Tribunal: STF
Processo: MS 37107
Classe: MS
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-10
Data de publicação: 2020-08-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, deduzido em caráter preventivo, com pedido de medida liminar, em que se apontam como  atos coatores condutas atribuídas aos Senhores Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal consistentes, segundo alega o impetrante, “na preparação de um golpe [contra o] Presidente da República”.
    O ora impetrante busca, nesta sede mandamental, seja concedida a segurança, “para impedir a prática de atos golpistas pelos Requeridos, que visem ferir a Democracia Brasileira, mesmo que isso implique em medida cautelar de afastamento temporário de seus cargos” (grifei), apoiando a sua pretensão mandamental na ocorrência de situação que por ele foi assim resumida:
    “O que se pretende, com essa breve explanação, é demonstrar que as funções do Presidente da Câmara dos Deputados se restringem àquelas atividades, devendo o mesmo reservar-se ao exercício destas e com buscas de resguardar os interesses da população e NÃO INTERESSES PRÓPRIOS!
    Se diz isso porque, já restou claro que os Requeridos  USAM DE SEU CARGO PARA DEFENDER INTERESSES POLÍTICOS PRÓPRIOS E PERSEGUIR O PRESIDENTE DA REPÚBLICA DO BRASIL.
    Inclusive, os Requeridos tentam, de todas as formas, retirar todos os meios de governabilidade do Presidente da República, de modo a deixá-lo enfraquecido, a dar azo assim para um possível ‘impeachment’.
    O que se nota é que, na qualidade de pessoa pública política, os mesmos ABUSAM de seu cargo para ditar normas, não só em seu trabalho, mas também em toda sociedade e, ainda, conspirando contra o nosso governo.
    Suas atitudes refletem em tudo ao que diz respeito ao Presidente da República, chegando a ficar ‘cansativo’ para o público.
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    As declarações feitas, publicamente, pelo Presidente da Câmara dos Deputados, ferem, a todo momento, o direito de liberdade de expressão, sentindo-se o Autor, totalmente ofendido com tal postura.
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    Inclusive, segundo informações reveladas pelo ex-deputado Roberto Jefferson, há indícios de preparação de um golpe pelos Requeridos, bem como a derrubada do Governo Brasileiro, através de apresentação de um ‘impeachment’ já encomendado, o que deixa mais claro ainda a tese seus interesses são meramente pessoais, sem se recordar da atual posição em que ocupa, que visa o interesses de toda a população.
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    Tal declaração foi feita por Roberto Jefferson, que pode ser consultada através do ‘link’ (…), bem como o mesmo fez tal denúncia através de uma ‘live’ em seu instagram, a qual encontra-se disponível através do ‘link’ (...).
    Pode-se dizer, assim, que há na conduta dos Requeridos, desvio de finalidade é, sendo uma postura dissimulada praticada por agentes públicos, no exercício de sua função, que verifica a vontade – ou, pelo menos, a negligência desses praticantes – em não se portar conforme a legalidade e moralidade, causando prejuízos à administração pública.
    Quanto à tal ilícito, tem-se que, há desvio de finalidade, quando o agente que está no poder, visa satisfazer fim alheio à natureza do ato utilizado, de modo que tal desvio representaria um mau uso da competência, eis que o agente busca finalidade incompatível com a natureza do ato (Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, cit., 29ª ed., p. 410.).” (grifei)
    Sendo esse o contexto, passo a apreciar a presente ação mandamental. E, ao fazê-lo, entendo revelar-se insuscetível de conhecimento este “writ” constitucional, pois o ora impetrante atribui a notícias jornalísticas veiculadas nos meios de comunicação social – e a estas apenas – o suporte fático em que apoia sua pretensão mandamental.
    Não se desconhece que a ação de mandado de segurança faz instaurar processo de caráter eminentemente documental, a significar que a pretensão jurídica deduzida pela parte impetrante há de ser demonstrada mediante produção de provas documentais pré-constituídas aptas a evidenciar a alegada ofensa a direito líquido e certo supostamente titularizado pelo autor do “writ” mandamental.
    Isso significa que a natureza eminentemente documental do processo  de mandado de segurança torna incontornável a exigência de que a parte impetrante produza, “ex ante”, elementos de informação que efetivamente comprovem a situação de fato invocada na impetração mandamental, em contexto impregnado da necessária liquidez, pois, ausente o elemento de certeza, a alegação do autor do “writ” constitucional não terá relevo processual algum.
    É de observar-se, quanto ao ponto ora referido, que não cabe apoiar as alegações constantes de impetração mandamental em notícias veiculadas por órgãos de imprensa, eis que – como esta Corte tem decidido (MS 24.422/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – MS 24.597/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES, v.g.) – referências jornalísticas emanadas dos meios de comunicação social não bastam nem se revelam suficientes, sob perspectiva estritamente processual, para atender a exigência legal que impõe ao impetrante a produção liminar de prova pré-constituída, tal como já tive o ensejo de assinalar nesta Suprema Corte: 
    “Exame congressual de vetos presidenciais. Suposta inobservância, no caso, do princípio da personalidade e da indelegabilidade do voto parlamentar. Alegação, gravíssima, de que assessores legislativos teriam usurpado essa prerrogativa, exercendo-a em substituição aos membros do Parlamento. Fatos cuja materialidade impõe comprovação liminar e inequívoca em sede mandamental. Inexistência, na espécie, de elementos comprobatórios idôneos. Inaptidão, para fins de constatação da liquidez dos fatos,  de notícias jornalísticas. Precedentes. O mandado de segurança como processo eminentemente documental. Consequente impossibilidade de instauração, nele, de uma fase de dilação probatória. O conceito de liquidez. Necessidade de certeza documental quanto ao suporte fático. Doutrina. Precedentes. Ausência de prova pré-constituída. Inocorrência de comprovação inequívoca dos fatos alegados. Mandado de segurança de que não se conhece.”
    (MS 33.356-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao pronunciar-se sobre o tema, confirmou decisão monocrática do eminente Ministro GILMAR MENDES, Relator, em caso no qual fora negado processamento a mandado de segurança em razão de as alegações do impetrante apoiarem-se, tão somente, em “notícias de jornais” (MS 25.535-AgR/DF).
    Esse entendimento – que encontra suporte no magistério da doutrina (LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, “Mandado de Segurança”, p. 20/22, item n. 1.2, 6ª ed., 2009, Malheiros; CASSIO SCARPINELLA BUENO, “Mandado de Segurança”, p. 15/18, item n. 7, 5ª ed., 2009, Saraiva; TIAGO ASFOR ROCHA LIMA, “Comentários à Nova Lei do Mandado de Segurança”, p. 41/43, item n. 3.2, sob coordenação de NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, CAIO CESAR VIEIRA ROCHA e TIAGO ASFOR ROCHA LIMA, 2010, RT; EDUARDO ARRUDA ALVIM, “Mandado de Segurança”, p. 90/93, item n. 5.1, 2ª ed., 2010, GZ Editora; SERGIO FERRAZ, “Mandado de Segurança”, p. 35, item n. 4.5, 2006, Malheiros, v.g.) – é também observado por outros Tribunais judiciários, como o E. Superior Tribunal de Justiça (MS 15.167-AgRg/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, v.g.), valendo destacar, nesse mesmo sentido, decisão emanada do E. Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro:
    “MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL.
    Remédio constitucional previsto no artigo 5º, LXIX, da Constituição da República e disciplinado no artigo 1º, ‘caput’, da Lei nº 12.016/09. Ação constitucional que se presta a proteger direito líquido e certo, que é aquele comprovado de plano, que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercido no momento da impetração. E, por isso, exige a prova pré-constituída, sem a qual não se pode admitir o regular desenvolvimento do processo de mandado de segurança, visto que não admitida a dilação probatória. Caso em apreço no qual não se constata de plano a existência do direito alegado. Matéria jornalística apresentada que não se presta a tornar inequívoca a alegação do impetrante acerca da afronta ao seu direito de propriedade. Imperiosa aplicação do artigo 10, ‘caput’, da Lei do Mandado de Segurança, ante a ausência do requisito legal consistente na prova pré-constituída do direito líquido e certo. Precedente do Egrégio Superior Tribunal de Justiça.
    INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL.”
    (MS nº 0004199-75.2014.8.19.0000, Rel. Des. ALCIDES DA FONSECA NETO – grifei) 
    Resulta claro, pois, que o mandado de segurança não se qualifica como meio processual destinado a provar fatos (por isso mesmo inviável, neste procedimento sumaríssimo, qualquer dilação probatória), mas, ao contrário, o “writ” mandamental exige prova pré-constituída como requisito imprescindível à constatação, em cada situação ocorrente, do direito líquido e certo invocado.
    Corretíssima, desse modo, a propósito do tema ora em análise, decisão emanada do E. Superior Tribunal de Justiça que bem destacou o aspecto em referência:
    “1. O mandado de segurança não constitui o meio processual adequado para provar um fato. Exige prova pré- -constituída como condição essencial à verificação do direito líquido e certo, de modo que a dilação probatória mostra-se incompatível com a natureza dessa ação constitucional. (…).”
    (MS 13.133/DF, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA – grifei) 
    A “ratio” subjacente a esse entendimento foi bem demonstrada pelo eminente Professor e saudoso Ministro ALFREDO BUZAID (“Do Mandado de Segurança”, vol. I/90-91, item n. 47, 1989, Saraiva), cuja lição a propósito desse tema enfatiza que, “para impetração de mandado de segurança, direito e fato se integram numa unidade incindível”, de tal modo que, “se o fato não está comprovado, o direito não incidiu”, a significar, portanto, que, “se a matéria de fato é controvertida, incabível é o mandado de segurança, que pressupõe sempre direito líquido e certo fundado em fato inquestionável” (grifei).
    Impunha-se, pois, à parte ora impetrante cumprir a obrigação processual de produzir, desde logo, com a inicial, os documentos essenciais ao exame da postulação veiculada nesta causa mandamental.
    Cumpre acentuar, por relevante, que o Supremo Tribunal Federal já deixou consignado que a discussão em torno do próprio significado de direito líquido e certo – que traduz requisito viabilizador da utilização do “writ” mandamental – veicula matéria de caráter eminentemente processual, mesmo porque a noção de liquidez, “que autoriza o ajuizamento do mandado de segurança, diz respeito aos fatos” (RTJ 134/681, Red. p/ o acórdão Min. CARLOS VELLOSO – RTJ 171/326-327, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – RE 195.192/RS, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – RMS 23.443/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RMS 23.720/GO, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “O ‘direito líquido e certo’, pressuposto constitucional de admissibilidade do mandado de segurança, é requisito de ordem processual, atinente à existência de prova inequívoca dos fatos em que se basear a pretensão do impetrante e não à procedência desta, matéria de mérito (…).”
    (RTJ 133/1314, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – grifei)
    “A formulação conceitual de direito líquido e certo, que constitui requisito de cognoscibilidade da ação de mandado de segurança, encerra (…) noção de conteúdo eminentemente processual.”
    (RTJ 134/169, Red. p/ o acórdão Min. CELSO DE MELLO)
    Daí o incensurável magistério do saudoso CELSO RIBEIRO BASTOS (“Do Mandado de Segurança”, p. 15, 1978, Saraiva), para quem “(...) o direito líquido e certo é conceito de ordem processual, que exige a comprovação dos pressupostos fáticos da situação jurídica a preservar. Consequentemente, direito líquido e certo é ‘conditio sine qua non’ do conhecimento do mandado de segurança, mas não é ‘conditio per quam’ para a concessão da providência judicial” (grifei).
    Esse mesmo entendimento é também perfilhado por HELY LOPES MEIRELLES, ARNOLDO WALD e GILMAR FERREIRA MENDES (“Mandado de Segurança”, p. 116, item n. 15, 35ª ed., 2013, Malheiros), cujo magistério, na matéria, adverte que “Não basta a invocação genérica de uma remota possibilidade de ofensa a direito para autorizar a segurança ‘preventiva’; exige-se prova da existência de atos ou situações atuais que evidenciem a ameaça temida” (grifei).
    Registre-se que esta Corte, em sucessivas decisões, deixou assinalado que o direito líquido e certo, apto a autorizar o ajuizamento da ação de mandado de segurança, é, tão somente, aquele que concerne a fatos incontroversos, constatáveis, de plano, mediante prova literal inequívoca (RE 269.464/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “(…) direito líquido e certo é o que resulta de fato certo,  e fato certo é aquele capaz de ser comprovado, de plano, por documento inequívoco.”
    (RTJ 83/130, Rel. Min. SOARES MUÑOZ – grifei)
    “O mandado de segurança labora em torno de fatos certos e como tais se entendem aqueles cuja existência resulta de prova documental inequívoca (…).”
    (RTJ 83/855, Rel. Min. SOARES MUÑOZ – grifei)
    “(…) É da essência do processo de mandado de segurança a característica de somente admitir prova literal pré-constituída, ressalvadas as situações excepcionais previstas em lei (Lei n. 1533/51, art. 6º e seu parágrafo único).”
    (RTJ 137/663, Red. p/ o acórdão Min. CELSO DE MELLO)
    É por essa razão que a doutrina acentua a incomportabilidade de qualquer dilação probatória no âmbito desse “writ” constitucional, que supõe – insista-se – a produção liminar, pelo impetrante, das provas literais pré-constituídas, destinadas a evidenciar a incontestabilidade do direito público subjetivo invocado pelo autor da ação mandamental.
    Por isso mesmo, adverte HUMBERTO THEODORO JÚNIOR (“O Mandado de Segurança segundo a Lei n. 12.016, de 07 de agosto de 2009”, p. 19, item n. 9, 2009, Forense) que “O que importa não é a maior ou menor complexidade da tese jurídica, mas a prova pré-constituída (documental) do seu suporte fático. Se a demonstração do direito do impetrante estiver na dependência de investigação probatória, ainda a ser feita em juízo, o caso não é de mandado de segurança. Terá de ser resolvido pelas vias ordinárias” (grifei).
    Todas essas razões que venho de expor na presente decisão justificam-se no caso ora em exame, porque ausente, nesta impetração mandamental, a necessária e indispensável produção de prova literal pré-constituída, apta a demonstrar, de maneira inequívoca, formal e incontestável, a realidade dos fatos alegados.
    Ainda que se mostrasse superável esse obstáculo processual, mesmo assim não se revelaria possível acolher a pretensão em causa, pois o exame da postulação mandamental revela que o impetrante, ao proceder a ampla e genérica impugnação, objetiva impedir a ocorrência de “um golpe [contra o] Presidente da República”, a significar que o propósito de neutralizar a suposta ocorrência desse fato concerne, direta e imediatamente, ao Senhor Presidente da República.
    Resulta claro, pois, que, ao assim proceder – e mesmo que não o tenha afirmado –, o impetrante busca proteger, em seu nome, suposto direito do próprio Senhor Presidente da República, o que lhe conferiria a condição formal de substituto processual, de todo inadmissível na espécie, considerado o que dispõem, em tema de legitimação extraordinária, o CPC (art. 18) e a Lei nº 12.016/2009 (art. 3º).
    Inviável, por isso mesmo, no contexto ora em exame, que o impetrante postule, em nome próprio, a defesa de direito alheio, vale dizer, busque amparo jurisdicional para proteger direito que, transcendendo a esfera subjetiva do impetrante, seria titularizável pelo Senhor Presidente da República.
    Evidente, desse modo, que o autor da presente ação mandamental, ao assim agir, atua, inequivocamente, na condição de verdadeiro substituto processual, sem que exista, para tanto, qualquer base normativa que lhe permita investir-se de legitimação anômala ou extraordinária para efeito de instauração deste processo de mandado de segurança.
    Como precedentemente se assinalou, a legislação processual estabelece que “Ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico” (CPC, art. 18, “caput” – grifei).
    Conclui-se, portanto – e inocorrendo a hipótese excepcional a que se refere o art. 3º da Lei nº 12.016/2009 (RTJ 152/493) –, que falece ao ora impetrante legitimidade ativa “ad causam” para ajuizar, em nome próprio, a presente ação mandamental, eis que, longe de vindicar a defesa de direito subjetivo próprio, objetivou viabilizar, em seu próprio nome, a proteção de direito alheio (o do Senhor Presidente da República). 
    Cabe assinalar que o entendimento que venho de expor encontra apoio em autorizado magistério doutrinário (HELY LOPES MEIRELLES, ARNOLDO WALD e GILMAR FERREIRA MENDES, “Mandado de Segurança e Ações Constitucionais”, p. 36, item n. 4, 35ª ed., 2013, Malheiros; HUMBERTO THEODORO JUNIOR, “Curso de Direito Processual Civil”, vol. I/102-104, item n. 68, 55ª ed., 2014, Forense; CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO, “Instituições de Direito Processual Civil”, volume II/120-121, item n. 440, 6ª ed., 2009, Malheiros; VICENTE GRECO FILHO, “Direito Processual Civil Brasileiro”, vol. I/78, item n. 14, 17ª ed., 2003, Saraiva, v.g.), cujas lições fazem incidir, em situações como a dos autos, a norma restritiva fundada no art. 18, “caput”, do CPC/15, de conteúdo essencialmente idêntico ao do art. 6º do CPC/73.
    Impende registrar, ainda, que essa orientação – impossibilidade da legitimação anômala, por substituição processual, fora das hipóteses previstas em lei – tem o beneplácito da jurisprudência que o Supremo Tribunal Federal firmou na matéria ora em análise (RTJ 130/108, Rel. Min. CÉLIO BORJA – MS 22.444/SP, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – MS 34.102-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “Mandado de segurança. Legitimidade ativa. 
    O mandado de segurança pressupõe a existência de direito próprio do impetrante. Somente pode socorrer-se dessa especialíssima ação o titular do direito, lesado ou ameaçado de lesão, por ato ou omissão de autoridade. A ninguém é dado pleitear, em nome próprio, direito alheio, salvo quando autorizado por lei (art. 6º do CPC).
    Não obstante a gravidade das alegações, evidente é a ilegitimidade do postulante e a falta de interesse processual. 
    Pedido não conhecido.”
    (RTJ 110/1026, Rel. Min. DJACI FALCÃO – grifei)
    “Mandado de Segurança. Direito subjetivo. Interesse.
    Descabe o mandado de segurança quando o impetrante não tem em vista a defesa de direito subjetivo, mas a de mero interesse reflexo de normas objetivas. Precedentes e doutrina. (…).”
    (RTJ 120/328, Rel. Min. FRANCISCO REZEK – grifei)
    “Mandado de segurança. Legitimidade ativa: inexistência.
    O mandado de segurança é medida judicial que só pode ser utilizada para defesa de direito próprio e direito do impetrante, e não para defender direito potencial, e que apenas poderia eventualmente surgir se afastado aquele a quem o ato apontado como ilegal iria atingir. (…).”
    (RTJ 120/816, Rel. Min. ALDIR PASSARINHO – grifei)
    “Mandado de Segurança. Não cabe se o ato contra o qual é impetrado não fere direito líquido e certo do impetrante.  A ninguém é dado pleitear em nome próprio direito alheio, salvo quando autorizado por Lei (CPC, art. 6º).
    Impetração não conhecida.”
    (RTJ 128/1138, Rel. Min. CARLOS MADEIRA – grifei)
    “Mandado de segurança requerido pelo Impetrante, na qualidade de cidadão brasileiro, contra ato de Comissão da Câmara dos Deputados, tendente a possibilitar a adoção da pena de morte, mediante consulta plebiscitária.
    Falta de legitimidade ativa do Requerente, por falta de ameaça concreta a direito individual, particularizado em sua pessoa.”
    (RTJ 139/783, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – grifei)
    “– O autor da ação de mandado de segurança individual não pode pleitear, em nome próprio, a tutela jurisdicional de direito público subjetivo alheio, salvo quando autorizado por lei (CPC, art. 6º). O impetrante do mandado de segurança individual, por não dispor de legitimação extraordinária para agir, não pode invocar a proteção jurisdicional do Estado em favor da generalidade dos participantes de um determinado concurso público.”
    (RTJ 179/210-211, Rel. Min. CELSO DE MELLO) 
    “MANDADO DE SEGURANÇA (…) – AJUIZAMENTO, EM NOME PRÓPRIO, DE AÇÃO MANDAMENTAL  OBJETIVANDO A PROTEÇÃO DE DIREITO ALHEIO (…) – INADMISSIBILIDADE – CARÁTER EXCEPCIONAL DA LEGITIMAÇÃO ATIVA EXTRAORDINÁRIA OU ANÔMALA (CPC, ART. 6º) – INOCORRÊNCIA, NO CASO, DA HIPÓTESE EXCEPCIONAL A QUE SE REFERE O ART. 3º DA LEI Nº 12.016/2009 – PRECEDENTES – DOUTRINA (…) – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.”
    (MS 33.844-MC-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) 
    Cabe reproduzir, finalmente, esclarecedor fragmento da decisão proferida pelo eminente Ministro MARCO AURÉLIO no MS 34.136/DF, de que foi Relator, em contexto virtualmente idêntico ao que emerge deste processo:
    “2. Observem a organicidade do Direito instrumental. Identifico que o impetrante busca a tutela, em nome próprio,  de direito alusivo ao processo político-criminal em trâmite na Câmara dos Deputados, a revelar hipótese de substituição processual não consagrada no artigo 18 do Código de Processo Civil. O alegado direito líquido e certo, se existente, pertenceria aos agentes públicos diretamente envolvidos no aludido procedimento. 
    3. Ante o quadro, declaro extinto o processo, sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil.” (grifei)
    Sendo assim, e em face das razões expostas, não conheço da presente ação de mandado de segurança (Lei nº 12.016/2009, art. 10), restando prejudicado, em consequência, o exame do pedido de medida liminar (CPC, art. 485, VI, e art. 932, VIII, c/c o RISTF, art. 21, § 1º).
    2. Defiro o pretendido benefício da gratuidade, tendo em vista a afirmação que a parte ora impetrante fez, nos termos e para os fins a que se refere a legislação processual (CPC, arts. 98 e 99, “caput” e § 3º, c/c o RISTF, art. 21, XIX).
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 10 de agosto de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator