Tribunal: STF
Processo: MS 37160
Classe: MS
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-09
Data de publicação: 2020-10-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Sindicato dos trabalhadores públicos em saúde, trabalho, previdência e assistência social no Estado do Mato Grosso do Sul – SINTSPREV/MS com o objetivo de questionar a validade jurídico-constitucional do Decreto nº 10.328, de 28 de abril de 2020.
    Esta impetração mandamental sustenta-se, em síntese, nos seguintes fundamentos:
    “O ato abusivo ora questionado é o Decreto nº 10.328, de 28 de Abril de 2020, subscrito pelos Srs. Presidente da República e Ministro de Estado da Economia, publicado no Diário Oficial da União de 29/04/2020. 
    O referido ato normativo alterou a redação dos artigos 8ª-A, 10 e 11 do Decreto nº 8.690, de 11 de Março de 2016. 
    Salienta-se, que o Decreto nº 8.690, de 11 de Março de 2016 regulamenta o sistema das consignações em folha de pagamento dos servidores públicos federais, tendo em vista o disposto no artigo 45 da Lei nº 8.112/90. 
    Em síntese, o Decreto nº 10.328, de 28 de Abril de 2020 instituiu a possibilidade de cancelamento unilateral pelo servidor dos descontos/consignações em favor das entidades sindicais. 
    Contudo, tal possibilidade de cancelamento unilateral não abarcou os descontos/consignações que envolvem as instituições do sistema financeiro, sendo flagrante o tratamento privilegiado ao referido setor pelo Governo de turno, sem qualquer justificativa razoável para tal tratamento diferenciado, notadamente em detrimento das entidades sindicais. 
    Após a publicação do ato normativo em apreço, fatos graves foram reportados por alguns servidores, alguns deles ocupantes de cargos na diretoria do sindicato, que receberam comunicação do Ministério da Economia (doc. anexo) dando conta de pedidos de cancelamento das consignações em favor do sindicato sendo que jamais foram solicitados pelos servidores. 
    Não fosse o suficiente, os servidores passaram a receber e-mails enviados pelo Ministério da Economia (doc. anexo), estimulando os servidores a procederem com o cancelamento unilateral das mensalidades sindicais, em conduta indisfarçavelmente antissindical. 
    Aliás, e como se pode perceber de simples análise do referido e-mail enviado pelo Ministério da Economia, fica cabalmente evidenciado o injustificável privilégio às entidades do sistema financeiro, sendo inequívoco o tratamento não isonômico. 
    Com a devida vênia, é evidente a tentativa do Executivo de enfraquecer as entidades sindicais, na medida em que aumenta a burocracia no que se refere aos descontos/consignações de que são destinatários as entidades sindicais, ao passo que simplifica o mesmo procedimento às instituições do sistema financeiro. 
    Vale ressaltar que este não é o primeiro ato abusivo praticado pelo Executivo em relação às entidades sindicais, visto que foram editados sucessivos Decretos com a única e indisfarçável finalidade de dificultar, ou até mesmo inviabilizar, a possibilidade de arrecadação pelos sindicatos das mensalidades livremente pactuadas e autorizadas por seus filiados, conforme se passa a demonstrar.” (grifei)
    Sendo esse o contexto, passo, desde logo, a examinar a admissibilidade da presente ação mandamental, tendo em vista a natureza do ato estatal ora impugnado nesta sede processual.
    E, ao fazê-lo, entendo revelar-se insuscetível de conhecimento este “writ” mandamental, eis que ajuizado contra ato estatal – o Decreto nº 10.328/2020 – revestido de conteúdo normativo e abstrato, subsumível, por isso mesmo, à noção de ato em tese, cujo coeficiente de normatividade e de generalidade abstrata impede, na linha de diretriz jurisprudencial firmada pelo Supremo Tribunal Federal (Súmula 266), a válida (e adequada) utilização do remédio constitucional do mandado de segurança:
    “Não se revelam sindicáveis, pela via jurídico-processual do mandado de segurança, os atos em tese, assim considerados aqueles (…) que dispõem sobre situações gerais e impessoais, que têm alcance genérico e que disciplinam hipóteses neles abstratamente previstas. Precedentes. Súmula 266/STF.”
    (RTJ 180/942-943, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Cumpre enfatizar, neste ponto, que normas em tese – assim entendidos os preceitos estatais qualificados em função do tríplice atributo da generalidade, impessoalidade e abstração – não se expõem ao controle jurisdicional pela via do mandado de segurança, cuja utilização deverá recair, unicamente, sobre os atos destinados a dar aplicação concreta ao que se contiver nas leis ou em seus equivalentes constitucionais, consoante adverte o magistério da doutrina (HELY LOPES MEIRELLES, ARNOLDO WALD e GILMAR FERREIRA MENDES, “Mandado de Segurança e Ações Constitucionais”, p. 39/40, 33ª ed., 2010, Malheiros; ALFREDO BUZAID, “Do Mandado de Segurança”, vol. I/126-129, itens ns. 5/6, 1989, Saraiva; CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, “Manual do Mandado de Segurança”, p. 41/43, 3ª ed., 1999, Renovar; FRANCISCO ANTONIO DE OLIVEIRA, “Mandado de Segurança e Controle Jurisdicional”, p. 28/29, item n. 2.1.1, 2ª ed., 1996, RT, v.g.).
    Esse entendimento doutrinário, por sua vez, expressa, de maneira clara, a própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que sempre vem enfatizando, a propósito da matéria em exame, não serem impugnáveis, em sede mandamental, aqueles atos estatais cujo conteúdo veicule prescrições disciplinadoras de situações gerais e impessoais e regedoras de hipóteses que se achem abstratamente previstas em tais atos ou resoluções (RTJ 132/189, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 208/1089, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – MS 24.889-AgR/DF, Rel. Min. CEZAR PELUSO – MS 28.108-AgR/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – MS 29.006-AgR/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – MS 29.345-ED/RO, Rel. Min. GILMAR MENDES – MS 29.359-ED/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES – MS 32.022-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RMS 26.791/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.).
    E é o que sucede na espécie, pois o Decreto nº 10.328/2020 – pela circunstância de apenas dispor, normativamente, “in abstracto”, sobre situações gerais e impessoais – depende, para efeito de sua aplicabilidade, da prática necessária e ulterior de atos concretos destinados a realizar as prescrições abstratas formalmente consubstanciadas em mencionado ato normativo.
    Nem se sustente, de outro lado, que o decreto presidencial em questão – por apresentar-se supostamente divorciado da “liberdade e autonomia sindical, interferindo de forma direta e indevida na relação jurídica constituída entre o servidor e a entidade sindical” – teria, em razão das normas nele veiculadas, vindo a incidir, desse modo, em situação alegadamente configuradora de inconstitucionalidade, por inobservância dos princípios constitucionais da liberdade e autonomia sindical.
    A parte ora impetrante também insiste na inconstitucionalidade do decreto ora questionado, alegando, para tanto, que o Presidente da República teria violado o princípio constitucional da isonomia, eis que a “possibilidade de cancelamento unilateral não abarcou os descontos/consignações que envolvem as instituições do sistema financeiro, sendo flagrante o tratamento privilegiado ao referido setor pelo Governo (...)”.
    Os aspectos que venho de referir permitem constatar, considerados os fundamentos invocados pela própria impetrante, que a ação de mandado de segurança, tal como ora utilizada, objetivaria converter o “writ” mandamental em causa em inadmissível sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, desconsiderando-se, desse modo, a advertência deste Supremo Tribunal Federal, cujas decisões já acentuaram, por mais de uma vez, a inviabilidade do emprego do mandado de segurança como instrumento de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos estatais em geral (RTJ 110/77, Rel. Min. FRANCISCO REZEK – RTJ 111/184, Rel. Min. DJACI FALCÃO – RTJ 132/1136, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “É plena a insindicabilidade, pela via jurídico-processual do mandado de segurança, de atos em tese, assim considerados os que dispõem sobre situações gerais e impessoais, têm alcance genérico e disciplinam hipóteses que neles se acham abstratamente previstas.  O mandado de segurança não é sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade nem pode substituí-la, sob pena de grave deformação do instituto e inaceitável desvio de sua verdadeira função jurídico-processual.”
    (RTJ 132/189, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    “I. (...) Todavia, se o decreto tem efeito normativo, genérico, por isso mesmo sem operatividade imediata, necessitando, para a sua individualização, da expedição de ato administrativo, então contra ele não cabe mandado de segurança, já que, admiti-lo, seria admitir a segurança contra lei em tese, o que é repelido pela doutrina e pela jurisprudência (Súmula nº 266).
    II. – Mandado de segurança não conhecido.”
    (RTJ 138/756, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – grifei)
    Registro, finalmente, que a inviabilidade da presente ação de mandado de segurança, em decorrência das razões ora mencionadas, justifica a seguinte observação: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste ao Ministro Relator competência  plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar (RTJ 139/53 – RTJ 168/174-175, v.g.).
    Nem se alegue que o exercício monocrático de tal competência implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, pois o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO RELATOR E PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE
    – Assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Pode, em consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte. Precedentes.
    – O reconhecimento dessa competência monocrática deferida ao Relator da causa não transgride o postulado da colegialidade,  pois sempre caberá, para os órgãos colegiados do Supremo Tribunal Federal (Plenário e Turmas), recurso contra as decisões singulares que venham a ser proferidas por seus Juízes.”
    (MS 28.097-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Sendo assim, e em face das razões expostas, não conheço da presente ação de mandado de segurança, restando prejudicado, em consequência, o exame do pedido de medida liminar.
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 09 de outubro de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator