Tribunal: STF
Processo: ARE 1278857
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-20
Data de publicação: 2020-08-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. AUXÍLIO-SAÚDE. RESSARCIMENTO DE DESPESAS MÉDICAS NÃO COMPROVADAS. SÚMULAS NS. 279, 280 E 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO. 
Relatório
    1. Agravos nos autos principais interpostos pela Assembleia Legislativa de São Paulo e pelo Estado de São Paulo contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Quarta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo:
    “Direito administrativo. Servidores públicos. Vantagem funcional de natureza indenizatória. Auxílio saúde instituído com o Programa de Assistência à Saúde Suplementar da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo. Resolução ALESP nº 858/08 e Resolução ALESP nº 884/12. Invalidação de pagamentos efetuados sem comprovação da realização de gastos de acordo com as disposições do Ato nº 12/12 da Mesa então vigentes. Aplicação retroativa das disposições do Ato nº 18/13 e do Ato nº 20/14, que passaram a exigir a comprovação dos gastos. Impossibilidade. Hipótese de estabilização do vício do ato administrativo. Boa fé, segurança jurídica e confiança legítima. Situações plenamente constituídas ao abrigo da disposição do art. 24 da LINDB. Ações coletivas ora julgadas procedentes. Recursos providos” (fl. 74, vol. 7). 
    A Assembleia Legislativa de São Paulo interpôs agravo de instrumento ao qual negado provimento pelo Tribunal de Justiça estadual:
    “Agravo de instrumento. Mandado de segurança. Impugnação de ato administrativo que determina a comprovação de gastos médicos objeto de reembolso e a restituição de indébito mediante descontos em folha de pagamento. Viabilidade da discussão da irrepetibilidade da verba recebida de boa-fé. Art. 7º, inciso III, da Lei do Mandado de Segurança. Liminar bem deferida. Recurso improvido” (fl. 86, vol. 7).
    Os embargos de declaração opostos pela Assembleia Legislativa de São Paulo e pelo Estado de São Paulo foram rejeitados (fls. 21-23, vol. 8 e fls. 1-2, vol. 9).
Agravo no recurso extraordinário interposto pelo Estado de São Paulo
    2. No recurso extraordinário, o Estado de São Paulo alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XXI do art. 5º e o caput do art. 37 da Constituição da República.
    Ressalta a “ausência de autorização dos associados para ajuizamento da ação coletiva, pela associação” (fl. 1, vol. 8).
    Argumenta que “não é aceitável obstar à Assembleia Legislativa a exigência do comprovante dos gastos com saúde quando a Resolução que criou a ajuda isto prevê expressamente e a atuação estatal se dá dentro do prazo prescricional” (fl. 1, vol. 8).
    3. O recurso extraordinário do Estado de São Paulo foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 279, 282 e 636 do Supremo Tribunal Federal e pela ausência de ofensa constitucional direta (fls. 20-21, vol. 11).
    No agravo, o Estado de São Paulo sustenta que, “ao contrário do que afirmado pela ilustre Presidência do E. Tribunal de Justiça local, houve o devido prequestionamento dos dispositivos constitucionais tidos por violados pelo v. Acórdão recorrido” (fl. 6, vol. 12).
    Assevera que, “tratando-se de interpretação de dispositivo do texto constitucional, em especial o artigo 37, caput, não há que se falar em ofensa reflexa ao texto constitucional, não demandando exame de matéria infraconstitucional” (fl. 8, vol. 12).
    Salienta que, “tratando-se exclusivamente de interpretação de dispositivos do texto constitucional, não há que se falar em pretensão pelo reexame do conjunto fático-probatório” (fl. 9, vol. 12).
    Pede “o conhecimento e provimento do presente agravo em face de decisão denegatória para que se determine o recebimento do recurso extraordinário interposto pela FESP e, em sequência, seu provimento, para que seja julgada improcedente a pretensão inicial” (fl. 9, vol. 12).
Agravo no recurso extraordinário interposto pela Assembleia Legislativa de São Paulo
    4. No recurso extraordinário, a Assembleia Legislativa de São Paulo alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput do art. 37 da Constituição da República.
    Sustenta que, “ao vedar à Administração que promova, em relação aos associados das entidades recorridas, os descontos dos valores recebidos a título de auxílio-saúde, durante o período assinalado, sem a devida comprovação, o acórdão impugnado incorre em violação aos princípios da legalidade e da moralidade, inscritos no art. 37, ‘caput’, da Constituição da República” (fl. 16, vol. 9).
    Assinala que, “não obstante constasse do art. 1º, parágrafo único, da Resolução nº 858/2008, bem como do art. 1º do Ato nº 12/20122, referência à natureza indenizatória do auxílio-saúde, não havia, de fato, expressa menção à exigência de comprovação dos gastos com saúde para que o servidor fizesse jus ao benefício, embora tal exigência fosse claramente presumível, dado que a sua finalidade era (é) o ressarcimento de despesas com saúde” (fls. 20-21, vol. 9).
    Acrescenta que “o Ato nº 18/2013, da E. Mesa, veio suprir essa lacuna, alterando a redação de alguns dispositivos e acrescentando outros àquele primeiro diploma normativo. Posteriormente, com a edição do Ato da Mesa nº 20, de 19.12.2014, a redação de alguns dispositivos foi novamente modificada, tendo sido mantida, contudo, a exigência de comprovação documental dos gastos com a saúde, inclusive, com a prorrogação do prazo para entrega de comprovantes do período de junho de 2012 a junho de 2013, que então se encerraria em 30.9.2015” (fl. 21, vol. 9).
    Ressalta que “as medidas administrativas adotadas pela Administração com vistas à cobrança desses valores revestem-se de todas as garantias constitucionais e legais pertinentes, com direito de defesa amplamente assegurado no bojo de um procedimento que poderá ou não culminar, ao final, na cobrança do débito” (fl. 1, vol. 10).
    5. O recurso extraordinário da Assembleia Legislativa foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 279, 282 e 636 do Supremo Tribunal Federal e pela ausência de ofensa constitucional direta (fls. 18-19, vol. 11).
    No agravo, a agravante alega que “a discussão nos autos girou em torno da constitucionalidade e da legalidade de ato administrativo que determinou a devolução de verba recebida, a título de indenização, pelos servidores desta Casa Legislativa, durante determinado lapso temporal, sem comprovação dos gastos realizados” (fl. 8, vol. 13).
    Aponta que, “dada a incontroversa natureza indenizatória – e não remuneratória – do benefício, reconhecida, inclusive, no v. acórdão recorrido, foi mantida, pelo Ato da Mesa nº 20/2014, a exigência quanto à comprovação documental do período pretérito (§ 1º do art. 1º da Disposição Transitória do hostilizado Ato nº 18/2013), sem a qual, é forçoso que se diga, o auxílio em referência perde o seu caráter original e assume feição nitidamente remuneratória, sujeitando-se, inclusive, à incidência dos tributos pertinentes”  (fls. 13-14, vol. 13). 
    Assevera que, “ante a impossibilidade de se comprovar a realização de tais despesas, a devolução das verbas percebidas se impõe, necessariamente, como decorrência da aplicação dos princípios da legalidade – este inerente aos atos administrativos, cuja legalidade se presume – e da moralidade administrativa” (fl. 15, vol. 13).
    Pede seja “dado provimento ao presente Agravo para o fim de submeter o Recurso Extraordinário em testilha à judiciosa apreciação desse C. Supremo Tribunal de Federal, quando, então, deverá ser o mesmo igualmente provido” (fls. 15-16, vol. 13). 
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    6. Verificada a semelhança de argumentos e pedidos apresentados, os recursos extraordinários com agravos do Estado de São Paulo e da Assembleia Legislativa de São Paulo serão analisados em conjunto.
    7. Razão jurídica não assiste aos agravantes.
    8. O Tribunal de origem decidiu no acórdão recorrido:
    “Não se discute a natureza indenizatória da vantagem funcional criada com o denominado Programa de Assistência à Saúde Suplementar da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo, instituído pela Resolução ALESP nº 858/08 e pela Resolução ALESP nº 884/12. O que objetivam as entidades representativas é proteção contra a aplicação retroativa das disposições do Ato nº 18/13 e do Ato nº 20/13 da Mesa que, mercê da natureza indenizatória da vantagem funcional, passou exigir a comprovação da realização de despesas. Aplicação retroativa das disposições em questão se dá por força da disposição do art. 1º da Disposição Transitória do Ato nº 18/13 (…) o que se descortina é a invalidação dos pagamentos por falta do pressuposto da realização de despesas cuja comprovação não era exigida pela administração ao tempo em que foram eles efetuados“ (fls. 76-77, vol. 7).
    O exame da pretensão dos agravantes exigiria a análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível de ser adotado validamente em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. 
    A apreciação do pleito recursal exigiria também a análise da legislação local aplicável ao processo (Resoluções ns. 858/2008 e 884/2012 da Assembleia Legislativa de São Paulo e Atos ns. 18 e 20/2013 da Mesa). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:
     “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Servidor público estadual. Aposentadoria. Gratificação por risco de vida. Incorporação. Devolução dos valores referentes às contribuições previdenciárias. Indenização. Legislação local. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação local, bem como o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280/STF. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.262.937-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 30.7.2020).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 24.10.2018. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CARGO COMISSIONADO. HORAS EXTRAORDINÁRIAS. NÃO CABIMENTO. LEI MUNICIPAL 111/73. PAGAMENTO INDEVIDO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PENALIDADE. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. PRECEDENTES. TEMA 424 DA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGADA AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. 1. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto ao dever da parte Recorrente de ressarcir o dano causado ao erário pelo pagamento indevido de horas extras, nos termos da Lei Municipal 111/73, a servidores ocupantes de cargos em comissão e à falta de proporcionalidade e de razoabilidade na aplicação da penalidade, seria necessário o reexame de fatos e provas e da legislação local que serviu de fundamento ao acórdão recorrido. Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF. 2. O Plenário desta Corte assentou que o tema sobre a suposta violação do princípio da ampla defesa e do contraditório, previstos no art. 5º, LV, da Constituição Federal, nos casos de indeferimento, pelo juiz, dos pedidos de produção de provas requeridos no âmbito do processo judicial não possuem repercussão geral, pois o exame da questão constitucional requer prévia análise de normas infraconstitucionais (Tema 424, ARE-RG 639.228, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe 31.08.2011). 3. A decisão ora agravada, que se fundamentou em diversos precedentes deste Supremo Tribunal a respeito do tema em debate, encontra-se suficientemente fundamentada, nos termos do art. 93, IX, da Constituição Federal, embora contrária aos interesses da parte. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (RE n. 1.145.656-ED-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 29.11.2019).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. RESTITUIÇÃO DE CONTRIBUIÇÕES PECUNIÁRIAS: SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL QUE SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DOS §§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, E MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.072.617-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 21.11.2017).
    9. A alegada ofensa ao princípio da legalidade, previsto no caput do art. 37 da Constituição da República, quando depende de análise prévia de legislação infraconstitucional, esbarra no óbice da Súmula n. 636 do Supremo Tribunal Federal, pela qual se dispõe não caber “recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida”. Confiram-se os seguintes julgados:
    “Em relação à violação aos artigos 5º, II, 37, caput, da Constituição Federal, aplica-se neste caso a restrição da Súmula 636/STF: Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida” (ARE n. 1.219.917-ED, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 6.9.2019).
    “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. ADMINISTRATIVO. POLICIAL MILITAR. SOLDO. VALOR. VENCIMENTO BÁSICO DE REFERÊNCIA (VBR). PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. ÔNUS DA PARTE RECORRENTE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DO DIREITO ADQUIRIDO, DO ATO JURÍDICO PERFEITO, DA COISA JULGADA, DA LEGALIDADE, DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. QUESTÃO INFRACONSTITUCIONAL. REPERCUSSÃO GERAL NEGADA (ARE 748.371, REL. MIN. GILMAR MENDES, TEMA 660). ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 636/STF. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. MATÉRIA COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA NO ARE 694.450-RG/PE (REL. MIN. RICARDO LEWANDOWSKI, TEMA 601). AGRAVO REGIMENTAL DOS SEGUNDOS AGRAVANTES. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA AOS FUNDAMENTOS SUFICIENTES DA DECISÃO AGRAVADA. CPC/2015, ART. 1.021, §1º. AGRAVO REGIMENTAL DO ESTADO DE PERNAMBUCO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. AGRAVO REGIMENTAL DOS AUTORES NÃO CONHECIDO” (ARE n. 838.156-AgR-segundo, Relator o Ministro Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 29.8.2016).
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. QUADRO SUPLEMENTAR. TRANSPOSIÇÃO DE CARGOS. APOSENTADORIA ESPECIAL. IMPOSSIBILIDADE. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 636/STF. ANÁLISE DA OCORRÊNCIA DE EVENTUAL AFRONTA AOS PRECEITOS CONSTITUCIONAIS INVOCADOS NO APELO EXTREMO DEPENDENTE DA REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA CONSTANTE DO ACÓRDÃO RECORRIDO. ACÓRDÃO RECORRIDO DISPONIBILIZADO EM 14.3.2012. O exame da alegada ofensa aos arts. 5º, XXXVI, e 37 da Constituição Federal dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, o que refoge à competência jurisdicional extraordinária, prevista no art. 102 da Constituição Federal. Incidência, na hipótese, da diretriz da Súmula 636/STF: ‘Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida.’ Divergir do entendimento do Tribunal a quo no tocante à impossibilidade de transposição de cargos e pela legalidade do indeferimento do pedido de aposentadoria especial exigiria a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, bem como a reelaboração da moldura fática delineada na origem, inviável em sede recursal extraordinária. Aplicação do óbice da Súmula 279/STF: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido” (ARE n. 732.075-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 24.6.2014).
    10. Quanto à alegação do Estado de São Paulo de ofensa ao inc. XXI do art. 5º da Constituição da República, o acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de ser desnecessária a instrução da inicial com relação nominal e autorização expressa dos associados para a impetração de mandado de segurança coletivo e execução da sentença nele proferida, conforme os julgados a seguir: 
    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO CONTRA ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ASSOCIAÇÃO CIVIL. LEGITIMIDADE. PRECEDENTES. OBJETO DA AÇÃO. ACÓRDÃO 845/2012. ATO DE EFEITOS CONCRETOS. CABIMENTO DO WRIT. ALTERAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES DE CARGO PÚBLICO POR MEIO DE RESOLUÇÃO. INOCORRÊNCIA. SEGURANÇA DENEGADA. 1. Nos termos da jurisprudência desta Corte, a impetração de mandado de segurança coletivo por associação em favor dos associados independe da autorização destes. Súmula 629/STF. 2. Cabe mandado de segurança contra acórdão do Tribunal de Contas que, como ato concreto, aprecia requerimento de alteração de resolução normativa. 3. Não extrapola dos limites de seu poder regulamentar ato do Tribunal de Contas da União que atribui ao cargo de técnico de controle externo, área de controle externo, atividades de natureza administrativa. 4. Segurança denegada” (MS n. 31.336, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 10.5.2017). 
    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SUBSTITUÍDO PROCESSUAL. LEGITIMIDADE PARA EXECUÇÃO DE TÍTULO JUDICIAL FORMADO EM MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. POSSIBILIDADE. TEMA 848. ALEGADA SEMELHANÇA. INEXISTÊNCIA. 1. O Supremo Tribunal Federal, com fundamento no art. 5º, LXX, ‘b’, da Constituição, reconhece legitimidade ativa a associações para a impetração de mandado de segurança coletivo em defesa dos interesses de seus associados, independentemente de expressa autorização ou da relação nominal desses. 2. A matéria discutida nestes autos não se assemelha à controvérsia do ARE 901.963-RG, tendo em vista que no Tema 848 a controvérsia não era caso de mandado de segurança coletivo, e sim de ação civil pública. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 4. Agravo interno a que se nega provimento” (RE n. 1.146.736-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 3.9.2019). 
    Confiram-se também as decisões monocráticas proferidas no Recurso extraordinário n. 1.222.004, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 4.9.2019, no Recurso Extraordinário n. 1.222.009, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 4.9.2019, e no Recurso Extraordinário n. 1.222.007, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 2.9.2019. 
    O julgado recorrido, nesse ponto, harmoniza-se com a orientação jurisprudencial consolidada na Súmula n. 629 deste Supremo Tribunal, pela qual “a impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe em favor dos associados independe da autorização destes”.
    Nada há a prover quanto às alegações dos agravantes.
    11. Pelo exposto, nego provimento aos recursos extraordinários com agravos (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 20 de agosto de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora