Tribunal: STF
Processo: RE 1291986
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-19
Data de publicação: 2020-11-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná (Doc. 14).
    Na origem, o Deputado Estadual LUIZ CLAUDIO ROMANELLI ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade (Doc. 2) em face da Lei Municipal 1.394, de 17 de dezembro de 2015, a qual fixou os subsídios dos vereadores da Câmara Municipal de General Carneiro para a legislatura de 2017-2020, revogando a Lei Municipal 1.378, de 15 de julho de 2015, que havia fixado, para a mesma legislatura (2017-2020), os subsídios dos vereadores em patamar maior que o estabelecido na lei impugnada.
    Em sua petição inicial, apontou violação aos arts. 29, VI, “a”; 29, VIII; e 31, da Constituição Federal; arts. 16, VII, VIII, IX; 18; 34, II, da Constituição do Estado do Paraná; art. 55, da Lei Orgânica do Município de General Carneiro; arts. 13, III, “d”; 90, IX; 104, do Regimento Interno da Câmara Municipal de General Carneiro, bem como a diversos princípios constitucionais, tais como o princípio republicano, do devido processo legislativo, da anterioridade, da irredutibilidade dos vencimentos, da legalidade e da proporcionalidade. Em síntese, aduziu que:
    (a) a Lei Municipal 1.394, de 17 de dezembro de 2015 padece de inconstitucionalidade formal e material, consistente na “refixação dos subsídios” dos Vereadores Municipais para a legislatura 2017/2020 por meio de lei em sentido estrito e em valores ínfimos;
    (b) a redução dos subsídios em um mil e quinhentos reais afronta o princípio republicano e da separação dos poderes, pois coloca o Poder Legislativo em situação de subordinação em relação ao Poder Executivo;
    (c) é da competência exclusiva do Legislativo fixar os subsídios de seus membros, sendo inconstitucional a sua fixação por meio de lei em sentido estrito, quando o correto seria por meio de resolução; e
    (d) os subsídios fixados pela lei impugnada são irrisórios e desproporcionais em relação aos salários percebidos pelo Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais.
    Ao final, requereu a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal 1.394/2015. 
    Confira-se o teor da norma impugnada: 
    “Art. 1º Os subsídios mensais do Presidente da Câmara e dos demais Vereadores do Município de General Carneiro, Estado do Paraná, para a legislatura que vai de 01.01.2017 a 31.12.2020, ficam estabelecidos nos termos desta Lei. 
    Art. 2º O subsídio do Presidente da Câmara Municipal de Vereadores será de R$ 1.900,00 (Um mil e novecentos Reais) mensais, em parcela única. 
    Parágrafo único. O Vice-Presidente que, na forma regimental, assumir a Presidência nos impedimentos ou ausências do Presidente, fará jus ao recebimento do subsídio mensal previsto neste artigo pelo prazo de duração da substituição. 
    Art. 3º O subsídio dos demais Vereadores será de R$ 1.500,00 (Um mil e Quinhentos Reais) mensais, em parcela única.
     Art. 4º Os subsídios do Presidente da Câmara e dos demais Vereadores do Município de General Carneiro, Estado do Paraná, terão seus valores revisados anualmente, considerando os mesmos índices e as mesmas datas observadas para a revisão geral da remuneração dos servidores do Município, conforme dispõe a Constituição Federal, art. 37, inciso X. 
    Art. 5º A licença do Vereador por motivo de doença, devidamente comprovada, através de atestado, laudo ou perícia médica, será remunerada integralmente, cabendo ao Legislativo, se for o caso, complementar o valor pago pela instituição previdenciária a que se vincular o vereador. 
    Art. 6º Em caso de viagem fora do Município, a serviço ou representação da Câmara, com deliberação da Presidência ou do Plenário, o Vereador poderá ser ressarcido nos termos da Lei específica. 
    Art. 7º As ausências do Vereador às sessões ordinárias determinarão um desconto nos seus subsídios, em valor proporcional ao número total de sessões plenárias ordinárias mensais. 
    Art. 8º O subsídio mensal do Presidente da Câmara e dos demais Vereadores será pago mensalmente durante os recessos parlamentares. 
    Art. 9º As despesas decorrentes da realização desta Lei serão suportadas pelos créditos orçamentários e respectivas dotações consignadas na Lei Orçamentária Anual. 
    Art. 10° A presente Lei entra em vigor na data de sua publicação, gerando seus efeitos a partir de 1º de Janeiro de 2017, e revoga a Lei Municipal nº 1378 de 15 de Julho de 2015 e demais disposições em contrário.” 
    O Órgão Especial do Tribunal local julgou improcedente a ação, nos termos da seguinte ementa (Doc. 14):
     “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N° 1.394/2015, DE GENERAL CARNEIRO, QUE FIXA OS SUBSÍDIOS DOS VEREADORES DAQUELE MUNICÍPIO PARA A LEGISLATURA 2017/2020. ALEGAÇÕES DE INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL E MATERIAL.
    1. VICIO FORMAL. INEXISTÊNCIA. SUBSÍDIO DOS VEREADORES ESTABELECIDO MEDIANTE ATO NORMATIVO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DO SUBSÍDIO DOS EDIS POR MEIO DE LEI EM SENTIDO ESTRITO. PREVISÃO EXPRESSA NO ARTIGO 16. INCISO VII, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ. AUSÊNCIA DE INGERÊNCIA DO CHEFE PODER EXECUTIVO NA MATÉRIA. SANÇÃO AO PROJETO DE LEI QUE, POR SI SÓ, NÃO INVALIDA O ATO DISCUTIDO E APROVADO POR INICIATIVA DO PRÓPRIO PARLAMENTO. ANTERIORIDADE DEVIDAMENTE OBSERVADA. MÁCULA FORMAL NÃO VERIFICADA. 
    2. VÍCIO MATERIAL. SUPOSTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS REPUBLICANO, DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PROPORCIONALIDADE EM RAZÃO DA FIXAÇÃO DE VALOR IRRISÓRIO (R$ 1.500,00) PARA REMUNERAR OS EDIS MUNICIPAIS. DISCIPLINA CONSTITUCIONAL QUE SE ADSTRINGE A ESTABELECER LIMITE REMUNERATORIO MÁXIMO PARA OS VEREADORES. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA, DENTRO DAS BALIZAS CONSTITUCIONAIS, ESTABELECER O VALOR QUE MELHOR ATENDE À REALIDADE LOCAL. INEXISTÊNCIA DE PISO OU LIMITE MÍNIMO. IMPOSSIBILIDADE DE INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NA MATÉRIA.
    3. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.
    Opostos Embargos de Declaração, foram rejeitados (Doc. 18).
    Opostos novos Embargos de Declaração, foram, mais uma vez, rejeitados (Doc. 22).
    No apelo extremo (Doc. 27), interposto com amparo no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, alega-se violação aos arts. 1º; 29, VI e VIII; e 31 da CF/1988, bem como aos princípios republicano, do devido processo legislativo, da anterioridade, da irredutibilidade dos vencimentos, da legalidade e da proporcionalidade. 
    Em suma, a parte recorrente reitera os fundamentos constantes da inicial, no sentido de que a Lei Municipal 1.394/2015 seria inconstitucional material e formalmente, um vez que reduziu os subsídios dos vereadores por meio de lei (quando a matéria deveria ser tratada por resolução) a patamares ínfimos. 
    Ao final, requereu o provimento do Recurso Extraordinário, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal 1.392/2015.
    Em contrarrazões (Doc. 30), o Estado do Paraná alega, preliminarmente, a incidência dos óbices previstos nas Súmulas 279/STF, 280/STF e 283/STF, bem como ofensa meramente reflexa à Constituição. No mérito, sustenta a inexistência de vícios formais ou materiais na lei em debate.
    É o relatório. Decido.
    Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade visando à declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal 1.394, de 17 de dezembro de 2015, que “fixa os subsídios dos vereadores da Câmara Municipal de General Carneiro para a legislatura de 2017-2020, e dá outras providências”. 
    Conforme consta dos autos, a Câmara Municipal de General Carneiro editou, inicialmente, a Lei 1.378/2015 que fixou os subsídios dos vereadores para a legislatura subsequente (2017-2020) nos seguintes termos: (a) R$ 7.933,41 (sete mil, novecentos e trinta e três reais e quarenta e um centavos) para o Presidente da Câmara; e (b) R$ 5.899,20 (cinco mil, oitocentos e noventa e nove reais e vinte centavos) para os demais vereadores.
    Posteriormente, foi aprovada a Lei Municipal 1.394/2015, ora impugnada, a qual, revogando a lei anterior, fixou os subsídios dos membros do Poder Legislativo de General Carneiro da seguinte forma: (a) R$ 1.900,00 (um mil e novecentos reais) para o Presidente da Câmara; e (b) R$ 1.500,00 (um mil e quinhentos reais) para os demais vereadores.
    Quanto às alegações do recorrente, defende que a Lei Municipal 1.394/2015 seria formal e materialmente inconstitucionais. 
    Relativamente à inconstitucionalidade formal, alega que a fixação dos subsídios dos vereadores deveria ter sido veiculada por meio de resolução e, não através de lei em sentido estrito. 
    De outro lado, afirma que a norma municipal seria materialmente inconstitucional, porque fixou os subsídios dos vereadores em patamares irrisórios.
    DA INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL
    Quanto à alegada inconstitucionalidade material da Lei Municipal 1.394, de 17 de dezembro de 2015, o recorrente afirma que o valor dos subsídios (R$ 1.500,00) seria irrisório e incompatível com a relevância do cargo de vereador.
    No ponto, o recurso não comporta conhecimento. Vejamos.
    Sobre a matéria, assim decidiu o acórdão recorrido (Vol. 14, fls. 9-11): 
    “O autor apoia suas alegações de inconstitucionalidade material no fato de que o valor da remuneração mensal estabelecido para os vereadores R$ 1.500,00 (um mil e quinhentos reais), seria ínfimo e incompatível com relevância do cargo ocupado. Refere, ademais, que tal cenário colocaria o Poder Legislativo em situação de subordinação em relação ao Executivo, que paga remuneração mais alta inclusive aos Secretários Municipais, comprometendo, dessa maneira, a independência da Câmara Municipal. 
    […]
    No ponto, convém registrar que Constituição do Estado do Paraná está em descompasso com o texto da Carta Magna, pois ainda prevê que a remuneração dos vereadores será fixada "na razão de 75% (setenta e cinco por cento), daquele estabelecido em espécie para os Deputados Estaduais", ignorando a proporcionalidade trazida pelo Texto Maior. De todo modo, compreende-se que a fração remuneratória estabelecida pela Carta Estadual há de ser encarada como valor máximo, jamais mínimo. 
    É certo, porém que a disciplina constitucional atual do tema não estabelece piso remuneratório para os vereadores, limitando-se a estabelecer o teto máximo. Dessa maneira, cabe à própria Casa Legislativa local, sopesando os fatores aplicáveis à realidade do Município, estabelecer o quantum remuneratório mais adequado. 
    Diante disso, compreendo que nem os princípios da proporcionalidade e da separação de poderes, tampouco o principio republicano, todos invocados pelo autor, autorizam que o Poder Judiciário faça um juízo qualitativo quanto ao valor legitimamente fixado pela Câmara Municipal de General Carneiro. De fato, o montante estabelecido pela lei objurgada está dentro das balizas constitucionalmente previstas. 
    Não há, por outro lado, norma constitucional a exigir que a remuneração dos membros do legislativo municipal guarde simetria com os valores pagos aos ocupantes de cargo no Poder Executivo.” 
    O recorrente deixou de impugnar, de forma específica, todos os fundamentos formulados no acórdão atacado, nada dizendo sobre a alegação de que “a disciplina constitucional atual do tema não estabelece piso remuneratório para os vereadores, limitando-se a estabelecer o teto máximo”. Assim, na hipótese, incide o óbice da Súmula 283/STF (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles), pois o recurso deixou incólume argumento apto por si só a sustentar o julgado.
    Por outro lado, quanto à alegada violação aos arts. 1º; 29, VIII; e 31 da CF/1988, o Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA.
    DA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
    Os requisitos constitucionais para a fixação dos subsídios dos membros do Legislativo Municipal estão previstos diretamente no texto da Constituição Federal, com as alterações da Emenda Constitucional 25, de 14/2/2000, cuja entrada em vigor ocorreu em 1º/1/2001. 
    Conforme já salientei em sede doutrinária, a EC 25/2000 alterou os limites para a fixação dos subsídios dos Vereadores, prevendo sua fixação pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos (Direito constitucional. 36. ed. São Paulo: Atlas, 2020, capítulo 8, item 1.6.1): 
    (a) em Municípios de até dez mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a vinte por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; 
    (b) em Municípios de dez mil e um a cinquenta mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a trinta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; 
    (c) em Municípios de cinquenta mil e um a cem mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a quarenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;
    (d) em Municípios de cem mil e um a trezentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a cinquenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;
    (e) em Municípios de trezentos mil e um a quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a sessenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; 
    (f) em Municípios de mais de quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a setenta e cinco por cento do subsídio dos Deputados Estaduais. 
    Com a citada Emenda Constitucional 25/2000, houve a definição da competência exclusiva da própria Câmara Municipal para a fixação dos subsídios de seus membros e o retorno, em nível municipal, da regra da legislatura, ou seja, da impossibilidade de a Câmara Municipal aumentar seus subsídios para a própria legislatura. 
    Ainda, para evitar eventuais abusos, nos termos do art. 37, XI, com a nova redação dada pela EC nº 41/2003, o teto remuneratório em âmbito municipal, inclusive para os vereadores, deverá ser o subsídio do Prefeito Municipal, constitucionalizando-se, dessa forma, antiga jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 
    A Câmara Municipal, igualmente, não poderá gastar mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus vereadores. 
    Além disso, o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar:
     (a) 7% (sete por cento) para Municípios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes; 
    (b) 6% (seis por cento) para Municípios com população entre 100.000 (cem mil) e 300.000 (trezentos mil) habitantes; 
    (c) 5% (cinco por cento) para Municípios com população entre 300.001 (trezentos mil e um) e 500.000 (quinhentos mil) habitantes;
    (d) 4,5% (quatro inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população entre 500.001 (quinhentos mil e um) e 3.000.000 (três milhões) de habitantes;
    (e) 4% (quatro por cento) para Municípios com população entre 3.000.001 (três milhões e um) e 8.000.000 (oito milhões) de habitantes; 
    (f) 3,5% (três inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população acima de 8.000.001 (oito milhões e um) habitantes. 
    Ressalte-se que determinação constitucional no sentido de que “o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente”, ocorreu no caso concreto, pois a Lei 1.394/2015, de origem parlamentar, foi aprovada pela Câmara legislativa.
    No tocante ao instrumento normativo utilizado para veicular a fixação dos subsídios dos vereadores, o Tribunal de origem afastou a inconstitucionalidade formal da norma municipal questionada aos fundamentos de que (Vol. 14, fls. 58):
    “Deveras, a fixação do quantum remuneratório dos vereadores é atribuição da própria Câmara Municipal, todavia, não é verdade que lei em sentido estrito não possa veicular tal pretensão. O artigo 16, inciso VII, da Constituição do Estado do Paraná diz expressamente que o subsídio dos Vereadores será “fixado por de iniciativa da Câmara Municipal”. Por sua vez, a Constituição Federal anuncia no seu artigo 29, inciso VI, que o subsídio dos Edis será “fixado pelas respectivas Câmaras Municipais”. Entendo, pois, que diante do silêncio trazido pela Carta Magna, nos termos da Emenda n. 25/2000, e da literalidade da Carta Estadual, não prospera a alegação de inconstitucionalidade formal.
    (…)
    Com efeito, se a Câmara escolheu estabelecer por meio de lei em sentido formal o subsídio para a legislatura seguinte, disso não decorre inconstitucionalidade formal, mormente quando se tem presente que a iniciativa da lei adveio dos próprios parlamentares. No caso concreto, oito vereadores assinaram a proposição do projeto em questão (…).
    Conforme ressaltei quando da análise da cautelar, “afigura-se frágil a argumentação de que teria ocorrido ingerência do Chefe do Poder Executivo na matéria pelo simples fato de ter sancionado o ato normativo nos exatos termos em que foi aprovado pelo Poder Legislativo”. Assim, o fato de o projeto ter sido submetido à sanção, não significa que a Câmara Municipal tenha renunciado a sua autonomia financeira. Repita-se, o projeto da Câmara foi publicado nos exatos termos em que foi aprovado.”
    Ressalte-se, que a jurisprudência desta CORTE é no sentido de que compete exclusivamente à Câmara Municipal fixar os subsídios dos Vereadores para a legislatura futura, sendo desnecessária a veiculação por meio de lei, a teor do art. 29, VI, da CF/1988, conforme redação dada pela Emenda de 25/2000.
    Nessa linha, cite-se entendimento da Eminente Ministra CÁRMEN LÚCIA, por ocasião do julgamento do ARE 763.583, DJe de 15/10/2013: 
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. FIXAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE VEREADORES POR RESOLUÇÃO. POSSIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO CONSOANTE À JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. 
    (...) 
    No julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 494.253, Relatora a Ministra Ellen Gracie, a Segunda Turma deste Supremo Tribunal Federal assentou que a fixação dos subsídios de vereadores é de competência exclusiva da Câmara Municipal, a qual deve respeitar as prescrições estabelecidas na Lei Orgânica Municipal, na Constituição do respectivo Estado, bem como na CF (DJe 15.3.2011).” 
    No mesmo sentido, vejam-se, ainda, as seguintes decisões monocrática: ARE 657.751, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 14/4/2020; RE 1.151.595, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJe de 5/12/2018; e RE 670.074, de minha relatoria, DJe de 3/9/2018.
    A competência exclusiva da Câmara Municipal em fixar os subsídios de seus vereadores, nos termos do art. 29, VI, da CF/1988, conforme redação dada pela Emenda de 25/2000, deve, em regra, ser exercida pela espécie normativa “resolução”, não sendo, portanto, necessária a participação do chefe do Poder Executivo, na fase do processo legislativo denominada “deliberação executiva” (sanção ou veto).
    Entretanto, na presente hipótese, há previsão expressa da Constituição do Estado do Paraná – em vigor até o momento – da necessidade de edição de lei ordinária de iniciativa parlamentar para a fixação dos subsídios dos vereadores.
    Registre-se, portanto, que, embora a orientação jurisprudencial desta CORTE dispense a fixação dos subsídios dos vereadores por meio de lei, por ser de competência exclusiva da Câmara dos Vereadores, na presente hipótese, a iniciativa e a aprovação do projeto de lei foi realizado pela própria Câmara, no pleno exercício da independência do Poder Legislativo municipal.
    Assim, tendo a fixação do subsídio sido implementada por lei de iniciativa parlamentar, aprovada pela Câmara de Vereadores, inexiste invasão na autonomia do Poder Legislativo. 
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
    Publique-se. 
    Brasília, 19 de novembro de 2020. 
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente