Tribunal: STF
Processo: Pet 8826
Classe: Pet
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-05
Data de publicação: 2020-10-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedidos formulados por noticiante que requer, em síntese, o que se segue:
    “a. Seja a douta Procuradoria-Geral da República instada a se manifestar sobre o pedido de afastamento do Presidente da República do exercício de suas funções, a título de medida cautelar diversa da prisão, na forma do artigo 319, VI, do CPP;
    b. Seja a douta Procuradoria-Geral da República instada a se manifestar sobre as demais medidas subsidiárias sugeridas, nos moldes do artigo 319, do Código de Processo Penal e com base no poder geral de cautela; e 
    c. Ao final, ainda que o órgão ministerial reconheça a ausência de legitimidade do ora representante, pede-se que Vossa Excelência aprecie o cabimento das medidas especificadas acima, de ofício ou a requerimento, com base no poder geral de cautela (STF, HC 125752, rel. Dias Toffoli), salvaguardando a estabilidade democrática do país da possível interferência criminosa advinda da Presidência da República, tal como fez ao apreciar pedido formulado por outro parlamentares para antecipar a inquirição do ex-ministro Sérgio Moro.” (grifei)
    Com vista dos autos, o Ministério Público Federal, em promoção da lavra do eminente Senhor Procurador-Geral da República, pronunciou-se no sentido da “negativa de seguimento à Petição” (grifei).
    Sendo esse o contexto, passo a examinar, desde logo, a questão prévia da legitimidade do ora requerente para formular os pleitos deduzidos nestes autos. E, ao fazê-lo, entendo, na linha da decisão por mim proferida nos autos da Pet 8.813/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, que terceiros noticiantes – por não disporem de legitimidade ativa para tanto – não podem requerer diligências ou medidas cautelares em sede de procedimentos criminais em que são investigadas infrações delituosas perseguíveis mediante ação penal de iniciativa pública.
    Não se pode desconhecer que o monopólio da titularidade da ação penal pública pertence ao Ministério Público, que age, nessa condição, com exclusividade, em nome do Estado. A ordem normativa instaurada no Brasil em 1988, formalmente plasmada na vigente Constituição da República, outorgou ao “Parquet”, entre as múltiplas e relevantes funções institucionais que lhe são inerentes, a de “promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei” (CF, art. 129, inciso I – grifei), ressalvada a hipótese, que é excepcional, prevista no art. 5º, inciso LIX, da Carta Política.
    Essa cláusula de reserva, pertinente à titularidade da ação penal pública, apenas acentuou – desta vez no plano constitucional – a condição de “dominus litis” do Ministério Público, por ele sempre ostentada no regime anterior, não obstante as exceções legais então existentes.
    Tal regra constitucional (CF, art. 129, I) – consoante adverte a doutrina (CELSO RIBEIRO BASTOS e IVES GANDRA MARTINS, “Comentários à Constituição do Brasil”, vol. 2/302, 2001, Saraiva; HUGO NIGRO MAZZILLI, “Introdução ao Ministério Público”, p. 124, item n. 24, 7ª ed., 2008, Saraiva, v.g.) – provocou, em face da absoluta supremacia de que se revestem as normas da Constituição, a imediata revogação de diplomas legislativos editados sob a égide do regime anterior (RTJ 134/369, Rel. Min. CELSO DE MELLO) que deferiam, excepcionalmente, a titularidade do poder de agir, mediante ação penal pública “ex officio”, a magistrados e a autoridades policiais.
    Em consequência do monopólio constitucional do poder de agir outorgado ao Ministério Público em sede de infrações delituosas perseguíveis mediante ação penal de iniciativa pública, somente ao “Parquet” – e ao “Parquet” apenas – competem as prerrogativas de oferecer a denúncia e de propor o arquivamento de quaisquer peças de informação ou de inquérito policial, sempre que inviável a formação da “opinio delicti”.
    Cabe destacar, nesse mesmo sentido, o pronunciamento da lavra do eminente Senhor Procurador-Geral da República, Dr. AUGUSTO ARAS, em que se manifestou “pela negativa de seguimento” dos pleitos deduzidos nestes autos, fazendo-o nos seguintes termos:
    “(...) o representante é parte ilegítima para requer tais providências.
    Como sabido, a legislação processual não contempla a legitimação de terceiros para a postulação de medidas apuratórias sujeitas à reserva de jurisdição, relativas a supostos crimes de ação penal pública.
    Tratando-se de investigação em face de autoridades titulares de foro por prerrogativa de função perante o Supremo Tribunal Federal, como corolário da titularidade da ação penal pública, cabe ao Procurador-Geral da República o pedido de abertura de inquérito, bem como a indicação das diligências investigativas, sem prejuízo do acompanhamento de todo o seu trâmite por todos os cidadãos.
    Nesse sentido, essa Corte Suprema, no julgamento do Agravo Regimental na Petição 6266/DF, embasada em precedentes anteriores, registrou:
    ‘AGRAVO REGIMENTAL EM PETIÇÃO EM MATÉRIA CRIMINAL. PEDIDO DE INSTAURAÇÃO  DE INQUÉRITO EM FACE DE DETENTOR DE PRERROGATIVA DE FORO. ILEGITIMIDADE  ATIVA DO REQUERENTE. LEGITIMIDADE EXCLUSIVA DO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA. JURISPRUDÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.
    1. Qualquer pessoa que, na condição exclusiva de cidadão, apresente ‘notitia criminis’, diretamente a este Tribunal, em face de detentor de prerrogativa de foro, é parte manifestamente ilegítima para a formulação de pedido para a apuração de crimes de ação penal pública incondicionada (INQ nº 149/DF, Rel. Min. Rafael Mayer, Pleno, DJ 27.10.1983; INQ-AgR nº 1.793/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, maioria, DJ 14.6.2002; PET-AgR-ED nº 1.104/DF, Rel. Min. Sydney Sanches, Pleno, DJ 23.5.2003; PET nº 1.954/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Pleno, maioria, DJ 1º.8.2003; PET-AgR nº 2.805/DF, Rel. Min. Nelson Jobim, Pleno, maioria, DJ 27.2.2004; PET nº 3.248/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, decisão monocrática, DJ 23.11.2004; INQ nº 2.285/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, decisão monocrática, DJ 13.3.2006 e PET-AgR nº 2.998/MG, 2ª Turma, unânime, DJ 6.11.2006; Pet. 3825-QO, Tribunal Pleno, Rel. para Acórdão Ministro Gilmar Mendes, j. 10/10/2007). 2. Cabe exclusivamente ao Procurador-Geral da República o pedido de abertura de inquérito em face de autoridades titulares de foro por prerrogativa de função perante o Supremo Tribunal Federal, como corolário da titularidade exclusiva da ação penal pública (art. 129, I, da CF/88). […] (Pet 6266 AgR/DF, Primeira Turma, Relator: Min. Luiz Fux, DJe 1.8.2018)
    Em face do exposto, o PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, manifesta-se pela negativa de seguimento à Petição.” (grifei)
    Vê-se, portanto, tratando-se de delitos perseguíveis mediante ação penal pública, que não se mostra lícito ao Poder Judiciário determinar, em face de provocação de terceiro (noticiante), a instauração de inquérito, o oferecimento de denúncia e/ou a realização de diligências, sem o prévio requerimento e iniciativa do Ministério Público, consoante tem sido proclamado pela jurisprudência deste próprio Supremo Tribunal Federal (Inq 149/DF, Rel. Min. RAFAEL MAYER – Pet 2.998-AgR/MG, Rel. Min. ELLEN GRACIE – Pet 4.173-AgR/MG, Rel. Min. MENEZES DE DIREITO – Pet 8.418/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – Pet 8.813/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “DIREITO CONSTITUCIONAL, PENAL E PROCESSUAL PENAL. DENÚNCIA PERANTE O S.T.F., APRESENTADA POR CIDADÃOS, CONTRA MINISTRO DE ESTADO, POR CRIME DE RESPONSABILIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA DOS DENUNCIANTES. AGRAVO.
    1. Em se tratando de ação penal pública, é do Ministério Público – e não de particulares – a legitimidade ativa para denúncia por crime de responsabilidade (artigos 129, I, e 102, I, ‘c’ da C.F.). 
    2. Precedentes do S.T.F.
    3. Agravo improvido.”
    (Pet 1.104-AgR/DF, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – grifei)
    “2. Prevalência, na espécie, da natureza criminal desses processos, cuja apuração judicial está sujeita à ação penal pública da competência exclusiva do Ministério Público Federal (CF, artigo 129, I). Ilegitimidade ativa ‘ad causam’ dos cidadãos em geral, a eles remanescendo a faculdade de noticiar os fatos ao ‘Parquet’. 
    …...................................................................................................
    4. Denúncia não admitida. Recebimento da petição como ‘notitia criminis’, com posterior remessa ao Ministério Público Federal.”
    (Pet 1.954/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – grifei)
    “Agravo Regimental em Petição. 1. Suposta existência de crimes contra a Administração Pública e contra a Administração da Justiça. 2. Crimes contra a Administração Pública e contra a Administração da Justiça são passíveis de apuração por meio de ação penal pública incondicionada, porquanto incide, na espécie, a norma geral consagrada no artigo 100, caput, do Código Penal (‘A ação penal é pública, salvo quando a lei expressamente a declara privativa do ofendido’). 3. O Ministério Público é parte legítima para propor a ação penal incondicionada, independente de quem tenha formulado representação para fins criminais perante o ‘Parquet’. Ilegitimidade ativa do requerente. Precedentes: INQ nº 149/DF, Rel. Min. Rafael Mayer, Pleno, unânime, DJ de 27.10.1983 e  PET (ED-AgR) nº 1.104/DF, Rel. Min. Sydney Sanches, Pleno, unânime, DJ de 23.05.2003. (…) 5. Negado provimento ao agravo regimental.”
    (Pet 2.998-AgR/MG, Rel. Min. GILMAR MENDES – grifei)
    “AGRAVO REGIMENTAL EM PETIÇÃO EM MATÉRIA CRIMINAL. PEDIDO DE INSTAURAÇÃO DE INQUÉRITO EM FACE DE DETENTOR DE PRERROGATIVA DE FORO. ILEGITIMIDADE ATIVA DO REQUERENTE. LEGITIMIDADE EXCLUSIVA DO PROCURADOR- -GERAL DA REPÚBLICA. JURISPRUDÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.
    1. Qualquer pessoa que, na condição exclusiva de cidadão, apresente ‘notitia criminis’, diretamente a este Tribunal, em face de detentor de prerrogativa de foro, é parte manifestamente ilegítima para a formulação de pedido para a apuração de crimes de ação penal pública incondicionada (INQ nº 149/DF, Rel. Min. Rafael Mayer, Pleno, DJ 27.10.1983; INQ-AgR nº 1.793/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, maioria, DJ 14.6.2002;  PET-AgR-ED nº 1.104/DF, Rel. Min. Sydney Sanches, Pleno, DJ 23.5.2003; PET nº 1.954/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, Pleno, maioria, DJ 1º.8.2003; PET-AgR nº 2.805/DF, Rel. Min. Nelson Jobim, Pleno, maioria, DJ 27.2.2004; PET nº 3.248/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, decisão monocrática, DJ 23.11.2004; INQ nº 2.285/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, decisão monocrática, DJ 13.3.2006  PET-AgR nº 2.998/MG, 2ª Turma, unânime, DJ 6.11.2006;  Pet. 3825-QO, Tribunal Pleno, Rel. para Acórdão Ministro Gilmar Mendes, j. 10/10/2007). 
    2. Cabe exclusivamente ao Procurador-Geral da República o pedido de abertura de inquérito em face de autoridades titulares de foro por prerrogativa de função perante o Supremo Tribunal Federal, como corolário da titularidade exclusiva da ação penal pública (art. 129, I, da CF/88).
    3. (a) ‘In casu’, trata-se de pedido de instauração de inquérito, formulado por cidadão, em face de Senador da República, atribuindo-lhe a prática crime de denunciação caluniosa, por ter se manifestado favoravelmente ao impeachment da ex-Presidente da República.
    (b) É manifesta a ilegitimidade ativa do Agravante para requerer instauração de inquérito fundada em fatos divulgados nos meios de comunicação e de conhecimento do titular da ação penal, inexistindo situação configuradora da ação penal privada subsidiária da pública.
    4. Agravo Regimental desprovido.”
    (Pet 6.266-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX – grifei)
    Cabe destacar, finalmente, que não se revela possível o argumento do ora requerente, no sentido de que seus pedidos poderiam ser deferidos em face do poder geral de cautela do magistrado penal.
    Extremamente pertinente, no ponto, a advertência que faz o ilustre magistrado RODRIGO CAPEZ, consubstanciada em magnífica lição, quando assinala, com absoluta precisão e em face do postulado constitucional da legalidade estrita em matéria processual penal, que inexiste, no processo penal, o poder geral de cautela dos Juízes.
    Eis, nesse ponto, o magistério exposto por esse brilhante magistrado paulista:
    “No processo civil, em face da impossibilidade de o legislador antever todas as situações de risco, outorga-se expressamente ao juiz o poder de conceder a tutela de urgência que reputar mais apropriada ao caso concreto, ainda que não prevista em lei.
    Trata-se do chamado poder geral de cautela, anteriormente previsto no artigo 798 do revogado Código de Processo Civil, que admitia a concessão de medidas cautelares atípicas ou inominadas, e agora contemplado como poder geral de editar tutelas provisórias, de urgência ou de evidência, no atual Código de Processo Civil (artigo 297).
    Assentada a premissa de que o processo penal é um instrumento limitador do poder punitivo estatal (artigo 5º, LIV, CF), exige-se a observância da legalidade estrita e da tipicidade processual para qualquer restrição ao direito de liberdade. 
    O princípio da legalidade incide no processo penal, enquanto ‘legalidade da repressão’, como exigência de tipicidade (‘nulla coactio sine lege’) das medidas cautelares, a implicar o princípio da taxatividade: medidas cautelares pessoais são apenas aquelas legalmente previstas e nas hipóteses estritas que a lei autoriza. 
    O juiz, no processo penal, está rigorosamente vinculado às previsões legislativas, razão por que somente pode decretar as medidas coercitivas previstas em lei e nas condições por ela estabelecidas, não se admitindo medidas cautelares atípicas (isto é, não previstas em lei) nem o recurso à analogia com o processo civil.
    No processo penal, portanto, não existe o poder geral de cautela.
    .......................................................................................................
    Para Vittorio Grevi, é indubitável o significado garantístico do princípio da legalidade, sob o perfil da taxatividade, por vincular rigorosamente às previsões legislativas o exercício da ‘discricionariedade’ do juiz em matéria de limitação da liberdade da pessoa.
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    Em suma, as medidas cautelares limitadoras da liberdade reduzem-se a um número fechado de hipóteses, ‘sem espaço para aplicações analógicas ou outras intervenções (mais ou menos criativas)’ do juiz, ainda que a pretexto de favorecer o imputado. Trata-se de uma enumeração exaustiva (‘numerus clausus’), e não de uma lista aberta, meramente exemplificativa (‘numerus apertus’). (...)” (grifei)
    Esse, também, é o magistério do eminente Professor GUSTAVO HENRIQUE BADARÓ (“Processo Penal”, p. 1.113/1.114, item n. 18.2.6.6, 6ª ed., 2018, RT):
    “Portanto, a adoção de medidas atípicas, porque não previstas em lei como aptas a privar ou restringir o direito de liberdade em sede de medida cautelar, encontra inafastável barreira no pressuposto formal do princípio da legalidade. Ainda que a medida seja adequada, necessária e proporcional, se a restrição ao direito fundamental não estiver prevista em lei, não será legítima. (…).
    .......................................................................................................
    Em suma, em termos de privação ou restrição da liberdade, em sede de persecução penal, a lei é o limite e a garantia. Não é possível aplicar o poder geral de cautela e decretar medidas cautelares atípicas diversas daquelas previstas nos arts. 319 e 320 do CPP, nem as aplicar para finalidades não previstas em lei. Ninguém pode ser privado de sua liberdade senão pelo devido processo legal (CF, art. 5.º, LIV), o que inclui não se impor qualquer privação ou restrição da liberdade, por qualquer medida cautelar, a não ser nas hipóteses previstas na Constituição ou nas leis.” (grifei)
    Sendo assim, em face das razões expostas, não conheço das postulações formuladas nos presentes autos, restando prejudicado, em consequência, o exame do pedido deduzido na petição protocolada nesta Corte Suprema sob o nº 27.938/2020 (Pet 8.826/DF), inclusive no que se refere ao pleito de afastamento cautelar do Presidente da República do exercício de suas funções.
    2. A Secretaria Judiciária desta Corte deverá, mediante  digitalização integral, converter estes autos físicos em eletrônicos (Resolução/STF nº 693/2020, art. 30, “caput”).
    Arquivem-se os presentes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 05 de outubro de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator