provimento.”
    (STA 787-AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), Tribunal Pleno, julgamento em 02/09/2016, sem grifos no original)
    “1. SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. Efeito Multiplicador. Lesão à economia pública. Ocorrência. Pedido deferido. Agravo regimental improvido. Precedente. O chamado efeito multiplicador, que provoca lesão à economia pública, é fundamento suficiente para deferimento de pedido de suspensão. 2. SERVIDOR PÚBLICO. Inativo. Remuneração. Proventos de aposentadoria. Vantagem pecuniária incorporada. Não sujeição ao teto previsto no art. 37, XI, da CF. Inadmissibilidade. Suspensão de Segurança deferida. Agravo improvido. Precedentes. A percepção de proventos ou remuneração por servidores públicos acima do limite estabelecido no art. 37, XI, da Constituição da República, na redação da EC nº 41/2003, caracteriza lesão à ordem pública.”
    (SS 4.423-AgR, rel. Min. Cezar Peluoso (Presidente), Tribunal Pleno, julgamento em 10/11/2011, sem grifos no original)
    Outrossim, a questão ora analisada envolve relevante interesse público consubstanciado no próprio equilíbrio econômico, financeiro e atuarial em sistema local de previdência social. A definição do alcance da norma local é matéria que apresenta potencial risco de lesão à ordem e à economia públicas, ensejando a suspensão de seus efeitos ou de sua execução, até que a matéria seja definitivamente apreciada nas vias adequadas. 
    Ademais, inexiste dano irreparável àqueles que sofrem a incidência dessas alíquotas, na medida em que, se ao final do processo, restarem vencedores poderão receber em momento posterior a devolução do que foi cobrado a maior. O que não se mostra conveniente é, nesse momento, privar o estado requerente, desde logo, dessa fonte de receita, o que lhe acarretará não apenas danos econômicos, mas impacto ao equilíbrio econômico-financeiro de seu sistema previdenciário público. Mais adequada, assim, a suspensão da decisão judicial ora impugnada até o trânsito em julgado, como medida de cautela destinada à tutela da ordem e da economia públicas.
    Ex positis, confirmando a medida liminar anteriormente concedida, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO para suspender a eficácia e a execução da decisão proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade 4002018- 40.2020.8.04.0000, até seu trânsito em julgado na origem.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 2 de dezembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
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