Tribunal: STF
Processo: AO 1767
Classe: AO
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-23
Data de publicação: 2020-11-23

Ementa:

Inteiro teor:
Ação ordinária de natureza coletiva. Indenização a magistrados do Distrito Federal e Territórios diante da não reposição integral da inflação anual em seus subsídios. Interpretação do art. 37, X, da Constituição Federal realizada em sede de repercussão geral por dois precedentes: RE nº 565089/SP (tema nº 19) e RE nº 843112/SP (tema nº 624). Ausência de direito apto a gerar reparação, pois não configurada obrigatoriedade de reposição anual da inflação ou mesmo de reposição em medida inferior. Impossibilidade de ingerência judicial sobre política remuneratória. Pedidos julgados improcedentes (art. 21, §1º, do RISTF).
    Vistos etc. 
    1. Trata-se de ação ordinária ajuizada pela Associação dos Magistrados do Distrito Federal e Territórios – AMAGIS/DF em face da União, “objetivando obter indenização por conta de ato omissivo emanado dos Poderes Executivo e Legislativo da República, consubstanciado na negativa de revisão geral anual dos subsídios dos Magistrados da Justiça do Distrito Federal e dos Territórios” (inicial, fl. 3, doc. 3). 
    2. A partir do disposto no art. 37, X, da Constituição Federal (“A remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices”), a associação autora elege como premissa de seu pedido a obrigatoriedade de reposição integral da inflação, em sazonalidade anual, ao entendimento de que “tal dispositivo constitucional garante a recomposição do poder de compra dos subsídios” (inicial, fl. 4, doc. 3). Porém, sob o plano dos fatos, “essa iniciativa [de recomposição integral da inflação] é sempre alvo de descaso e de incompreensões de toda ordem” (inicial, fl. 4, doc. 3). Portanto, desrespeitado o direito à revisão, configurada estaria a responsabilidade civil objetiva da União (art. 37, § 6º, da Constituição) e, em consequência, viável a pretensão de natureza indenizatória, “decorrente da mora legislativa da Ré (Executivo e Legislativo), este por não votar a tempo e modo os projetos ali chegados e aquele por sistematicamente se recusar a incluir a revisão geral do subsídio no Orçamento” (inicial, fl. 4, doc. 3). 
    3. Deduzidos os seguintes pedidos:
    “(...) o prosseguimento do feito em seus ulteriores e regulares termos, para fins de ser julgado procedente o pedido e condenada a União a indenizar os magistrados associados da Autora, quanto às diferenças remuneratórias entre o efetivamente recebido em seus subsídios e o que receberiam com a recomposição inflacionária que deveria ser feita com base no art. 37, X, da Constituição Federal, c/c. o art. 95, III, do mesmo Diploma Magno, considerados os subsídios reajustados pela Lei nº 12.041/2009, tudo nos termos do PL nº 7.749/2010, incluindo-se o reajuste previsto no PL 2.197/2011 e outros que se lhe sucederem, ambos de iniciativa do Supremo Tribunal Federal;
    c) pede em consequência que o cálculo da indenização ora pretendida seja procedido em sede de liquidação de sentença, por cálculo da Contadoria da Justiça Federal, em fiel consonância com os critérios de cálculo a que alude o PL nº 7.749/2010, incluindo-se o reajuste previsto no PL 2.197/2011 e outros que se lhe sucederem, a contar da data em que o pagamento era devido, até a efetiva liquidação do débito; 
    d) por se tratar de verba alimentícia, de caráter indenizatório, pede a Autora a V. Excia. seja declarada por sentença a não-incidência de imposto de renda sobre tal indenização, e que o pagamento se faça na modalidade de precatório alimentar; e
    e) a condenação da União a pagar as custas processuais e honorários advocatícios, estes a serem arbitrados no percentual de 15% (quinze por cento) sobre o montante global da condenação” (inicial, fls. 6-7, vol. 3). 
    4. Citada, a União apresentou contestação (doc. 12), pugnando pela improcedência do pedido, à consideração de que: (i) a Súmula Vinculante nº 37/STF vedaria aumento de vencimentos de servidores, por determinação judicial, à alegação de violação da isonomia; (ii) não seria cabível concessão de indenização aos servidores em razão de omissão legislativa quanto à revisão geral anual, nos termos de precedentes; (iii) seria programática a norma do art. 37, X, da Constituição Federal, a permitir atuação discricionária do Executivo, mormente sob o prisma da reserva do possível; e (iv) já existente a devida regulamentação do dispositivo constitucional pela Lei nº 10331/2001, em que inseridas condições para a concessão da revisão. 
    5. Em réplica (doc. 16), a associação autora sustentou não ter pleiteado aumento, mas indenização. Também não seriam aplicáveis aos substituídos as restrições jurisprudenciais erigidas em face de pretensões ajuizadas por servidores, pois aqueles se caracterizariam como agentes políticos, membros de Poder. Assim, inviável admitir prevalência do Executivo e do Legislativo sobre pretensões remuneratórias do Judiciário. Não teria havido, ainda, impugnação específica quanto aos índices de reajuste requeridos na inicial. 
    A autora deixou de requerer provas, reputando esgotada a discussão em limites exclusivamente jurídicos. 
    6. A União também se manifestou pela inexistência de provas a produzir (doc. 18) e, em razões finais, ratificou os termos da manifestação anterior (doc. 23). 
    7. O Procurador-Geral da República opinou pela suspensão do processo até julgamento do RE nº 565089/SP (tema nº 19 de repercussão geral), processo que guardaria identidade de matéria com a versada nestes autos. 
    8. Por meio de decisão datada de 14.9.2017 (doc. 26), acolhi o parecer da Procuradoria-Geral da República para suspender o curso da presente ação, a ser mantida na Secretaria Judiciária até final julgamento do RE nº 565089/SP. 
    9. Em 17.10.2019, a Secretaria Judiciária juntou aos autos cópia da certidão de julgamento do RE nº 565089/SP e, em seguida, os autos vieram conclusos. 
    É o relatório. 
    Decido. 
    1. O acórdão relativo ao RE nº 565089/SP foi publicado em 28.4.2020, com a seguinte ementa (Redator para acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso – sem grifos no original):
    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. INEXISTÊNCIA DE LEI PARA REVISÃO GERAL ANUAL DAS REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS. AUSÊNCIA DE DIREITO A INDENIZAÇÃO. 
    1. Recurso extraordinário, com repercussão geral reconhecida, contra acórdão do TJ/SP que assentara a inexistência de direito à indenização por omissão do Chefe do Poder Executivo estadual quanto ao envio de projeto de lei para a revisão geral anual das remunerações dos respectivos servidores públicos. 
    2. O art. 37, X, da CF/1988 não estabelece um dever específico de que a remuneração dos servidores seja objeto de aumentos anuais, menos ainda em percentual que corresponda, obrigatoriamente, à inflação apurada no período. Isso não significa, porém, que a norma constitucional não tenha eficácia. Ela impõe ao Chefe do Poder Executivo o dever de se pronunciar, anualmente e de forma fundamentada, sobre a conveniência e possibilidade de reajuste ao funcionalismo. 
    3. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com a fixação da seguinte tese: “O não encaminhamento de projeto de lei de revisão anual dos vencimentos dos servidores públicos, previsto no inciso X do art. 37 da CF/1988, não gera direito subjetivo a indenização. Deve o Poder Executivo, no entanto, pronunciar-se de forma fundamentada acerca das razões pelas quais não propôs a revisão”.
    Extraio do voto vencedor, cujos fundamentos subscrevi, na oportunidade, e que ora reitero como integrantes da presente razão de decidir, os seguintes excertos:
    “(...) não vislumbro no dispositivo um dever específico de que a remuneração dos servidores seja objeto de aumentos anuais. Menos ainda em percentual que corresponda, obrigatoriamente, à inflação apurada no período. Não é que eu não desejasse que fosse assim, é porque acho que não é possível ser assim. E isso por um conjunto de razões. 
    Em primeiro lugar, ainda na fase de delimitação das interpretações possíveis, penso que o termo "revisão" não significa necessariamente modificação. Embora essa leitura seja válida, é igualmente possível entender que o dispositivo exige uma avaliação anual, que poderá resultar ou não em concessão de aumento. 
    Em segundo lugar, ingressando no plano da interpretação sistemática, considero que o art. 37, inciso X, deve ser interpretado em conjunto com outros dispositivos que se distanciam da lógica de reajustes automáticos e, mesmo de forma mais geral, da lógica da indexação econômica. É o caso do art. 7º, inciso IV, que estabelece a garantia do salário mínimo e veda a sua vinculação para qualquer fim, e do art. 37, inciso XIII, que veda a vinculação entre cargos e funções para efeitos remuneratórios. 
    Em terceiro lugar, e para mim mais importante ainda, Presidente, repetindo o entendimento que já externei em Plenário, entendo que merece temperamento a ideia de que a adoção de um índice em qualquer medida inferior à inflação de determinado período importaria automaticamente degradação do direito de propriedade. Como se sabe, esse tipo de pretensão a uma radical intangibilidade monetária é muito mais uma peculiaridade do Brasil, do que uma exigência associada ao núcleo do referido direito. Com efeito, embora compreensível à luz do histórico inflacionário do País, essa pretensão não encontra paralelo relevante no direito comparado, inclusive por conta do seu efeito colateral de retroalimentação do processo inflacionário. Em outras palavras, a indexação pode ser gerada pelo impulso legítimo de tentar neutralizar o fenômeno inflacionário, mas tem o efeito quase inevitável de aumentar a sua intensidade e gerar um círculo vicioso cujos efeitos o país já experimentou com particular intensidade. 
    Portanto, Presidente, estou afirmando aqui no meu voto, como uma declaração de princípio filosófico, que a indexação ampla, geral e irrestrita que nós já praticamos é um mal para o país e eu não gostaria de voltar a ela. 
    Por fim, em quarto lugar, penso que não se pode ignorar a necessidade de que os reajustes sejam condicionados às circunstâncias econômicas de cada momento. Isso significa que podem deixar de ocorrer em alguns anos e que, em outros, podem vir a ser concedidos em percentual superior à inflação do período, assim como são possíveis as reestruturações financeiras das carreiras que modificam amplamente as respectivas lógicas remuneratórias. 
    Não deixo de levar em consideração o argumento do eminente Relator no sentido de que os servidores públicos podem dispor de menor poder de barganha do que os empregados da iniciativa privada, sobretudo pelas limitações ao seu direito de greve. Não me parece, porém, que essa circunstância tenha o impacto verificado por Sua Excelência, inclusive pelo fato de que a própria greve, em geral, já é possível por conta da integração efetuada por esta Corte. 
    Antes de concluir, Presidente, faço a ressalva de que não estou defendendo uma utilização retórica da chamada reserva do possível, pela qual se admitiria que os entes políticos pudessem se esconder, por trás de uma suposta discricionariedade absoluta, em relação a todas as medidas que envolvessem aumentos dos gastos públicos. Trata-se apenas de constatar que as pretensões normativas encontram limite na realidade, na linha, aliás, do que já sustentei em sede doutrinária, inclusive em passagem transcrita no voto do Ministro Marco Aurélio, para minha honra. Nesse contexto, não me animo a atribuir ao art. 37, X, sentido que não me parece inequívoco e que, ademais, considero irrealizável. 
    Na prática, é isso o que já se extrai da atual jurisprudência do Supremo Tribunal Federal na matéria, na medida em que se reconhece a impossibilidade de o Poder Judiciário suprir a omissão dos agentes eleitos e determinar a concessão de reajuste. E não interpreto essa linha jurisprudencial sob uma ótica puramente formalista, como resistência a determinar a concessão de um reajuste que corresponderia a mera apuração objetiva da inflação acumulada, e sim sob uma perspectiva de autocontenção material, tendo em vista as enormes dificuldades em se avaliar o contexto macroeconômico e graduar o reajuste possível e adequado. Tanto do ponto de vista estritamente técnico quanto do ponto de vista da legitimidade da Corte para esse tipo de avaliação, penso que eventual avanço do Supremo nessa direção somente seria possível - e aqui ressalto esse ponto - em casos extremos de congelamento prolongado e arbitrário das remunerações. 
    Concluo, Presidente, com a minha proposta específica. Isso não significa, porém, que eu deixe de atribuir qualquer carga normativa ao dispositivo. Em vez disso, considero que o art. 37, inciso X, imponha ao Chefe do Poder Executivo o dever de se pronunciar, anualmente e de forma fundamentada, sobre a conveniência e possibilidade de reajuste anual do funcionalismo. Ademais, caso este venha a ser efetuado para a atualização do valor real dos vencimentos, o dispositivo impõe que o percentual de aumento concedido seja uniforme. Esse é o sentido que me parece possível de ser atribuído ao termo "revisão anual". E não me parece que esse sentido seja irrelevante. Ao contrário, o dever de encaminhar mensagem ao Poder Legislativo obrigaria o Chefe do Executivo a tomar posição explícita na matéria, expondo os fundamentos pelos quais propõe determinado reajuste ou deixa de fazê-lo. Isso aumentaria o custo político da inércia e fomentaria o controle social quanto a eventuais abusos. Isso é mais protetivo aos servidores do que a atual jurisprudência da Corte, que se limita a declarar a omissão inconstitucional e a sugerir nas entrelinhas que haveria um direito a reajuste anual insuscetível de efetivação jurisdicional. 
    Caso de direito subjetivo se tratasse, penso que deveria ser passível de tutela judicial em face da omissão reiterada, tal como sustentou o Relator. Deixo de fazê-lo, exatamente porque não entendo caracterizado o direito na extensão ampla postulada pelos recorrentes”. 
    Ao final, foi firmada a seguinte tese de repercussão geral: “O não encaminhamento de projeto de lei de revisão anual dos vencimentos dos servidores públicos, previsto no inciso X do art. 37 da CF/1988, não gera direito subjetivo a indenização. Deve o Poder Executivo, no entanto, se pronunciar, de forma fundamentada, acerca das razões pelas quais não propôs a revisão”. 
    É fato que pendem embargos declaratórios do acórdão, mas, seja pela natureza jurídica dessa modalidade de irresignação, seja pela reiteração dos fundamentos expendidos a que me reporto per relationem, nada impede a adoção imediata do entendimento firmado, com o que desconstituída a premissa da fundamentação inicial no sentido de que haveria direito constitucional à reposição integral da inflação. O precedente, aliás, foi além para desconstituir a própria exigência de encaminhamento do projeto de revisão, ainda que adotados índices inferiores. Como consectário da inexistência do direito, não há falar em dano a ser reparado, decorrente das alegadas perdas inflacionárias ou das decisões tomadas pelo Executivo e Legislativo quanto à política salarial dos substituídos pela associação autora. 
    2. Igualmente se encontra decidido, com trânsito em julgado, o RE nº 843112/SP (tema nº 624 de repercussão geral), em que firmada a seguinte tese complementar: “O Poder Judiciário não possui competência para determinar ao Poder Executivo a apresentação de projeto de lei que vise a promover a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, tampouco para fixar o respectivo índice de correção”. Portanto, seja sob o prisma da autolimitação judicial no contexto da injunção (perspectiva deste último precedente), quanto pela descaracterização do fundo de direito indenizatório (panorama do anterior), a pretensão não se mostra viável. 
    Ante o exposto, julgo improcedentes os pedidos contidos nesta ação originária (art. 21, §1º, RISTF).
    Não há condenação em honorários advocatícios, tendo em vista o disposto no art. 18 da Lei 7.347/85 e no art. 87 da Lei 8.078/90.
    Publique-se. Intimem-se. 
    Brasília, 23 de novembro de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora