Tribunal: STF
Processo: SL 1307
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-04
Data de publicação: 2020-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONCURSO PÚBLICO MUNICIPAL. CONSTATAÇÃO DE IRREGULARIDADES. INVALIDAÇÃO POR DECRETO. PODER-DEVER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE DECRETO COM A RESTAURAÇÃO DA VALIDADE DO CERTAME. LESÃO À ORDEM E ECONOMIA PÚBLICAS. PEDIDO DE SUSPENSÃO A QUE SE JULGA PROCEDENTE.
    DECISÃO: Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de Rio das Ostras/RJ pleiteando sustar os efeitos do acórdão proferido nos autos da Apelação Cível nº 0003668-13.2013.8.19.0068, pelo Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro. Por meio dessa decisão, declarou-se nulo o Decreto Municipal 762/2013, o qual invalidou o 6º Concurso Público do Município de Rio das Ostras, e suspendeu o concurso público seguinte que já estava em andamento.
    O Município requerente defende a competência desta Corte para o conhecimento da matéria por haver matéria constitucional em debate nos autos, qual seja, a violação ao princípio da separação dos poderes. Alega que a realização de outro concurso, em substituição ao anulado, já estava em andamento quando foi suspenso pela decisão objurgada, situação que demonstra o desrespeito pelo judiciário à discricionariedade administrativa, acarretando ainda muitos problemas de ordem prática.
    Sustenta que ao revalidar concurso público, eivado de inúmeros e graves vícios, a decisão impugnada oferece risco de lesão à ordem e à economia do ente. Diante da possibilidade de inúmeros candidatos aprovados ingressarem com pleitos judiciais a fim de obter nomeação com fundamento em concurso viciado, defende a existência de efeito multiplicador a ensejar a concessão da presente suspensão. Assim, em vista do manifesto interesse público envolvido e da grave lesão à ordem, representada pelo acórdão atacado, postulou a imediata suspensão de seus efeitos.
    Em 31/3/2020 o Ministro Dias Toffoli deferiu liminar para “suspender a execução do acórdão proferido pela Oitava Câmara Cível do Tribunal de Justiça fluminense, nos autos da Apelação Cível nº 0003668-13.2013.8.19.0068, até seu trânsito em julgado” (e-Doc. 95).
    Ato contínuo, a Fundação Marechal Roberto Trompowsky Leitão de Almeida interpôs embargos de declaração (e-Doc. 97).
    O Ministério Público Federal apresentou parecer manifestando-se pelo deferimento do pedido, consoante ementa a seguir transcrita:
    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. IRREGULARIDADES. ANULAÇÃO. DECISÃO QUE DETERMINOU SUA RESTAURAÇÃO. PODER-DEVER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. OFENSA À ORDEM PÚBLICA. DEFERIMENTO DO PEDIDO DE CONTRACAUTELA. 
    1. Pedido de suspensão formulado em face de decisão do TJ/RJ que determina a restauração de concurso anulado pelo Município em decorrência de irregularidades no certame e suspende concurso em andamento.
    2. Ofende a ordem pública em sua acepção jurídico-constitucional a decisão que compele a Administração Pública a restaurar certame em que foram constatadas graves irregularidades, objeto de pactuação de TAC com Ministério Público estadual para a sua anulação e realização de novo certame.
    3. Há dano inverso na decisão que restaura a validade de certame anulado por irregularidades e suspende o andamento de novo concurso, ante a possibilidade de proliferação de demandas individuais dos candidatos. ' Parecer pelo deferimento do pedido de suspensão e pelo desprovimento dos embargos de declaração” (e-Doc. 108).
    Em 8/6/2020, o Ministro Dias Toffoli não conheceu dos embargos interpostos (e-Doc. 110), tendo a Fundação Marechal Roberto Trompowsky Leitão de Almeida interposto agravo interno (e-Doc. 114). O Município de Rio das Ostras apresentou contrarrazões ao agravo (e-Doc. 118).
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria.
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro que, com fundamento na violação do contraditório e da ampla defesa, determinou a restauração dos efeitos do 6º Concurso Público do Município de Rio das Ostras, invalidado por decreto que reconheceu vícios e irregularidades no referido certame. Confira-se a ementa do acórdão impugnado:
    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA C/C INDENIZATÓRIA POR DANOS MORAIS. CONCURSO PÚBLICO. MUNICÍPIO DE RIO DAS OSTRAS. AÇÃO PROPOSTA PELA FUNDAÇÃO ORGANIZADORA DO CONCURSO. ARGUIÇÃO DE NULIDADE DO TAC FIRMADO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO E PELO ENTE POLÍTICO MUNICIPAL E DO DECRETO MUNICIPAL Nº 762/2013 QUE ANULOU O CERTAME PÚBLICO OBJETO DA LIDE ALEGAÇÃO DE NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO QUE CULMINOU COM A EDIÇÃO DO DECRETO MUNICIPAL Nº 762/2013 – E NO INQUÉRITO CIVIL QUE PRECEDEU A CELEBRAÇÃO DO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA – POR NÃO TEREM SIDO OBSERVADOS OS DIREITOS AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA, COM VIOLAÇÃO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA EMBASADO EM SUPOSTAS IRREGULARIDADES QUE TERIAM SIDO PRATICADAS PELA FUNDAÇÃO AUTORA, RESPONSÁVEL PELA ORGANIZAÇÃO DO CONCURSO PARA PROVIMENTO DE CARGOS PÚBLICOS NO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL, PRIMEIRO RÉU. DECRETO MUNICIPAL EDITADO LOGO APÓS A ASSINATURA DO ALUDIDO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA, NO QUAL O ENTÃO PREFEITO SE COMPROMETEU A ANULAR O CONCURSO PÚBLICO, POR MEIO DE DECRETO MUNICIPAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO QUE ENSEJOU O DECRETO MUNICIPAL Nº 762/2013 E INQUÉRITO CIVIL QUE PRECEDEU A CELEBRAÇÃO DO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA PROCESSADOS SEM A OITIVA DA FUNDAÇÃO AUTORA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO RECONHECIDOS PELO PRÓPRIO JUÍZO A QUO, QUE, TODAVIA, NÃO INVALIDOU O PROCESSO DE SELEÇÃO, POR ENTENDER QUE TAL DECISÃO NÃO IRIA PÔR UM FIM NO IMBRÓGLIO, MAS SIM, O PERPETUARIA INDEFINIDAMENTE, O QUE DATA VENIA NÃO TEM QUALQUER AMPARO LEGAL. A DECISÃO ADMINISTRATIVA DE ANULAÇÃO DO VI CONCURSO PÚBLICO DE RIO DAS OSTRAS FOI ADOTADA EM PROCESSO ADMINISTRATIVO SEM OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DA DECISÃO ADMINISTRATIVA DE ANULAÇÃO DO VI CONCURSO PÚBLICO DE RIO DAS OSTRAS E, POR CONSEQUÊNCIA, DO DECRETO MUNICIPAL Nº 762/2013 E DO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). DIVERSAS DEMANDAS INDIVIDUAIS AJUIZADAS PERANTE ESTE EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL DÃO NOTÍCIA DA PRÁTICA CONTINUADA DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL DE REALIZAR A CONTRATAÇÃO DE TEMPORÁRIOS PARA SUPRIR VAGAS QUE DEVERIAM SER OCUPADAS POR SERVIDORES CONCURSADOS, CONDUTA QUE CERTAMENTE ONERA EM DEMASIA OS COFRES PÚBLICOS. INEXISTÊNCIA DE DANO MORAL. PESSOA JURÍDICA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE QUALQUER FATO QUE ENSEJASSE ALGUMA VIOLAÇÃO À HONRA OBJETIVA DA FUNDAÇÃO ORA APELANTE. RECURSO A QUE SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO”. 
    Opostos embargos de declaração, o Tribunal de origem, acolheu parcialmente o pleito quanto à alegação de julgamento extra petita, consoante se extrai da leitura do seguinte trecho da ementa do julgamento dos aclaratórios:
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. (...) ARESTO VERGASTADO QUE INCORREU EM JULGAMENTO EXTRA PETITA, AO DETERMINAR QUE O MUNICÍPIO, PRIMEIRO RÉU, DEVERIA DAR PROSSEGUIMENTO NAS ETAPAS RESTANTES DO CONCURSO, BEM COMO SUSPENDER O NOVO CERTAME QUE A MESMA MUNICIPALIDADE INAUGUROU. ACOLHIMENTO PARCIAL DO PEDIDO INICIAL QUE ENSEJA SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA, A QUAL DEVE SER RECONHECIDA. (…) RECURSO DA MUNICIPALIDADE PARCIALMENTE ACOLHIDO”.
    Nada obstante a vedação na estreita via de pedidos de suspensão de proceder a uma detida análise do mérito da ação principal, é recomendável um juízo mínimo de prelibação da questão a fim de constatar ou não a presença de risco de lesão à ordem pública. Desse modo, em um juízo não exauriente de cognição, próprio desta via processual, constato que o único fundamento da decisão judicial objurgada, ensejador da declaração de nulidade do Decreto Municipal 762/2013, foi o fato de que não teria sido ouvida a Fundação responsável pela organização do concurso sobre as supostas irregularidades do certame. Destaco que na decisão ora impugnada sequer houve menção às irregularidades que justificaram a anulação do concurso pela administração pública. Esse fundamento único, por si só, não revela suficiente para afastar o exercício do poder-dever de autotutela da administração pública que, ao constatar inúmeras irregularidades no certame, determinou sua invalidade. 
    Com efeito, a Administração pode anular seus atos ilegais ou inconstitucionais a qualquer tempo (Súmulas 346 e 473/STF), de modo que, nos termos em que foi prolatada, a decisão a ser suspensa ofende a competência discricionária do chefe do Executivo, a quem incumbe escolher as medidas a serem adotadas para o combate às irregularidades constatadas. Como bem ressaltou o Ministro Dias Toffoli, meu antecessor nesta presidência, “(...) a questão posta nos autos diz respeito à convalidação dos efeitos de concurso público anulado há vários anos, em decorrência do reconhecimento de que estava eivados de vários e graves vícios, conforme amplamente narrados nos autos deste incidentes, pela farta documentação aqui trazida pelo requerente”
    É preciso deferência à análise do poder executivo local tanto sobre a legalidade, quanto à conveniência e oportunidade da anulação de procedimento viciado. Não cabe ao Poder Judiciário simplesmente se substituir aos gestores sem apontar fundamentos idôneos para o afastamento das irregularidades reconhecidas pela administração pública. Não se mostra admissível que uma decisão judicial, por melhor que seja a intenção de seu prolator ao editá-la, venha a substituir o critério de conveniência e oportunidade que rege a edição dos atos da Administração Pública. Assim, parece mais adequado prestigiar a solução encontrada pelo Chefe do Poder Executivo municipal, mormente em razão da constatação de eventuais ilegalidades ou violações. 
    Assevera-se que, mesmo diante do acolhimento parcial dos embargos de declaração – que acertadamente decotou os excessos concernentes à condenação do município em promover o prosseguimento das etapas do concurso anulado e a suspensão de certame posterior que estava em andamento –, ainda permaneceu a declaração judicial de nulidade do processo administrativo que culminou na edição do Decreto Municipal 762/2013 simplesmente por entender violado o devido processo legal.
    No ponto, a decisão ora impugnada, ao invalidar os termos de anterior anulação de concurso público realizado pelo requerente, sob o único pretexto de transgressão a princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, restaurou a validade de certame com irregularidades constatadas pela administração pública sem sequer mencioná-las no acórdão. 
    Diante da ausência de fundamentação suficiente para convalidação pura e simples de certame eivado de vícios, há que se reconhecer manifesto risco a ordem pública local, sobretudo porque a questão envolve lesão não só a inúmeros interessados direta ou indiretamente relacionadas aos 6º e 7º Concursos, mas também a todo o planejamento administrativo, orçamentário e financeiro da municipalidade.
    Portanto, verifica-se no caso concreto potencial lesão de natureza grave ao interesse público e à ordem administrativa e econômica municipal, a ensejar a concessão da medida pleiteada. Com efeito, à luz dos elementos constantes nos autos, vislumbro a existência de plausibilidade na argumentação do Município requerente de que o imediato cumprimento da decisão impugnada seria capaz de, por si só, gerar desorganização administrativa e financeira no âmbito do Município.
    O indicado abalo à ordem pública administrativa e à ordem econômica reforça-se pelo provável efeito multiplicador que a medida judicial questionada pode suscitar. Na espécie, o efeito multiplicador se revela presente pelo risco de proliferação de demandas idênticas, máxime em razão da existência de inúmeros candidatos em situação análoga. Sendo assim, restam caracterizados os fundamentos aptos a ensejar a suspensão liminar da medida judicial impugnada, na linha do que afirmam os seguintes precedentes do Plenário desta Corte:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. TETO REMUNERATÓRIO. EMENDA CONSTITUCIONAL 41/2003. EFICÁCIA IMEDIATA DOS LIMITES NELA FIXADOS. EXCESSOS. GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. DECISÃO AGRAVADA QUE DEFERIU A SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    I O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que a percepção por servidores públicos de proventos ou remuneração acima do limite estabelecido no art. 37, XI, da Constituição da República enseja lesão à ordem pública.
    II Impõe-se a suspensão das decisões como forma de evitar o efeito multiplicador, que se consubstancia no aforamento, nos diversos tribunais, de processos visando ao mesmo escopo. Precedentes.
    III Agravo regimental a que se nega provimento.
    (STA 787-AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), Tribunal Pleno, julgamento em 02/09/2016, sem grifos no original)
    “1. SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. Efeito Multiplicador. Lesão à economia pública. Ocorrência. Pedido deferido. Agravo regimental improvido. Precedente. O chamado efeito multiplicador, que provoca lesão à economia pública, é fundamento suficiente para deferimento de pedido de suspensão. 2. SERVIDOR PÚBLICO. Inativo. Remuneração. Proventos de aposentadoria. Vantagem pecuniária incorporada. Não sujeição ao teto previsto no art. 37, XI, da CF. Inadmissibilidade. Suspensão de Segurança deferida. Agravo improvido. Precedentes. A percepção de proventos ou remuneração por servidores públicos acima do limite estabelecido no art. 37, XI, da Constituição da República, na redação da EC nº 41/2003, caracteriza lesão à ordem pública”.
    (SS 4.423-AgR, rel. Min. Cezar Peluoso (Presidente), Tribunal Pleno, julgamento em 10/11/2011, sem grifos no original)
    Ex positis, confirmando a medida liminar anteriormente concedida, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO para suspender a execução do acórdão proferido nos autos da Apelação Cível nº 0003668-13.2013.8.19.0068, até seu trânsito em julgado. Prejudicado o agravo interno.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 4 de dezembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente