Tribunal: STF
Processo: ACO 1726
Classe: ACO
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-06
Data de publicação: 2020-03-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Ação Cível Originária, com pedido de tutela antecipada, ajuizada pelo Estado de Minas Gerais em face da União, com vistas à exclusão da sua inscrição no SIAFI/CAUC, em razão de inadimplências constatadas na execução do Convênio 194/95, que tinha por objeto “dar apoio financeiro ao projeto de Implantação dos Consórcios Intermunicipais de Saúde, visando a fortalecer a capacidade técnico-operacional e o desenvolvimento do Sistema Único de Saúde – SUS” (eDOC 16, p. 2). 
    Na inicial, instruída com documentos (eDOC 1 a 17), o Estado de Minas Gerais relata que, com base na cláusula segunda da avença, firmou subconvênios com Municípios mineiros, repassando-lhes verbas para a execução das atividades previstas no Convênio. No entanto, após a instauração de Tomada de Contas Especial, o TCU julgou irregular a prestação de contas apresentada pelo Estado, ante a constatação da inadimplência de algumas prefeituras beneficiadas, e determinou o recolhimento, ao Fundo Nacional de Saúde, dos recursos não aplicados na execução do Convênio.
    O Estado informa ter tomado providências em relação às Prefeituras inadimplentes indicadas pelo TCU, diligenciando na fiscalização do cumprimento dos subconvênios firmados. 
    Sustenta que a decisão do TCU viola o princípio intranscendência das medidas restritivas de direitos porque a responsabilidade pela não aplicação dos recursos deve ser pessoal e, no caso, o Estado teria se comportado apenas como “repassador de verbas federais aos seus verdadeiros destinatários”, os Municípios. 
    Por fim, pugna pelo reconhecimento da ilegalidade da inscrição do Estado de Minas Gerais no SIAFI/CAUC, bem como pela anulação da decisão proferida pelo TCU no Processo 000779/2002. Subsidiariamente, requer que a cominação dos juros moratórios se dê a partir do trânsito em julgado da decisão do TCU.
    Em 08.02.2011, o Ministro Ricardo Lewandowski, a quem sucedi na relatoria da presente ação, concedeu a antecipação dos efeitos da tutela para “impedir a inscrição do autor no CAUC/SIAFI (ou outro cadastro de inadimplência equivalente) em vista de débitos oriundos do convênio nº 194/95, celebrado com o Ministério da Saúde” (eDOC 19, p. 4).
    Contra essa r. decisão, a União interpôs agravo regimental, requerendo a cassação integral da liminar (eDOC 25). 
    Regulamente citada (eDOC 22), a ré apresentou contestação (eDOC 28), aduzindo que não se observa a ocorrência de irregularidade formal ou manifesta ilegalidade no acórdão impugnado a ensejar o controle jurisdicional sobre os atos da Corte de Contas. Argumenta que, em decorrência direta da cláusula segunda, a responsabilidade pela execução do Convênio, perante a União, é do Estado, e não dos Municípios que com ele firmaram subconvênios. Por essa razão, entende ser inaplicável à hipótese o princípio da intranscendência das medidas restritivas de direitos.
    No que se refere ao pedido subsidiário, alega a União que os juros moratórios devem ser aplicados nos termos estabelecidos pelo art. 8º da IN 56/2007-TCU.
    Intimado, o Estado de Minas Gerais apresentou réplica à contestação, reiterando as razões da inicial (eDOC 31).
    As partes informaram (eDOC 34 e 37) ser desnecessário produzir provas além daquelas que já constam dos autos. A petição do Autor foi instruída com documento (eDOC 34, p. 2-3).
    Em 30.05.2011, o Estado de Minas Gerais manifestou interesse em submeter a questão debatida nos autos à Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal - CCAF (eDOC 41). 
    O feito foi suspenso para aguardar tentativa de conciliação, que restou infrutífera.
    Encerrada a instrução, as partes apresentaram razões finais (eDOC 60 e eDOC 61), repisando os argumentos já expendidos.
    O Procurador-Geral da República opinou (eDOC 66) pela improcedência do pedido e pela consequente cassação da medida liminar, sob o fundamento de que o autor possui responsabilidade integral pela fiscalização da execução do projeto e pela prestação de contas. 
    É, em síntese, o relatório. Decido.
    Inicialmente, observo que o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a ocorrência de conflito federativo capaz de atrair sua atuação, com fundamento no art. 102, I, f, da Constituição, nos casos de inscrição de entidades estatais em cadastro de inadimplência federal, com a consequente imposição de sanções e restrições de ordem jurídica, que impossibilitem o repasse de verbas federais ou a celebração de acordos de cooperação, convênios e operações de crédito ou obtenção de garantias, necessários à execução de políticas públicas ou à prestação de serviços públicos essenciais à coletividade. 
    Nesse sentido: AC 2636-MC-REF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, Dje 11.11.2010; ACO 2632-TA-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, Dje 13.11.2015; ACO 2067-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, Dje 10.8.2015; ACO 2661-MC-Ref, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, Dje 9.6.2015.
    Reconheço, assim, a competência originária desta Corte para julgar o presente feito. Passo à análise do mérito.
    Conforme relatado, o inconformismo do Estado com a decisão do TCU se dá por suposta violação ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções. Segundo alega, não seria ele parte legítima para responder pela prestação de contas dos recursos repassados pela União, por meio do Convênio 194/95, porque teria atuado como repassador das verbas federais aos seus verdadeiros destinatários – os Municípios mineiros.
    O princípio invocado consiste na “impossibilidade de sanções e restrições de ordem jurídica superarem a dimensão estritamente pessoal do infrator” (AC 1033 AgR-QO, Relator Celso de Mello, Pleno, DJ 16.06.2006). O postulado fora inicialmente aplicado nesta Corte para impedir a inscrição do Poder Executivo estadual em cadastros de inadimplência federal por atos praticados por pessoa jurídica distinta, mas a ele vinculada, como as entidades da administração descentralizada.
    Segundo o entendimento desta Corte, não seria razoável impor sanção a Estados-membros motivada unicamente por se acharem administrativamente vinculados às entidades inadimplentes. Dessa forma, o descumprimento de obrigação por parte dessas entidades somente implicaria gravame a elas mesmas.
    Posteriormente, o mesmo raciocínio fora empregado em diversos julgados1 para vedar constrições a um Poder por atos praticados por outros. Isso porque, apesar de não possuírem personalidade jurídica própria, distinta do ente federativo ao qual integram, a Constituição preconiza a autonomia administrativa, financeira e orçamentária de cada Poder. Não seria, portanto, plausível exigir que o Executivo estadual fosse obrigado a suportar sanção decorrente de ato do Legislativo ou Judiciário estadual se ele não pode compeli-los a fazer ou deixar de fazer qualquer ato em razão da separação dos Poderes.
    Sob novo enfoque (o de resguardar o Estado Federativo), o princípio da intranscendência de sanções foi suscitado em decisão do Tribunal Pleno, que referendou medida cautelar na AC 2317, de relatoria do eminente Ministro Celso de Mello, acolhendo a pretensão do Estado do Maranhão de impedir a União de inscrevê-lo em cadastros de inadimplência em decorrência da não aprovação de contas do Convênio entre eles firmado. 
    Na espécie, o Estado subconveniou com Municípios maranhenses o repasse dos recursos federais para que executassem o objeto do Convênio (construção de casas e de um ponte sobre o Rio Itapecuru), o que não foi realizado a contento. Alguns Municípios, apesar de terem recebido a verba, não cumpriram as obrigações contraídas.
    Na oportunidade, o Plenário desta Suprema Corte enfatizou que a responsabilização deve ser pessoal e por essa razão o Estado-membro não poderia sofrer medidas restritivas pelo descumprimento de obrigação imputável somente aos Municípios.
    Colaciono ementa do julgado, com grifos acrescidos:
    E M E N T A: CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC) - AMEAÇA DE INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO MARANHÃO - ALEGADO DESCUMPRIMENTO PARCIAL DE CONVÊNIO CELEBRADO ENTRE ESSA UNIDADE DA FEDERAÇÃO E A UNIÃO FEDERAL (CONVÊNIO Nº 22/95-MPO) - POSTERIOR CELEBRAÇÃO, ENTRE ESSE ESTADO-MEMBRO E MUNICÍPIOS SITUADOS EM SEU TERRITÓRIO, DE CONVÊNIOS DESTINADOS AO REPASSE DOS RECURSOS OBTIDOS DA UNIÃO - INADIMPLÊNCIA DOS  MUNICÍPIOS - IMINÊNCIA DE IMPOSIÇÃO DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA AO  ESTADO DO MARANHÃO, EM VIRTUDE DO DESCUMPRIMENTO PELOS  MUNICÍPIOS, DAS OBRIGAÇÕES POR ESTES CONTRAÍDAS - POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA - IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NA ALEGAÇÃO DE OFENSA AO  PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA  DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, "f"), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias, que, ao irromperem no seio do  Estado  Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. INSCRIÇÃO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC) E ALEGAÇÃO DE OFENSA AO   PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. - O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em virtude desse princípio, o descumprimento de obrigações contraídas por  Municípios  não pode atingir os  Estados-membros, projetando, sobre estes, conseqüências jurídicas desfavoráveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional - por revelar-se unicamente imputável aos entes municipais vinculados ao respectivo  Estado - só a estes pode afetar. (AC 2317MC-REF/MA REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR Relator(a):Min. CELSO DE MELLO, Julgamento: 29/04/2009, Órgão Julgador: Tribunal Pleno, Publicação DJe 05.06.09).
    Como bem noticiado pelo autor e confirmado por meu antecessor na apreciação da tutela de urgência desta Ação, o precedente assemelha-se à situação ora analisada.
    Examinados os autos, verifico que o Estado de Minas Gerais poderia executar de forma indireta os trabalhos necessários à consecução do Projeto de Implantação dos Consórcios Intermunicipais de Saúde, conforme cláusula primeira do Convênio 194/95 (eDOC 16), o que confere licitude aos subconvênios firmados com os Municípios.
    Ao descentralizar a execução, o Estado de Minas Gerais efetivamente atuou como mero repassador de verbas federais aos Municípios, a quem incumbia empregar tais verbas na execução do objeto do Convênio e comprovar a sua regular aplicação. 
    Presentes, portanto, as mesmas premissas do precedente invocado, quais sejam: licitude da execução descentralizada, participação do Estado como repassador das verbas federais e inadimplência dos municípios subconvenentes. 
    Assim, em deferência ao princípio da segurança jurídica, aqui consubstanciado na legítima confiança depositada pelo jurisdicionado no entendimento consolidado neste Supremo Tribunal Federal, adiro a compreensão colegiada até então prevalecente. Considerando que o débito estadual fora constituído em dissonância com entendimento do Pleno desta Corte, reconheço a impossibilidade de impor gravames ao Estado de Minas Gerais em virtude do descumprimento obrigacional imputado unicamente aos Municípios mineiros. 
    Dessa forma, voto pela ilegitimidade do Estado para responder pelo inadimplemento dos Municípios na aplicação dos recursos federais repassados em razão do Convênio 194/95, mantida a determinação de ressarcimento a ser feita pelos respectivos entes municipais.
    Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido para determinar à União que se abstenha de inscrever o Estado de Minas Gerais em quaisquer de seus cadastros de inadimplência, relativamente ao Convênio 194/95, tornando definitivo o conteúdo da tutela antecipada.
    Sem condenação em custas (art. 4º, I, da Lei 9.289/96). Condeno a União ao pagamento dos honorários advocatícios, arbitrados em R$ 1.000,00 (mil reais), nos termos do art. 85, § 8º, do CPC.
    Julgo, por fim, prejudicado o agravo regimental da União.
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 6 de março de 2020.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente
1  ACO 970-TA, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, Dje 19.12.2007; ACO 1218-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, Dje 18.09.2015; ACO 1289-AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Pleno, Dje 09.12.2015; e ACO 1848-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, Dje 06.02.2015.