Tribunal: STF
Processo: MS 34151
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-06
Data de publicação: 2020-11-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA O PRESIDENTE DA REPÚBLICA. CAPITALIZAÇÃO COMPOSTA DE JUROS NA DÍVIDA PÚBLICA DE ESTADO-MEMBRO. TRATATIVAS DE COMPOSIÇÃO DA LIDE. INDEFINIÇÃO DO QUADRO FÁTICO A DESCARACTERIZAR ATO ABUSIVO E ILEGAL LESIVO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTO LEGAL PARA A IMPETRAÇÃO. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO.
Relatório
    1. Mandado de segurança impetrado em 20.4.2016 pela Bahia contra ato do Presidente da República, do Ministro de Estado da Fazenda, do Secretário do Tesouro Nacional e do Coordenador-Geral de Haveres Financeiros da Secretaria do Tesouro Nacional, consubstanciado na capitalização composta de juros (anatocismo) no cálculo da dívida pública estadual. 
O caso
    2. O impetrante noticia ter firmado com a União, nos termos da Lei n. 9.496/1997, contrato de refinanciamento de sua dívida pública, sob condições de pagamento com juros de 6% ao ano e correção monetária com base no Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna (IGP-DI).
    Afirma que ao longo dos anos esses índices teriam se distanciado da realidade econômica do País, onerando em demasia a obrigação do devedor, o que teria motivado a edição da Lei Complementar n. 148/2014, alterada pela Lei Complementar n. 151/2015, obrigando a União a conceder descontos sobre os saldos devedores.
    Nos termos do parágrafo único do art. 4º da Lei Complementar n. 148/2015, incluído pela Lei Complementar n. 151/2015, a União teria “até 31 de janeiro de 2016 para promover os aditivos contratuais, independentemente de regulamentação, após o que o devedor poderá recolher, a título de pagamento à União, o montante devido, com a aplicação da Lei, ficando a União obrigada a ressarcir ao devedor os valores eventualmente pagos a maior” (fl. 4, e-doc. 1). 
    Afirma que a renegociação deveria “contemplar basicamente, duas medidas para tornar a dívida pública administrável. A primeira: [alterar] os indexadores dos contratos; e a segunda: [estabelecer] um desconto a ser aplicado ao saldo devedor” (fl. 3, e-doc. 1). 
    Anota que a então Presidente da República, no exercício do poder regulamentar, teria estabelecido no Decreto n. 8.616/2015 metodologia de cálculo do desconto de forma incompatível com a Lei Complementar n. 148/2014, instituindo a “capitalização composta (anatocismo) em suas contas preliminares” (fl. 4, e-doc. 1).
    Assevera ser “livre de dúvida que a atualização do saldo devedor deverá ocorrer a partir da acumulação (e não da capitalização) da SELIC, como já previsto em outras normas federais semelhantes. Como a SELIC compreende correção monetária e juros, sua variação mensal deve ser simplesmente somada, já que a sobreposição de uma variação mensal sobre outra representaria a incidência de juros sobre juros” (fl. 5, e-doc. 1). 
    Pondera que “a capitalização não poderia ser instituída pelo Decreto nº 8.616/2015. A capitalização é prevista no contrato original firmado entre o impetrante e a União como cláusula penal, não podendo ser utilizada para fins de cálculo de benefício” (fl. 5, e-doc. 1). 
    Ressalta que a prerrogativa de pagamento instituída no parágrafo único do art. 4º da Lei Complementar n. 148/2014, incluída pela Lei Complementar n. 15, teria sido inviabilizada pelo Decreto n. 8.616/2015, pelo qual, sem necessidade de regulamentação e exorbitando das disposições legais, foram instituídas, no art. 5º, exigências não estipuladas em lei, condicionando o pagamento dos débitos à aquiescência do Estado com os cálculos preliminares feitos pelo Banco do Brasil. 
    Apresenta a metodologia de cálculos prevista no decreto que, “no concernente à aplicação da Taxa SELIC, trocou a expressão ‘Variação Acumulada’, prevista na lei, por ‘Fator Acumulado’” [, cuja] formação pressupõe a capitalização, mês a mês, da taxa SELIC. É dizer, o percentual final do fator acumulado referenda a sobreposição de cada índice mensal do período sobre as referências anteriores” (fl. 10, e-doc. 1). 
    Ressalta que o “fator acumulado” previsto no Decreto n. 8.616/2015, ao capitalizar os índices SELIC, sobrepondo juros sobre juros, representaria desconto na dívida quase quatro vezes menor que o estipulado pela legislação complementar.
    Assinala que, para atualização de seu crédito tributário, a União adota metodologia diferenciada, considerando acumulação simples, sem capitalização, por lógica adotada pela Receita Federal do Brasil, que seria decorrente de interpretação de dispositivos de lei que ofereceriam norma idêntica à contemplada no art. 3º da Lei Complementar n. 148/2014.
    Assevera que Previdência Social, Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, Tribunal de Contas da União, Justiça Federal e Justiça Eleitoral interpretariam a expressão “Selic acumulada mensalmente” como índice correspondente à soma das referências mensais.
    Afirma que “os atos coatores aqui contestados afrontam direito líquido e certo do Impetrante na medida em que conferem sistemática inerente à capitalização composta de índices ante comando legal que estabelece simples acúmulo de referências para fins de cálculo de amortização da dívida pública (art. 3º, LC 148/14)” (fl. 15, e-doc. 1).
    Argumenta que no art. 3º da Lei Complementar n. 148/2015 não se estabeleceu expressamente o método capitalizado para o emprego dos juros, sendo que, “se houvesse, de fato, intenção ligada ao método dos juros compostos, a legislação deveria expressá-la textualmente, pois a capitalização de juros é matéria de exceção. Com razão, o Direito Brasileiro guia-se pela regra geral da vedação à prática do anatocismo, fenômeno regulado pela Lei de Usura (Decreto 22.626/33)” (fl. 16, e-doc. 1). 
    Menciona a Súmula n. 121 deste Supremo Tribunal, pela qual “é vedada a capitalização de juros, ainda que expressamente convencionada”, e enfatiza que a utilização de critérios diferenciados entre devedores públicos e privados configuraria afronta ao princípio da isonomia.
    Requer “a) A concessão de medida liminar ordenando-se às autoridades impetradas que se abstenham de impor quaisquer sanções ao Estado da Bahia, especialmente aquelas previstas do Contrato 006/97/STN/COAFI e/ou eventual o bloqueio de recursos de transferências federais, pelo exercício da faculdade constante do parágrafo único do artigo 4º da LC 148/14, norma que lhe garante o cálculo e o pagamento da dívida pública com base nos novos parâmetros legais em face da não promoção do aditivo contratual;
    b) Ainda, em sede liminar, a concessão de provimento judicial para que as autoridades impetradas, quando da elaboração da proposta de aditivo contratual, adotem o método da variação acumulada da taxa SELIC, como impõe o artigo 3º da LC 148/2014, afastando a capitalização composta de juros (anatocismo)” (fl. 27, e-doc. 1).
    No mérito, pede “o deferimento da ordem mandamental, tornando-a definitiva, reconhecendo-se o direito líquido e certo do Estado da Bahia de utilizar a prerrogativa a que se refere o parágrafo único do artigo 4º da LC 148/14, enquanto não promovido o aditivo, bem como de receber das autoridades impetradas proposta de aditivo contratual baseada no método da variação acumulada da taxa SELIC, como impõe o artigo 3º da LC 148/2014, afastando-se a sistemática da capitalização composta de juros (anatocismo) pretendida pelos Impetrados” (fl. 28, e-doc. 1).
    3. Em 2.5.2016, o Ministro Dias Toffoli, então Relator, deferiu “a tutela de urgência pleiteada nos presentes autos, a fim de que ‘as autoridades impetradas se abstenham de impor quaisquer sanções ao Estado impetrante, especialmente as previstas no Contrato 006/97/STN/COAFI e o bloqueio de recursos de transferências federais, pelo exercício da faculdade constante do parágrafo único do artigo 4º da LC 148/14, norma que lhe garante o cálculo e o pagamento da dívida pública com base nos novos parâmetros legais em face da não promoção do aditivo contratual’” (fl. 5, e-doc. 1).
    4. O Tesouro Nacional, a Presidência da República e o Ministério da Fazenda prestaram informações (e-docs. 43-47).
    5. Em 21.6.2016 a União interpôs agravo contra o deferimento da tutela de urgência (e-doc. 51), tendo o Ministro Dias Toffoli adaptado a liminar ao “acordo firmado entre os estados e a União”, nos termos de decisão do Plenário deste Supremo Tribunal, em 1º.7.2016, na Questão de Ordem no Mandado de Segurança n. 34.023, até o julgamento de mérito.
    6. Em 19.9.2016, o impetrante informou que, apesar da reunião havida entre União, Estados e o Distrito Federal, não teriam sido “formalizadas por completo as tratativas tendentes à formulação de um acordo político-jurídico com vistas a equacionar a situação objeto da presente demanda” (fl. 2, e-doc. 78), renovando o requerimento liminar como inicialmente deferido.
    7. O impetrante requereu a suspensão do processo até 22.12.2017, considerado o progresso das negociações com a União, deferida em 20.12.2017.
    8. Em 8.3.2018, a União informou que, apesar do avanço das tratativas com o impetrante, “o prazo previsto para a assinatura do termo aditivo que prorrogaria o prazo de vencimento da dívida em mais duzentos e quarenta meses expirou, e que o Estado da Bahia não aderiu a tal termo, a União requer a intimação do impetrante para que informe as providências que pretende adotar perante a Administração Federal no tocante à adesão aos termos da Lei Complementar 156/2016” (fl. 4, e-doc. 98).
    9. Intimado a se pronunciar sobre o interesse no prosseguimento do processo, o impetrante manifestou “interesse no prosseguimento do presente feito, uma vez que a União Federal, até o presente momento, não se manifestou formalmente a respeito da adesão do Estado aos termos da Lei Complementar 156/2016” (fl. 3, e-doc. 104).
    10. Em 14.5.2018, a União asseverou, com base em nota técnica, que, “diante do não cumprimento das condições estabelecidas na Lei Complementar n. 156/2016 pelo Estado da Bahia para a celebração do termo aditivo, a União requer o prosseguimento do feito com consequente revogação da medida liminar e, ao final, a denegação da segurança” (fl. 5, e-doc. 113).
    11. Em 29.5.2018, o impetrante impugnou os termos da nota técnica apresentada pela União, requerendo “o prosseguimento do feito em seus ulteriores termos, com o encaminhamento da questão para busca de uma solução mediada perante a Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal, no âmbito da AGU” (fl. 3, e-doc. 117).
    Requereu a “manutenção da medida liminar para que ‘as autoridades impetradas se abstenham de impor quaisquer sanções ao Estado impetrante, especialmente as previstas no Contrato 006/97/STN/COAFI e o bloqueio de recursos de transferências federais’ até a definição pela Secretaria do Tesouro Nacional acerca dos critérios e condições decorrentes da adesão do Estado da Bahia aos benefícios da LC n. 156/2016, como acima demonstrado, bem como o julgamento definitivo do presente mandado de segurança, observando-se os relevantes fundamentos trazidos na petição inicial, relativos aos descontos e à forma de cálculo previstos na LC 148/2014 com as alterações introduzidas pela LC 151/2015” (fl 3, e-doc. 117). 
    12. Em 28.6.2018, o Ministro Dias Toffoli, considerando “instruídos, sem que se tenha obtido êxito na tentativa de solução administrativa da celeuma”, remeteu o processo para parecer da Procuradoria-Geral da República” (e-doc. 119).
    13. A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da ordem:
    “Mandado de segurança. Dívida pública dos Estados para com a União. Lei Complementar federal 148/2014. Metodologia de cálculo da dívida alterada pelo Decreto 8.616/2015. Adoção de juros compostos ao invés de juros simples. Reitera-se parecer do Ministério Público Federal apresentado no MS 34.023, que conduz à denegação da ordem” (fl. 1, e-doc. 121).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    14. O presente mandado de segurança não reúne condições para prosseguir, considerada a) não haver quadro fático definido para caracterizar ilegalidade ou abuso de poder, requisitos para a ação de mandado de segurança; b) não haver certeza dos fatos pela indefinição antes mencionada; c) ser evidente a ausência de liquidez do direito alegado, igualmente requisito constitucional para a impetração e seguimento regular da ação. 
    Como demonstrado no relatório, a questão referente à composição de juros contratuais na redefinição de dívidas públicas é objeto de reiteradas negociações entre a Bahia e a União, as quais, embora ainda não finalizadas, prosseguem sob manifesto interesse do impetrante. 
    Na última manifestação do impetrante, há mais de dois anos, em 21.5.2018, apesar do pedido “pelo prosseguimento do feito em seus ulteriores termos”, requereu-se, paralelamente, naquela mesma petição, “o encaminhamento da questão para busca de uma solução mediada perante a Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal, no âmbito da AGU” (fl. 3, e-doc. 117).
    A medida cautelar deferida pelo Ministro Dias Toffoli, então Relator, foi reajustada ao “acordo firmado entre os estados e a União”, nos termos do que decidido pelo Plenário deste Supremo Tribunal, em 1º.7.2016, na Questão de Ordem no Mandado de Segurança n. 34.023. 
    Considerado o lapso de tempo transcorrido desde o ajuizamento desta ação mandamental e as sucessivas alterações do quadro fático e normativo sobre a questão de dívidas entre Estados e União, e a continuidade de saudável conduta de negociações entre as partes interessadas, não há que se ter comprovado direito líquido e certo lesado por ato estatal abusivo e ilegal.
    15. A via angusta do mandado de segurança, no qual inadmissível a dilação probatória, pressupõe a predefinição e a comprovação, no momento da impetração, de situação fática certa, ilegal e abusiva, o que não se coaduna com os elementos sucessivamente informados no processo, de natureza sinalagmática, a serem eventualmente discutidos em processo de conhecimento, se for o caso e o interesse das partes. 
    Na lição de Hely Lopes Meirelles, “o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se sua existência for duvidosa, se sua extensão ainda não estiver delimitada, se seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais” (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 34. ed. atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, 2012, Malheiros, p. 37). 
    Neste sentido o Supremo Tribunal Federal tem-se pronunciado, como, por exemplo, na decisão proferida pelo Ministro Celso de Mello, Relator do Mandado de Segurança n. 36.894:
    “O antagonismo existente entre a alegação do impetrante de possuir direito líquido e certo “(...) ao empréstimo, na forma do art. 101, § 4º, do ADCT (...)”, de um lado, e, de outro, a afirmação feita pela autoridade coatora de ser necessária “(...) a apuração do saldo remanescente dos precatórios ao final do Regime Especial (...)”e de inexistir “(...) regulamentação infraconstitucional dos diversos aspectos inerentes à linha de crédito em apreço”, tudo isso parece evidenciar possível situação de iliquidez em torno dos fatos subjacentes à presente impetração.
    Não se desconhece que a existência de controvérsia sobre matéria de fato revela-se bastante para descaracterizar a liquidez necessária à configuração de situação amparável pela ação de mandado de segurança:
    “Mandado de Segurança. Servidor Público. Processo Administrativo. Pena disciplinar de demissão. Alegação de decisão contrária às provas dos autos e consequente desvio de finalidade do procedimento. Pretensão de reexame do conjunto fático-probatório coligido no processo disciplinar inconciliável com o rito do ‘writ’. Recurso ordinário a que se nega provimento.” (RMS 23.988/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei)
    Registre-se que esta Corte, em sucessivas decisões, tem assinalado que o direito líquido e certo, apto a autorizar o ajuizamento da ação de mandado de segurança, é, tão somente, aquele que concerne a fatos incontroversos, constatáveis, de plano, mediante prova literal inequívoca (RE 269.464/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “(…) direito líquido e certo é o que resulta de fato certo, e fato certo é aquele capaz de ser comprovado, de plano, por documento inequívoco.” (RTJ 83/130, Rel. Min. SOARES MUÑOZ – grifei)
    “O mandado de segurança labora em torno de fatos certos e como tais se entendem aqueles cuja existência resulta de prova documental inequívoca (…).” (RTJ 83/855, Rel. Min. SOARES MUÑOZ – grifei)
    “(…) É da essência do processo de mandado de segurança a característica de somente admitir prova literal pré-constituída, ressalvadas as situações excepcionais previstas em lei (Lei nº 1533/51, art. 6º e seu parágrafo único).” (RTJ 137/663, Red. p/ o acórdão Min. CELSO DE MELLO)” (MS n. 36.894, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 2.7.2020).
    Na espécie, as sucessivas e saudáveis buscas de composição administrativa da lide, na via negocial, em função das quais o impetrante pleiteia “o encaminhamento da questão para busca de uma solução mediada perante a Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal, no âmbito da AGU” (fl. 3, e-doc. 117), descaracterizam a alegação mesma de existência de ato abusivo e ilegal contrário a direito líquido e certo suficientemente comprovado, pelo que ausentes os pressupostos legais para o regular seguimento desta ação mandamental. 
    16. Pelo exposto, indefiro o presente mandado de segurança, mantendo os efeitos da liminar concedida em razão do período alongado de sua vigência (art. 10 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
     Brasília, 6 de novembro de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora