Tribunal: STF
Processo: ADI 4498
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-18
Data de publicação: 2020-03-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos (CNTM) visando à declaração de inconstitucionalidade, em sua integralidade, da Lei estadual 13.942/2009, do Estado de Pernambuco, que institui o Programa de Estímulo à Atividade Portuária, e do Decreto estadual 34.560/2010, o qual regulamentou a citada lei.
    Eis o teor da lei impugnada:
    Lei 13.942, de 4 de dezembro de 2009
    Art. 1º Fica instituído o Programa de Estímulo à Atividade Portuária, com a finalidade de estimular a ampliação do volume das operações de importação, mediante a concessão de benefícios fiscais referentes ao Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviço de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS.
    Art. 2º Os benefícios fiscais previstos no art. 1º são os seguintes:
    I – redução de base de cálculo do ICMS incidente na importação de mercadorias, de tal forma que o montante do imposto a ser recolhido, por ocasião do respectivo desembaraço aduaneiro, corresponda ao valor resultante da aplicação dos seguintes percentuais sobre o valor da referida operação de importação:
    a) 5% (cinco por cento), na hipótese de a alíquota aplicável à mercadoria ser igual ou inferior a 17% (dezessete por cento);
    b) 10% (dez por cento), na hipótese de a alíquota aplicável à mercadoria ser superior a 17% (dezessete por cento);
    II – crédito presumido em montante equivalente ao valor do ICMS relativo à operação de saída da mercadoria importada, condicionado o seu uso ao efetivo pagamento do imposto relativo à operação de importação, vedada a utilização de quaisquer outros créditos.
    Parágrafo único. Os benefícios de que trata o "caput":
    I – não alcançam o ICMS relativo à antecipação, com ou sem substituição tributária;
    II – vedam a utilização de outro benefício ou incentivo fiscal previsto na legislação tributária, inclusive aqueles relativos ao Programa de Desenvolvimento do Estado de Pernambuco – PRODEPE, relativamente aos produtos contemplados com os mencionados benefícios.
    Art. 3° A partir de 01 de abril de 2010, o contribuinte beneficiário do Programa de que trata a presente Lei fica sujeito ao recolhimento de taxa em razão da fiscalização do cumprimento das condições impostas para a fruição dos benefícios por ela instituídos, observando-se que a mencionada taxa:
    I – deve corresponder ao montante resultante da aplicação do percentual de 2% (dois por cento) sobre o valor do benefício previsto no inciso no art. 2º, I, observado o disposto em decreto do Poder Executivo;
    II – deve ser recolhida durante o respectivo período de fruição, por meio de Documento de Arrecadação Estadual - DAE específico, até o último dia útil do mês subsequente ao período fiscal da efetiva utilização dos mencionados benefícios.
    Parágrafo único. Os recursos provenientes do recolhimento da taxa de que trata o "caput" serão destinados ao desenvolvimento das atividades portuárias e serão administrados pela Agência de Desenvolvimento Econômico de Pernambuco S/A - AD/DIPER.
    Art. 4° O Poder Executivo, por meio de decreto, relativamente aos benefícios previstos nesta Lei:
    I – deve estabelecer os requisitos para a respectiva fruição, em especial quanto ao credenciamento do contribuinte;
    II – pode promover a sua redução, suspensão ou cancelamento, não gerando, nesse caso, quaisquer direitos para os beneficiários.
    Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data da sua publicação.
    Art. 6º Revogam-se as disposições em contrário.
     O requerente pretende ver declarada integralmente inconstitucional a lei acima transcrita e o seu decreto regulamentador, por entender violado o 155, § 2º, XII, g, da Constituição Federal.
    Narra que a Lei 13.942/2009 instituiu, no Estado de Pernambuco, o Programa de Estímulo à Atividade Portuária, com o fim de incentivar “a ampliação do volume das operações de importação, mediante a concessão de benefícios fiscais referentes ao Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviço de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS”, nos termos do seu art. 1º. 
    Afirma que, entretanto, não obstante estar descrito no referido artigo que o incentivo ao ramo do mercado seria feito por benefícios fiscais relativos ao ICMS, a lei tratou, na verdade, de “redução de base de cálculo do ICMS” e “crédito de ICMS” para operações de importação de mercadorias, o que consubstanciariam em desonerações tributárias concedidas sem prévio convênio interestadual autorizador.
    Salienta a jurisprudência desta Corte no sentido de julgar inconstitucional toda espécie de incentivo fiscal de ICMS sem fundamento em convênio celebrado pelos estados e o Distrito Federal. Afirma que a citada lei traduz verdadeira desoneração tributária dos produtos importados pelos portos de Pernambuco em prejuízo dos produtos nacionais, especialmente os metalúrgicos.
    Aduz também que o art. 3º da citada lei afronta o art. 167, IV, da Carta Magna, ao vincular receita de imposto (ICMS) a órgão (Agência de Desenvolvimento Econômico de Pernambuco S/A – AD/DIPER) e à despesa (desenvolvimento de atividades portuárias). 
    Argumenta a inconstitucionalidade da íntegra do Decreto 34.560/2010, por arrastamento, tendo em vista sua edição com o propósito de regular os benefícios ficais tratados pela Lei Estadual 13.942/2009.
    Requer a procedência da ação, para que seja declarada inconstitucional, com caráter vinculante e efeitos ex tunc, a integralidade da Lei 13.942/2009 e do Decreto 34.560/2010, editados pelo Estado de Pernambuco. 
    Adotei o rito do artigo 12 da Lei 9.868/1999 e determinei a requisição de informações e a remessa dos autos, sucessivamente, ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República para que se manifestassem. 
    A Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco defende que a Lei Estadual 13.942/2009 submeteu-se ao regular processo legislativo (eDOC 17).
    O Estado de Pernambuco sustenta a constitucionalidade das normas e, caso seja declarada sua inconstitucionalidade, requer a modulação dos seus efeitos (eDOC 20).
    A Advocacia-Geral da União opinou procedência do pedido (eDOC 26).
    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pela procedência da ação com efeitos ex tunc, ao argumento de que “os dispositivos impugnados, ao permitirem, independente de celebração de convênio no âmbito do Confaz, a redução da base de cálculo e a concessão de crédito presumido do ICMS em operações relativas à importação de mercadorias, violam o disposto no artigo 155, § 2º, XII, ‘g’, da Constituição da República”. (eDOC 28) 
    A requerente apresenta duas petições de aditamento à inicial: a primeira, constante no eDOC 30, em razão das modificações provocadas na lei impugnada pela a Lei 14.109, de 5 de julho de 2010; e a segunda, para acrescentar a inconstitucionalidade da Lei 15.675, de 14 de dezembro de 2015, todas do Estado de Pernambuco ( eDOC 32).
    Em 19.11.2019, proferi despacho, para intimar a autora e os interessados a informarem ao juízo sobre a aprovação do convênio previsto pela Lei Complementar 160/2017 e suas eventuais disposições a respeito do ato impugnado pela presente ação direta de inconstitucionalidade (eDOC 35). 
     A requerente manifestou-se pela perda de objeto da presente ação, caso o Estado de Pernambuco comprove o atendimento aos requisitos de convalidação da Lei Complementar 160/2017, quanto ao Programa de Estímulo à Atividade Portuária – PRODEPE, e do Convênio ICMS 190/2017 (eDOC 36). 
    Por sua vez, o Estado de Pernambuco informa a validade das normas impugnadas, argumentando a sua convalidação e reinstituição nos termos dos Decretos estaduais n. 45.801, de 27 de março de 2018, e n. 46.957, de 28 de dezembro de 2018, em cumprimento ao determinado na Lei Complementar n. 160, de 7 de agosto de 2017 e do mencionado convênio. 
    Assim, sustenta a extinção do feito sem resolução do mérito, consoante o art. 485, VI, do CPC, tendo em vista a carência de ação em decorrência da perda superveniente de seu objeto. (eDOC 40)
    A Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco, por meio do Ofício 21/2020 (eDOC 52), ratifica o cumprimento dos requisitos de convalidação instituídos pela Lei Complementar 160/2017 e pelo Convênio CONFAZ 190/2017, relativamente aos benefício tributários tratados nos autos.
    É o relatório.
    Decido.
    Após a propositura da presente ação, entrou em vigor a Lei Complementar 160/2017, a qual tratou das situações em que isenções, incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais de ICMS foram concedidos em desacordo com o disposto na alínea “g” do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição Federal. 
    A referida legislação previu quórum mais simplificado para remissão de créditos tributários e para restituição de isenções, incentivos e benefícios fiscais até então concedidos sem autorização do CONFAZ.
    O objetivo da Lei Complementar 160/2017 foi o de resolver o problema da guerra fiscal entre os Estados da Federação, tanto no que se refere aos inúmeros benefícios fiscais já concedidos sem autorização unânime do CONFAZ, quanto no tocante à restituição dos referidos benefícios de uma maneira facilitada.
    Buscou-se, assim, resolver o problema passado, em que as empresas já haviam se beneficiado do incentivo fiscal, e o futuro, de forma a conferir previsibilidade e segurança jurídica em um ambiente até então marcado por intensa guerra fiscal.
    Com efeito, a citada lei complementar autorizou a celebração de convênio entre os estados e o Distrito Federal que tenha por objeto a remissão dos créditos tributários, nos termos acima especificados, desde que a legislação estadual tenha sido publicada até a data de início de produção de seus efeitos. Nesses termos, o convênio poderá deliberar sobre a reinstituição das isenções, dos incentivos e dos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais que ainda se encontrassem em vigor. 
    Nesse contexto, a autorização prevista na citada lei complementar conduziu à celebração do Convênio do Conselho Nacional de Política Fazendária 190/2017 e à prolação do Despacho SE/CONFAZ 96/2018. Este último define o formato de entrega de informações e documentação comprobatória referente à remissão de créditos tributários e sobre as correspondentes reinstituições de benefícios fiscais.
    Na hipótese, o Estado de Pernambuco informou que os benefícios fiscais instituídos por atos normativos impugnados na presente ação direta foram incluídos no Convênio CONFAZ 190/2017, para fins de convalidação (eDOC 40).
    Afirma assim que as normas impugnadas foram convalidadas/ reinstituídas, nos termos dos Decretos estaduais n. 45.801, de 27 de março de 2018, e n. 46.957, de 28 de dezembro de 2018, em cumprimento ao determinado na Lei Complementar 160/2017 e do Convênio 190/2017, ratificado pelo Ato Declaratório CONFAZ 28/2017. 
    Assenta ainda que o Estado de Pernambuco, por intermédio do Decreto 45.801/2018, publicou, “conforme Certificado de Registro e Depósito-SE/CONFAZ Nº 5/2018 e outros, registrou e depositou na Secretaria Executiva da CONFAZ, nos termos dos incisos I e II da cláusula segunda do Convênio ICMS 190/17, a planilha dos ATOS NORMATIVOS E CONCESSIVOS dos benefícios fiscais em vigor até 08 de agosto de 2017 e da correspondente documentação comprobatória”. (eDOC 40, p. 2)
    Nesses termos, entendo que os benefícios fiscais discutidos nestes autos passaram a contar com outro fundamento de validade, a ensejar alteração substancial do quadro normativo cuja constitucionalidade é discutida na presente ação.
    Destarte, a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que a revogação do ato impugnado ou a sua alteração substancial leva à prejudicialidade da ação de controle abstrato por perda superveniente de objeto. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. EXTRADIÇÃO. OBJETOS DE CONTROLE. REVOGAÇÃO EXPRESSA E IMPLÍCITA. PERDA DE OBJETO. 1. A alteração substancial dos atos normativos alvo de controle em sede objetiva conduz, em regra, à extinção da ação por perda de objeto. 2. Hipótese em que as normas que prescreviam a obrigatoriedade de prisão para fins de extradição, previstas no art. 84 da Lei n. 6.815/80 e no art. 208, RISTF, foram, respectivamente, expressa e implicitamente, revogadas pela Lei n. 13.445/17, que, em seu art. 86, passou a admitir, em tese, a imposição de prisão domiciliar ou concessão de liberdade, inclusive com possibilidade de adoção de medidas cautelares diversas da prisão. 3. Ação julgada prejudicada”. (ADPF 425, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2018) 
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÃO N. 15, DE 4 DE DEZEMBRO DE 2006, DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. REVOGAÇÃO PELA RESOLUÇÃO N. 17, DE 2 DE ABRIL DE 2007, DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. 1. Perda de objeto da presente ação e do interesse de agir do Autor. Precedentes. 2. Ação direta de inconstitucionalidade julgada prejudicada pela perda superveniente de objeto, e cassada, em conseqüência, a liminar deferida”. (ADI 3831, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe 24.8.2007) 
    Cito ainda, em caso análogo ao dos autos, as seguintes decisões monocráticas: ADI 4.932, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 25.4.2019; ADI 4.836, Rel. Min. Roberto Barros, DJe 17.10.2019; ADI 5.244, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 12.11.2019
    Assim, tendo em vista o exaurimento da eficácia das normas impugnadas, constato o prejuízo da presente ação.
    Ante o exposto, julgo prejudicada, pela perda superveniente de seu objeto, a presente ação direta de inconstitucionalidade (art. 21, IX, do RISTF).
    Publique-se. 
    Brasília, 18 de março de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente